5 Utvidelse av adgangen til å pålegge hjelpetiltak
5.1 Forslaget i høringsnotatet
De senere år har fagmiljøer og tidligere barnevernsbarn uttrykt at hjelp fra barnevernet kommer for sent. En utvidelse av adgangen til å pålegge hjelpetiltak kan bidra til at flere barn får rett hjelp til rett tid.
Alle tvangsvedtak etter barnevernloven er av svært inngripende karakter. Behovet for å gripe inn i familielivet må derfor veies opp mot behovet for å ivareta barnet. Departementet viste i høringsnotatet til barns grunnlegende rett til omsorg og beskyttelse gjennom barnekonvensjonen. Barns grunnleggende rett til omsorg og barns og foreldrenes rett til privatliv og familieliv kan trekke i ulik retning.
Departementet fremholdt at prinsippet om barnets beste taler i retning av at flere tiltak bør kunne pålegges. Prinsippet om barnets beste fremgår blant annet av barnevernloven § 4-1, med en klar prioritering av hensynet til barnet foran andre hensyn. I dette ligger det at hensynet til barnet skal være avgjørende selv om hensynet til foreldrene taler for et annet resultat.
I høringsnotatet viste departementet til at barneverntjenesten har få virkemidler dersom foreldrene ikke samtykker til hjelpetiltak, og situasjonen ikke er så alvorlig at det er behov for omsorgsovertakelse.1 Omsorgsovertakelse er et betydelig mer inngripende tiltak enn å pålegge hjelpetiltak i hjemmet. Departementet la til grunn at et så inngripende tiltak i en rekke tilfeller kunne ha vært unngått dersom barneverntjenesten hadde hatt flere virkemidler for å ivareta barnets behov for rett hjelp til rett tid.
Departementet viste til at samarbeid og frivillighet fra foreldrenes side i de aller fleste tilfeller vil være en forutsetning for at et hjelpetiltak skal ha en effekt. I en del tilfeller kan imidlertid pålegg om hjelpetiltak være det som skal til for å få foreldrene til å se alvoret i situasjonen og få dem til å samarbeide.
Departementet foreslo på denne bakgrunn at det skal kunne pålegges tre nye hovedkategorier av tiltak for en tidsbegrenset periode, under forutsetning av at frivillige tiltak er forsøkt eller vurdert. De tre kategoriene som ble foreslått er:
Kompenserende tiltak: Målet er å redusere belastninger hos barnet i tillegg til å sikre barn stimulering og deltakelse i aktiviteter. Tiltak vil være opphold i besøkshjem, avlastningstiltak, fritidsaktiviteter, leksehjelp eller bruk av støttekontakt.
Omsorgsendrende tiltak: Målet er å gi foreldre hjelp til å utføre omsorgsoppgavene på en måte som gir positiv utvikling hos barnet. Tiltak vil være ulike former for foreldreveiledning.
Kontrolltiltak: Målet er å kontrollere at barn ikke utsettes for overgrep eller mishandling. Tiltak vil være urinprøver og meldeplikt, f. eks. oppmøte på avtalt sted eller pålagt telefonkontakt med barneverntjenesten.
Departementet foreslo at vilkårene for å pålegge kompenserende tiltak skal være at det anses nødvendig. Omsorgsendrende tiltak og kontrolltiltak skal pålegges når det er nødvendig for å sikre barnet tilstrekkelig omsorg og hindre at omsorgsovertakelse blir nødvendig.
I tillegg forslo departementet å lempe vilkårene for det eksisterende tiltaket om pålegg av tilsyn i hjemmet. Tilsyn kan i dag først pålegges når de strenge vilkårene for omsorgsovertakelse er til stede. Departementet foreslo at vilkåret for pålegg om tilsyn lempes slik at tilsyn skal kunne bli pålagt når det er nødvendig for å sikre barnet tilfredsstillende omsorg og hindre at en situasjon som beskrevet i barnevernloven § 4-12 skal oppstå.
Videre foreslo departementet at beslutningsmyndigheten fortsatt bør ligge hos fylkesnemnda av rettsikkerhetshensyn, men ba i høringsnotatet om innspill på dette.
5.2 Høringsinstansenes syn
Totalt 87 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget. 78 av disse støtter forslaget, mens to instanser uttaler seg uten å konkludere. RKBU Vest, NOVA, Høgskolen i Østfold, Moss kommune, Barnevernsforum for Midt-Troms (interkommunalt samarbeid mellom 11 kommuner) og Organisasjonen for barnevernsforeldre (OBF) er negative til forslaget.
