1. Innledning 

Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID) viser til departementets instruksjonsadgang etter statsborgerloven § 28 første ledd, som innebærer at departementet kan gi Utlendingsdirektoratet (UDI) generelle instrukser om lovtolkning, skjønnsutøving og prioritering av saker.

Stortinget vedtok i 2019 endringer i regelverket for tilbakekall av statsborgerskap. Et vedtak om statsborgerskap kan tilbakekalles dersom søkeren mot bedre vitende har gitt uriktige opplysninger eller fortiet forhold av vesentlig betydning for vedtaket, jf. statsborgerloven § 26 andre ledd. Statsborgerskap som er ervervet av en person som var under 18 år på tidspunktet for erverv eller søknad, og som er bygget på uriktige eller ufullstendige opplysninger gitt av foreldre eller besteforeldre mot bedre vitende, kan som hovedregel ikke tilbakekalles, jf § 26 tredje ledd første punktum. Statsborgerskapet kan likevel tilbakekalles dersom den saken gjelder, etter en konkret vurdering ikke har sterk tilknytning til riket, jf. statsborgerloven § 26 tredje ledd andre punktum. Statsborgerskap kan likevel ikke tilbakekalles etter § 26 dersom det i betraktning av forholdets alvor og statsborgerens tilknytning til riket vil være et uforholdsmessig inngrep overfor vedkommende selv eller de nærmeste familiemedlemmene, jf. statsborgerloven § 26 fjerde ledd.

I instruks F-07-20 av 15. desember 2020 «Instruks om tolkning av statsborgerloven § 26 – tilbakekall av statsborgerskap på grunn av uriktige opplysninger» klargjorde departementet UDIs skjønnsutøvelse ved forholdsmessighetsvurderingen etter statsborgerloven § 26, og terskelen for å konkludere med at en person bevisst og aktivt har benyttet seg av mer enn én identitet.

Oslo Economics har på oppdrag fra AID utredet hvilken effekt regelverksendringene har hatt på praksis for tilbakekall av statsborgerskap. På bakgrunn av enkelte funn i utredningen ser departementet behov for å gi en revidert instruks, for å tydeliggjøre forutsetningen om at barnet ikke har sterk tilknytning til riket som vilkår for tilbakekall av barns statsborgerskap, det objektive kravet om vesentlighet, momentet vesentlighet i forholdsmessighets-vurderingen, og momentet alvorlig kriminalitet i forholdsmessighetsvurderingen. Instruksen erstatter instruks F-07-20.

2. Bakgrunn

Stortinget vedtok 3. desember 2019 endringer i statsborgerloven, jf. Prop. 141 L (2018-2019)

Endringer i statsborgerloven mv. (tilbakekall av statsborgerskap på grunn av uriktige opplysninger mv.) og Innst. 62 L (2019-2020). Blant annet ble det lovfestet at det skal foretas en forholdsmessighetsvurdering ved tilbakekall av statsborgerskap etter § 26. Forholdets alvor skal vurderes opp mot statsborgerens tilknytning til riket, og tilbakekall av statsborgerskapet må etter denne vurderingen være et forholdsmessig inngrep. Det må være et rimelig forhold mellom inngrepet og den byrde som personen eller vedkommendes nærmeste familie påføres ved å tape statsborgerskapet.

Betydningen av botid og tiden som er gått siden vedkommende ble innvilget norsk statsborgerskap, må vurderes konkret i den enkelte sak. Det kan tenkes tilfeller der en person har vært bosatt i lang tid i Norge, men likevel ikke har sterk tilknytning til Norge.

I vurderingen kan også andre forhold få betydning, som for eksempel graden av integrering og forholdets alvor. I tilfeller hvor vedkommende bevisst og aktivt har benyttet mer enn én identitet, skal det i utgangspunktet svært mye til før et vedtak om tilbakekall av statsborgerskap kan anses uforholdsmessig. Det samme vil gjelde saker der vedkommende har begått alvorlig kriminalitet. Eventuell langvarig statsløshet som en konsekvens av tilbakekall, skal være et moment i forholdsmessighetsvurderingen. Dersom en person vil bli statsløs i lang tid som konsekvens av vedtaket om tilbakekall, vil det kunne være uforholdsmessig å tilbakekalle det norske statsborgerskapet.

