15 Innføring av karantenebestemmelse

15.1 Bakgrunnen for forslaget

Departementet har erfart at det kan foreligge et berettiget behov for midlertidig å utestenge aktører fra å drive virksomhet etter friskoleloven. Et eksempel på en slik situasjon er hvor en skole mister godkjenningen på grunn av alvorlige eller gjentatte regelbrudd eller brudd på forutsetningene for godkjenningen, og hvor den samme personkretsen søker nye godkjenninger eller driftsendringer ved andre skoler etter kort tid. Etter gjeldende rett er det ikke mulig å avvise søknader om godkjenning eller driftsendringer alene ut fra et ønske om å utestenge slike aktører.

Departementet fremmet derfor i høringen forslag om en ny bestemmelse som gir mulighet til å ilegge karantene til selskaper eller stiftelser som driver friskoler og til enkeltpersoner i sentrale stillinger ved skoler hvor det er avdekket alvorlige regelbrudd.

15.2 Gjeldende rett

Etter gjeldende rett er det ikke mulig å avvise en søknad om godkjenning av ny skole eller driftsendring ved en godkjent skole, alene på bakgrunn av at skolen eller enkeltpersoner i sentrale posisjoner ved skolen har vært involvert i alvorlige brudd på regelverket. Den strengeste reaksjonen ved lovbrudd er i dag tilbaketrekking av godkjenningen. Dette hindrer likevel ikke skolen eller enkeltpersoner i sentrale stillinger å søke om nye godkjenninger eller driftsendringer ved øvrige godkjente skoler kort tid etter.

Dersom det avdekkes regelbrudd, fastsetter privatskoleloven § 7-2a hvilke reaksjoner departementet har til rådighet. Av bestemmelsen fremgår det at disse kan benyttes dersom det avdekkes forhold i strid med privatskoleloven, forskrifter gitt med hjemmel i privatskoleloven, i strid med forutsetningene for godkjenningen, eller i strid med andre lover eller forskrifter dersom forholdet svekker tilliten til skolen. Departementet kan i slike tilfeller benytte reaksjoner i form av krav om retting av lovstridige forhold, tilbakeholdelse eller krav om tilbakebetaling av tilskudd eller tilbaketrekking av godkjenningen. Det er tilsynsmyndighetene som avgjør hvilken reaksjon som skal benyttes i det enkelte tilfelle.

Bestemmelsen om godkjenning av nye skoler er også relevant i denne sammenheng, da denne reguleringen skal bidra til at sektoren drives av dyktige og seriøse aktører. Etter gjeldende rett vurderes søknad om godkjenning etter en skjønnsmessig vurdering. Departementets forslag i proposisjonen kapittel 5 innebærer at det fortsatt vil være en skjønnsmessig vurdering knyttet til hvilke skoler som blir godkjent. Departementet foreslår videre at det i loven presiseres at godkjenning ikke skal gis dersom særlige grunner tilsier at skolen ikke bør godkjennes. I kapittel 5 fremgår det at «søkerens seriøsitet» kan være en særlig grunn som kan vektlegges i vurderingen av om en skole bør godkjennes.

15.3 Høringen

15.3.1 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringsnotatet at det innføres en ny bestemmelse som gir tilsynsmyndighetene mulighet til å gi karantene til enkeltpersoner og skoler i tilfeller hvor det avdekkes alvorlige regelbrudd ved godkjente skoler. Hovedbegrunnelsen for forslaget er at en karantenebestemmelse vil kunne bidra til å beskytte sektoren mot aktører som ikke har utvist tilstrekkelig vilje eller evne til å drive private skoler i tråd med regelverket.

Karantene innebærer tradisjonelt innskrenkning av handlefrihet i et gitt tidsrom. Departementet foreslo at karantene i denne sammenheng medfører at rettssubjektet skolen er organisert i (og som har godkjenning) og personer som er ilagt karantene, ikke har mulighet til å søke ny godkjenning eller driftsendringer den tiden karantenen gjelder. For enkeltpersoner vil dette omfatte enhver friskole hvor vedkommende har en rolle. Enkeltpersoner vil heller ikke ha mulighet til å erverve nye stillinger eller roller ved allerede godkjente skoler i karantenetiden. Departementet foreslo at karantene som hovedregel gis for 2 år, med mulighet til å fravike hovedregelen i særskilte tilfeller, oppad begrenset til 4 år.

Departementets forslag innebar dermed at karantene skal kunne gis den juridiske enheten som innehar godkjenningen, samt enkeltpersoner i sentrale stillinger ved den aktuelle skolen. Hensikten bak denne angivelsen er å sikre at karantene i størst mulig grad rammer de ansvarlige for regelbruddene, og at karantene ikke skal kunne omgås. Departementet foreslo at personkretsen som kan gis karantene, er personer som har vært fullt ut ansvarlig deltaker i ansvarlig selskap, formelt eller reelt har utøvd verv som medlem eller varamedlem av styret eller daglig leder, eller som innehar en annen ledende posisjon ved skolen. Forslaget innebærer at tilsynsmyndigheten må vurdere hvilke enkeltpersoner i sentrale posisjoner som bør gis karantene, og videre navngi disse.

Formålet bak bestemmelsen tilsier at karantene skal forbeholdes alvorlige regelbrudd. Departementet foreslo at reaksjonen kan benyttes hvor det avdekkes «alvorlige forhold», og at karantene som hovedregel skal vurderes i tilfeller hvor godkjenning trekkes tilbake på grunn av alvorlige brudd på regelverket. Ut over dette, foreslo departementet at tilsynsmyndigheten skal ha skjønnsmessig adgang til å vurdere når karantene er hensiktsmessig, i tråd med hvordan øvrige reaksjoner ilegges. Departementet foreslo videre at det skal være mulighet for å gi en midlertidig karantene i tilfeller hvor en skole er under tilsyn, og det er indikasjoner på at utfallet av tilsynet vil kunne medføre karantene.