Blant de som støtter forslaget er Justis- og beredskapsdepartementet, Utenriksdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Regjeringsadvokaten, Sentralenheten for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, Fylkesmannen i Vestfold, Fylkesmannen i Hordaland, Fylkesmannen i Vest-Agder, Fylkesmannen i Buskerud, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Hedmark, Fylkesmannen i Oppland, Fylkesmannen i Nordland, Fylkesmannen i Aust-Agder, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Bufdir, Helsetilsynet, Barneombudet, Norsk psykologiforening, FO, KS, Landsforeningen for barnevernsbarn, Redd Barna, NOBO og 30 kommuner.
Tønsberg kommune uttaler:
«Kommunen er glad for at det settes fokus på området. Kommunens barneverntjeneste opplever ikke sjelden saker der barneverntjenesten er bekymret for barns utvikling og kan ha klare forslag til tiltak for å avhjelpe situasjonen, men der foresatte ikke ønsker å ta imot hjelp. Den forrige lovendringen på området; der barneverntjenesten ble pålagt å kontakte foresatte som takker nei til hjelpetiltak på nytt etter et halvt år, oppleves ikke å ha hatt noen vesentlig effekt.»
Ringsaker kommune uttaler:
«Det er åpenbart at hjelpetiltak som familien selv ønsker er mest virkningsfulle. Noen familier kan likevel få motivasjon for endring gjennom tiltak som de blir pålagt, når de erfarer at tiltaket er hjelpsomt. Selv om det i dag fremmes få saker for fylkesnemnda om pålegg, er det i enkeltsaker hensiktsmessig å informere foreldrene om muligheten for å pålegge hjelpetiltak, med det resultat at de for eksempel aksepterer å forsøke å benytte barnehageplassen de tilbys.»
Landsforeningen for barnevernsbarn uttaler:
«Å styrke barns rett til hjelp og rettssikkerhet vil alltid være positivt. LFB ser at forslaget vil bidra til det. Dette ved å utvide barnevernets mulighet til å sikre barnet den hjelpen det har behov for. Selv om foreldrene måtte være uenige. Det er derfor med glede vi svarer på denne høringen, og vi stiller oss positive til å utvide barnevernets adgang til å pålegge hjelpetiltak.»
Barneombudet uttaler:
«Barneombudet har lenge vært urolig for at barn som trenger hjelpetiltak, ikke får det fordi foreldrene kan avslå tiltakene. Barnevernstjenesten kan måtte trekke seg ut av familien til tross for at de har grunn til å tro at barnet trenger hjelp. Og om familien ikke hjelpes er risikoen stor for at barnet vil bli skadelidende på sikt. Flere fra fagfeltet forteller at de opplever å måtte vente til situasjonen til barnet blir så alvorlig at tvangstiltak utenfor hjemmet kan settes i verk. Barnevernet må med andre ord sitte og vente til deres prediksjoner slår til. Det siste fører til at mange barn ikke får nødvendig hjelp til rett tid.
Noen ganger vil barnevernet slite med å finne ut hvor alvorlig saken er, fordi de ikke kommer i posisjon til å kartlegge og dokumentere barnets omsorgssituasjon. Det betyr at barn kan leve lenge med vold og krenkelser uten å få hjelp. Det er også svært uheldig at familier som kunne ha unngått en omsorgsovertakelse ikke får hjelp i tide fordi foreldrene motsetter seg hjelp.»
NOBO uttaler:
«NOBO støtter notatets grunnleggende syn om at barns rettigheter til hjelp bør styrkes. Gjennom dagens lovverk er foreldre gitt rett til å motsette seg hjelpetiltak som kunne hatt utviklingsfremmende effekt for barn i en utsatt posisjon. Foreldre kan i praksis misbruke sine rettigheter og forhindre at barn som lever under uakseptable og utviklingshemmende forhold får hensiktsmessig og tilgjengelig hjelp. NOBO mener at dette er til hinder for et effektivt barnevern.
NOBO mener at det i dag er for lite spillerom mellom de frivillige tiltakene og omsorgsovertakelse. NOBO mener imidlertid at barns rett til hjelp i de tilfeller hvor foreldre motsetter seg barneverntiltak, bør kunne løses tilfredsstillende gjennom lavere terskel for å pålegge hjelpetiltak og ved å åpne for at flere typer hjelpetiltak kan pålegges.»
Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, sentralenheten uttaler:
«Innledningsvis vil fylkesnemndene kort bemerke at det foreliggende forslag til lovendring klart representerer en ytterligere bedring av rettssikkerheten for utsatte barn og unge. Det er videre god grunn til å anta at lovendringen, om den vedtas, vil kunne reelt forbedre livs – og omsorgssituasjonen til den aktuelle gruppen av barn og unge. I flere tilfeller er det også sannsynlig at effekten av denne eventuelle lovendringen vil innebære at drastiske inngrep som omsorgsovertakelser kan unngås.»
KS uttaler:
«Kommunesektorens organisasjon (KS) er i utgangspunktet positive til forslaget om å utvide adgangen til å pålegge hjelpetiltak. De kommunale barneverntjenestene har i lengre tid vært bekymret for gruppen barn som har behov for hjelpetiltak, men som ikke får det, pga manglende samtykke fra foreldre.»
Av de som ikke støtter forslaget mener flere at pålegg av tiltak kan påføre barnet en alvorlig lojalitetskonflikt. RKBU Vest uttaler om dette: «Å iverksette kompenserende tiltak som foreldrene gir sterkt uttrykk for at de motsetter seg vil kunne sette barnet i en svært vanskelig og belastende situasjon. Mange barn vil fange opp foreldrenes motstand mot tiltaket, og noen vil erfare at foreldrene aktivt søker dem som alliansepartner mot tiltaket. I slike tilfeller vil tiltaket være en belastning for barnet heller enn virksom hjelp.» Noen mener det er behov for mer kunnskap. Moss kommune sier «(…) man må trå varsomt i forhold til innføring av nye inngripende tiltak uten at konsekvensene er tilstrekkelig dokumentert/belyst.» Organisasjonen for barnevernsforeldre er skeptisk til at mye ressurser skal gå til pålegg av hjelpetiltak.
Enkelte høringsinstanser har bedt departementet om å vurdere å ta inn vilkår om at frivillige hjelpetiltak skal være forsøkt og eller vurdert før tiltak pålegges. Blant annet sier Fylkesmannen i Oppland: «Fylkesmannen ser at det i lovforslaget ikke er tatt uttrykkelig forbehold om at frivillige hjelpetiltak skal være forsøkt og/eller vurdert før tiltak pålegges. Vi ber departementet vurdere om det er hensiktsmessig å nedfelle et slikt vilkår i bestemmelsens ordlyd, slik at det er ingen tvil om at frivillige hjelpetiltak skal vurderes og/eller forsøkes først. Vi viser i denne forbindelse til at «det minste inngreps prinsipp» er nedfelt i barnevernloven § 4-12 annet ledd når det gjelder vedtak om omsorgsovertakelse. Etter fylkesmannens oppfatning bør «det minste inngreps prinsipp» også nedfelles i barnevernloven § 4-4 tredje ledd.»
Enkelte høringsinstanser, blant annet Kristiansand kommune har stilt spørsmål om det vil bli en forventning om at barneverntjenesten skal ha vurdert og prøvd ut både frivillige og pålagte tiltak før en eventuell omsorgsovertakelse.
Andre høringsinstanser har gitt innspill om at det er viktig å presisere at det ikke skal være en forutsetning for omsorgsovertakelse at det er forsøkt å pålegge foreldre hjelpetiltak. Bufdir sier: «Det er i dag et vilkår for omsorgsovertakelse at mindre inngripende tiltak har vært vurdert, jf. bvl. § 4-12, annet ledd. Dersom lovforslaget blir vedtatt, er det av stor betydning at det ikke vil bli vanskeligere å få medhold i saker om omsorgsovertakelse i fylkesnemnda når det ikke er forsøkt å pålegge foreldrene hjelpetiltak. Det er derfor viktig å presisere at det ikke skal være en forutsetning for omsorgsovertakelse at det er forsøkt å pålegge foreldrene hjelpetiltak, men at dette skal være vurdert.»
Bærum kommune uttaler:
«Barneverntjenesten er av den oppfatning at, dersom endringen skal innføres, er det viktig at lovgiver tydeliggjør at det ikke skal være en forutsetning for å fremme en sak om omsorgsovertakelse, at barneverntjenesten først har pålagt hjelpetiltak. Hvis den foreslåtte paragrafen får en slik konsekvens, frykter vi at det vil medføre at barn vil kunne leve unødig lenge med omsorgssvikt.»
