2 Bakgrunn for lovforslaget

2.1 Innledning

Om behovet for god ledelse

Hvilken ledelsesform universiteter og høyskoler skal ha, har vært diskutert i lang tid.1 Universiteter og høyskoler fyller store og viktige funksjoner i samfunnet og skal bidra til kritisk refleksjon og utvikling og formidling av ny kunnskap. Institusjonene skal sikre velferdssamfunnet nødvendig kompetanse. Gjennom utvikling og formidling av ny kunnskap har universitetene og høyskolene en sentral rolle i å bidra til å løse nasjonale og globale utfordringer, og for en bærekraftig verdiskapning. For å svare på samfunnets forventninger og behov, er det helt avgjørende at institusjonene har en kompetent og strategisk ledelse.

Styrets rolle har endret seg vesentlig de siste tiårene, ikke minst gjennom Kvalitetsreformen på starten av 2000-tallet. I denne reformen sto styrenes ansvar og handlingsrom, og behovet for å styrke styrenes strategiske rolle, sentralt. Gjennom endringer i universitets- og høyskoleloven fikk styrene blant annet flere eksterne medlemmer, myndighet til å fastsette den interne organiseringen og betydelig utvidede faglige og økonomiske fullmakter. Departementet har tilpasset styringen av sektoren til at styrene skal ha et betydelig handlingsrom og selvstendig ansvar for drift og utvikling av institusjonene.

Gjeldende lov beskriver to modeller for styring og ledelse: valgt rektor som også er styrets leder, eller ekstern styreleder og ansatt rektor. I førstnevnte tilfelle skal institusjonene ha en administrerende direktør som leder for den samlede administrative virksomhet ved institusjonene. Institusjonene kan selv bestemme hvilken modell de vil ha. Vedtak om hvilken modell institusjonen skal ha, treffes av styret med tilslutning av minst to tredeler av medlemmene. I Meld. St. 18 (2014–2015) gikk regjeringen inn for at ekstern styreleder og ansatt rektor bør være hovedmodellen, men at det fortsatt skal være mulig for institusjonene selv å velge å ha en modell med valgt rektor som styrets leder, dersom et flertall av styrets medlemmer ønsker dette.

Tidligere utredninger og forslag

Mjøs-utvalget (NOU 2000: 14) foreslo at det skulle være obligatorisk med ekstern styreleder og enhetlig ledelse på institusjonsnivå. Enhetlig ledelse innebærer en rektor med faglig og administrativt ansvar for hele institusjonens virksomhet. Utvalgets flertall foreslo at rektor skulle ansettes av styret.

I NOU 2003: 25 – Ny lov om universiteter og høyskoler (Ryssdal-utvalget) ble det gjort en prinsipiell gjennomgang av hvordan et felles lovverk for universiteter og høyskoler burde utformes. Blant flertallets forslag var innføring av enhetlig ledelse, hvor rektor ansettes på åremål etter prosedyrer fastsatt av styret og ekstern styreleder velges av styret blant de eksterne styremedlemmene.

NOU 2003: 25 ble fulgt opp i Ot.prp. nr. 79 (2003–2004). Der ble det foreslått innføring av en obligatorisk modell med enhetlig ledelse ved alle institusjonene, og at det som en konsekvens av dette skulle være ekstern styreleder og ansatt rektor. Det ble blant annet pekt på at rektor, med ansvar for både den faglige og den administrative ledelse av institusjonen, ikke også bør være styreleder. Det ble i proposisjonen argumentert med at en slik ordning vil gi for stor konsentrasjon av myndighet i én stilling, og at dette ville kunne svekke styrets rolle som kontrollerende organ.

Stortingsbehandlingen medførte at forslaget ble endret, og det ble vedtatt en ordning hvor valgt rektor som styrets leder ble utgangspunktet. Det ble imidlertid innført en lovbestemmelse om at overgang til ansatt rektor og ekstern styreleder kunne vedtas av minst to tredeler av styrets medlemmer.

I NOU 2008: 3 gikk Stjernø-utvalget inn for en obligatorisk modell med enhetlig ledelse og ekstern styreleder. Utvalget foreslo at rektor i en slik modell kunne rekrutteres enten gjennom valg eller ved ansettelse.