Departementet stilte i høringsnotatet spørsmål ved hvilken rettsvirkning karantene som gis enkeltpersoner, bør ha. Departementets utgangspunkt var at en person som er underlagt karantene, ikke skal kunne være involvert i skoler som søker ny godkjenning eller driftsendringer, for eksempel elevtallsutvidelse, eller kunne tre inn i slike stillinger i karantenetiden. Departementet stilte spørsmål ved om karantene også skal frata personer retten til å inneha eksisterende stillinger ved godkjente skoler.

15.3.2 Høringsinstansens syn

Det er 23 høringsinstanser som har uttalt seg til forslaget om å innføre en karantenebestemmelse. Et stort flertall, 21 av høringsinstansene, utrykker støtte til forslaget. Blant disse er Akademikerne, Tekna, Abelia – forum for friskoler, Skolenes landsforbund, Utdanningsforbundet, Unio, Elevorganisasjonen, Kristne Friskolers Forbund, Virke og FUG, samt flere fylkeskommuner, kommuner og friskoler. Høringsinstansene gir dermed bred støtte til at det innføres et virkemiddel som søker å utestenge useriøse aktører fra å drive private skoler.

Flere instanser som er positive til at bestemmelsen innføres, har innspill til utformingen. Disse høringsinstansene har i all hovedsak vært opptatt av at bestemmelsen må virke målrettet og formålstjenlig, både ut fra målgruppen den skal ramme og omfanget av karantenen. Videre er flere opptatt av at det må være tilstrekkelig klargjort at det er begått regelbrudd før karantene benyttes, for å sikre den enkeltes rettssikkerhet.

Utdanningsdirektoratet er positive til et virkemiddel som på en effektiv og målrettet måte hindrer eller begrenser uegnede og useriøse aktørers mulighet til å drive friskole. Utdanningsdirektoratet mener at karantene er egnet til å supplere godkjenningsordningen og muligheten til å trekke tilbake godkjenning for å oppnå dette formålet. Samtidig har Utdanningsdirektoratet en rekke innspill til bestemmelsen, og mener det er flere problemstillinger som bør avklares for at forvaltningen skal kunne bruke karantene på en effektiv og målrettet måte.

Høringsinstansene er enig i at karantene skal forbeholdes alvorlige tilfeller av regelovertredelser. Som nevnt er flere instanser særlig opptatt av at virkeområdet for bestemmelsen avgrenses så presist som mulig, for å sikre at hensynet til den enkeltes rettsikkerhet blir ivaretatt. Justis- og beredskapsdepartementet har gitt innspill til avgrensningen av virkeområdet, og uttaler:

«Etter utkastet til ny § 7-2b kan det ilegges karantene hvis det oppdages ’alvorlige forhold’ i strid med loven, forskrifter gitt i medhold av loven eller forutsetningene for godkjenningen. Vilkåret ’alvorlige forhold’ gir liten veiledning for når karantenen kan ilegges. I henhold til høringsnotatet side 75 synes det særlig å sikte til ’gjentatte eller særlig grove regelbrudd’. ’Særlig grove regelbrudd’ kan imidlertid fremstå som et strengere kriterium enn ’alvorlige forhold’. Det bør tydeliggjøres i teksten eller i forarbeidene hva som anses som ’alvorlige forhold’.»

I tråd med departementets spørsmål i høringen, har flere instanser gitt innspill til hvilken rettsvirkning karantene skal ha for stillinger som en person allerede har når vedkommende gis karantene. Høringsinstansene er her delt. Virke, Utdanningsdirektoratet, Bergen kommune og Sandnes kommune er blant instansene som mener at karantene bør få betydning for eksisterende stillinger vedkommende har, også ved andre skoler enn der regelbruddene avdekkes. Virke skriver blant annet:

«Forslaget vil tillegge Utdanningsdirektoratet muligheten for å ilegge karantene og departementet vil dermed selv bli klageinstans. Virke mener at det gir mulighet for å imøtegå eventuelle anklager og sikrere rettsikkerheten på en tilstrekkelig måte. For å ha virkning bør karantenen omfatte både eksisterende og fremtidige stillinger.»

Utdanningsdirektoratet tar utgangspunkt i formålet bak bestemmelsen ved vurdering av spørsmålet. For det første stiller direktoratet spørsmål ved om det er hensiktsmessig at karantene som gis til enkeltpersoner begrenses til fremtidige verv og stillinger, særlig for tilfeller hvor den aktuelle skolen ikke mister godkjenningen. Direktoratet skriver videre:

«For det andre – og i forlengelsen av dette - mener vi det er grunn til å vurdere nærmere om karantene skal kunne ha virkning for verv og stillinger ved flere skoler. Dersom formålet er å beskytte sektoren mot usikkede aktører er det ikke hensiktsmessig å begrense virkningen av karantene til én skole.»

Abelia – forum for friskoler, Kristne Friskolers Forbund og Telemark fylkeskommune støtter forslaget om karantenebestemmelse, men er mer tilbakeholdne i hvilken rettsvirkning karantenen skal få. Abelia – forum for friskoler uttaler blant annet:

«FRI støtter forslaget om karantene, inkludert forslaget om anledning til å gi enkeltpersoner karantene. Når det gjelder forslaget om at karantenen også skal omfatte plikt til å fratre slike eksisterende stillinger anbefaler FRI at departementet foretar en nærmere juridisk vurdering sett opp mot annet lovverk. Det må ligge krav til aktivt medvirkning til alvorlige lovbrudd for å kvalifisere for karantene. For eksempel bør ikke varamedlemmer som ikke har deltatt i aktuelle styremøter kunne rammes av karantene.»

