9 Regulering av alderspensjon under utbetaling fra andre pensjonsordninger

9.1 Innledning

Gjeldende regler om regulering av alderspensjon under utbetaling i folketrygden følger av folketrygdloven §§ 19-14 andre ledd og 20-18 andre ledd. Bakgrunnen for gjeldende reguleringsregler er det redegjort for i kapittel 2, mens reglene er redegjort for i kapittel 3.

Flere pensjonsordninger har samme reguleringsbestemmelser som folketrygden eller viser direkte til reguleringsbestemmelsen i folketrygdloven, og regulerer med lønnsveksten fratrukket 0,75 prosent. De aktuelle lovene er:

• Lov 3. desember 1948 nr. 7 om pensjonsordning for arbeidstakere til sjøs

• Lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens pensjonskasse

• Midlertidig lov 29. juni 1951 nr. 34 om tillegg til lover av 13. desember 1946 om 1) Krigspensjonering for hjemmestyrkepersonell og sivilpersoner og 2) Krigspensjonering for militærpersoner

• Lov 28. juni 1957 nr. 12 om pensjonstrygd for fiskere

• Lov 12. desember 1958 nr. 10 om yrkesskadetrygd

• Lov 22. juni 1962 nr. 12 om pensjonsordning for sykepleiere

• Lov 15. januar 1999 nr. 1 om pensjonsordning for ledsagere i utenrikstjenesten

• Lov 19. februar 2010 nr. 5 om statstilskott til arbeidstakere som tar ut avtalefestet pensjon i privat sektor

• Lov 25. juni 2010 nr. 28 om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse

• Lov 16. desember 2011 nr. 60 om pensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer

• Lov 13. desember 2013 nr. 106 om tjenestepensjon

Departementet foreslo i høringsnotatet at omleggingen av reguleringsreglene får betydning for samtlige lov- og forskriftsfestede pensjonsordninger hvor pensjon under utbetaling i dag reguleres med lønnsveksten fratrukket 0,75 prosent.

9.2 Høringsinstansenes syn

LO Norge, LO Stat, Unio, OPF og KLP støtter departementets vurdering der det legges til grunn at partene i de tariffestede ordningenesom i dag følger folketrygdens regulering, vil følge opp med eventuelle endringer.

LO Norge og Unio deler oppfatningen om at det ikke vil være en langsiktig kostnad for andre pensjonsordninger å følge endringene i folketrygdens reguleringsmåte.

NHO peker på at når det gjelder AFP i privat sektor og spørsmålet om regulering av pensjon under utbetaling skal endres tilsvarende som foreslått for alderspensjon fra folketrygden, vil dette være en beslutning som ligger til partene, slik departementet også viser til i høringsnotatet.

Spekter skriver at med hensyn til reguleringsbestemmelsene for AFP i privat sektor, vil dette være en beslutning som tilligger partene, slik departementet også viser til. De peker på at det samme gjelder tariffavtalte tjenestepensjonsordninger i offentlig sektor, innenfor de rammer som måtte følge av overføringsavtalens bestemmelser.

Virke skriver at de er glad for at departementet viser til at det er opp til tariffavtalepartene å vurdere om endring av regulering av alderspensjon under utbetaling fra folketrygden skal følges opp med tilsvarende endringer i regulering av AFP.

Fellesordningen for AFP skriver at det er opp til tariffpartene å vurdere om reglene for regulering av privat AFP skal endres på samme måte som reglene for regulering av alderspensjon i folketrygden. Videre, som også departementet legger til grunn, må endringsforslagene i AFP-tilskottsloven og AFP-tilskottsforskriften legges frem for det tilfelle at tariffpartene kommer til at tilsvarende reguleringsbestemmelser skal innføres.

OPF støtter at det er et naturlig utgangspunkt at de ytelsene som har blitt regulert som i folketrygden, med lønnsvekst fratrukket 0,75 prosent, fortsatt bør reguleres som i folketrygden. De skriver at da departementet nå foreslår endringer i lov om Statens pensjonskasse, folketrygdloven, samt forskrifter til folketrygdloven, blir det nødvendig for OPFs kunder å gjøre endringer i sine pensjonsvedtekter for å ha et hjemmelsgrunnlag for å gjennomføre tilsvarende regulering for 2022. OPF støtter departementets forslag med forbehold om at slike endringer ønskes av selskapets kunder, og at disse blir vedtatt og kodifisert i tide.