Meld. St. 18 (2014–2015)

I Meld. St. 18 (2014–2015) viser regjeringen til behovet for god ledelse ved institusjonene. Styret er det øverste organet ved institusjonen, og skal gjøre strategiske valg og prioriteringer. Regjeringen la i meldingen vekt på at «ekstern styreleder og ansatt rektor best legger til rette for rekruttering av den best kvalifiserte ledelsen, og vil gå inn for at dette bør være hovedmodellen. Imidlertid bør institusjoner som i dag har valgt rektor som styrets leder, kunne velge å beholde slik styringsmodell dersom et flertall av styrets medlemmer ønsker dette». Ved behandlingen av stortingsmeldingen viste flertallet i Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen til at valget mellom de to modellene vil bli mer reelt hvis institusjonene vil kunne velge å beholde ordningen med valgt rektor med alminnelig flertall, jf. Innst. 348 S (2014–2015).

Særlig i forbindelse med omorganisering og endringer i universitets- og høyskolesektoren, er det nødvendig med god styring og ledelse. Meld. St. 18 (2014–2015) skisserer på sikt et betydelig endret institusjonskart. Strukturendringene i norsk universitets- og høyskolesektor vil gi utfordringer og store muligheter, og vil kunne få en rekke konsekvenser for alle institusjonene, uavhengig av størrelse, profil og geografi. Videreutvikling av institusjonenes prioriteringer og satsinger i forbindelse med strukturendringer krever derfor betydelig oppmerksomhet på god styring og ledelse. Endringene som foreslås, skal underbygge og fremme dette, både for institusjoner som er inne i endringsprosesser og for andre institusjoner.

Det er med dette bakteppet at departementet nå fremmer forslag om ny hovedmodell for styring og ledelse ved universiteter og høyskoler. De foreslåtte endringene i modell for styring og ledelse er en oppfølging av Meld. St. 18 (2014–2015) og Innst. 348 S (2014–2015).

Andre flertallskrav i loven

I forbindelse med Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 79 (2003–2004), ble det gjort endringer i loven som ga styret myndighet til å fastsette annen styresammensetning enn hovedregelen, og til å fastsette at styret skal ha et flertall av eksterne styremedlemmer.

Endringer i disse flertallskravene var ikke omtalt i Meld. St. 18 (2014–2015), men ble vurdert av departementet i forbindelse med utarbeidelse av høringsnotatet.

Fastsettelse av styrets godtgjørelse

I dag slår loven fast at styrene ved universiteter og høyskoler selv fastsetter sin egen godtgjørelse. Bakgrunnen for forslaget om endring i denne ordningen er at departementet mener en slik ordning er prinsipielt uheldig, og at godtgjørelsen bør fastsettes av et annet organ enn styret selv.

2.2 Eksempler fra andre nordiske land – ledelsesmodell

I Danmark ble det i 2003 innført en ordning med ansatt rektor ved universitetene. Bestyrelsen (styret), som består av både eksterne representanter og representanter for henholdsvis vitenskapelige ansatte, teknisk-administrativt personale og studenter, ansetter rektor. Styret ved danske universiteter består av et flertall eksterne representanter, og styret selv utpeker en styreleder blant disse. Rektor skal ivareta den daglige ledelse av universitetet.

I Sverige følger det av högskolelagen at det skal være en rektor med ansvar for virksomheten under styret. I Sverige har alle statlige høyere utdanningsinstitusjoner ansatt rektor. Den ansatte rektoren inngår i styret, og kan være styreleder.

Ved finske universiteter utpekes og ansettes rektor av styret, og rektor kan ikke sitte i styret.

Det er ellers stor variasjon i styrings- og ledelsesmodeller ved høyere utdanningsinstitusjoner verden over. En fellesnevner for ledende institusjoner internasjonalt er imidlertid at det investeres betydelige ressurser i rekrutteringsprosessen for å sikre at den best kvalifiserte lederen rekrutteres, for eksempel ved bruk av offentlig utlysing, nominasjonskomiteer eller lignende.

