Statens pensjonsfond utland - nytt rammeverk for ansvarlig forvaltningsvirksomhet mv.

Publisert under: Regjeringen Solberg

Utgiver: Finansdepartementet

1.   Innledning og bakgrunn

Det vises til brev 24. juni 2014 hvor departementet orienterte om Stortingets behandling av Meld. St. 19 (2013-2014) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2013, jf. Innst. 200 S (2013-2014). En sentral endring som følger av Stortingets behandling er at beslutningsmyndighet i saker om observasjon og utelukkelse av selskaper fra Statens pensjonsfond utland (SPU) flyttes fra Finansdepartementet til Norges Bank. Ordningen med et eget Etikkråd skal samtidig videreføres. Etikkrådet skal gi råd til Norges Bank i arbeidet med observasjon og utelukkelse av selskaper. Rådet skal som i dag ha et eget sekretariat, og tilrådingene skal fortsatt offentliggjøres. Kriteriene for observasjon og utelukkelse videreføres. Disse vil som før være bestemt av politiske myndigheter.

Et flertall i finanskomiteen understreket i innstillingen at den internasjonale oppfatningen av SPU når det gjelder ansvarlig investeringspraksis er svært viktig for fondets omdømme, og at en mest mulig effektiv organisering av dette arbeidet i kombinasjon med det løpende investeringsarbeidet er avgjørende for et slikt mål. Det ble derfor forutsatt at den nye organiseringen får en løpende evaluering i de årlige meldingene om Statens pensjonsfond. Departmentet vil komme tilbake til gjennomføringen av slike evalueringer.

Departementet legger vekt på at SPU skal forvaltes på en ansvarlig måte. Strategien for ansvarlig investeringspraksis er blitt utviklet over tid. Formålet med endringene som det nå legges opp til er å styrke arbeidet med en ansvarlig forvaltningsvirksomhet, blant annet på bakgrunn av de erfaringer som er høstet de siste ti årene.

Norges Bank integrerer hensynet til god selskapsstyring og miljømessige og samfunnsmessige forhold i investeringsvirksomheten. Norges Bank får nå ansvaret for å ta beslutninger om observasjon og utelukkelse etter råd fra Etikkrådet, samt for å søke å etablere en kjede av virkemidler i arbeidet med ansvarlig forvaltningsvirksomhet, jf. § 2-1 i utkastet til mandat. Departementet har merket seg bankens omtale i strategiplanen for 2014-2016 om å være en ledende investor internasjonalt i arbeidet med ansvarlige investeringer. Departementet har videre merket seg at banken vurderer å utvide sine fokusområder mot slutten av strategiperioden, samt at temaer innen selskapsstyring og miljø- og samfunnsmessige forhold vil være blant agendapunktene i møter med selskapene i fondets portefølje.

Som følge av endret arbeidsdeling i arbeidet med observasjon og utelukkelse av selskaper, legger departementet opp til å fastsette nye retningslinjer for observasjon og utelukkelse av selskaper fra SPU. Departementet legger videre opp til at Etikkrådets og Norges Banks oppgaver i størst mulig grad reguleres i forskjellige bestemmelser i de nye retningslinjene. Kriteriene for observasjon og utelukkelse er videreført i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. Stortingets behandling medfører også behov for enkelte endringer i mandatet for forvaltningen av SPU.

I tråd med mandatet for forvaltningen av SPU § 1-3 tredje ledd, oversendes utkast til nye retningslinjer og utkast til enkelte endringer av forvaltningsmandatet for uttalelse.

2.   Nærmere om utkast til retningslinjer for observasjon og utelukkelse fra SPU

Retningslinjenes virkeområde og kompetansebestemmelser for hhv. Etikkrådet og banken følger av § 1, mens kriteriene for utelukkelse og observasjon følger av §§ 2 og 3. I §§ 4 og 5 omhandles en rekke administrative bestemmelser om blant annet oppnevning av Etikkrådet, samt at det gis nærmere retningslinjer for Etikkrådets arbeid. Nærmere retningslinjer for bankens arbeid, herunder forhold banken kan vurdere i behandlingen av råd den mottar fra Etikkrådet, framgår av § 6. I § 7 gis det retningslinjer for informasjonsutveksling og koordinering mellom Etikkrådet og banken. I § 8 gis det pålegg om offentliggjøring og føring av en offentlig liste over utelukkede selskaper. I § 9 omtales kontakt gjennom møter mellom departementet, banken og Etikkrådet. §§ 10-12 omhandler departementets adgang til å gjøre endringer, ikrafttredelse samt overgangsbestemmelser for råd fra Etikkrådet som ikke er ferdigbehandlet i departementet når de nye retningslinjene trer i kraft 1. januar 2015.