Landsforeningen for barnevernsbarn uttaler:
«Selv om barnevernet gis en større mulighet til å gripe inn og pålegge hjelpetiltak må det ikke bli til hinder for omsorgsovertakelse der hvor det er nødvendig. Det må heller ikke føre til at vedtak om omsorgsovertakelse skyves unødvendig langt fram i tid. Der barnets behov for omsorg og beskyttelse ikke er forenelig med foreldrenes interesser og nødvendig endring ikke forekommer i løpet av forsvarlig tid skal det alltid vurderes om omsorgsovertakelse er til barnets beste.»
Enkelte høringsinstanser, blant annet Oslo kommune, Sandnes kommune og KS, etterlyser at forslaget ses i bedre sammenheng med departementets anbefaling fra 2008, om muligheten til å gjenoppta undersøkelsen etter seks måneder. KS sier:
«Videre savner KS en redegjørelse knyttet til en anbefaling BLD sendte til kommunene i 2008 som gjaldt den samme målgruppen som lovforslaget retter seg mot. BLD anbefalte den gang nye rutiner for saksbehandlingen dersom foreldre nektet å motta hjelpetiltak etter § 4-4. BLD anbefalte at i de tilfeller foreldre motsatte seg tiltak barnevernet anså som nødvendige, og barnevernet vurderte at vilkårene for omsorgsovertakelse ikke var til stede, skulle saken tas opp til ny vurdering når det var gått et halvt år. Hvis det igjen ble konkludert med at det var behov for hjelpetiltak, og foreldrene på nytt motsatte seg dette, ble det anbefalt å ta saken opp til ny vurdering etter ytterligere seks måneder.»
Høgskolen i Østfold er bekymret for at forslaget vil kunne føre til at barn blir værende lengre i en omsorgssituasjon som påfører barnet skade. Høgskolen i Østfold uttaler: «Følgen av å innføre et nytt trinn i lovens inngrepssystem kan bli at det blir vanskeligere å foreta omsorgsovertakelser, fordi minsteinngrepsprinsippet krever at man først må prøve ut pålagte hjelpetiltak i hjemmet i inntil ett år, eller enda lenger. Dette kan føre til at barn blir værende i en uholdbar omsorgssituasjon langt ut over det som er forsvarlig.»
5.3 Departementets vurdering
Målet med barneverntjenestens arbeid er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid. Formålet er videre å bidra til at barn og unge får trygge oppvekstvilkår, jf. barnevernloven § 1-1. En utvidelse av adgangen til å pålegge hjelpetiltak vil kunne bidra til at flere barn og unge får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, i tråd med barnevernlovens formål.
Ved en lovendring 1. januar 2014 ble det presisert i barnevernloven § 4-4 første ledd at hjelpetiltak skal ha som formål å bidra til positiv endring hos barnet eller i familien. I forarbeidene til bestemmelsen, Prop. 106 L (2012–2013) uttales det om bakgrunnen for endringen:
«Formålet med å sette i verk hjelpetiltak i en familie, er å bidra til positiv endring hos barnet eller i familien. Dersom hjelpen barnevernet gir skal bidra til å forebygge at problemer eskaleres og utvikles til omsorgssvikt og/eller avvikende atferd hos barna, bør tiltakene som settes inn i hjemmet i større grad bidra til å styrke foreldreferdigheter og bedre samspillet mellom barn, unge og foreldre. I en del tilfeller vil det imidlertid være riktig å sette inn tiltak som kompenserer og avhjelper familiens eller barnets omsorgssituasjon. Slike tiltak bør i større grad brukes som et supplement til endringstiltakene. I mange tilfeller er det behov for flere typer tiltak for å avhjelpe situasjonen i en familie.»
Det følger av dette at det ikke har vært departementets hensikt å utelukke bruk av kompenserende hjelpetiltak. Bestemmelsen er tatt inn som følge av at de tidligere eksemplene på typer hjelpetiltak som kan iverksettes, ble tatt ut av lovteksten. Fjerningen av eksempellisten medfører ingen begrensning med hensyn til hvilke hjelpetiltak som kan benyttes, og som presisert i forarbeidene vil det i en del tilfeller fortsatt være mest riktig å sette inn kompenserende tiltak. Det samme gjelder for kontrollerende tiltak. Bestemmelsen om at formålet med tiltaket skal være å bidra til positiv endring hos barnet eller i familien utelukker altså ikke bruk av kompenserende eller kontrollerende tiltak, verken alene eller i kombinasjon med andre typer tiltak.
