2 Bakgrunnen for lovendringsforslaget

2.1 Gjeldende rett – en oversikt

Telefonmarkedsføring reguleres i markedsføringsloven og angrerettloven. Etter gjeldende rett kan forbrukere reservere seg mot telefonmarkedsføring fra næringsdrivende og frivillige organisasjoner. Dette gjøres i Reservasjonsregisteret som forvaltes av Brønnøysundregistrene. Forbrukere må særskilt angi om reservasjonen også skal gjelde markedsføring fra frivillige organisasjoner. Det er også mulig å reservere seg direkte hos næringsdrivende og frivillige organisasjoner. Over to millioner nordmenn har reservert seg mot telefonmarkedsføring i Reservasjonsregisteret, og nesten like mange har reservert seg mot henvendelser fra frivillige organisasjoner.

Det er i utgangspunktet forbudt for næringsdrivende og frivillige organisasjoner å rette telefonmarkedsføring til forbrukere som har reservert seg. Telefonhenvendelser er likevel tillatt dersom forbrukeren uttrykkelig har anmodet om å bli kontaktet av den næringsdrivende eller den frivillige organisasjonen, eller dersom forbrukeren er eksisterende kunde/giver hos den aktuelle næringsdrivende eller frivillige organisasjonen.

Næringsdrivende og frivillige organisasjoner er pålagt å oppdatere sitt adresseregister mot Reservasjonsregisteret før førstegangs henvendelse og før henvendelse den måned markedsføring utføres.

Det er forbudt med telefonmarkedsføring til forbrukere på lørdager, helgedager og på virkedager før kl. 09.00 og etter kl. 21.00. Det er også forbudt med telefonmarkedsføring på dager som er likestilt med helgedager. Dette gjelder uavhengig av om forbrukeren har reservert seg eller ikke.

Ved telefonsalg til forbruker oppstilles det krav om skriftlig tilbud og aksept. Et salgstilbud gitt på telefon må bekreftes skriftlig etter at telefonsamtalen er avsluttet. Forbrukeren er ikke bundet før tilbudet er akseptert skriftlig, noe den næringsdrivende skal opplyse om i bekreftelsen av tilbudet. Kravene om skriftlig tilbud og aksept gjelder ikke ved oppringninger fra frivillige organisasjoner og ved salg av avisabonnement.

Telefonmarkedsføring må avgrenses mot markedsundersøkelser. Henvendelser fra meningsmålingsinstitutter faller utenfor anvendelsesområdet til regelverket for telefonmarkedsføring.

Det stilles også krav om å gi nærmere bestemte opplysninger til forbrukeren ved telefonmarkedsføring, for eksempel næringsdrivendes og frivillige organisasjoners plikt til å informere forbrukere om retten til å reservere seg mot telefonmarkedsføring.

Med unntak av kravene om skriftlig tilbud og aksept, som finnes i angrerettloven § 10, finnes de ovennevnte reglene om telefonmarkedsføring i markedsføringsloven kapittel 3, se særlig §§ 12, 13, 14 og 16.

Departementet vil redegjøre nærmere for gjeldende regler etter hvert som de behandles i proposisjonens hoveddel.

2.2 Bakgrunnen for evalueringen

Reglene for telefonmarkedsføring ble strammet inn i 2009, i forbindelse med en større revisjon av markedsføringsregelverket. Departementet gikk da inn for en kombinasjon av ulike tiltak for å effektivisere reservasjonsordningen:

• Reservasjonsreglene ble overført fra personopplysningsloven § 26 til markedsføringsloven, slik at Forbrukerombudet ble håndhevingsorgan.

• Det ble innført krav om skriftlig tilbud og aksept. Ved telefonsalg av avisabonnement og ved frivillige organisasjoners telefonsalg ble det gjort unntak fra kravene om skriftlig tilbud og aksept.1

• Næringsdrivende som driver med telefonmarkedsføring ble pålagt å oppdatere sitt adresseregister mot Reservasjonsregisteret månedlig, i stedet for det tidligere kravet om fire ganger i året.