Da lovendringene trådte i kraft i 2020 var det behov for en instruks om lovtolkning og skjønnsutøvelse, blant annet når det gjelder terskel for å konkludere at tilbakekall er uforholdsmessig, terskel for å konkludere at en person bevisst og aktivt benytter seg av mer enn én identitet, hvilken betydning lang botid skal ha i en avveining mot andre momenter i forholdsmessighetsvurderingen og hvordan graden av integrering skal vurderes for personer som er arbeidsføre kontra uføretrygdede. Videre er det enkelte funn i Oslo Economics utredning fra mai 2025 som gir behov for ytterlige presiseringer i instruksen.

Vurdering av vesentlighet inngår både i de objektive kravene i § 26 andre ledd og som et moment i forholdsmessighetsvurderingen, og må vurderes separat. Oslo Economics viser til at UDI i flere av vedtakene som er gjennomgått skriver at uriktige opplysninger som har hatt vesentlig betydning for innvilgelse av statsborgerskap, i de fleste tilfeller vil anses for å være grovt uriktige. Oslo Economics viser videre til at UDI med dette hever terskelen for at tilbakekall av statsborgerskap blir uforholdsmessig, og at dette ikke samsvarer med lovgivers vilje.

Oslo Economics påpeker også et behov for en prinsipiell drøfring av hvordan momentet om alvorlig kriminalitet i forholdsmessighetsvurderingen skal forstås, og eventuelle føringer hva gjelder strafferammer, tidsaspekt, tidligere soning for samme forhold, mv.

Barns statsborgerskap kan kun tilbakekalles i tilfeller der personen, etter en konkret vurdering, ikke har sterk tilkytning til riket. Ved tilbakekall kan det ses hen til forvaltningspraksis for lengeværende barn etter utlendingsloven i vurderingen av sterke menneskelige hensyn og vekten av barns tilknytning. Oslo Economics vurdering av UDIs praksis er at hovedregelen ser ut til å være at barn som er født norske og er under fire og et halvt år, ikke anses å ha sterk tilknytning til Norge, selv om de har opparbeidet seg tilknytning til lokalsamfunnet som et hvert annet norsk barn i den alderen.

3. Departementets vurdering

Temaet for forholdsmessighetsvurderingen er om konsekvensene av tilbakekall er forholdsmessige sett hen til statsborgerens tilknytning til Norge på den ene siden og forholdets alvor på den andre siden. Det må være et rimelig forhold mellom inngrepet og den byrde som personen eller vedkommendes nærmeste familie påføres ved å tape statsborgerskapet. I denne vurderingen vil det være relevant å se hen til konsekvensene av tilbakekall, herunder om vedkommende etter tilbakekall av statsborgerskapet kan få ny oppholdstillatelse i Norge. Tilbakekall av statsborgerskap vil være mindre belastende dersom personen fyller vilkårene for ny første gangs oppholdstillatelse og kan fortsette å oppholde seg i Norge, enn om personen må forlate Norge.

I de generelle merknadene til § 26 fjerde ledd i Prop. 141 L (2018-2019), presiserte og utdypet departementet momenter som inngår i forholdsmessighetsvurderingen. Ved vurderingen skal det blant annet legges vekt på:

  • hvor vesentlige de uriktige opplysningene har vært for innvilgelsen av søknaden om statsborgerskap
  • botid, men slik at lang botid ikke alene er tilstrekkelig til å forhindre tilbakekall
  • hvor lang tid som har gått siden statsborgerskapet ble innvilget
  • graden av integrering
  • om vedkommende aktivt har benyttet ulike identiteter
  • om vedkommende har begått alvorlig kriminalitet
  • langvarig statsløshet som følge av at det norske statsborgerskapet tilbakekalles

Listen med momenter er ikke uttømmende. I hver enkelt sak må det foretas en avveining av alle relevante hensyn med utgangspunkt i forholdets alvor og personens tilknytning til riket. Forholdsmessighetsvurderingen må skje innenfor rammene av Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, og barnets beste vil være et grunnleggende hensyn.

Betydningen av botid i Norge og tiden som har gått siden innvilgelsen av statsborgerskapet, må vurderes konkret i den enkelte sak. I beregningen av botid skal all oppholdstid regnes med, selv om oppholdsgrunnlaget har bygget på uriktige opplysninger. Også botid som er opparbeidet etter forhåndsvarsel om tilbakekall av statsborgerskap skal medregnes i botiden. Saksbehandlingstiden er et moment i forholdsmessighetsvurderingen.