Også Kristent Pedagogisk Nettverk, Nidaros Idrettsungdomsskole, Danielsen Ungdomsskule Frekhaug, Telemark fylkeskommune og Kristne Friskolers Forbund sier seg enig i dette. Sistnevnte uttaler:

«KFF mener at karantenen for en person skal omfatte ledende funksjon/stilling i det rettsubjektet som er utgangspunktet for karantenen og tilsvarende søknad om nyetableringer. KFF mener at karantenen ikke kan gjelde tilsvarende oppgaver i andre eksisterende rettsubjekter.»

Tidsrommet karantene gis for er også kommentert av høringsinstansene. Elevorganisasjonen støtter forslaget om karantenebestemmelse, men mener tidsrommet for karantene ikke bør avgrenses oppover til 4 år:

«Elevorganisasjonen støtter innføringen av en karantenebestemmelse. Vi støtter ikke forslaget om at absolutt lengde på karantenen skal være 4 år. […] I tilfeller der det er alvorlige brudd på reglene, mener Elevorganisasjonen det burde være mulig å utestenge noen på livstid.

Det er ikke naturlig å tro at noen som tidligere har tatt utbytte av skoledriften sin, etter 2-4 år, vil gjøre ting annerledes dersom de får muligheten om igjen. Slike individer har ikke utdanningssystemet behov for, og Elevorganisasjonen ser ingen grunn til at de skal få starte nye skoler.»

Utdanningsdirektoratet har også innspill til iverksettelsen av karantenen i lys av at forslaget avviker fra forvaltningslovens alminnelige system, som er at rettsvirkningen skal inntre idet vedtaket fattes. KFF mener på den andre siden at karantene ikke bør iverksettes før endelig vedtak er fattet av en eventuell klageinstans, og skriver:

«Rettsikkerheten må ivaretas, og sanksjoner kun må settes i verk etter at skolen har innrømmet forholdet eller det foreligger endelig vedtak fra KD etter anke fra skolen.»

Utdanningsdirektoratet etterlyser videre en beskrivelse av prosessuelle forhold, med tanke på blant annet parts- og rettslig klageinteresse, og en beskrivelse av hvordan forvaltningen skal håndheve en karantene.

15.4 Departementets vurderinger og forslag

15.4.1 Generelt

Departementet er av den oppfatning at dagens sektor i all hovedsak består av seriøse aktører som ønsker å drive skolevirksomhet av høy kvalitet. For å forhindre at de få aktørene som utviser manglende vilje eller evne til å drive virksomhet i tråd med regelverket, skal få innpass, er det viktig at det foreligger effektive og tydelige virkemidler. Departementet mener at en karantenebestemmelse vil kunne bidra til dette.

Forslaget har fått bred støtte i høringen. Samtidig er det kommet nyttige innspill til blant annet avgrensningen av bestemmelsens anvendelsesområde, karantenes lengde, hvilken rettsvirkning en karantene skal ha, samt prosessuelle forhold. Departementet er enig med høringsinstansene i at bestemmelsen må utformes slik at den blir mest mulig målrettet ut fra sitt formål. Avgrensningen av anvendelsesområdet og rettsvirkningene til bestemmelsen vil her være sentrale. Samtidig vil tilsynsmyndighetens skjønnsmyndighet ved anvendelsen av bestemmelsen også være en vesentlig faktor for å sikre at karantene skal virke målrettet og blir pålagt rette enheter og personer.

Karantenebestemmelsen må ses i sammenheng med de øvrige reaksjonsmidlene tilsynsmyndigheten har til rådighet, samt bestemmelsen om godkjenning av friskolevirksomhet. Godkjenningsbestemmelsen i § 2-1 har også til formål å sørge for at sektoren består av seriøse og kvalifiserte aktører. Bestemmelsen vil til en viss grad hindre uønskede aktører tilgang til å drive friskole, også i lys av at formuleringen om avvisning på grunnlag av «særlige grunner» foreslås tatt inn i loven. Bestemmelsen har likevel et noe annet anvendelsesområde enn karantenebestemmelsen, da den primært retter seg mot nye søkere som grunnet historikk eller mangelfulle kompetanse anses som uegnet til å drive friskole. Karantenebestemmelsen vil på den andre siden være en reaksjon på regelbrudd, og utgjøre et selvstendig avvisningsgrunnlag.

Videre mener departementet at bestemmelsen vil være et egnet virkemiddel da det, i motsetning til andre virkemidler forvaltningen har til rådighet, vil forhindre personen å tre inn i sentrale stillinger ved andre friskoler i karanteneperioden. En karantene vil også sende et tydelig signal til sektoren, og kan dermed virke forebyggende overfor nye regelbrudd.

15.4.2 Forholdet til Grunnloven og EMK

Karantene vil supplere de øvrige reaksjonene i § 7-2a, men skiller seg fra disse ettersom den kan rettes mot enkeltpersoner. I motsetning til henholdsvis pålegg om retting og tilbakebetaling eller tilbakeholdelse, har ikke karantene en gjenopprettende eller reparerende effekt. På samme måte som tilbaketrekking av skolens godkjenning, er karantene derimot tuftet på behovet og ønsket om å verne sektor mot uskikkede aktører.

