1 Innledning og sammendrag

Petroleumsforekomstene på kontinentalsokkelen er en begrenset naturressurs som tilhører den norske stat. Petroleumsressursene er verdifulle og gir grunnlag for særlig høy avkastning ved utvinning, en grunnrente. Særskatten skal, sammen med Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE), bidra til at en stor del av grunnrenten tilfaller fellesskapet.

Regjeringen er i Hurdalsplattformen tydelig på at norsk petroleumsindustri skal utvikles, ikke avvikles. Petroleumssektoren er en høyproduktiv næring som bidrar med store inntekter, verdiskaping og arbeidsplasser til Norge. Regjeringen vil sikre næringen gode og forutsigbare rammebetingelser som legger til rette for et høyt aktivitetsnivå, og at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer på norsk sokkel gjennomføres. Regjeringen vil samtidig intensivere arbeidet med å forberede samfunnet på reduserte petroleumsinntekter. Utformingen av skattesystemet står her sentralt.

Særskatten ilegges med en skattesats på 56 pst. og kommer i tillegg til skatten på alminnelig inntekt på 22 pst. Regjeringen mener det er ønskelig at særskatten utformes nøytralt slik at den ikke påvirker selskapenes investeringsatferd. Med nøytralitet vil lønnsomhetsvurderingene før og etter særskatt være samsvarende. Samtidig mener regjeringen at petroleumsselskapene bør betale en skatt på overskudd som er på linje med det annen næringsvirksomhet betaler. På den måten minimerer en vridningene mellom næringer. En skatt på alminnelig inntekt på 22 pst., der skattegrunnlaget ligner mest mulig på det reelle overskuddet i virksomheten, kombinert med en nøytral særskatt legger til rette for effektiv ressursbruk og høyest mulig verdiskaping i norsk økonomi samlet sett. Det gir grunnlag for høye inntekter til fellesskapet.

De investeringsbaserte fradragene i dagens ordinære særskatt, som består av avskrivninger, friinntekt og rentefradrag, er høyere enn hva de skulle vært i en nøytral særskatt. For høye investeringsfradrag kan gi selskapene insentiv til å gjennomføre investeringer som er samfunnsøkonomisk ulønnsomme. Det kan også gi et press, for eksempel fra næringsaktører, om å utvide virkeområdet for petroleumsskatten, slik at den også omfatter tilstøtende investeringer med svak eller moderat lønnsomhet. Opp gjennom årene har det vært mange diskusjoner med næringen om verdien av fremtidige skattefradrag.

For høye investeringsfradrag i særskatten og den langvarige diskusjonen om verdsetting av fremtidige skattefradrag har skapt usikkerhet om rammevilkårene for næringen fremover. Solberg-regjeringen sendte 3. september 2021 på høring et forslag om å legge om særskatten for petroleumsvirksomhet til en kontantstrømskatt. Forslaget ville gjøre særskatten nøytral slik at selskapets lønnsomhetsvurderinger før og etter særskatt samsvarer. Forslaget innebar umiddelbar utgiftsføring i særskattegrunnlaget av kostnader pådratt til erverv av produksjonsinnretning og rørledning, jf. petroleumsskatteloven § 3 b, til erstatning for avskrivninger, friinntekt og rentefradrag. Videre ble det foreslått at en beregnet skatt på alminnelig inntekt i sokkeldistriktet skulle komme til fradrag i særskattegrunnlaget, samtidig som særskattesatsen ble foreslått teknisk oppjustert. Ved underskudd i særskattegrunnlaget skulle selskapene få utbetalt særskatteverdien av underskuddet ved skatteoppgjøret. Det ble foreslått endringer i reglene om leterefusjon, opphørsrefusjon og fremføring av underskudd i alminnelig inntekt. Endringene ble foreslått å tre i kraft fra inntektsåret 2022. De midlertidige reglene, som ble vedtatt av Stortinget i juni 2020, skulle likevel fortsette å gjelde for investeringer som er omfattet av petroleumsskatteloven § 11. Det ble foreslått enkelte overgangsregler og satsendringer.

De fleste høringssvarene er i utgangspunktet positive til forslaget, men en del tar til orde for ulike endringer av det som er foreslått. Både Skatteetaten og høringsinstansene som representerer næringen, ønsker umiddelbar utgiftsføring også i alminnelig inntekt. Ellers er Skatteetaten og næringen uenige om flere av løsningene. Miljøorganisasjonenes høringssvar argumenterer for løsninger som vil virke innstrammende.