• Næringsdrivende ble pålagt å informere om reservasjonsmuligheten når de ringer personer som ikke har reservert seg.

• Det ble innført forbud mot telefonmarkedsføring i helgene og mellom kl. 21.00 og 09.00 på virkedager.

• Det ble åpnet for å registrere telefonnummer i tillegg til personnummer i Reservasjonsregisteret.

Departementet antok at forbrukerne ville bli tilstrekkelig ivaretatt gjennom disse effektiviseringstiltakene, men gikk inn for at ordningen for telefonmarkedsføring skulle evalueres etter fem år.2 Departementet la vekt på at den gjeldende ordningen hadde et forbedringspotensial «før sterkere virkemidler tas i bruk».3

2.3 Erfaringsgrunnlag – forskning og annet underlagsmateriale som belyser problemstillingene i evalueringen

2.3.1 Innledning

Som ledd i evalueringen har Statens institutt for forbruksforskning (SIFO) utarbeidet flere rapporter om telefonmarkedsføring på oppdrag fra departementet, jf. punkt 2.3.2.

I tillegg har Forbrukerombudet levert årlige rapporter til BLD siden de nye reglene trådte i kraft i 2009. I disse rapportene har Forbrukerombudet redegjort for erfaringer og klagestatistikk angående telefonmarkedsføring. Rapportene tar blant annet opp problemer knyttet til «leads» og den betydelige økningen i klager på telefonmarkedsføring som antas å ha skjedd på bakgrunn av at forbrukere skal ha deltatt i en konkurranse eller spørreundersøkelse på internett, jf. punkt 3.2.2.1. Videre så har ombudet tatt opp problemer knyttet til unntaket for eksisterende kundeforhold og klager på kommersielle aktørers oppringninger til reserverte forbrukere, jf. punkt 3.3.2.1, samt klager på frivillige organisasjoners oppringninger, jf. punkt 3.4.2.1. Ombudet rapporterer også om håndhevingsproblemer som følge av unntaket for eksisterende kundeforhold, jf. punkt 3.4.3.3. Dessuten påpekes det at det er vanskelig for forbrukere å utøve retten til å reservere seg direkte etter mfl. § 12 tredje ledd, og for Forbrukerombudet å forfølge klagesaker, jf. punkt 3.7.2, når det ikke alltid er mulig å identifisere aktører som driver med telefonmarkedsføring. Redegjørelsene fra Forbrukerombudets årlige rapporter vil presenteres i proposisjonens hoveddel der det er relevant.

Departementet har også hatt flere dialogmøter med bransjen i evalueringsperioden, hvor bransjen har fått anledning til å gi uttrykk for sine synspunkter på hvordan regelverket for telefonmarkedsføring virker.

2.3.2 SIFOs rapporter om telefonmarkedsføring

SIFOs sluttrapport fra 26. mai 2014 utgjør en sammenfatning av seks delrapporter om telefonmarkedsføring som er utarbeidet i løpet av de fem årene de gjeldende reglene for telefonmarkedsføring har virket:

• Webundersøkelse blant eksterne kundesentre (callsentre) og interne kundesentre («inhouse»). Resultatene ble publisert i: Lavik, Randi og Ragnhild Brusdal (2011): Evaluering av markedsføringsloven. Kartlegging av bedrifter som har telefonsalg/henvendelser til forbrukere. Prosjektnotat nr. 1 – 2011. Oslo: Statens institutt for forbruksforskning.

• Spørsmål til forbrukere om erfaringer og holdninger til telefonsalg. Dette var en webundersøkelse i regi av SIFO-surveyen, og dataene ble samlet inn av TNS Gallup. Resultatene ble publisert i: Lavik, Randi og Ragnhild Brusdal (2011): Telefonsalg, telefonhenvendelser og reklame. SIFO-survey hurtigstatistikk 2011. Prosjektnotat nr. 6 – 2011. Oslo: Statens institutt for forbruksforskning.

