3 Opphevelse av finansforetaksloven § 13-9 annet ledd

3.1 Gjeldende rett

3.1.1 Norsk rett

Ifølge finansforetaksloven § 13-1 kan finansforetak ikke drive annen virksomhet enn det som følger av øvrige regler om foretakets virksomhet, foretakets konsesjon eller foretakets vedtekter. Finansforetak kan også drive virksomhet som «har naturlig tilknytning til den virksomhet tillatelsen omfatter», jf. § 13-2.

For forsikrings- og pensjonsforetak er det nærmere innholdet i konsesjonen regulert av §§ 2-12 til 2-17. Annen virksomhet enn forsikrings- og pensjonsvirksomhet omtales ofte som forsikringsfremmed virksomhet.

Forsikrings- og pensjonsforetak kan ifølge § 13-9 annet ledd «uten hinder av § 13-1 ha eierandeler med begrenset ansvar som representerer inntil 15 prosent av kapitalen eller stemmene i foretak som driver virksomhet som ikke kan drives av et forsikringsforetak eller pensjonsforetak, og som ikke kan inngå i finanskonsern».

Virksomhetsbegrensningen i § 13-1 gjelder heller ikke investering av midler i foretakenes selskapsportefølje (egenkapital mv.) såfremt «den økonomiske risikoen knyttet til eierandelene er begrenset til verdien av den enkelte investering».

Ifølge § 13-9 tredje ledd kan departementet i særlige tilfeller gjøre unntak fra bestemmelsene i § 13-2 og sette vilkår for unntaket.

En tallfestet grensedragning mellom investering i forsikringsfremmed virksomhet og drift av forsikringsfremmed virksomhet ble opprinnelig innført i forsikringsloven av 1988. I forarbeidene til bestemmelsen (Ot.prp. nr. 42 (1986–87)) begrunnet Finansdepartementet forslaget til en slik eierbegrensningsregel bl.a. med «at vesentlige interesser i andre selskaper kan medføre fare for at forsikringsselskapet blir involvert i støtte- eller redningsaksjoner, slik at tapsrisikoen i realiteten blir større enn innskuddet» og i et ønske om å «hindre konsentrasjon av eierinteresser og innflytelse».

3.1.2 EØS-rett

EØS-reglene om adgang til å starte og utøve forsikrings- og gjenforsikringsvirksomhet, herunder om kapitalkrav for forsikringsforetak, følger av Europaparlaments- og rådsdirektiv 2009/138/EF (Det konsoliderte forsikringsdirektivet – Solvens II).

Ifølge direktivets artikkel 18 nr. 1 a skal nasjonale myndigheter kreve at foretak som søker om konsesjon som forsikringsforetak, begrenser sin virksomhet til forsikringsvirksomhet og virksomhet som springer direkte ut fra forsikringsvirksomhet.

Bestemmelser om kapitalforvaltning er inntatt i direktivets artikkel 132–135. Artikkel 132 nr. 1 angir et generelt krav om forsvarlig kapitalforvaltning. Direktivet benytter en rettslig standard om forsvarlighet omtalt som «the prudent person principle».

Denne mer generelle forsvarlighetsstandarden presiseres i artikkel 132 nr. 2, og kan oppsummeres som følger:

• Investeringer skal kun foretas i eiendeler og instrumenter hvor underliggende risikoer kan identifiseres, måles, overvåkes, styres og rapporteres.

• Alle eiendeler skal plasseres slik at hensynet til sikkerhet, kvalitet, likviditet og avkastning sikres for porteføljen i sin helhet.

• Eiendelene skal være lokalisert slik at de til enhver tid er tilgjengelige.

• Eiendelene skal plasseres slik at forsikringsforpliktelsene og hensynet til forsikringstakerne ivaretas på best mulig måte.

• I tilfeller av interessekonflikter skal plasseringer foretas i forsikringstakerens beste interesse.

Det fremgår videre av artikkel 133 at «Member States shall not require insurance and reinsurance undertakings to invest in particular categories of assets», og av fortalen punkt 72 at «Member States should not require insurance or reinsurance undertakings to invest their assets in particular categories of assets, as such a requirement could be incompatible with the liberalisation of capital movements provided for in Article 56 of the Treaty».