Departementet har vurdert om karantene etter privatskoleloven må være å regne som straff etter Grunnloven eller den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK). En rekke rettigheter etter EMK kommer bare til anvendelse dersom en reaksjon må anses som straff i konvensjonens forstand. Det gjelder blant annet rettighetene etter EMK artikkel 6, artikkel 7 og tilleggsprotokoll 7 artikkel 4.

Straffebegrepet i Grunnloven utledes av § 96 første ledd. Etter denne bestemmelsen kan ingen «straffes uten etter dom». Reaksjoner som utgjør straff i § 96 sin forstand, vil dermed kun ilegges etter dom, det vil si etter straffeforfølgning av staten og avgjørelse ved en domstol, jf. Rt. 2014 s. 620. I det følgende vurderes den foreslåtte karanteneordningen opp imot EMKs straffebegrep og praksis fra den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD). Høyesterett har i flere avgjørelser lagt til grunn at straffebegrepene i EMK artikkel 6 og tilleggsprotokoll 7 art. 4 er sammenfallende, jf. Rt. 2010 side 1121 (avsnitt 41), Rt. 2012 side 921 (avsnitt 19) og Rt. 2012 side 1051 (avsnitt 34).

I henhold til praksis fra EMD, avgjøres spørsmålet om en reaksjon skal anses som straff etter konvensjonen på grunnlag av tre kriterier. Kriteriene ble første gang oppstilt i EMDs dom 8. juni 1976 i saken Engel m.fl. mot Nederland, derav kalles de ofte «Engel-kriteriene». Det første kriteriet knytter seg til nasjonal klassifisering av reaksjonen. Det andre kriteriet knytter seg til lovbruddets, det vil si den overtrådte handlingsnormens, karakter. Det siste kriteriet er knyttet til innholdet og alvoret i reaksjonen. Kriteriene er i utgangspunktet alternative, men en reaksjon kan også anses som straff på grunnlag av den kumulative effekten av flere kriterier.

Departementet har vurdert om karantene etter friskoleloven vil være å regne som straff etter EMK. Reaksjonen er ikke klassifisert som straff i nasjonal rett, og er dermed ikke straff etter det første kriteriet. Vurderingen blir da om karantenen må anses som straff etter det andre Engel-kriteriet om normens karakter og tredje kriteriet om reaksjonen innhold, eller etter en samlet vurdering av begge disse kriteriene.

Handlingsnormene etter friskoleloven er ikke straffebelagt. Det trekker i retning av at karantenen ikke er å anse som straff etter EMK. Det at uaktsomhet er et vilkår for å ilegge karantenen øker derimot reaksjonens strafferettslige preg.

Hvorvidt normen og sanksjonen har et individual- og allmennpreventivt formål er sentralt i vurderingen av om den skal karakteriseres som straff etter EMK. Karantene er regnet som en offentligrettslig reaksjon mot alvorlige brudd på regelverket. Hovedhensynet bak den foreslåtte karanteneordningen er å beskytte friskolesektoren mot rettssubjekter eller enkeltpersoner som har vist seg uskikket til å drive friskole i tråd med regelverket. Likevel er reaksjonen også ment å ha et allmenn- og individualpreventivt formål gjennom å forhindre nye overtredelser. Det preventive formålet er mer fremtredende ved karantene for juridiske personer enn for fysiske personer. En juridisk person kan etter gjeldende rett få tilbakekalt sin godkjenning og kan nektes ny godkjenning dersom denne ikke er skikket til å drive friskole, jf. proposisjonens kapittel 5. Karantenen fremstår dermed som en mer rendyrket reaksjon mot lovbrudd. En tilsvarende mulighet til utestenging fra friskoledrift finnes i dag ikke for å hindre at fysiske personer trer inn i nye ledende stillinger ved friskoler.

Karanteneordningen har visse likhetstrekk ved tilbakekallsordningen som Høyesterett vurderte opp mot EMKs straffebegrep i Rt. 2004 side 1500 (kjøperregistrering). Et av spørsmålene i saken var om vedtak av Fiskeridirektoratet om midlertidig bortfall (tre måneder) av kjøperregistrering utgjorde straff etter EMK tilleggsprotokoll 7 artikkel 4. Høyesterett kom til at vedtaket utgjorde straff, jf. dommens avsnitt 48. Førstvoterende, som retten enstemmig sluttet seg til, la avgjørende vekt på at reaksjonen var en direkte følge av en overtredelse og ikke var knyttet opp til at den private ikke var skikket til å kjøpe videreformidlet råfisk. Høyesterett uttalte at det at reglene rettet seg mot utøverne av en bestemt næring, og at kjøperregistreringen hadde karakter av en offentlig tillatelse for å drive med førstehåndskjøp av råfisk, ikke medførte at reaksjonen falt utenfor straffebegrepet, jf. dommens avsnitt 45 til 48.

Høyesterett har vist til og bygget på rettsoppfatningen i Rt. 2004 side 1500 i senere praksis, jf. Rt. 2006 side 1498 (avsnitt 86) og i Rt. 2007 side 1217 (avsnitt 47). Høyesteretts praksis taler for at det at en reaksjon med et preventivt formål har grunnlag i brudd på forpliktelser knyttet til utøvelsen av tillatelse til å drive næringsvirksomhet, ikke fratar reaksjonen dens strafferettslige karakter. I Rt. 2004 side 1500 dreide det seg om et tilbakekall av tillatelse på 3 måneder (jf. avsnitt 6). En karantene ilagt etter forslaget vil som hovedregel gjelde i to år fra vedtaket blir truffet, jf. forslaget til § 7-2 b fjerde ledd første punktum.