• Ny webundersøkelse blant kundesentre og «inhouse» for å prøve å få kontakt med flere enn i 2010: Resultatene fra denne sammen med resultatene fra 2010 ble publisert i: Lavik, Randi og Ragnhild Brusdal (2012): Evaluering av telefonsalg til private. Kartlegging av kundesentre i 2010 og 2012. Prosjektnotat nr. 9 – 2012. Oslo: Statens institutt for forbruksforskning.

• Ny webundersøkelse av forbrukere i SIFO-surveyen 2012. Dette var en noe kortere undersøkelse enn i 2011. Resultatene ble presentert i: Lavik, Randi og Ragnhild Brusdal (2012): Telefonsalg og telefonhenvendelser til privatpersoner. SIFO-survey hurtigstatistikk 2011 og 2012. Prosjektnotat nr. 6 – 2012. Oslo: Statens institutt for forbruksforskning.

• Ny webundersøkelse av forbrukere i SIFO-surveyen i 2013. Spørsmålene var omtrent de samme som de som ble stilt i 2011. Resultatene ble presentert i: Lavik, Randi og Ragnhild Brusdal (2013): Telefonsalg og telefonhenvendelser til forbrukere. SIFO-survey 2011, 2012 og 2013. Oppdragsrapport nr. 8 – 2013. Oslo: Statens institutt for forbruksforskning.

• Informantintervjuer blant ansatte i kundesentre og «inhouse» høsten 2013. Resultatene ble presentert i: Lavik, Randi og Ragnhild Brusdal (2014): Kundesentre og «inhouse» – deres oppfatninger av markedet, myndighetene og markedsføringsloven. Prosjektnotat nr. 3 – 2014. Oslo: Statens institutt for forbruksforskning.

• Sammenfatning av de seks rapportene fra prosjektet om evalueringen av telefonmarkedsføringsreglene i markedsføringsloven. Sammenfatningen ble publisert i: Lavik, Randi og Ragnhild Brusdal (2014): Sammenfatning av evaluering av markedsføringsloven – med vekt på telefonsalg. Oppdragsrapport nr. 3 – 2014. Oslo: Statens institutt for forbruksforskning.

SIFOs prosjekt har vært todelt. For det første skulle reglene for telefonmarkedsføring i markedsføringsloven evalueres for å se om de virker etter intensjonen. For det andre skulle markedet for kundesentre kartlegges. Departementet ønsket blant annet kunnskap om hvordan kundesentre fordeler seg i distriktene, hvor mange arbeidsplasser de representerer, og hvilke produkter som tilbys.

For å nå disse målene har SIFO kartlagt forbrukernes holdninger til telefonmarkedsføring og til hvordan retten til å reservere seg mot telefonmarkedsføring virker, samt foretatt studier av telefonsalgsbransjens syn på egen virksomhet og på hvordan regelverket for telefonmarkedsføring fungerer.

Noen av SIFOs hovedfunn knyttet til om telefonmarkedsføringsreglene virker etter intensjonen kan oppsummeres slik:4

• Telefonsalg topper fortsatt klagestatistikken til Forbrukerombudet.

• Telefonsalg og telefonhenvendelser er lite populært. Et stort flertall misliker å få telefonhenvendelser fra bedrifter de ikke er kunde hos og fra frivillige organisasjoner de ikke har støttet økonomisk tidligere.

• 7 av 10 oppgir at de har blitt oppringt av bedrifter de ikke er kunde hos, selv om de har reservert seg mot telefonsalg.

• Under halvparten av de som har reservert seg, slipper telefonsalg helt.

• Det er mangelfull kunnskap om hvordan man skal reservere seg mot telefonsalg.

• Det er mangelfull kunnskap om hvem man kan henvende seg til angående klager.

• Et flertall på litt over 6 av 10 reserverte forbrukere klager ikke på telefonsalg selv om de blir oppringt uten å være kunde. Av de som klager er det kun et mikroskopisk mindretall som klager til Forbrukerombudet. Rundt 8 av 10 klager rettes til bedriftene som ringer.

• Ordningen med skriftlig tilbud og aksept har vist seg å være vellykket. Reglene blir på dette punkt i stor grad etterlevd, og både selgersiden og forbrukersiden gir i hovedsak tilbakemeldinger om at de er fornøyde med ordningen.