3.2 Finanstilsynets utkast

Finanstilsynet foreslår i sitt høringsnotat av 1. juni 2017 at finansforetaksloven § 13-9 endres slik at det for forsikringsforetak ikke lenger gjelder noen tallfestet grense for hvilke investeringer av kundemidler som ikke omfattes av forbudet mot drift av forsikringsfremmed virksomhet.

I sin vurdering i høringsnotatet 1. juni 2017 skriver Finanstilsynet bl.a. at:

«Finanstilsynet har lagt til grunn at Solvens II-direktivets krav til fullharmonisering medfører at den kvantitative begrensningen i adgang til å ha eierandel i selskaper som driver forsikringsfremmed virksomhet bør oppheves. Kvantitative begrensningsregler i Solvens I-direktivet er i Solvens II-direktivet erstattet med et krav om at kapitalforvaltningen skal være forsvarlig og med nærmere angivelse av hva dette innebærer. Kapitalkravene skal i prinsippet reflektere risikoen knyttet til investeringene og foretakene er pålagt å foreta en egenvurdering av risiko og samlet kapitalbehov. Eierrisikoen som gjeldende eierbegrensningsregel har til formål å begrense, skal i prinsippet reflekteres i kapitalkravene og av bestemmelsene om egenvurdering av risiko og samlet kapitalbehov.»

Finanstilsynet skriver videre følgende om hvordan foretakene forventes å håndtere den foreslåtte endringen:

«Oppheving av eierbegrensningskravet innebærer at foretakene må utvise særlig aktsomhet når det gjelder investeringer i forsikringsfremmed virksomhet. Det følger av finansforetaksloven § 13-10 at foretaket skal vektlegge forsvarlig likviditet, sikkerhet, risikospredning og inntjening, og tilpasse kapitalforvaltningen til endringer i foretakets risikoeksponering. Loven innebærer således fortsatt klare grenser for forsikringsforetakenes investeringsadgang. Finanstilsynet forventer at foretakene belyser dette i sin fulle bredde i sine risikovurderinger før investeringsbeslutningen tas, herunder vurderer menneskelige og tekniske ressurser som kreves for å etablere en god og effektiv risikoovervåkning. Finanstilsynet forventer at forsikringsforetakene i sin egenvurdering av risiko og samlet kapitalbehov (ORSA) særskilt vurderer risikoen og kapitalbehovet knyttet til slike investeringer.»

Etter Finanstilsynets vurdering vil finansforetakslovens regler om at Finanstilsynet kan gi pålegg om retting og fastsette særskilt kapitalkrav, være aktuelle for å begrense risikoen ved investeringer i forsikringsfremmed virksomhet dersom gjeldende 15 prosent-regel oppheves for forsikringsforetak. Finanstilsynet foreslår derfor ikke alternativ regulering, ut over det gjeldende generelle forbudet mot at forsikringsforetak driver forsikringsfremmed virksomhet, for å ivareta de hensynene som ligger bak gjeldende regel.

For pensjonsforetak foreslår Finanstilsynet å videreføre den kvantitative begrensningen i adgangen til å ha eierandel i forsikringsfremmed virksomhet, fordi pensjonsforetakene foreløpig ikke er underlagt risikosensitive kapitalkrav eller lovens eksplisitte krav til egenvurdering av risiko og kapitalbehov.

3.3 Høringsinstansenes syn

Den norske Aktuarforening (Aktuarforeningen), Distriktsenergi, Energi Norge, Finans Norge, Finansforbundet, Kraftfylka, KS Bedrift Energi, Nordic Trustee og Norske finansanalytikeres forening støtter forslaget om å fjerne den kvantitative grensen for livsforsikringsforetaks investeringer i forsikringsfremmed virksomhet.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) støtter forslaget under henvisning til Finanstilsynets vurdering av at krav om fullharmonisering med EUs solvensregelverk innebærer at kvantifiseringen av virksomhetsbegrensningen bør oppheves. Finans Norge og Finansforbundet hevder også at gjeldende regel i finansforetaksloven § 13-9 er i strid med EUs Solvens II-regelverk.

Distriktsenergi mener en øvre grense på investeringer i forsikringsfremmed virksomhet på 49,9 pst. kan være hensiktsmessig. Finans Norge støtter forslaget i høringsnotatet om ikke å innføre ny alternativ regulering for å ivareta de hensyn som ligger bak gjeldende bestemmelse.