I EMDs avvisningsavgjørelser Mjelde og Storbråten mot Norge (11143/04 og 12277/04) kom domstolen til at ileggelse av konkurskarantene som både hadde grunnlag i konkursloven § 142 første og annet alternativ ikke utgjorde straff etter EMK. Premissene i avgjørelsene tyder på at domstolen la betydelig vekt på at avgjørelsen om å ilegge konkurskarantene i vesentlig grad bygget på hvorvidt den private var egnet til å drive selskap med begrenset ansvar. Det begrenser overføringsverdien til vurderingen av karantene etter friskoleloven.

Når det gjelder det tredje Engel-kriteriet, vil departementet peke på at virkningen av en karantene etter friskoleloven vil være inngripende for de det gjelder. Samtidig er det tale om et begrenset felt og virkningen av en karantene gjelder i et avgrenset tidsrom. Alvorlighetsgraden er etter departementets oppfatning begrenset. Dette gjelder især når den ses opp imot det sentrale formålet om å beskytte sektoren mot aktører som er uskikket til å drive friskoler.

Verken det andre eller det tredje Engel-kriteriet gir grunnlag for noen klar konklusjon. Tilsvarende gjelder etter departementets syn dersom en vurderer disse to kriteriene samlet. Det er heller ikke gitt at karantene for skolen og for fysiske personer må vurderes på samme måte.

Departementet anser det etter dette for tvilsomt om den foreslåtte ordningen med karantene må anses som straff etter EMK, men legger uansett til grunn at en bør følge de kravene som vil gjelde dersom det er tale om straff etter EMK.

At karantene behandles likt med saker om straff etter EMK, innebærer at de krav og rettigheter som følger av konvensjonen i saker om straff, må følges. Departementet har vært oppmerksom på dette i utformingen av lovforslaget. Samtidig må loven på enkelte tilfeller suppleres med de krav som vil følge av EMK.

Ved ileggelse av reaksjoner som er straff etter EMK, gjelder det antagelig et krav til klar sannsynlighetsovervekt for det faktumet som ligger til grunn for hvorvidt vilkårene for å ilegge reaksjon er oppfylt, se nærmere Rt. 2012 side 1556 (flertallet) avsnitt 35 og 50 med videre henvisninger. Etter EMK artikkel 6 (1) gjelder det også et krav om at saken skal bli avgjort innen rimelig tid. EMK artikkel 6 (1) gir etter rettspraksis videre et vist vern mot selvinkriminering ved reaksjoner som er straff. Videre vil forbudet mot dobbeltforfølgning etter EMK tilleggsprotokoll 7 art. 4 kunne stenge for senere straffeforfølgning eller ileggelse av straffereaksjon. Det innebærer at det er nødvendig at forvaltningen og påtalemyndigheten samordner ileggelsen av reaksjoner så langt det er tale om forfølgning av samme forhold.

15.4.3 Anvendelsesområde

Departementet mener at formålet bak karantenen må være den viktigste føringen for når karantene skal anvendes. Formålet i denne sammenhengen er å forhindre enheter og personer fra fortsatt å opptre i sektor dersom de har vist manglende evne eller vilje til å drive friskole i tråd med gjeldende regler.

Karantene for fysiske personer bør bare benyttes i tilfeller hvor regelbruddene har vært forsettlige eller uaktsomme. For virksomheten som sådan vil det ikke være krav om at enkeltpersoner kan identifiseres som ansvarlige for lovbruddet, og karantene vil være uavhengig av skyld.

Karantene er en streng reaksjon, og bør derfor bare kunne ilegges ved kvalifiserte brudd på regelverket og etter en konkret forholdsmessighetsvurdering der formålet vil være sentralt. I høringsforslaget har departementet lagt til grunn at karantene skal forbeholdes alvorlige forhold. Høringsinstansene har i stor grad gitt uttrykk for at de er enige i denne avgrensningen. Etter departementets mening kan karantene være aktuelt dersom det er avdekket gjentatte eller særlig alvorlige regelbrudd. Justis- og beredskapsdepartementet peker på at formuleringen «særlig grove regelbrudd» kan være egnet til å avgrense anvendelsesområdet bedre enn departementets forslag. Departementet er enig i at anvendelsesområdet bør avgrenses så strengt som mulig. Samtidig mener departementet at det må presiseres at dette også kan omfatte gjentatte, mindre alvorlige regelbrudd. Departementet foreslår derfor ordlyden «særleg alvorlege forhold i strid med lova…» som er ment å vise at kravet er strengt, samtidig som det kan ramme både enkeltstående grove regelbrudd og gjentatte mindre grove regelbrudd. Selv om karantene skal kunne benyttes også ved gjentatte mindre grove regelbrudd, vil departementet understreke at karantene er en inngripende reaksjon som bare skal benyttes dersom bruddene samlet sett fremstår som særlig alvorlig. I vurderingen av om forhold skal anses å være «særleg alvorlege» skal tilsynsmyndigheten legge avgjørende vekt på om forholdene er av en slik art at vedkommende person eller juridiske enhet må anses å være uegnet til å drive skole i tråd med regelverket. Relevante momenter vil her være om regelbruddet er begått for å fremme egne interesser, om virksomheten eller personen har oppnådd noen fordeler ved regelbruddet. For virksomheter vil det også være relevant å vurdere om virksomheten ved retningslinjer, instruksjon, opplæring, kontroll eller andre tiltak kunne ha forebygget regelbruddet.

Det er naturlig at terskelen for å vurdere karantene i ses sammenheng med terskelen for den mest alvorlige reaksjonen som er tilgjengelig i dag, som er at en skoles godkjenning blir trukket tilbake. Departementet mener det bør legges som en føring at karantene alltid skal vurderes i de tilfellene hvor godkjenningen trekkes tilbake som følge av regelbrudd. Etter departementets vurdering bør likevel ikke tilbaketrekking av godkjenning være et vilkår for karantene. Tilbaketrekking av godkjenning er en svært inngripende reaksjon med store konsekvenser for elevene, og det kan forekomme tilfeller hvor en skole kan beholde godkjenningen, men samtidig pålegges karantene for driftsendringer.

