4 Skatter og avgifter

4.1 Hovedtrekk i forslaget for 2001

Regjeringen vil føre en skatte- og avgiftspolitikk som sikrer offentlige inntekter, bidrar til en rettferdig inntektsfordeling og til at ressursene brukes på en effektiv måte. Regjeringens politikk er basert på prinsippene bak skattereformen i 1992 og de retningslinjene som er trukket opp i Regjeringens tiltredelseserklæring. Politikken innrettes med sikte på bredere skatte- og avgiftsgrunnlag og lave satser. Regjeringen vil også arbeide for å forenkle skatte- og avgiftsreglene, å redusere antall smutthull og for økt likebehandling av ulike næringer, investeringer og spareformer. Regjeringen vil opprettholde høy skatt på grunnrente og gjøre bruk av avgifter som korrigerer markedene på en positiv måte, f.eks. miljøavgifter.

Innenfor et ansvarlig budsjettopplegg der det foreslås økt satsing på en rekke prioriterte områder, mener Regjeringen det er behov for å innføre en konjunkturavgift som demper presset i norsk økonomi. Ved utformingen av skatte- og avgiftsopplegget for 2001 har Regjeringen i tillegg lagt stor vekt på å styrke fordelingsprofilen i skattesystemet.

Regjeringen foreslår på denne bakgrunn skatte- og avgiftsendringer som vil øke skatte- og avgiftsnivået med drøyt 12 mrd. kroner påløpt, medregnet endringer i barnetrygden og innføring av en konjunkturavgift. Av dette utgjør konjunkturavgiften om lag 9,3 mrd. kroner. Fratrukket kompensasjon til stat og kommuner, øker påløpte skatter og avgifter med knapt 9,6 mrd. kroner. Innbetalte skatter og avgifter øker reelt med knapt 8,9 mrd. kroner i 2001. I tillegg budsjetteres det med auksjonsinntekter fra tildelinger av konsesjoner for fiskeoppdrett, bruk av frekvenser for 2. generasjons mobilkommunikasjon og reklamefjernsyn. Blant annet fordi inntektene fra de enkelte auksjonene er svært usikre er auksjonsinntektene slått sammen på en felles inntektspost hvor også salg av Oslo Børs inngår. De samlede inntektene på denne posten utgjør 2,0 mrd. kroner.

Hovedtrekkene i Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsopplegg for 2001 er:

• Det innføres en konjunkturavgift på 1,5 pst. på grunnlaget for lønn og næringsinntekt. Statlig og kommunal sektor kompenseres for de økte kostnadene denne avgiften medfører.

• Det innføres en skatt på utbytte til personlig skattytere for utbytte som er besluttet utdelt f.o.m. 5. september 2000. Regjeringen tar sikte på at det f.o.m. 2002 innføres et system for næringsbeskatning der kun avkastning utover en nærmere fastsatt andel av selskapets kapital får økt skatt.

• Det innføres generell merverdiavgiftsplikt på omsetning av tjenester f.o.m. 1. juli 2001, med visse unntak. Det foreslås nullsats for luftfarten og 12 pst. på persontransport og overnatting.

• Avgiftene på bensin og diesel reduseres nominelt med 50 øre pr. liter fra 1. januar 2001. Avgiftene reduseres ytterligere med 32 øre pr. liter i forbindelse med merverdiavgiftsreformen fra 1. juli 2001. Avgiftslettelsene innebærer en samlet reell avgiftsreduksjon på bensin og diesel på hhv. 1,20 og 1,13 kroner pr. liter inkl. merverdiavgift.

• Avgiften på brennevin reduseres med 17,5 pst. reelt fra 1. juli 2001 og det innføres momskompensasjonsordning på kjøtt som tilsvarer en merverdiavgiftssats på 18 pst.

• Delingsmodellen strammes inn og avskrivningssatsen på ervervet forretningsverdi (goodwill) reduseres.