Noen av SIFOs hovedfunn fra kartleggingen av kundesentrene kan oppsummeres slik:5

• Rundt 4000 ansatte jobber helt eller delvis med telefonsalg til forbrukere. Det er en risiko for at disse tallene er noe underestimert.

• Litt over halvparten av de ansatte arbeider i de mindre byene og distriktene, mens resten jobber i Oslo og de store byene (som er definert til Kristiansand, Stavanger, Bergen og Trondheim).

• Rundt like mange kvinner og menn arbeider i telefonsalgsbransjen.

• Rundt 45 % av de ansatte jobber deltid. Dette er en større grad av deltidsarbeid enn den generelle landsdekkende statistikken for heltid og deltid.

• 58 % av de ansatte er under 30 år.

• 58 % av kundesentrene har ansatte med flerkulturell bakgrunn. De fleste av disse hadde relativt få ansatte med flerkulturell bakgrunn.

Av øvrig relevant materiale fra SIFO, ble det i november 2013 publisert en pilotstudie om eldres vurderinger av forbrukermarkedene før og nå. Om telefonsalgsmarkedet uttales det følgende i studien:

«Det kan se ut som om eldre er mye eksponert for oppsøkende/pågående salgsmetoder, verving og tigging – både fra veldedige organisasjoner og andre. Vi vet ikke om slike aktører utnytter fasttelefon som aldersselekterende salgskanal fordi eldre oftere enn andre kjøper slike produkter. Våre informanter rapporterer om at det å registrere seg i Brønnøysund langt på vei løser problemet knyttet telefonhenvendelser. Alle er kjent med brev som inneholder faktura for ekstra støtte til organisasjoner de hadde støttet tidligere, eller brev som inneholder ting (julekort) som ikke var bestilt. Mange var kraftig irritert over slike henvendelser.»6

I februar 2015 publiserte SIFO en rapport om hvordan eldre mestrer forbrukerrollen. Det ble her funnet en klar tendens til at eldre i større grad enn yngre ble kontaktet per telefon av veldedige organisasjoner.7

Nærmere redegjørelser for SIFOs funn i rapportene om telefonmarkedsføring vil presenteres i proposisjonens hoveddel der det er relevant. Det samme gjelder relevant erfaringsgrunnlag og klagestatistikk fra Forbrukerombudets årlige rapporter.

2.4 EU/EØS-rettslige regler av betydning ved telefonmarkedsføring

Europarlaments- og rådsdirektiv 2002/58/EF av 12. juli 2002 om behandling av personopplysninger og personvern i sektoren for elektronisk kommunikasjon (kommunikasjonsverndirektivet) oppstiller krav til medlemstatenes regulering av uanmodet kommunikasjon. Etter artikkel 13 nr. 3 kan medlemsstatene velge om telefonmarkedsføring skal være forbudt uten forutgående samtykke (opt-in løsning) eller om telefonmarkedsføring skal være tillatt, men med mulighet for forbrukerne til å reservere seg mot dette (opt-out løsning).

Når det gjelder automatiserte oppringninger (ved hjelp av talemaskin) kan medlemstatene ikke velge. Slike markedsføringshenvendelser skal være forbudt uten forbrukerens forutgående samtykke, jf. kommunikasjonsverndirektivet artikkel 13 nr. 1. Tilsvarende gjelder for elektroniske markedsføringshenvendelser, eksempelvis e-post. Denne delen av direktivet er gjennomført i mfl. § 15 første ledd.

EU-kommisjonen sendte kommunikasjonsverndirektivet på høring i perioden 13. mars til 5. juni 2016 for å få innspill om eventuelle behov for endringer i direktivet.