Utdanningsdirektoratet påpeker at det kan være grunn til å gi karantene også i tilfeller hvor det avdekkes brudd på øvrig lovverk enn friskoleloven med tilførende forskrifter. I gjeldende § 7-2a, som fastsetter reaksjoner som kan ilegges ved regelbrudd, heter det at:

«Første og andre ledd gjeld også dersom det er oppdaga forhold i strid med andre lover og forskrifter […]».

Departementet er enig med direktoratet i at det kan være hensiktsmessig om avgrensningen av hvilke lovbrudd som kan tas i betraktning, samsvarer med den alminnelige reaksjonsbestemmelsen. Departementet vil likevel understreke at karantene er en inngripende reaksjon, og at formålet med karantene kan tilsi at lovbruddet må ha direkte sammenheng med vedkommendes egnethet til å drive friskole. Etter departementets vurdering bør karantene derfor bare kunne benyttes ved brudd på privatskoleloven og tilhørende forskrifter, ikke ved brudd på annet regelverk.

I likhet med for øvrige reaksjoner etter privatskoleloven, mener departementet at karantene også bør kunne pålegges ved brudd på «føresetnadene for godkjenning». Privatskoleloven § 2-1 gir en skjønnsmessig adgang til å godkjenne friskoler på nærmere bestemte grunnlag. Skolens søknad danner grunnlaget for vurderingen av om godkjenning skal gis, og de konkrete vilkårene for friskoledriften fastsettes i skolens godkjenning. Skolens godkjenning og de forutsetningene den hviler på, er derfor et viktig supplement til reglene i lov og forskrift. I skolens søknad og godkjenning fremgår det blant annet hvilke grunnlag skolen er godkjent på, det konkrete opplæringstilbudet skolen skal tilby, fag- og timefordeling, maksimalt antall elever mv. Brudd på slike forutsetninger kan i noen tilfeller være like alvorlig som brudd på kravene i lov og forskrift. Et eksempel vil være der en skole som er godkjent på et bestemt grunnlag, har et skoletilbud som ikke samsvarer med dette grunnlaget. Dette vil være en omgåelse av regelverket og kravet til grunnlag og dermed et alvorlig brudd på forutsetningene for skolens godkjenning.

15.4.4 Subjektet for karantene

For at en karantene skal være effektiv og virke i tråd med sin hensikt, er det avgjørende at karantenen blir ilagt de ansvarlige bak regelbruddene.

Et utgangspunkt er at virksomheten, det vil si organisasjonsnummeret skolen er registrert med i Enhetsregisteret, pålegges karantene. Karantene sikrer at den juridiske enheten ikke kan gis ny godkjenning til å drive friskole eller få godkjent utvidelser eller andre driftsendringer i karanteneperioden.

Videre mener departementet at karantene i tillegg skal kunne pålegges enkeltpersoner ved den aktuelle skolen, for å hindre at de ansvarlige for regelbruddene er delaktige i å søke nye godkjenninger eller får tilsvarende roller ved andre friskoler. De aktuelle personene må navngis. Dette får bred støtte i høringen, og anses som nødvendig for at karantene skal virke effektivt.

Enkelte instanser har påpekt at det må sikres at det kun er personer som er ansvarlige for regelbruddene, som pålegges karantene. Utgangspunktet er at bestemmelsen avgrenser personkretsen for hvem som kan vurderes for karantene. Departementets forslag innebar at denne personkretsen består av personer som har vært ansvarlige deltakere i et ansvarlig selskap, person har utøvd verv som medlem eller varamedlem av styret eller som daglig leder (administrerende direktør), eller personer som har hatt annen ledende posisjon ved skolen. Departementet mener angivelsen innebærer at det kun er personer i sentrale og ansvarlige stillinger som kan gis karantene. Utdanningsdirektoratet har bemerket at ordlyden i denne personangivelsen bør tilpasses skolesektoren. Departementet er enig i dette, og mener medlem og varamedlem i styret, eier, rektor, skoleleder, daglig leder og andre ledende posisjoner ved skolen hvor lovbruddene ble avdekket er en god avgrensning. Departementet understreker at både formelle og reelle roller vil omfattes av ordlyden.

Med utgangspunkt i denne personkretsen, vil det samtidig måtte ligge til grunn en konkret og individuell vurdering av hvilke personer i denne personkretsen som i det aktuelle tilfellet forsettlig eller uaktsomt har overtrådt lov, forskrift eller forutsetninger for godkjenningen. Et varamedlem i styret som ikke har deltatt på møter og hatt reell innflytelse på beslutninger, vil dermed ikke kunne gis karantene. Departementet mener dette vil bidra til å sikre betryggende rettsikkerhet for den enkelte.

15.4.5 Karantenes lengde og iverksettelse

Departementets forslag tar utgangspunktet i systematikken fra konkursloven. Her oppstilles det et utgangspunkt, som kan fravikes ved særlige tilfeller. Departementet har forslått at karantene i utgangspunktet gis for to år, men at dette kan fravikes i positiv og negativ retning, oppad begrenset til fire år.