Lang botid er imidlertid ikke alene tilstrekkelig til å forhindre tilbakekall. I vurderingen vil også andre forhold ha betydning, som for eksempel graden av integrering, tilknytning og forholdets alvor. Det kan tenkes tilfeller der en person har vært bosatt i lang tid i Norge, men likevel ikke har sterk tilknytning til Norge. Deltakelse i arbeidslivet, norskkunnskaper og utdanning kan være indikatorer på at en person har sterk tilknytning til Norge og er godt integrert. I alle saker må det foretas en konkret og skjønnsmessig vurdering av om det er forholdsmessig å tilbakekalle norsk statsborgerskap. Dersom en person er uføretrygdet må andre indikatorer enn arbeidsdeltakelse gi grunnlag for å vurdere grad av integrering og tilknytning til Norge.

Hvorvidt personen samarbeider om å klarlegge sin identitet er et moment i forholdsmessighetsvurderingen. Dersom det er sannsynlighetsovervekt for at en person har oppgitt uriktig identitet, men vedkommende har motarbeidet avklaring av egen identitet over mange år, taler dette for tilbakekall av statsborgerskapet.

Vurderingen av vesentlighet har betydning på to ulike nivåer: både som et objektivt krav i      statsborgerloven § 26 andre ledd og som et moment i forholdsmessighetsvurderingen. Det er derfor nødvendig å foreta to separate vurderinger.

Det objektive vesentlighetskravet må vurderes og være oppfylt før forholdsmessighetsvurderingen foretas. Kravet skal sikre at kun uriktige eller fortiede opplysninger av vesentlig betydning for vedtaket kan føre til tilbakekall. Dersom det kun er gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger i forbindelse med søknaden om statsborgerskap, må det vurderes hvor vesentlig disse opplysningene var for innvilgelsen av statsborgerskap. I forarbeidende i Prop. 141 L (2018-2019) er det presisert at uriktige eller ufullstendige opplysninger som ble gitt i forbindelse med søknad om oppholdstillatelse etter utlendingsloven, men ikke ble ansett å være av avgjørende betydning for vurderingen av om vilkårene for første gangs oppholdstillatelse var oppfylt, ikke skal anses å ha hatt vesentlig betydning for vedtaket. Denne presiseringen knytter seg til det objektive vesentlighetskravet i § 26 andre ledd, og ikke til vurderingen av vesentlighet som moment i forholdsmessighetsvurderingen. I tilfeller hvor de uriktige eller ufullstendige opplysningene ikke hadde vesentlig betydning for vedtaket, skal tilbakekallsadgangen ikke benyttes, jf. særmerknaden i Prop. 141 L (2018-2019) til statsborgerloven § 26 andre ledd.  

Vesentligheten av de uriktige opplysningene vil påvirke vurderingen av om et tilbakekall er forholdsmessig. Dersom det er gitt grovt uriktige opplysninger skal det mer til for å vurdere at et tilbakekall er uforholdsmessig, enn om det er gitt mindre alvorlige uriktige opplysninger.

I tilfeller der en person bevisst og aktivt har benyttet seg av mer enn én identitet, for eksempel til å oppnå oppholdstillatelse i en annen identitet i Norge eller i utlandet, oppnå økonomiske ytelser eller begå annen kriminalitet, skal det i utgangspunktet svært mye til før et vedtak om tilbakekall av statsborgerskap kan anses å være uforholdsmessig.

Det skal i utgangspunktet også svært mye til før et vedtak om tilbakekall av statsborgerskap kan anses uforholdsmessig i saker hvor en person har begått alvorlig kriminalitet, jf. Prop. 141 L (2018-2019), punkt 8.2.3. Med alvorlig kriminalitet menes lovbrudd som har et høyt skadepotensial, truer grunnleggende samfunnsverdier og ofte innebærer fare for liv, helse, frihet eller sikkerhet. Lovbruddet må som utgangspunkt ha en strafferamme som kan føre til fengselsstraff i to år eller mer. Eksempler på lovbrudd som ofte regnes som alvorlige er vold og mishandling, seksuallovbrudd, narkotikakriminalitet og grov økonomisk kriminalitet. Listen er ikke uttømmende. Det er et moment i vurderingen om det er tale om gjentatte lovbrudd eller ikke. Gjentagelse taler for at lovbrudd som isolert sett er mindre alvorlige, likevel samlet sett kan regnes som alvorlig kriminalitet.

I vurderingen av om barn har sterk tilknytning til riket etter § 26 tredje ledd, kan det ses hen til forvaltningspraksis for lengeværende barn etter utlendingsloven og utlendingsforskriften § 8-5, jf. Prop. 141 L (2018-2019), punkt 8.1.3. Etter UDIs forvaltningspraksis kreves mer enn fire og et halvt års botid og ett års skolegang for å ha sterk tilknytning til Norge etter denne bestemmelsen. Det må likevel alltid foretas en konkret vurdering av forholdsmessighet i hver sak. Det kan i konkrete tilfeller innebære at tilbakekall er uforholdsmessig for barn som har mindre enn fire og et halvt års botid og ett års skolegang.