Endringene i retningslinjer for observasjon og utelukkelse følger i hovedsak av den nye arbeidsfordelingen i arbeidet med å observere og utelukke selskaper fra SPU. Det gjelder for eksempel at adgangen til å ta opp saker på eget initiativ overfor Etikkrådet etter endringen skal ligge til banken, jf. utkast til § 5 annet ledd. Videre er det banken, og ikke departementet, som skal føre en offentlig liste over selskaper som er satt til observasjon eller utelukket fra SPU, jf. utkast til § 8 annet ledd.

I det følgende omtales endringer som er direkte relevante for bankens arbeid med observasjon og utelukkelse av selskaper, utover endringer av rent organisatorisk art.

Det følger av Innst. 200 S (2013-2014) at det vil være «(…) Norges Bank som beslutter om selskaper i porteføljen skal utelukkes …». I utkastet til nye retningslinjer er begrepet «investeringsunivers» ikke lenger en del av navnet på retningslinjene. I § 1 om virkeområde er det tatt inn en presisering om at Etikkrådet gir råd til banken om observasjon og utelukkelse av selskaper i fondets portefølje. Arbeidet avgrenses dermed til selskaper som er i fondets faktiske portefølje.

Et flertall i komiteen uttalte i innstillingen at det bør vurderes hvordan retningslinjene for utelukkelse og observasjon kan justeres «(…) slik at Norges Bank kan legge økt vekt på bredden i et selskaps aktiviteter…». Dette er søkt ivaretatt i utkastet til § 6 annet ledd annet punktum, der det går fram at banken i sin vurdering av om et selskap skal utelukkes etter § 3 blant annet kan vurdere bredden i selskapets virksomhet og styring. Det er i § 6 annet ledd tredje punktum vist til at relevante momenter i disse vurderingene kan være selskapets retningslinjer for og arbeid med ivaretakelse av god selskapsstyring, miljø og samfunnsmessige forhold og om selskapet bidrar i positiv retning overfor dem som rammes eller tidligere har blitt rammet av selskapets atferd.

Et flertall i komiteen viste i innstillingen til rådet fra Strategirådet om en sammenhengende kjede av virkemidler og intensjonen fra evalueringen i 2009 om et samspill mellom virkemidlene. Dette er blant annet søkt ivaretatt gjennom utkastene til § 6 tredje ledd og § 7 første ledd.

Det ble videre understreket i innstillingen at: «(…) når uttrekksmekanismen flyttes til Norges Bank, så vil det være viktig at Strategirådets anbefalinger om tydeligere ansvarslinjer og bedre kommunikasjon og integrering av arbeidet mellom Norges Bank og Etikkrådet følges opp og forbedres, slik at man får til en mest mulig sammenhengende kjede av virkemidler og oppfattes utad som entydig.» Ovennevnte formål og intensjon er blant annet søkt ivaretatt gjennom presiseringer inntatt i § 7 om informasjonsutveksling og koordinering mellom banken og Etikkrådet. Her vil det være sentralt at Etikkrådet og Norges Bank finner fram til gode rutiner og hensiktsmessige arbeidsformer.

Departementet legger opp til at banken, i likhet med Etikkrådet som allerede har et slikt ansvar, jevnlig skal vurdere om grunnlaget for observasjon eller uttrekk fortsatt er til stede, jf. utkast til § 6 sjette ledd.

Av andre endringer nevnes at det følger av utkast til § 5 sjette ledd annet punktum at banken kan utarbeide nærmere forventninger til utformingen av Etikkrådets tilrådinger. Videre følger det av § 5 tredje ledd tredje punktum at banken kan utarbeide nærmere forventninger til Etikkrådets prinsipper for hvilke selskaper som velges ut for nærmere undersøkelse.

Når det gjelder innstillings- og oppnevningsprosedyre for Etikkrådet omtalt i § 4 første, annet og tredje ledd, viser departementet til vårt brev til banken 25. september 2014.

3.   Nærmere om utkast til endringer i mandatet for forvaltningen av SPU

I mandatet er begrepet «ansvarlig investeringsvirksomhet» foreslått endret til «ansvarlig forvaltningsvirksomhet». Etter departementets vurdering er «ansvarlig forvaltningsvirksomhet» mer dekkende for det samlede virkeområdet for arbeidet på dette feltet.