Europaparlaments- og rådsdirektiv 2011/83/EU av 25. oktober 2011 om forbrukerrettigheter (forbrukerrettighetsdirektivet) har bestemmelser om den næringsdrivendes opplysningsplikt ved fjernsalg, herunder telefonsalg, i artikkel 6. Opplysningskravene er gjennomført i angrerettloven § 8. Forbrukerrettighetsdirektivet stiller også krav om at den næringsdrivende ved begynnelsen av telefonsamtalen skal «oppgi sin identitet og, der dette er relevant, identiteten til den person som vedkommende ringer på vegne av, samt det kommersielle formålet med samtalen.», jf. artikkel 8 nr. 5. Denne bestemmelsen er gjennomført i mfl. § 16. Forbrukerrettighetsdirektivet gir medlemsstatene anledning til å velge om de vil stille krav om skriftlig tilbud og aksept ved telefonsalg, jf. artikkel 8 nr. 6. Norge har valgt å benytte denne muligheten, se angrerettloven § 10.

2.5 Reguleringen i andre land

2.5.1 Sverige

Sverige har i likhet med Norge valgt en opt-outløsning når det gjelder telefonmarkedsføring. Dvs. at telefonmarkedsføring er tillatt, men med mulighet for forbrukerne til å reservere seg mot dette. Av den svenske marknadsföringslagen § 21 framgår det at telefonmarkedsføring kan benyttes «om inte den fysiska personen tydligt har motsatt sig att metoden används.» De forbrukere som ønsker å motsette seg telefonmarkedsføring kan oppgi sitt telefonnummer til et register som kalles NIX-registeret. Dette registeret drives av en ideell forening som har ti bransjeorganisasjoner som medlemmer.

Det finnes imidlertid unntak som gjør at forbrukere kan bli oppringt til tross for reservasjon i NIX-registeret. Telefonmarkedsføring er tillatt (1) når det foreligger et uttrykkelig samtykke, (2) i etablerte kundeforhold eller (3) når forbrukeren har oppgitt sine personopplysninger til markedsføreren og informeres om at opplysningene vil bli brukt til telefonmarkedsføring.

Den svenske ordningen er for tiden under evaluering.

2.5.2 Danmark

I Danmark er telefonmarkedsføring ikke tillatt uten forbrukernes forhåndssamtykke (opt-in løsning). For noen bransjer er det imidlertid gjort unntak fra dette utgangspunktet.

Telefonmarkedsføring er tillatt uten forhåndssamtykke ved salg av (1) abonnementer på aviser, ukeblader og tidskrifter , (2) bøker, (3) formidling og tegning av forsikringer og (4) abonnementer på redningstjenester og syketransport.

Telefonmarkedsføring av denne typen kan de danske forbrukerne reservere seg mot ved å melde fra til folkeregisteret i Danmark (Robinsonlisten). Danske forbrukere kan også reservere seg hos den enkelte næringsdrivende.

2.5.3 Øvrige europeiske land

I Østerrike, Tsjekkia, Tyskland, Hellas og Latvia er telefonmarkedsføring i utgangspunktet ikke tillatt uten forbrukerens forutgående samtykke. Disse landene har i likhet med Danmark valgt en opt-in løsning.

I Belgia, Kroatia, Finland, Frankrike, Ungarn, Italia, Irland, Nederland, Polen, Portugal, Romania, Spania, Sveits og Storbritannia har man valgt samme løsning som i Norge og Sverige (opt-out løsning). I disse landene er telefonmarkedsføring i utgangspunktet tillatt, men ikke til de forbrukerne som har reservert seg mot slik markedsføring.

2.6 Høringen

Daværende Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet sendte forslag til endringer i reglene for telefonmarkedsføring på høring i perioden 9. juli 2015 – 9. oktober 2015.