SPK vil påpeke at dersom AFP til ansatte i privat sektor ikke skal foreta samme endringer som i offentlig sektor, vil de samordne med ytelser som har ulik regulering. Slik SPK leser forslaget vil de fortsatt for 2022 teknisk sett kunne benytte samme system som de gjør for omregning for 2021. Dette betyr at de omregner med en særskilt sats som fratrukket 0,75 prosent gir prosentsatsen som tilsvarer gjennomsnitt av lønnsvekst og prisvekst. Dersom SPK har riktig forståelse av dette, vil det bety at de for omregningen 2022 ikke trenger å foreta noen endringer i sine systemer. De viser videre til at dersom det motsatt er tilfelle, vil det medføre store systemendringer, noe de ikke ser at de har mulighet til å få løst til omregningen for 2022.

Arbeids- og velferdsdirektoratet vil for ordens skyld nevne to konsekvenser av endringsforslagene som ikke er direkte uttalt i notatet. Minstenivåsatsene i forskrift om grunnbeløp, reguleringsfaktorer, satser for minste pensjonsnivå og satser for garantipensjon i folketrygden fra 1. mai 2021 og virkningstidspunkt for regulering av kravet til minsteinntekt for rett til ytelser etter folketrygdloven kapitlene 4, 8, 9 og 14 gjelder også for AFP etter lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse. De foreslåtte endringene i minstenivåsatser fra 1. mai 2021 vil dermed også gjelde for AFP i offentlig sektor, i tillegg til for alderspensjon. De oppfatter at dette har vært meningen, og støtter dette. De forstår det slik at formålet med endringen i regler om justeringsbeløp i AFP i privat sektor, er å tilpasse disse reglene til de øvrige endringene, slik at innholdet i dagens regler for beregning av justeringsbeløp beholdes. De støtter endringsforslaget. De skriver at når det gjelder implementering, bør det foreligge en avklaring om eventuelle endringer i reguleringsbestemmelsene for AFP i privat sektor innen utgangen av februar 2022. Systemløsningen for regulering er rigget for å regulere samtlige pensjonsytelser samtidig. Dersom AFP privat må reguleres to ganger, eller reguleringen må utsettes, vil det bli svært krevende å håndtere. Dette vil trolig også gjelde for de offentlige tjenestepensjonsordningene, og bør unngås dersom det er mulig.

9.3 Departementets vurdering og forslag

Departementet viser til at pensjonssystemet er svært sammensatt og at de ulike elementene er tett sammenvevde. Regulering med lønnsvekst fratrukket 0,75 prosent er en teknisk implementering av Stortingets vedtak om at alderspensjon under utbetaling skal reguleres med et gjennomsnitt av lønns- og prisvekst, og er antatt å gi de samme økonomiske effektene over tid. Det ble i forbindelse med pensjonsforliket i 2005 besluttet at alderspensjon fra offentlige tjenestepensjonsordninger skulle reguleres etter de samme reguleringsreglene som alderspensjon fra folketrygden. Tilsvarende reguleringsprinsipp ble innført for en rekke supplerende pensjonsordninger, med begrunnelse at reguleringen skulle gjennomføres som i folketrygden.

I forbindelse med den særskilte reguleringen som ble gjennomført i 2021, ble det lagt til grunn at reguleringen skulle omfatte alderspensjon fra folketrygden under utbetaling, ytelser fra lovfestede offentlige tjenestepensjonsordninger som reguleres med lønnsvekst fratrukket 0,75 prosent, herunder særaldersgrensepensjon og AFP til offentlig ansatte, alderspensjon som gis etter lov om pensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer, forskrift om pensjonsordning for sametingsrepresentanter, lovene om krigspensjonering for militærpersoner og hjemmestyrkepersonell og sivilpersoner og lov av 1958 om yrkesskadetrygd.

Grunnen til at denne løsningen ble valg, er at ytelsene er tett integrert med alderspensjon fra folketrygden gjennom den samordningen som skjer mot folketrygdytelsen. Med ulike reguleringsregler vil det ikke være mulig å unngå at utbetalingen fra ordningene etter samordning ville blitt påvirket. For å unngå kompliserende samspillseffekter var det derfor en klar fordel at reguleringsreglene var sammenfallende. I høringen var det også flere høringsinstanser som pekte på at det ville være svært krevende for pensjonsleverandørene som samordner sine ytelser med alderspensjonen fra folketrygden, om det skulle gis ulik regulering på ytelser som i dag har samme regulering.

Det ble i vurderingen også lagt vekt på at likhetshensyn taler for at ytelser fra ulike pensjonsordninger har lik regulering, og at de ytelsene som har blitt regulert som i folketrygden, med lønnsvekst fratrukket 0,75 prosent, fortsatt bør reguleres som i folketrygden.

