12 Registrering i Enhetsregisteret og innskuddskapital
12.1 Bakgrunnen for forslaget
Privatskoleloven § 2-2 annet ledd inneholder krav om registrering i Enhetsregisteret eller tilsvarende register og krav om innskuddskapital.
I praksis er det lagt til grunn at skolene må være registrert i Enhetsregisteret eller tilsvarende register på søknadstidspunktet. Søknader om godkjenning viser imidlertid at det kan være noe usikkerhet knyttet til fra hvilket tidspunkt skoler må være registrert. Departementet har derfor vurdert om loven bør klargjøres.
Kravet til innskuddskapital må etter ordlyden i privatskoleloven § 2-2 annet ledd være oppfylt før godkjenning gis. Det følger av privatskoleloven at skolene må ha en innskuddskapital tilsvarende minimumskapitalen i aksjeloven, som er kroner 30 000. Bestemmelsen gjelder i utgangspunktet for alle skoler uavhengig av organisasjonsform, men i praksis er det likevel ulike krav til innskuddskapital ettersom stiftelser etter stiftelsesloven må ha en innskuddskapital på kroner 100 000. Departementet har vurdert om det er hensiktsmessig med ulike krav til innskuddskapital for friskoler og hvor stor kapitalen bør være.
12.2 Gjeldende rett
Privatskoleloven § 2-2 annet ledd lyder:
«Skolen må være registrert i Einingsregisteret, jf. enhetsregisterloven, eller i tilsvarande register. Før det blir gitt godkjenning etter § 2-1, må skolen dokumentere at han har ein innskotskapital som tilsvarer minimumsbeløpet i aksjeloven § 3-1 første ledd.»
Etter privatskoleloven § 2-2 annet ledd må friskoler være registrert i Enhetsregisteret eller annet tilsvarende register. Registrering skal bidra til å holde skolen adskilt fra annen virksomhet og til å identifisere skolens styre og nøkkeldata om virksomheten. Registrering skal gi notoritet om ulike forhold som godkjenningsmyndighet, tilskuddsforvalter og tilsynsmyndighet har behov for innsikt i.
Det følger av privatskoleloven § 2-2 annet ledd at friskoler må ha en innskuddskapital som tilsvarer minimumsbeløpet i aksjeloven § 3-1 første ledd. I Ot.prp. nr. 37 (2006–2007) fremgår det at innskuddskapitalen bør være på kroner 100 000, mens aksjeloven § 3-1 fastsetter at et aksjeselskap skal ha en aksjekapital på minst kroner 30 000. For skoler som organiseres som stiftelser, følger det av stiftelsesloven § 14 at innskuddskapitalen skal være på minst kroner 100 000.
Kravet til innskuddskapital er begrunnet med at en virksomhet bør ha et tilstrekkelig økonomisk fundament for å kunne drive friskole
12.3 Høringen
12.3.1 Høringsforslaget
Departementet foreslo i høringsnotatet endringer i privatskoleloven § 2-2 annet ledd.
For det første foreslo departementet at det i samsvar med forvaltningspraksis presiseres at en enhet må være registrert i Enhetsregisteret eller tilsvarende register før søknad om godkjenning som friskole, sendes til godkjenningsmyndigheten. Forslaget innebærer at godkjenningsmyndigheten kan unnlate å realitetsbehandle søknader fra enheter som ikke er registrert i Enhetsregisteret eller tilsvarende register.
Videre foreslo departementet at det i lovens forarbeider gjentas og understrekes at en skole må være registrert i Enhetsregisteret eller tilsvarende register som selvstendig rettssubjekt, og at registrering av en underenhet ikke er tilstrekkelig.
Departementet foreslo også en endring i kravet til innskuddskapital som innebærer at det skal kreves kroner 100 000 for alle friskoler, uansett organisasjonsform.
12.3.2 Høringsinstansenes syn
Det er bare ti høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget om å presisere at skolene må være registrert i Enhetsregisteret eller tilsvarende register før søknad sendes til godkjenningsmyndigheten. De fleste av disse støtter forslaget. I tillegg er det en del høringsinstanser som støtter lovforslaget i sin helhet.