Forbrukerrådet støtter i hovedsak forslaget i høringsnotatet og er enig med Finanstilsynet i at dersom kvantifiseringen av virksomhetsbegrensningen oppheves, må foretakene utvise særlig aktsomhet når det gjelder investeringer av kundemidler i foretak som driver forsikringsfremmed virksomhet. Forbrukerrådet viser til finansforetaksloven § 13-10, som sier at foretakene skal vektlegge forsvarlig likviditet, sikkerhet, risikospredning og inntjening, og tilpasse kapitalforvaltningen til endringer i foretakets risikoeksponering. Forbrukerrådet legger til grunn at ev. økte kostnader for Finanstilsynet til tilsyn og kontroll fordeles forholdsmessig på de aktuelle foretakene under tilsyn, jf. finanstilsynsloven § 9.

Energi Norge peker på at det er behov for store investeringer i infrastrukturforetak, bl.a. innen fornybar energi, og viser til omtalen i Finansmarkedsmeldingen 2016–2017 og stortingsbehandlingen av denne. Også KS Bedrift Energi viser til et udekket investeringsbehov i infrastruktur.

Finans Norge mener den gjeldende begrensningen er en hovedårsak til at forsikringsforetak i liten grad investerer i infrastruktur i dag.

Finansforbundet mener langsiktige investeringer i infrastruktur som gir forutsigbare kontantstrømmer, kan gi bedre samsvar mellom løpetiden på livsforsikringsforetakenes eiendeler på den ene siden og forpliktelser på den andre. Det kan redusere renterisikoen. Forbrukerrådet gir uttrykk for et lignende syn, men legger til at investeringer av denne typen i utlandet stiller krav til å vurdere fremtidig politisk og økonomisk risiko.

NHO stiller spørsmål ved om det kan oppstå usikkerhet rundt verdsettelse av enkelte typer infrastrukturinvesteringer. NHO peker på at dette i tilfelle kan ha konsekvenser for beregning og bruk av avkastning på kundenes midler. NHO ber departementet vurdere om det i gjeldende regelverk er tatt hensyn til slike problemstillinger eller om det er behov for særskilte krav til interne prosesser, uavhengige verdivurderinger e.l.

Aktuarforeningen viser til at også pensjonsforetak skal ha oversikt, helhetlig styring og kontroll over den risikoen som oppstår ved foretakenes kapitalforvaltning, uavhengig av kapitalkravene som stilles til foretaket. Foreningen setter spørsmålstegn ved om en eventuell videreføring av gjeldende begrensninger i investeringsadgangen for pensjonsforetak er tilstrekkelig godt begrunnet. Aktuarforeningen trekker fram muligheter for å hente ut merverdier i eiendomsinvesteringer, f.eks. ved omregulering eller utbygging av eksisterende eiendommer.

Energi Norge og Kraftfylka mener en fortsatt begrensning for pensjonsforetak vil innebære en konkurransevridning i favør av utenlandsk pensjonskapital. Energi Norge oppfordrer Finansdepartementet til å finne løsninger i arbeidet med nye kapitalkrav for pensjonsforetak som innebærer at begrensningen kan oppheves også for pensjonsforetak. KS Bedrift Energi mener også at gjeldende begrensning bør oppheves for pensjonsforetak.

3.4 Departementets vurdering

Livsforsikringsforetak og pensjonsforetak kan bare drive livsforsikrings- og pensjonsvirksomhet og virksomhet som henger naturlig sammen med slik virksomhet. Som del av denne virksomheten forvalter disse foretakene store verdier på vegne av kundene sine. Det alt vesentlige av dette er midler som skal finansiere fremtidige pensjoner, og som dermed skal utbetales først om mange år. I mellomtiden må midlene forvaltes på en betryggende og hensiktsmessig måte

Forbudet mot at livsforsikringsforetak og pensjonsforetak driver annen virksomhet enn livsforsikrings- og pensjonsvirksomhet, er i seg selv ikke gjenstand for vurdering her. Forbudet følger av finansforetaksloven § 13-1 uavhengig av lovforslaget i denne proposisjonen. Plikten til å ha en slik begrensning på virksomheten følger også av Solvens II-direktivet. Spørsmålet er hvordan en skal håndtere skillet mellom å drive forsikringsfremmed virksomhet og å investere i foretak som driver forsikringsfremmed virksomhet.