Departementet legger til grunn at de samme hensynene gjør seg gjeldende ved en permanent endring av reguleringsreglene i folketrygden fra regulering med lønnsvekst og et fratrekk på 0,75 prosent til et gjennomsnitt av lønns- og prisvekst.

Departementet viser til at høringsinstansene støtter departementets vurderinger og forslag. Departementet foreslår at omleggingen av reguleringsreglene får betydning for samtlige lov- og forskriftsfestede pensjonsordninger hvor pensjon under utbetaling i dag reguleres med lønnsveksten fratrukket 0,75 prosent.

Departementet viser til at det for kommunale pensjonsordninger, pensjonsordninger for helseforetak og AFP til ansatte i privat sektor følger av partenes tariffavtaler at ytelsene reguleres med lønnsvekst fratrukket 0,75 prosent. Departementet legger til grunn at partene i ordningene selv vil vurdere om reglene for regulering av alderspensjon fra folketrygden som foreslås her skal følges opp med tilsvarende endringer i de respektive ordningene. Dette ble omtalt i høringsnotatet, og flere høringsinstanser har uttalt at de deler dette synet. Departementet la i høringsnotatet frem et forslag til lovendring i lov 19. februar 2010 nr. 5 om statstilskott til arbeidstakere som tar ut avtalefestet pensjon i privat sektor § 7 fjerde ledd. Departementet avventer partenes vurdering av om de ønsker å legge om reguleringsmodellen.

Når det gjelder privat tjenestepensjon, er det bare lov om tjenestepensjon som åpner for at pensjoner under utbetaling skal kunne reguleres med alminnelig lønnsvekst og deretter fratrekkes 0,75 prosent. I samråd med Finansdepartementet mener departementet det også for denne loven er naturlig å følge endringen som gjøres i folketrygden slik at det kan fastsettes i pensjonsplanen at foretaket årlig skal betale for regulering av pensjoner under utbetaling slik at reguleringen er i samsvar med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten. Det vises her særlig til at de hensyn som er omtalt i Prop. 199 L (2012–2013), tilsier at reglene om årlig regulering i tjenestepensjonsloven også fremover bør være tilpasset folketrygdens regler.

Med departementets forslag vil regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst både gjelde de ytelsene som i 2021 har fått en særskilt regulering, men også andre lov- og forskriftsfestede pensjonsordninger hvor pensjon under utbetaling i dag reguleres med lønnsveksten fratrukket 0,75 prosent. Eksempler på lovfestede ordninger som omfattes av lovforslagene, men som ikke ble gitt en særskilt regulering i 2021, er pensjonsordningen for arbeidstakere til sjøs og pensjonstrygden for fiskere. Dersom alle ytelsene som skal omfattes av ny regulering får samme regulering pr. 1. mai 2022, vil dette gi ulik årsvekst, ettersom reguleringen frem til 1. mai har vært forskjellig. For å unngå at det på permanent basis må fastsettes to forskjellige reguleringsfaktorer som begge skal ivareta regulering med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst foreslår departementet at alle ytelser som skal reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst gis samme regulering fra 1. mai 2022. Med anslagene for pris- og lønnsvekst fra Nasjonalbudsjettet 2022 anslås det at årlig utbetaling fra disse ytelsene vil kunne bli opp mot 1900 kroner lavere enn det som skal til for at årsveksten blir lik gjennomsnittet av pris- og lønnsvekst.

Det foreslås endringer i lov 3. desember 1948 nr. 7 om pensjonsordning for arbeidstakere til sjøs § 5 nr. 3 første ledd, § 28 nr. 1 tredje ledd, § 34 tredje ledd, lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens pensjonskasse § 42 andre og tredje ledd, midlertidig lov om tillegg til lover av 13. desember 1946 om 1) Krigspensjonering for hjemmestyrkepersonell og sivilpersoner og 2) Krigspensjonering for militærpersoner del III nr. 4, lov 28. juni 1957 nr. 12 om pensjonstrygd for fiskere § 7, lov 12. desember 1958 nr. 10 om yrkesskadetrygd § 57 andre ledd, lov 22. juni 1962 nr. 12 om pensjonsordning for sykepleiere § 39 andre og tredje ledd, lov 15. januar 1999 nr. 1 om pensjonsordning for ledsagere i utenrikstjenesten § 3 syvende ledd, lov 25. juni 2010 nr. 28 om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse § 4, lov 16. desember 2011 nr. 60 om pensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer § 6-4 andre ledd, § 7-1 første og andre ledd, § 7-3 andre ledd og lov 13. desember 2013 nr. 106 om tjenestepensjon § 4-14 første ledd.

Det vises til lovforslaget.