Blant dem som støtter forslaget knyttet til registrering i Enhetsregisteret er Abelia – forum for friskoler, Kristne Friskolers Forbund (KFF) og Utdanningsdirektoratet. NESO, som er den eneste som er uenig i forslaget, uttaler følgende:
«NESO er av den oppfatning at det må være tilstrekkelig at skolen må være registrert i enhetsregisteret først etter godkjenning av friskolen foreligger og senest før oppstart. Det vil være et unødvendig spill av ressurser dersom dette pålegges i en søkefase – eksempelvis dersom søker ikke får godkjenning er dette helt bortkastet.»
Det er også ti høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget om innskuddskapital. Av disse støtter de fleste forslaget.
Blant dem som støtter forslaget om innskuddskapital er Abelia – forum for friskoler, KFF og Utdanningsdirektoratet. Det er én høringsinstans som er uenig i forslaget og én som uttaler seg uten å ta stilling til forslaget.
Virke, som er uenig i forslaget, viser til at det i den selskapsrettslige lovgivningen finnes flere forskjellige kapitalkrav med ulike begrunnelser og uttaler følgende:
«Virke ser ingen hensikt i å legge til enda et kapitalkrav som ligger utenfor kravene til den konkrete selskapsformen. Det er lite som tilsier at grunnkapitalen er medvirkende til å sikre langsiktigheten som kreves for å drifte en skole. Så lenge det er et kapitalkrav som dekker de generelle stiftelseskostnader for selskapsformen bør det være tilstrekkelig.»
Telemark fylkeskommune, som støtter departementets forslag, viser til at et høyt krav til innskuddskapital vil kunne bidra til at det er seriøse søkere med et virkelig ønske om å drive friskole som søker om godkjenning. Telemark fylkeskommune uttaler videre at innskuddskapital på minimum kroner 100 000 er nødvendig og at det i praksis vil kreves mer kapital for å komme i gang og at minimumsbeløpet helst bør være større.
Utdanningsdirektoratet, som også støtter forslaget om innskuddskapital, uttaler følgende:
«I våre tilsyn og andre kontrollaktiviteter ser vi ofte at innskuddskapitalen er viktig for skolene, ikke minst i oppstartsperioden. Fra godkjenning er gitt til skolen starter driften og mottar statstilskudd, vil det som regel påløpe ulike utgifter. Det kan være utgifter til bygg, husleieavtaler, arbeidskontrakter/lønn, utstyr mv. som skal betales før skolen mottar første statstilskudd.»
Utdanningsdirektoratet stiller spørsmål ved om kroner 100 000 faktisk er tilstrekkelig innskuddskapital, og viser til at beløpet ikke har vært indeksregulert siden det ble innført i 2007.
12.4 Departementets vurderinger og forslag
Det følger av privatskoleloven § 2-2 annet ledd at friskoler skal være registrert i Enhetsregisteret eller tilsvarende register. Departementet har i samsvar med forvaltningspraksis foreslått at det presiseres at skolene må være registrert på søknadstidspunktet. Kravet må ses i sammenheng med kravet om innskuddskapital ettersom et rettssubjekt ikke kan bli registrert i Enhetsregisteret før den nødvendige minimumskapitalen er stilt til rådighet for skolen i form av kontanter eller andre aktiva og dette er bekreftet av godkjent revisor.
De fleste høringsinstansene støtter forslaget. NESO, som er uenig i forslaget, peker på at registrering i Enhetsregisteret før skolen er godkjent vil være unødvendig bruk av ressurser i tilfeller hvor skolen ikke godkjennes.
Departementet ser at det kan oppleves unødvendig med innskuddskapital og registrering i Enhetsregisteret i de tilfellene hvor søknaden ender med avslag. Kravene må likevel ses i lys av den oppgaven aktørene søker godkjenning for. Å starte og drive en friskole er et stort ansvar. Skolenes styre vil forvalte både statstilskudd og skolepenger fra elevene og vil være ansvarlig for elevenes opplæring. På denne bakgrunn mener departementet at det er rimelig å kreve at en virksomhet skal ha innskuddskapital og være registrert i Enhetsregisteret eller tilsvarende register før den kan søke om godkjenning til å drive friskole.