I gjeldende norsk rett er skillet tydeliggjort gjennom en kvantitativ grense for størrelsen på investeringer i forsikringsfremmed virksomhet. I Finanstilsynets høringsutkast er det foreslått å oppheve denne kvantifiseringen slik at grensedragningen blir skjønnsmessig. Foretakene må dermed selv vurdere om de holder seg innenfor virksomhetsbegrensningen dersom de investerer kundemidler i foretak som driver forsikringsfremmed virksomhet. Videre må Finanstilsynet gjennom sin tilsynsvirksomhet i praksis håndheve grensedragningen, ev. også gjennom enkeltvedtak eller retningslinjer for tilsynsvirksomheten på dette området. Etter departementets vurdering vil en slik løsning være tilstrekkelig til å håndheve virksomhetsbegrensningen og dermed oppfylle forpliktelsene etter Solvens II på dette punktet.

Både forsikringsnæringen og foretak i infrastrukturbransjen har gitt uttrykk for at investeringer i infrastrukturforetak i utgangspunktet kan være godt egnet for plassering av en andel av kundemidlene. Imidlertid har disse hevdet at det for forsikringsforetak er vanskelig å oppnå et hensiktsmessig eierskap i infrastruktur gjennom eierposter på kun inntil 15 pst. fordi infrastrukturmarkeder er preget av foretak med konsentrert eierskap. En kan derfor ikke se bort fra at gjeldende regel i finansforetaksloven § 13-9 kan begrense pensjonsinnretningenes eierskap i infrastruktur. Riktignok er det adgang til å søke unntak fra regelen, men søknadsadgangen er lite brukt. Hensynet til mer fleksibilitet i pensjonsinnretningenes kapitalforvaltning kan tale for at forbudet mot å drive forsikringsfremmed virksomhet gjøres utelukkende kvalitativt.

Hensynet til å legge til rette for infrastrukturinvesteringer og fleksibilitet i kapitalforvaltningen må likevel balanseres mot hensynet til å sikre at foretakene kan oppfylle sine forpliktelser overfor kundene. Etter departementets vurdering har innføringen av mer risikosensitive kapitalkrav for forsikringsforetakene, i tråd med Solvens II-regelverket i EU, redusert behovet for en kvantifisering av virksomhetsbegrensningen av slike sikkerhetshensyn.

Hensynet til å unngå konsentrasjon av makt og innflytelse, som bl.a. ble anført i Ot.prp. nr. 42 (1986–87), jf. avsnitt 3.1.1, kan fortsatt gjøre seg gjeldende. Departementet mener imidlertid at også dette hensynet i tilstrekkelig grad kan ivaretas gjennom den nevnte håndhevingen av det generelle forbudet mot forsikringsfremmed virksomhet.

Det har videre vært ansett å være behov for en praktisk operasjonalisering av når investeringer av kundemidler (forvaltning av aktiva) er i strid med forbudet mot å drive forsikringsfremmed virksomhet, av hensyn til klarhet i regelverket og mulighet for å håndheve det godt over tid, jf. departementets vurdering i avsnitt 6.2.6 i Prop. 125 L (2013–2014). Der skriver departementet følgende:

«Det kan være vanskelig å trekke grensen mellom forvaltning av aktiva og drift av forsikringsfremmed virksomhet. I fraværet av en bestemmelse som lovforslaget § 13-9 annet ledd vil man formodentlig måtte trekke opp denne grensen mer konkret fra sak til sak. Dette vil ikke nødvendigvis være enklere for konsesjonsmyndigheten eller gi større forutberegnelighet for selskapene.»

Departementet har på denne bakgrunn vurdert om et alternativ til forslaget i høringsutkastet kan være å heve gjeldende tallfestede grense i stedet for å oppheve den. Slik bestemmelsen er formulert, ville imidlertid enhver investering opp til den nye og høyere grensen da automatisk anses å ikke være i strid med forbudet mot drift av forsikringsfremmed virksomhet. Departementet mener at dette ikke uten videre kan legges til grunn.