Departementet fastholder forslaget om å endre barnevernloven § 4-4 tredje ledd om hjelpetiltak slik at adgangen til å pålegge hjelpetiltak utvides til å omfatte flere tiltak enn i dag, og å lempe vilkårene for å pålegge eksisterende tiltak. Det er bred støtte til forslaget blant høringsinstansene. Ved å utvide adgangen til å pålegge hjelpetiltak vil barneverntjenesten få et nytt virkemiddel til å gi barn den hjelpen de trenger i hjemmet. Gjennom at barneverntjenesten nå får mulighet til å komme tidligere inn med hjelp, også i de tilfellene foreldrene ikke ønsker hjelp, kan dette bidra til å forebygge bruken av mer inngripende tiltak, som omsorgsovertakelse.
Departementet er enig med de høringsinstanser som har gitt tilbakemelding om at det er for lite spillerom mellom de frivillige tiltakene og omsorgsovertakelse. Departementet legger videre vekt på at de kommunale barneverntjenestene i lengre tid har vært bekymret for gruppen barn som har behov for hjelpetiltak, men som ikke får det på bakgrunn av manglende samtykke fra foreldrene.
At det i dag er en gruppe barn i barnevernet som ikke mottar hjelp fordi foreldrene ikke samtykker til tiltak viser også ny statistikk fra SSB. I 2013 ble 8 % av undersøkelsene henlagt fordi familien ikke ønsket hjelp. Dette tilsvarer 3114 saker.
Når det gjelder bekymring om at forslaget kan føre til at barn blir værende lengre i en uholdbar omsorgssituasjon vil departementet påpeke at barneverntjenesten har en plikt etter barnevernloven § 4-5 til å vurdere om det er grunnlag for omsorgsovertakelse i saker der barneverntjenesten er inne med hjelpetiltak. Det er barneverntjenesten sitt ansvar å sørge for at barn ikke forblir for lenge i uholdbare omsorgssituasjoner i hjemmet. Det er viktig å påse at pålagte hjelpetiltak ikke forverrer situasjonen for barnet, men derimot bidrar til å forbedre barnets situasjon. Barneverntjenesten må aktivt jobbe med foreldrene for å få dem til å innse at de trenger hjelp og motivere dem til å motta hjelp.
Videre vil departementet presisere at hjelpetiltak ikke kan pålegges dersom det kan skapes tilfredsstillende forhold for barnet med frivillige hjelpetiltak. Dette følger både av nødvendighetskravet og det mildeste inngreps prinsipp. Det mildeste inngreps prinsipp innebærer at barnevernet ikke skal sette inn mer inngripende tiltak enn det som er nødvendig i familier som trenger bistand. Dette prinsippet skal alltid inngå i den konkrete og helhetlige vurderingen av barnets beste og gjelder alle tiltak etter barnevernloven. Departementet mener på bakgrunn av dette at det ikke er behov for å tilføye en ordlyd i bestemmelsen om at frivillige hjelpetiltak skal være forsøkt eller vurdert før tiltak pålegges, slik enkelte høringsinstanser har gitt innspill om.
Departementet vil også påpeke at det ikke kan treffes vedtak om omsorgsovertakelse etter barnevernloven § 4-12 dersom det kan skapes tilfredsstillende forhold for barnet ved hjelpetiltak etter § 4-4, jf. § 4-12 annet ledd. Dette gjelder også dersom det kan skapes tilfredsstillende forhold for barnet ved å pålegge hjelpetiltak. Det er ikke noe vilkår etter loven at mildere tiltak skal være forsøkt. Mildere tiltak skal imidlertid alltid vurderes. I enkelte saker kan situasjonen fremstå som så alvorlig at det synes åpenbart at hjelpetiltak ikke vil være tilstrekkelig. I andre saker kan problemene være av en slik art at hjelpetiltak må anses som uegnet til å avhjelpe manglene på god nok måte. Departementet vil til slutt presisere at dette lovforslaget ikke medfører noen endring i departementets anbefaling fra 20082 om barneverntjenesten sin mulighet til å gjenoppta undersøkelsen etter seks måneder i de tilfeller foreldre motsetter seg tiltak. Dette vil fremdeles være en god fremgangsmåte der foreldrene takker nei til hjelpetiltak, men barneverntjenesten finner å ikke fremme sak om pålegg av hjelpetiltak.