4. Instruks

I alle saker om tilbakekall av statsborgerskap etter statsborgerloven § 26 andre ledd, skal det foretas en forholdsmessighetsvurdering, der forholdets alvor vurderes opp mot statsborgerens tilknytning til riket, jf. statsborgerloven § 26 fjerde ledd. Tilbakekall av statsborgerskapet må etter denne vurderingen være et forholdsmessig inngrep. Det må være et rimelig forhold mellom inngrepet og den byrde som personen eller vedkommendes nærmeste familie påføres ved å tape statsborgerskapet.

Vurderingen av vesentlighet har betydning på to ulike nivåer: både som et objektivt krav i statsborgerloven § 26 andre ledd og som et moment i forholdsmessighetsvurderingen. Det er derfor nødvendig å foreta to separate vurderinger.

Botid i Norge er et av momentene som skal tas i betraktning i forholdsmessighets-vurderingen. Også botid som er opparbeidet etter forhåndsvarsel om tilbakekall av statsborgerskap skal medregnes i botiden. Lang botid alene er imidlertid ikke tilstrekkelig til å forhindre tilbakekall. Betydningen av lang botid og tiden som har gått siden innvilgelsen av statsborgerskapet, må vurderes konkret i den enkelte sak.

I forholdsmessighetsvurderingen vil også andre forhold enn botid ha betydning, som grad av integrering, tilknytning og forholdets alvor. Deltakelse i arbeidslivet, norskkunnskaper og utdanning kan være indikatorer på at en person har sterk tilknytning til Norge og er godt integrert. I alle saker må det foretas en konkret og skjønnsmessig vurdering om det er forholdsmessig å tilbakekalle norsk statsborgerskap. Dersom en person er uføretrygdet må andre indikatorer enn arbeidsdeltakelse gi grunnlag for å vurdere grad av integrering og tilknytning til Norge.

Hvorvidt personen samarbeider om å klarlegge sin identitet er et moment i forholdsmessighetsvurderingen. Dersom det er sannsynlighetsovervekt for at en person har oppgitt uriktig identitet, men vedkommende har motarbeidet avklaring av egen identitet over mange år, taler dette for tilbakekall av statsborgerskapet.

I tilfeller der en person bevisst og aktivt har benyttet seg av mer enn én identitet, for eksempel til å oppnå oppholdstillatelse i en annen identitet i Norge eller i utlandet, oppnå økonomiske ytelser eller begå annen kriminalitet, skal det i utgangspunktet svært mye til før et vedtak om tilbakekall av statsborgerskap kan anses å være uforholdsmessig.

Det skal i utgangspunktet også svært mye til før et vedtak om tilbakekall av statsborgerskap kan anses uforholdsmessig i saker hvor en person har begått alvorlig kriminalitet, jf. Prop. 141 L (2018-2019), punkt 8.2.3. Med alvorlig kriminalitet menes lovbrudd som har et høyt skadepotensial, truer grunnleggende samfunnsverdier og ofte innebærer fare for liv, helse, frihet eller sikkerhet. Lovbruddet må som utgangspunkt ha en strafferamme som kan føre til fengselsstraff i to år eller mer. Det er et moment i vurderingen om det er tale om gjentatte lovbrudd eller ikke. Gjentagelse taler for at lovbrudd som isolert sett er mindre alvorlige, likevel samlet sett kan regnes som alvorlig kriminalitet.

I vurderingen av om barn har sterk tilknytning til riket etter § 26 tredje ledd, kan det ses hen til forvaltningspraksis for lengeværende barn etter utlendingsloven og utlendingsforskriften § 8-5, jf. Prop 141 L (2018-2019) punkt 8.1.3. Etter UDIs forvaltningspraksis kreves mer enn fire og et halvt års botid og ett års skolegang for å ha sterk tilknytning til Norge etter denne bestemmelsen. Departementet understrekter at det likevel alltid må foretas en konkret vurdering av forholdsmessighet i hver sak. Det kan i konkrete tilfeller innebære at tilbakekall er uforholdsmessig for barn som har mindre enn fire og et halvt års botid og ett års skolegang.

5. Ikrafttredelse

Instruksen trer i kraft straks.

Med hilsen

 

Toril Melander Stene (e.f.)

avdelingsdirektør


Hege Strøm Haukeland

seniorrådgiver