Med vekt på at soliditetsregelverket for forsikringsforetak har blitt styrket gjennom innføringen av Solvens II, foreslår departementet i tråd med høringsforslaget å oppheve den tallfestede grensen for hvilke investeringer som ikke omfattes av forbudet mot drift av forsikringsfremmed virksomhet for forsikringsforetak.

Departementet har vurdert om det er behov for alternativ regulering for å ivareta de øvrige hensyn som ligger bak bestemmelsen i § 13-9 annet ledd, ut over det generelle forbudet mot drift av forsikringsfremmed virksomhet i § 13-1 og håndhevingen av dette. Departementet viser til at krav til forsvarlig kapitalforvaltning gjelder alle investeringer fra forsikringsforetak, og innebærer krav til vurderingene forsikringsforetak gjør før investeringen gjennomføres. Hvis bestemmelsen oppheves, legger departementet til grunn at Finanstilsynet i sin tilsynsvirksomhet overfor forsikringsforetakene vil vektlegge risikoen ved høyere eierandeler i foretak som driver forsikringsfremmed virksomhet. Som Finanstilsynet viser til i sitt høringsnotat, kan Finanstilsynet bl.a. pålegge forsikringsforetaket å ha høyere ansvarlig kapital (kapitalkravstillegg) dersom det anser at risikoen ikke i tilstrekkelig grad er dekket i kapitalkravet. Departementet er videre enig med Finanstilsynet i at finanstilsynslovens regler om pålegg om retting bør kunne anvendes dersom tilsynet kommer til at forsikringsforetakets eierandel er uforsvarlig. På denne bakgrunn foreslår departementet ikke ytterligere regulering som følge av de foreslåtte endringene.

Solvens II-regelverket er fra 1. januar 2016 gjort gjeldende for forsikringsforetakene. For pensjonsforetak har Finansdepartementet nylig fastsatt nye og mer risikosensitive soliditetskrav basert på en forenklet versjon av Solvens II-regelverket, som skal gjelde fra 1. januar 2019. Med de nye reglene vil bl.a. de kvantitative investeringsbegrensningene for pensjonsforetak erstattes av kvalitative forsvarlighetskrav og kapitalkrav som avhenger av risikoen i investeringene. Det innebærer etter departementets vurdering at det ikke lenger er grunnlag for høringsutkastets forslag om å ha ulike regler for forsikringsforetak og pensjonsforetak når det gjelder regelverket for investeringer i foretak som driver forsikringsfremmed virksomhet.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at finansforetaksloven § 13-9 annet ledd oppheves slik at det ikke lenger er noen tallfestet grense for hvilke investeringer som ikke omfattes av forbudet mot drift av forsikringsfremmed virksomhet.

NHO har i høringsrunden tatt opp et spørsmål om verdsetting av illikvide investeringer og hvordan dette vil påvirke oppfyllelse av avkastningsgarantier og tildeling av avkastningsoverskudd. Departementet viser til at spørsmål om korrekt verdsetting er en generell problemstilling ved investeringer i unoterte eller illikvide eiendeler. Selv om en endring i tråd med lovforslaget vil kunne utvide adgangen til å investere kundemidler i forsikringsfremmed virksomhet, er det ikke gitt at en større andel av kundemidlene dermed blir plassert i unoterte eller illikvide eiendeler. Det kan like gjerne være at ev. økt investering i forsikringsfremmed virksomhet fortrenger andre unoterte eller illikvide investeringer.

Departementet viser videre til at problemstillingen som NHO reiser er søkt ivaretatt gjennom andre regler enn de som behandles i proposisjonen her. Det er bl.a. regler om verdisettingsmetoder for unoterte eller illikvide eiendeler som ikke har en lett observerbar markedspris, i de internasjonale regnskapsstandardene (IFRS).

Videre viser departementet til at kravene som stilles til pensjonsinnretningene om forsvarlig kapitalforvaltning, også innebærer at pensjonsinnretningene må sørge for at de er i stand til å gjøre forsvarlige verdivurderinger av de eiendelene de investerer kundemidler i. Departementet legger til grunn at Finanstilsynet følger opp dette i sitt tilsyn med pensjonsinnretningene, og foreslår ikke supplerende regulering på dette punktet.