I Hurdalsplattformen skriver regjeringen at den vil «legge vekt på forutsigbarhet i rammebetingelser for sektoren, der hovedlinjene i Solberg-regjeringens forslag til kontantstrømskatt for næringen legges til grunn, herunder at det midlertidige petroleumsskatteregimet fra 2020 består slik det var tiltenkt». Regjeringen er enig med den forrige regjeringen i at særskatten bør legges om, og at det er flere argumenter for å gå over til en kontantstrømskatt, som foreslått i høringsnotatet.

På denne bakgrunn, og sett i lys av høringssvarene, fastholder regjeringen hovedelementene i høringsforslaget. Regjeringen mener 2022 er et godt år for en omlegging, ettersom en god del av investeringene i 2022 vil skattlegges etter de ordinære skattereglene. Regjeringen foreslår ingen substansielle endringer i de midlertidige reglene, som fremdeles vil omfatte en vesentlig del av investeringene de nærmeste årene.

Det foreslås en pantsettelsesordning for skatteverdien av underskudd, slik mange høringsinstanser tar til orde for. Det foreslås også enkelte andre justeringer i høringsforslaget, blant annet i fradraget for beregnet selskapsskatt i særskattegrunnlaget. Det foreslås at hovedtrekkene om skattemessig kontinuitet mv. i behandlingen av overdragelser etter petroleumsskatteloven § 10 videreføres. Det foreslås tilpasninger i reglene om realisasjon av driftsmiddel som nevnt i petroleumsskatteloven § 3 b, og overgangsbestemmelser om underskudd og ubenyttet friinntekt oppstått før inntektsåret 2020 mv. Med de foreslåtte endringene vil særskatten for petroleumsvirksomhet langt på vei utformes etter tilsvarende modell som grunnrenteskatten for kraftverk, som ble lagt om til kontantstrømskatt med virkning fra inntektsåret 2021.

Forslaget vil redusere provenyet de første årene, men øke provenyet på lengre sikt. Provenyreduksjonen i 2022 anslås til om lag 45 mrd. kroner påløpt og 23 mrd. kroner bokført. Etter hvert vil skatteinnbetalingene øke som følge av at avskrivninger, friinntekt og fradrag for finanskostnader i særskattegrunnlaget faller bort.

Forslaget anslås å øke provenyet fra særskatten over tid som følge av at nåverdien av investeringsfradragene reduseres. Provenyøkningen over tid anslås til om lag 7 mrd. kroner, målt som nåverdi, knyttet til investeringer som foretas i 2022. Dette er en statisk beregning, det vil si at det ikke tas hensyn til eventuelle atferdsendringer som følge av skatteendringene, f.eks. endringer i selskapenes investeringsatferd. Etter hvert som flere investeringer vil omfattes av de nye, ordinære reglene fremfor de midlertidige reglene, vil provenyøkningen bli større. Statens inntekter fra skatter og avgifter fra petroleumsvirksomheten inngår i kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten som i sin helhet overføres til Statens pensjonsfond utland. Forslaget påvirker dermed ikke handlingsrommet i statsbudsjettet på kort sikt, men vil påvirke handlingsrommet i fremtidige budsjetter gjennom virkningen på fondet.

Omleggingen har administrative konsekvenser for skattemyndighetene og skattyterne. Skattemeldingen og systemene til skattemyndighetene må tilpasses omleggingen. I en overgangsperiode vil flere parallelle regelsett måtte praktiseres. Skattyternes veiledningsbehov og kontrollarbeidet hos skattemyndighetene vil trolig øke midlertidig. Videre må Skatteetaten ta hensyn til at investeringer i en periode kan falle inn under tre ulike regelsett (gjeldende ordinære regler, midlertidige regler og nye ordinære regler med kontantstrømskatt).

Det foreslås at umiddelbar utgiftsføring i særskattegrunnlaget av kostnader pådratt til erverv av produksjonsinnretning og rørledning, jf. petroleumsskatteloven § 3 b, skal tre i kraft med virkning for utgifter som pådras fra og med inntektsåret 2022, unntatt utgifter som er omfattet av de midlertidige reglene i petroleumsskatteloven § 11. De øvrige endringene foreslås å tre i kraft med virkning fra og med inntektsåret 2022.

Det er nødvendig å tilpasse forskrifter til petroleumsskatteloven til endringene.

Det vises til forslag til endringer i petroleumsskatteloven §§ 3, 5 og 11 og skattebetalingsloven § 10-1 og forslag til overgangsbestemmelser, i tillegg til endring av skattevedtaket for inntektsåret 2022 § 4-2.