2 Forhandlingene om avtalen om fiskerisubsidier

2.1 Bakgrunn

Fiskerispørsmål drøftes primært i andre internasjonale organisasjoner enn WTO. Likevel har det pågått fiskerisubsidieforhandlinger i WTO i over 20 år. Bakgrunnen for at medlemmene har valgt å forhandle om dette i WTO er at WTO har en egen avtale om subsidier og utjevningsavgifter (SCM). I tillegg, at avtaleverket i WTO er folkerettslig bindende med det som inntil desember 2019 har vært fungerende tvisteløsning med ankemulighet. Ettersom ankeorganet for tiden er satt ut av spill har flere medlemmer, inkludert Norge, opprettet en midlertidig voldgiftsløsning for ankebehandling.

Fiskerisubsidieforhandlingene er ment som et bidrag til å forhindre overutnyttelse av fiskebestander, samt å forhindre støtte til UUU-fiske. Ifølge FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO) er 33 % av verdens fiskebestander overutnyttet. Likevel gir myndighetene i mange land store beløp i subsidier til fiskerisektoren. Det eksisterer mange ulike former for fiskerisubsidier hvorav noen vil kunne ha stort potensiale for negative effekter mens andre ikke vil ha det. Reduserte fiskerisubsidier som sådan vil generelt bidra til å begrense ikke-bærekraftig fiske og gi miljøgevinst. Blant de store fiskerinasjonene er det både utviklingsland og utviklede medlemmer. Fiskerisektoren spiller en avgjørende rolle for matsikkerheten i mange utviklingsland og minst utviklede land (MUL), og den er for mange av disse også en viktig kilde til eksportinntekter. Å ivareta utviklingsdimensjonen har derfor vært en sentral målsetning innenfor forhandlingene.

Før WTOs ministerkonferanse i Seattle (MC3) i 1999 gikk Australia, Island, New Zealand, Norge, Peru, Filippinene og USA inn for at subsidier som bidrar til overkapasitet i fiske bør avvikles. Begrunnelsen var at slike subsidier forstyrrer handelen, undergraver bærekraftig utnyttelse av fiskebestander og hindrer bærekraftig utvikling. MC3 endte som kjent uten resultater. Under WTOs ministerkonferanse i Doha (MC4) i 2001, ble det enighet om å lansere en omfattende forhandlingsrunde, den såkalte «Doha Development Agenda». Mandatet inkluderte å klargjøre og forbedre WTOs disipliner for fiskerisubsidier gitt denne sektorens betydning for utviklingsland. Ministerkonferansen i Hong Kong (MC5) i 2005 utdypet mandatet og fastsatte at det inkluderte forbud mot visse former for subsidier som bidrar til overkapasitet og overfiske. Hensiktsmessig og effektiv spesiell og differensiert behandling (S&D) for utviklingsmedlemmer og de minst utviklede land (MUL) skulle være en integrert del av forhandlingene. Videre skulle hensyn tas til sektorens betydning for utviklingsprioriteter, fattigdomsreduksjon, levebrød og matvaresikkerhet. Da Doha-runden brøt sammen i 2008, påvirket dette også fiskerisubsidieforhandlingene, som fra 2011 ble stilt i bero.

Forhandlingene fikk en ny aktualitet da FN i 2015 slo fast i bærekraftsmål (SDG) 14.6 at man «innen 2020 skal forby visse former for fiskerisubsidier som bidrar til overkapasitet og overfiske, og avskaffe subsidier som bidrar til ulovlig, urapportert og uregulert (UUU) fiske» samt la være å introdusere nye slike subsidier. Videre fastslo SDG 14.6 at hensiktsmessig og effektiv S&D for utviklingsmedlemmer og MUL burde være en integrert del av fiskerisubsidieforhandlingene i WTO. Særlig de afrikanske, karibiske og stillehavsmedlemmene (ACP) erkjente at de hadde offensive interesser for å stanse rovfiske i eller rett utenfor deres farvann. Multilaterale forhandlinger kom dermed sakte i gang igjen, parallelt med at USA i 2016 tok initiativ til mer ambisiøse fiskerisubsidieforhandlinger i en mindre krets på 14 land, med Norge, Argentina, Australia, Brasil, Canada, Colombia, Island, New Zealand, Pakistan, Papua Ny-Guinea, Singapore, Sveits og Uruguay. Etter hvert som de multilaterale forhandlingene skjøt fart, bestemte den lille kretsen å sette sine «plurilaterale» forhandlinger på vent høsten 2017 og satse fullt på de multilaterale. Høsten 2017 spilte Norge en sentral rolle ved å bidra aktivt til at WTOs ministerkonferanse i Buenos Aires (MC11) besluttet et i hovedtrekk likelydende mandat som SDG 14.6.

Fristen i 2020 var blant de første i bærekraftsmålene. Håpet var å lande en enighet på WTOs 12. ministerkonferanse som skulle gjennomføres i juni 2020. På grunn av Covid-19 pandemien ble denne utsatt til juni 2022 hvor enigheten om en avtale ble oppnådd, men med noen viktige unntak. Denne enigheten i fiskerisubsidieforhandlingene er positivt for hele bærekrafts-agendaen. Det er også viktig for WTO som organisasjon ettersom dette har vært den multilaterale forhandlingsprosessen i WTO med høyest aktivitetsnivå og størst påtrykk for et sluttresultat, og kun den andre bindende multilaterale avtale forhandlet frem i organisasjonens 28 års historie.