Elevorganisasjonen mener det ikke er grunnlag for å fastsette en øvre grense for karantenen, og tar til orde for at det skal være anledning til å utestenge personer på livstid. Departementet mener dette vil medføre en for streng reaksjon, særlig i tilfeller hvor regelbruddene er uaktsomme og beror på manglende evne til å drive friskole i samsvar med loven. Departementet mener videre at den foreslåtte systematikken gir god forutberegnelighet for den som blir ilagt karantene, samtidig som den minsker skjønnsutøvelsen for tilsynsmyndigheten.

Samtidig er departementet enig i at to år i enkelte tilfeller kan være for kort til at en karantene skal være effektiv. En søknadsprosess vil ofte ta tid, og to år er ikke særlig lenge tatt i betraktning hvor mye arbeid som ligger bak å få en skole godkjent. Fire år vil kunne være bedre egnet til å skape en mer reell utestenging av enheten og eventuelle enkeltpersoner, og tilsynsmyndigheten har en mulighet til å utvide karantenen til dette dersom det foreligger særlige forhold.

I lys av at bestemmelsen er ny, mener departementet at den foreslåtte grensen er hensiktsmessig på dette tidspunktet, men at grensene for utestenging vil måtte vurderes etter at bestemmelsen har vært i bruk en tid.

Departementet er enig med Utdanningsdirektoratet i spørsmålet om iverksettelse av vedtak om karantene. Hovedregelen i forvaltningsretten er at et vedtak gjelder fra det tidspunktet vedtaket bestemmer. Forvaltningen har etter forvaltningsloven § 42 en skjønnsmessig adgang til å beslutte utsatt iverksettelse av vedtak både ved klagebehandling og ved søksmål. Uskyldspresumsjonen i EMK artikkel 6 (2), som en del av det overordnede kravet til rettferdig rettergang i artikkel 6 (1), begrenser i en viss grad adgangen til å iverksette vedtak om administrative sanksjoner både før det foreligger endelig vedtak i klageinstansen og endelig avgjørelse i domstolene. Kjernen i kravet er at statene må holde slik tidlig iverksettelse innenfor rimelige grenser, og det må tas rimelig hensyn til de berørte interessene. Se nærmere EMD-dommene Västberga Taxi Aktiebolag og Vulic mot Sverige, 23. juli 2002 (nr. 36985/97) avsnitt 118 og Janosevic mot Sverige, 23. juli 2002 (nr. 34619/97). Hvorvidt det gis oppsettende virkning eller ikke, har betydning for vurderingen av hva som utgjør «a reasonable time» i artikkel 6 (1), jf. Västberga Taxi, 23. juli (nr. 36985/97) avsnitt 94. Etter tvisteloven kapittel 34 kan det begjæres midlertidig forføyning i saker om administrative sanksjoner.

15.4.6 Rettsvirkning av karantenen

Karantene innebærer innskrenket handlefrihet for en gitt periode. Ut fra formålet med karantene, er det hensiktsmessig at rettsvirkningen så langt som mulig forhindrer vedkommende enhet og ansvarlige personer fra å ta del i godkjent drift av private skoler etter loven.

For en juridisk enhet vil rettsvirkningen være ulik avhengig av om skolens godkjenning samtidig trekkes tilbake eller ikke. Dersom godkjenningen trekkes tilbake, vil rettsvirkningen være at det ikke er tillatt med skoledrift eller å søke om ny godkjenning i samme organisasjonsnummer så lenge karantenen gjelder. Dersom godkjenningen ikke trekkes tilbake, vil rettsvirkningen av karantene være at skolen ikke kan søke om driftsendringer den tiden karantenen gjelder. Slike søknader vil kunne avvises med henvisning til karantenen alene.

For enkeltpersoner har departementet vært usikre på hvor langt rettsvirkningene skal rekke, og det har vært ulike meninger om dette blant høringsinstansene. Enkeltpersoner som er ansvarlig for lovbruddene, vil i praksis ofte miste sin stilling på den friskolen hvor lovbruddene ble avdekket, da skolen som regel samtidig vil miste sin godkjenning. I praksis vil spørsmålet om rekkevidden av rettsvirkningen av karantene derfor være hvorvidt enkeltpersoner som gis karantene, samtidig skal pålegges å fratre sentrale stillinger de har ved andre friskoler enn den skolen der lovbruddet ble avdekket. Departementet er enig med høringsinstansene som påpeker at formålet bak bestemmelsen kan tilsi at personer som gis karantene, også skal pålegges å fratre eventuelle stillinger de har ved andre friskoler. Samtidig vil et pålegg om å fratre stillinger ved andre skoler være en vesentlig mer vidtrekkende konsekvens enn karantene for fremtidige stillinger.

Et annet spørsmål er hvilken rettsvirkning karantene for enkeltpersoner skal få for andre skoler hvor vedkommende allerede har en sentral stilling når karantenen blir pålagt. I høringen foreslo departementet at rettsvirkningen også skulle omfatte andre skoler enn skolen hvor lovbruddene var avdekket, ved at en skole ikke skulle kunne søke driftsendringer dersom en person som var pålagt karantene, hadde en sentral stilling ved skolen. En slik rettsvirkning vil være i tråd med formålet om å beskytte friskolesektoren mot uskikkede aktører. På den annen side vil en slik rettsvirkning være absolutt og dermed også ramme skoler som har vært i god tro og som har begrenset mulighet til å endre vedkommendes stilling. Dette kan etter departementets vurdering være uheldig for den enkelte skole, og det kan dessuten gjøre at terskelen for å pålegge enkeltpersoner karantene, blir unødig høy. Departementet finner derfor at karantene ikke skal ha noen rettsvirkning for andre skoler hvor vedkommende allerede hadde en sentral stilling på det tidspunktet karantenen ble pålagt.