Følgende fikk høringsnotatet til uttalelse:

• Finansdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Kulturdepartementet

• Nærings- og fiskeridepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Barneombudet

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen

• Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo

• Det juridiske fakultet, Universitetet i Tromsø

• Finanstilsynet

• Forbruker Europa

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Forbrukertvistutvalget

• Konkurransetilsynet

• Lotteri- og stiftelsestilsynet

• Medietilsynet

• Abelia

• Akademikerne

• Aller Media

• Amnesty International Norge

• ANFO – Annonsørforeningen

• Bedriftsforbundet

• Bellona

• CARE Norge

• De norske Bokklubbene AS

• Den Norske Advokatforening

• Den Norske Dataforening

• Den Norske Dommerforening

• Direktesalgsforbundet

• Distansehandel Norge

• Eiendomsmeglerforetakenes Forening

• EL & IT Forbundet

• Elektronisk Forpost Norge

• Energibedriftenes Landsforening

• Finans Norge

• Finansforbundet

• Finansieringsselskapenes Forening

• Flyktninghjelpen

• Forening for interaktiv markedsføring (INMA)

• Framtiden i våre hender

• Frivillighet Norge

• Gjeldsoffer-Alliansen

• Grønn hverdag

• Hovedorganisasjonen Virke

• Huseiernes Landsforbund

• IKT-Norge

• Innovasjon Norge

• Innsamlingskontrollen

• Juridisk Rådgivning for Kvinner (JURK)

• Juss-Buss

• Jussformidlingen

• Jusshjelpa i Nord-Norge

• Kirkens Nødhjelp

• Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)

• Kreativt Forum

• Kreftforeningen

• Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL)

• Landsorganisasjonen i Norge

• Leger Uten Grenser

• Markedsføringsforbundet

• Markedsføringsforeningen i Oslo

• Markedsrådet

• Mediebedriftenes Landsforening

• Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

• NORBOAT

• NORDMA

• Norges Automobil-Forbund

• Norges Bilbransjeforbund

• Norges Blindeforbund

• Norges Bondelag

• Norges Eiendomsmeglerforbund

• Norges Fondsmeglerforbund

• Norges Handikapforbund

• Norges Innsamlingsråd

• Norges Juristforbund

• Norges Kvinne- og familieforbund

• Norges Naturvernforbund

• Norges Røde Kors

• Norsk Folkehjelp

• Norsk Industri

• Norsk Luftambulanse

• Norsk Markedsanalyseforening

• Norske Boligbyggelags Landsforbund

• Norske Forsikringsmegleres Forening

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Næringslivets Servicekontor for Markedsrett (NSM)

• OBOS

• Pensjonistforbundet

• Plan Norge

• Redd Barna

• Redningsselskapet

• Regjeringsadvokaten

• Rettspolitisk forening

• Schibsted ASA

• Selgerforbundet – Norges Handelsreisendes Landsforbund

• Statens institutt for forbruksforskning

• Stiftelsen elektronikkbransjen

• Stiftelsen Livsglede for Eldre

• Tele2 Norge AS

• Telenor

• Telia Sonera Norge AS

• UNICEF Norge

• Unio

• USBL

• Verdipapirfondenes Forening

• WWF

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Følgende instanser har kommet med realitetsuttalelser:

• Finansdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Direktesalgsforbundet

• Energi Norge

• Finans Norge

• Flyktninghjelpen

• Hovedorganisasjonen Virke

• Jussformidlingen

• Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL)

• Leger Uten Grenser

• Mediebedriftenes Landsforening

• NORDMA

• Norges Blindeforbund

• Norges Handikapforbund

• Norges Innsamlingsråd

• Norges Kvinne- og familieforbund

• Norsk Folkehjelp

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Pensjonistforbundet

• Redningsselskapet

• Schibsted ASA

• Telenor

• TeliaSonera Norge AS

• Verdipapirfondenes Forening

I tillegg har følgende instanser avgitt uttalelse:

• Altibox AS

• Amedia

• Artisti Tale AS

• Bisnode Norge AS

• Consort AS

• DRS Direct Response Services AS

• Euroads Norway A/S

• Fagpressen

• Fjordkraft AS

• Fornøyde folk AS

• Genworth Financial

• Get

• Hafslund Strøm AS

• Klassekampen AS

• Landslaget for lokalaviser (LLA)

• Max Marketing Gruppen AS

• NorgesEnergi AS

• Norsk Redaktørforening

• RiksTV AS

En privatperson har også avgitt uttalelse.

Følgende har svart og meddelt at de ikke har merknader:

• Medietilsynet

• Lotteri- og stiftelsestilsynet

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Norges Eiendomsmeglerforbund