2.3 Høringen

Et høringsnotat, med flere forslag til endringer i universitets- og høyskoleloven, ble sendt på høring 26. juni 2015 til følgende instanser:

• Departementene

• Felles studieadministrativt tjenestesenter

• Forsvarets høgskole

• Fylkesmennene

• Krigsskolen

• Luftkrigsskolen

• NOKUT

• Norges forskningsråd

• Norges miljø- og biovitenskapelige universitet

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet

• Norgesuniversitetet

• Norsk senter for menneskerettigheter

• Politihøgskolen

• Senter for internasjonalisering av utdanning

• Sjøkrigsskolen

• Statens lånekasse for utdanning

• Statlige universiteter og høyskoler

• Utdanning.no

• Utdanningsdirektoratet

• Riksrevisjonen

• Sametinget

• Fylkeskommunene

• Oslo Kommune

• Akademikerne

• ANSA

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Econa

• Forskerforbundet

• Forum for fagskoler

• Hovedorganisasjonen VIRKE

• KS Kommunesektorens organisasjon

• Landsorganisasjonen i Norge – LO

• Nasjonalt fagskoleråd

• Nettverk for private høyskoler

• Norges Farmaceutiske Forening

• Norges Ingeniørorganisasjon – NITO

• Norsk presseforbund

• Norsk studentorganisasjon

• Norsk Tjenestemannslag – NTL

• Næringslivets hovedorganisasjon – NHO

• Organisasjon for norske fagskolestudenter

• Parat

• Private høyskoler

• Rådet for offentlige fagskoler

• Studentsamskipnadene

• Studentsamskipnadsrådet

• Teknisk-naturvitenskapelig forening – Tekna

• Unio

• Universitets- og høgskolerådet

• Utdanningsforbundet

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund – YS

Følgende høringsinstanser har kommet med realitetsuttalelser:

• Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo

• Forsvarets høgskole

• Høgskolen i Bergen

• Høgskolen i Buskerud og Vestfold

• Høgskolen i Gjøvik

• Høgskolen i Hedmark

• Høgskolen i Lillehammer

• Høgskolen i Nord-Trøndelag

• Høgskolen i Oslo og Akershus

• Høgskolen i Sør-Trøndelag

• Høgskolen i Telemark

• Høgskolen i Østfold

• Høgskolen i Ålesund

• Høgskulen i Volda

• Kunst- og designhøgskolen i Bergen

• Norges handelshøyskole

• Norges idrettshøgskole

• Norges miljø- og biovitenskapelige universitet

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Nordland

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Stavanger

• Universitetet i Tromsø

• Hedmark fylkeskommune

• Nordland fylkeskommune

• Rogaland fylkeskommune

• Sogn og Fjordane fylkeskommune

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Forskerforbundet

• Juristforbundet

• Landsorganisasjonen i Norge – LO

• Norges forskningsråd

• Norsk studentorganisasjon

• Norsk Tjenestemannslag – NTL

• Næringslivets hovedorganisasjon – NHO

• Parat

• Stipendiatorganisasjonene i Norge

• Studentparlamentet UiB

• Studenttinget NTNU

• Teknisk-naturvitenskapelig forening – TEKNA

• Unio

• Universitets- og høgskolerådet

• Utdanningsforbundet

Følgende har uttalt at de ikke vil inngi høringsuttalelse eller at de ikke har merknader til forslaget:

• Arbeids- og sosialdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Olje- og energidepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• NOKUT

• Senter for internasjonalisering av utdanning

• Norges Ingeniørorganisasjon – NITO

Høringsfristen ble satt til 15. august 2015. Forslagene som ble sendt på høring følger i stor grad opp tiltak som ble beskrevet i Meld. St. 18 (2014–2015), hvor både innstillingen og debatten grundig gjennomgikk de forslagene som lå til grunn for hovedinnholdet i høringsnotatet.

I tillegg presenterte høringsnotatet tre forslag som ikke var tatt opp i Meld. St. 18 (2014–2015). Dette gjaldt forslag om flertallskrav ved andre beslutninger om styrets sammensetning, som departementet vurderte som hovedsakelig å være av teknisk karakter. Videre gjaldt det endringer i institusjonenes plikt til å foreslå styreleder, og styrets adgang til å fastsette egen godtgjørelse, som departementet vurderte som små og lite kontroversielle endringer.