I utkastet til § 1-2 tredje ledd understrekes at banken skal utøve eierrettighetene uavhengig av departementet.

For å tydeliggjøre sammenhengen mellom bærekraftig utvikling og god avkastning på lang sikt, og den overordnede målsettingen for forvaltningen av SPU, ble det i Meld. St. 19 (2013-2014) lagt opp til å samle relevante bestemmelser i mandatets kapittel 1 i en ny målformulering. § 1-3 er foreslått endret i tråd med dette.

I likhet med utkastet til § 6 tredje ledd i retningslinjene for observasjon og utelukkelse, legges det opp til at kravet om at virkemidlene må ses i sammenheng («banken skal søke å etablere en kjede av virkemidler») tas inn i mandatet § 2-1. Samtidig som målsettingen for forvaltningen samles i en egen bestemmelse, jf. over, legges det opp til en egen samlebestemmelse om prinsipper for den ansvarlige forvaltningsvirksomheten, jf. § 2-2. I tråd med omtalen i Meld. St. 19 (2013-2014), er det foreslått tatt inn i § 2-3 at banken skal bidra til forskning innen ansvarlig forvaltningsvirksomhet, i tillegg til å fortsette med å bidra til utviklingen av relevante internasjonale standarder på dette området. § 2-4 er endret i tråd med Stortingets vedtak om å øke intervallet for markedsverdien av de miljørelaterte investeringsmandatene fra 20-30 mrd. kroner til 30-50 mrd. kroner. For helhetens skyld er det inntatt en omtale av bankens beslutningsmyndighet i observasjons- og utelukkelsessaker i henhold til retningslinjene om observasjon og utelukkelse i ny § 2-5. Banken skal ha retningslinjer for utelukkelse og gjeninkludering av selskaper i fondets investeringsunivers og referanseindeks i henhold til retningslinjer for observasjon og utelukkelse, jf. utkast til § 3-1 tredje ledd. 

SPU kan i visse tilfeller avskjæres fra å investere i rentebærende instrumenter utstedt av stater. Departementet gjør oppmerksom på at ordlyden for det såkalte statsobligasjonssunntaket i utkastets § 3-1 annet ledd bokstav c er endret til å omfatte «rentebærende instrumenter utstedt av stater eller statsrelaterte utstedere i de unntakstilfeller der departementet har avskåret slike investeringer på bakgrunn av at det er vedtatt særlig omfattende FN-sanksjoner, eller andre internasjonale tiltak av særlig stort omfang rettet mot et bestemt land og Norges har sluttet opp om sanksjonene». Bakgrunnen for utkastet til endret ordlyd er å klargjøre skillet mellom FN-sanksjoner som automatisk vil være bindende for Norge, og andre restriktive tiltak som krever en særskilt tilslutning fra norsk side. Departementet viser for øvrig til brev til Norges Bank 17. januar 2014. 

Rapporteringskravet i § 6-1 er i utkastet til nytt sjuende ledd utvidet ved at det på egnet måte skal rapporteres om «bankens arbeid med ansvarlig forvaltningsvirksomhet» jf. kapittel 2 i mandatet. Det er lagt opp til at rapporteringen skal omfatte hvordan prinsippene for arbeidet med ansvarlig forvaltningsvirksomhet er integrert i forvaltningen, herunder bruken av virkemidler og virkningen av eierskapsarbeidet. Departementet legger til grunn at banken som en del av dette vil rapportere om sin dialog med enkeltselskaper på en egnet måte, jf. omtale i Meld. St. 19 (2013-2014). Videre legger departementet opp til at banken i forbindelse med kvartals- og årsrapporteringen skal redegjøre for beslutninger i henhold til retningslinjer for observasjon og utelukkelse og oppdatere den offentlige listen over selskaper som er utelukket eller satt til observasjon etter retningslinjene, jf. § 6-1 nytt fjerde ledd.

Når det gjelder særskilt rapportering om miljørelaterte investeringer og investeringer i framvoksende markeder, viser departementet til brev til banken 24. juni 2014.

4. Videre prosess

Departementet legger i tråd med omtalen i Meld. St. 19 (2013-2014) opp til at virkningstidspunktet for endringene omtalt over blir 1. januar 2015.

Departementet ber om at Norges Bank oversender sine merknader innen 1. desember 2014.

Med hilsen

Pål Haugerud  e.f.
ekspedisjonssjef

 

Reidun Grue Nerheim
investeringsdirektør

 Vedlegg

Kopi: Riksrevisjonen