2.2 Forhandlingsprosessen

Forhandlingene har pågått i 23 år og er enda ikke avsluttet. Det skal forhandles videre om å inkludere forbud mot visse former for subsidier som bidrar til overkapasitet og overfiske. Dersom slike forbud ikke inkluderes i avtalen, vil den kunne opphøre innen fire år etter avtalens ikrafttredelse. Norge vil fortsette å delta aktivt i forhandlingene, med mål om å få på plass en fullstendig avtale som dekker hele mandatet så snart som mulig.

Forhandlingene fra norsk side har vært ledet av Utenriksdepartementet, i samarbeid med Nærings- og fiskeridepartementet. Norge har siden forhandlingene startet vært en av de mest aktive pådriverne for å få på plass en avtale. Norge har i alle år arbeidet for gjennomførbare løsninger basert på vår egen positive erfaring med reduksjon av støtte til fiskerinæringen. Norsk profil i forhandlingene er aktiv og ambisiøs, men også løsningsorientert og utviklingsvennlig. Vi har påpekt at alle WTO-medlemmer vil måtte gi avkall på muligheten til å fortsette med skadelige subsidier for å innfri bærekraftsmålet.

Norge har vektlagt å bidra til å finne en løsning i tråd med hele mandatet, det vil si både subsidier som bidrar til overkapasitet og overfiske samt UUU-fiske. Norge har særlig lagt vekt på den delen som gjelder overkapasitet og overfiske, ettersom den antas å kunne lede til faktiske reduksjoner i subsidiene av et visst omfang. Norge arbeider for en avtale som får reell betydning for den globale bruken av fiskerisubsidier og for at subsidiene reduseres betydelig innen 2030. Det har vært en forutsetning og en målsetning at de største fiskerinasjonene og de som gir de største subsidiene, bør redusere sine subsidier mest. Norge ville ha foretrukket å ha en klar liste av forbudte subsidier, inkludert subsidier til bygging, modernisering og reparasjon av fiskebåter. Det ble likevel klart at for å få på plass en løsning, var det nødvendig å legge til rette for fortsatt bruk av subsidier innenfor bærekraftige rammer.

Forhandlingene er teknisk kompliserte. Selv om forhandlingene i utgangspunktet skulle behandle det enkelte WTO medlemmets subsidiering av fiske, har forhandlingene kommet inn på spørsmål tilknyttet Havretten (UNCLOS), territorialitet og suverenitet, forholdet ikke-parter har til regionale fiskeriorganisasjoner (RFMO), og problemstillinger som hva er fiskeriforvaltningstiltak og bærekraftige fiskerier.

For Norge har det også vært viktig å fastlegge at avtalen klart avgrenses til fiske til havs. Oppdrett, innenlands fiske og støtte til aktiviteter på land, herunder norske ordninger for støtte til havner, vil dermed ikke omfattes av avtalen. Videre har Norge vært opptatt av at det i størst mulig grad bør trekkes på fiskerifaglige definisjoner som allerede følger av internasjonal rett, som Havrettstraktaten, eller innarbeidede begrep i relevante internasjonale fora som FNs Organisasjon for ernæring og landbruk (FAO).

Som et ledd i oppfølgingen av Norges tidligere arbeid med reform og utviklingsdimensjonen i WTO, har Norge søkt å finne pragmatiske løsninger, der ulike medlemmer påtar seg bindende forpliktelser basert på sine muligheter til å bidra. Norge legger spesiell vekt på MULs behov. Vi har finansiert en uavhengig konsulent som høsten 2019 utarbeidet et diskusjonspapir om utviklingsdimensjonen i den delen av forhandlingene som gjelder overkapasitet og overfiske. Papiret gikk gjennom ulike tilnærminger som WTO-medlemmer har foreslått og drøftet, og hvordan utviklingsdimensjonen kan ivaretas i disse. Konsulenten viste dessuten hvordan ulike tilnærminger kan supplere hverandre og ga dermed deltakerne i forhandlingene nyttig inspirasjon. I flere omganger bidro Norge finansielt til at hovedstadsdeltakere fra MUL kunne delta på forhandlingsmøter i Genève. Norge understreker at vi gjennom flere tiår har bidratt med faglig bistand og kapasitetsbygging til fiskeriforvaltning i utviklingsland og at denne innsatsen vil videreføres.

Forhandlingene har vært drevet av at enkeltmedlemmer eller grupper av medlemmer fremla sine forslag. Norge har spilt en aktiv rolle gjennom hele det over 20 år lange forhandlingsløpet. Norge har laget forslag, vært medforslagsstiller, bygget nettverk og ledet forhandlingsmøter på deler av avtalen. Norges aktive deltakelse siden starten og konstruktive bidrag har gjort at Norge ofte har bidratt i rollen som fasilitator, og i den avsluttende fasen har Norge bidratt som fasilitator for UUU-fiske. Det er skapt tillit til at Norge genuint søker løsninger som alle medlemmer kan leve med, samtidig som ambisjonsnivået på miljøets vegne ikke forsvinner.