Departementet vektlegger at det er en ny reaksjon som innføres, og at praksis gjennom bruk av reaksjonen vil kunne gi erfaring om hva som er hensiktsmessig avgrensning av rettsvirkningene. Departementet vektlegger innspillene fra høringsinstansene som mener karantenen kun kan omfatte fremtidige forhold, og mener dette er en hensiktsmessig avgrensning.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at rettsvirkningen av at en enkeltperson er pålagt karantene, er at vedkommende ikke kan tiltre nye sentrale stillinger i karanteneperioden. Dette innbærer at personen ikke kan tiltre sentrale stillinger ved eksisterende friskoler, og heller ikke sentrale stillinger i skoler som søker godkjenning som friskole. Departementet foreslår derimot ingen rettsvirkninger for andre skoler hvor personen allerede har en sentral stilling når karantenen blir pålagt. Departementet vil likevel understreke at det ved søknad om driftsendringer skal vurderes om det er særlige grunner som tilsier at driftendring ikke skal godkjennes. Dersom en person i en sentral stilling i skolen er pålagt karantene, vil dette være ett moment i en helhetsvurdering av om driftsendring skal godkjennes. Departementet viser til omtale av «særlige grunner» til at godkjenning ikke bør gis i kapittel 5.4.7.

15.4.7 Saksbehandling og klageadgang

Departementet er enig med høringsinstansene som bemerker at karantene kun må benyttes hvor det er avdekket og bevist at skolen har handlet i strid med regelverket. Etter departementets vurdering vil dette være når det er fattet vedtak av tilsynsmyndighetene, slik som ved ileggelse av øvrige reaksjoner. Det er tilsynsmyndighetene som i lys av sin funksjon, avgjør når det er bevist at det er begått regelbrudd, og når regelbruddene er tilstrekkelig alvorlige for å kvalifisere til karantene. Departementet understreker at det må være klar sannsynlighetsovervekt for det faktum som legges til grunn ved bruk av karantene.

Tilsynsmyndighet har i dag en skjønnsmessig adgang til å vurdere hvilke reaksjoner som skal benyttes i tilfeller hvor det avdekkes regelbrudd. Departementet mener at også når det gjelder karantene, må tilsynsmyndighetene ha en skjønnsmessig adgang til å avgjøre om og til hvem karantene skal gis, i tråd med systemet for øvrige reaksjoner. Dette er i overensstemmelse med Utdanningsdirektoratets høringsinnspill, som påpeker at karantene kun kan pålegges «etter en individuell og konkret vurdering». Det vil være avgjørende for reaksjonens effektivitet at karantene pålegges virksomheten og enkeltpersoner som har hatt en så vidt sentral rolle ved skolen at vedkommende kan anses som ansvarlig for regelbruddet. For at bestemmelsen skal være målrettet, må det være opp til tilsynsmyndighetenes vurdering i det enkelte tilfellet hvilke personer som kan lastes for regelbruddene.

Kunnskapsdepartementet vil, i tråd med lovens system for øvrig, være klageorgan for vedtak om karantene. Forvaltningsloven er alminnelig bakgrunnsrett for friskoleloven, og vil gjelde dersom ikke annet fremgår av særlovgivningen. Enkeltpersoner som er pålagt karantene vil være part i saken, og dermed kan påklage vedtaket.

Utdanningsdirektoratet etterlyser videre en beskrivelse av hvordan forvaltningen skal håndheve karantenen. Departementet viser til at brudd på en pålagt karantene, for eksempel ved at en friskole ansetter en person i karantene i en sentral stilling, kan utgjøre et brudd på regelverket for denne skolen. Tilsynsmyndigheten vil kunne reagere på et slikt regelbrudd på vanlig måte, og må vurdere hvilken reaksjon som er mest hensiktsmessig for det aktuelle forholdet. Dersom det er et bevisst forsøk på omgåelse av karantenen, vil dette være et alvorlig regelbrudd og det vil dermed kunne være aktuelt å vurdere tilbaketrekking av skolens godkjenning.

Departementet forventer at det vil være få personer og virksomheter som til enhver tid er pålagt karantene. Det forutsettes at Utdanningsdirektoratet vil holde en oversikt over disse, og at skoler som skal ansette en person kan henvende seg til direktoratet for å få undersøkt om vedkommende er pålagt karantene.

15.4.8 Departementets forslag

På denne bakgrunn og i samsvar med høringsforslaget og høringsinstansenes innspill, legger departementet frem forslag om en ny bestemmelse som gir tilsynsmyndighetene mulighet til å pålegge juridiske enheter og enkeltpersoner karantene. Bestemmelsen innføres gjennom ny § 7-2b i friskoleloven. Karantene kan pålegges dersom det avdekkes alvorlige eller gjentatte brudd på friskoleloven, forskrifter gitt i medhold av loven, eller forutsetningene for godkjenningen.

Karantene kan pålegges både juridiske enheter og enkeltpersoner. Personkretsen som kan pålegges karantene er personer i sentrale stillinger ved skolen. Dette vil omfatte medlem og varamedlem i styret, eier, rektor, skoleleder, daglig leder eller andre ledende posisjoner ved skolen hvor lovbruddene ble avdekket. Både formelle og reelle roller er omfattet.

Karantene gis som hovedregel for to år, men dette kan fravikes positivt eller negativt i særlige tilfeller, oppad begrenset til fire år.

Rettsvirkningen av karantene er at den juridiske enheten som skolen er registrert som, ikke kan søke nye godkjenninger eller driftsendringer i karanteneperioden. For en enkeltperson innebærer karantene at vedkommende ikke kan tre inn i sentrale stillinger i godkjente friskoler eller virksomheter som søker godkjenning som friskole, i den perioden som karantene varer.