For godkjenningsmyndigheten er det dessuten fordelaktig at skolene er registrert i Enhetsregisteret eller tilsvarende register allerede på søknadstidspunktet. Registreringen vil gi godkjenningsmyndigheten tilgang på en rekke nøkkelopplysninger og vil gi en sikkerhet for at det er registrert en revisor, etablert vedtekter, avsatt innskuddskapital osv. Opplysninger fra Enhetsregisteret kan dessuten være sentralt for å identifisere forhold som påvirker søkers seriøsitet (se kapittel 5 om særlige grunner) og dessuten om personer tilknyttet søknaden er ilagt karantene (se kapittel 15).
Departementet opprettholder på dette grunnlag forslaget om at skoler må være registrert i Enhetsregisteret eller tilsvarende register før søknad sendes godkjenningsmyndigheten. Departementet understreker at en skole må være registrert som et selvstendig rettssubjekt, slik at skolen kan inneha rettigheter, pådra seg plikter og opptre utad i eget navn. Registrering av en underenhet vil dermed ikke være tilstrekkelig til å oppfylle kravet i privatskoleloven § 2-2 om registrering.
Når det gjelder innskuddskapitalens størrelse, har Virke uttalt at de generelle stiftelseskostnadene for selskapsformen bør være tilstrekkelig. I privatskoleloven § 2-2 annet ledd vises det til at innskuddskapitalen må tilsvare minimumsbeløpet i aksjeloven § 3-1, som er kroner 30 000. Bestemmelsen gjelder etter sin ordlyd uavhengig av organisasjonsform, men har i praksis ingen betydning for skoler som er organisert som stiftelser, ettersom det i stiftelsesloven er krav om innskuddskapital på kroner 100 000. Etter departementets vurdering er det lite som taler for at størrelsen på innskuddskapital for de frittstående skolene bør være avhengig av organisasjonsform. Friskolene står overfor de samme utfordringene med hensyn til oppstartskostnader og uforutsette kostnader og vil ha det samme ansvaret overfor elevene. Etter departementets vurdering bør derfor minimumsbeløpet for innskuddskapital være det samme uansett hvilken organisasjonsform skolen er etablert som.
I forarbeidene til privatskoleloven fremgår det at man ved innføring av kravet om innskuddskapital mente at minimumskravet burde være på kroner 100 000. Utdanningsdirektoratet og Trondheim fylkeskommune mener at minimumsbeløpet bør være høyere enn kroner 100 000.
Etter departementets vurdering bør en friskole ha en viss innskuddskapital for å kunne starte opp slik at virksomheten har et tilstrekkelig økonomisk fundament for å kunne drive friskole. Innskuddskapital og andre midler kan komme til nytte for å dekke ulike oppstartskostnader før skolen mottar tilskudd til friskolevirksomheten. En høy innskuddskapital vil dessuten utgjøre en større buffer for uforutsette kostnader og likviditetsutfordringer i skolens drift. Erfaring fra tilsyn og kontroll med skolenes regnskaper viser at flere skoler har tapt egenkapital. Dette utgjør en reell konkursrisiko med de negative konsekvenser dette har for elevene.
Departementet er enig i at friskolene i noen tilfeller vil ha behov for mer kapital enn kroner 100 000, for eksempel dersom oppstartskostnadene er spesielt høye. Departementet mener likevel at det er tilstrekkelig at minimumskravet settes til kroner 100 000. Den enkelte skole må uansett sørge for å ha nødvendig kapital til å dekke eventuelle oppstartskostnader. Departementet understreker i denne sammenheng at statstilskuddet ikke kan benyttes til å nedbetale lån som er tatt opp for å dekke ekstrakostnader i forbindelse med oppstarten, jf. også Ot.prp. nr. 37 (2006–2007). Kravet til innskuddskapital vil dessuten gjelde frem til godkjenningstidspunktet og det vil derfor ikke være tillatt å bruke innskuddskapitalen før godkjenning foreligger.
På denne bakgrunn og i samsvar med høringsforslaget legger departementet frem forslag om endring i privatskoleloven § 2-2 annet ledd. Forslaget innebærer for det første at det presiseres at registrering i Enhetsregisteret eller tilsvarende register må skje før en skole søker om godkjenning. Forslaget innebærer videre at det fastsettes krav om at friskoler skal ha en innskuddskapital på minimum kroner 100 000, uavhengig av organisasjonsform.