• Det gis lettelser i beskatningen av lønnsinntekter mv. ved at den øvre grensen i minstefradraget økes.

• Barnetrygden endres, bl.a. ved å oppheve søskengraderingen og å innlemme forsørgerfradraget i barnetrygden.

• Ligningsverdien på fast eiendom økes. Det innføres et særskilt inntektsfradrag for landbruk mv. med virkning f.o.m. inntektsåret 2000.

• Personfradragene, lønnsfradraget, toppskattegrensene, grensene for skattefri nettoinntekt for pensjonister og fradraget for arbeidsreiser lønnsjusteres. Øvrige fradrag og beløpsgrenser holdes nominelt uendret.

• Skattefavoriseringen av premiefond i pensjonsordninger reduseres.

• El-avgiften og grunnavgiften på fyringsolje økes reelt med 1,5 øre/kWh. Det foreslås også å innføre el-avgift på 1 øre/kWh på industrien og veksthusnæringen.

• Engangsavgiften på biler legges om og årsavgiften på kjøretøy økes.

• Flypassasjeravgiften endres i lys av krav fra ESA.

Regjeringen følger også opp Stortingets vedtak om å frita næringseiendeler for formuesskatt. Fritaket dekkes inn gjennom å oppheve aksjerabattene og 80-prosentregelen. Etter Regjeringens syn er det uheldig å frita næringseiendeler for formuesskatt, og derfor presenteres også et alternativt formuesskatteopplegg som gir større skattemessig likebehandling og bedre fordeling.

Tabell 4.3 gir en oversikt over de ulike skatte- og avgiftsforslagene og provenyvirkningene av disse.

Det vises til St.prp. nr. 1 (2000-2001) Skatte-, avgifts- og tollvedtak for en nærmere redegjørelse for skatte- og avgiftsopplegget for 2001.

4.2 Nærmere om skatte- og avgiftsopplegget

Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsopplegg for 2001 innebærer isolert sett at skattenivået øker. Norge vil imidlertid fortsatt ha et skatte- og avgiftsnivå målt som andel av BNP som er vesentlig lavere enn f.eks. Sverige. Det er trolig mulig å ha et noe høyere skattetrykk i Norge enn i mange andre land fordi inntektsskattegrunnlaget er bredere enn i de fleste andre land. Det vil imidlertid kunne bli et økt press på viktige skatte- og avgiftsgrunnlag på grunn av skattekonkurranse og grensehandel mv. i årene framover. Dette vil gjøre det mer krevende å opprettholde skatte- og avgiftsnivået i Norge, og det blir derfor viktig å finne fram til skatte- og avgiftsgrunnlag som er mindre følsomme for skatte- og avgiftssatsene i andre land. I boks 4.1 er det gitt en oversikt over skatte- og avgiftsnivået i Norden og EU.

Tabell 4.2 viser at Regjeringens forslag til skatteopplegg for 2001 har en god fordelingsprofil. Dette skyldes at det i hovedsak er høyinntektsgruppene som får skatteskjerpelsen gjennom innstrammingene i delingsmodellen og økt skatt på aksjeutbytte. Personer med midlere og lave inntekter får samlet sett om lag uendret skatt ift. referansesystemet for 2001. I gjennomsnitt innebærer opplegget en skatteskjerpelse på om lag 900 kroner pr. person.

Konjunkturavgift

Regjeringen foreslår å innføre en konjunkturavgift på 1,5 pst. for å motvirke den sterke etterspørselsveksten i privat sektor og gi rom for økte bevilgninger til prioriterte utgiftsområder. Avgiften skal beregnes på samme grunnlag som arbeidsgiveravgift i alle soner og grunnlaget for folketrygdavgift på næringsinntekter. Regjeringen foreslår at statlig og kommunal sektor kompenseres for de økte lønnskostnadene. Konjunkturavgiften anslås å gi en provenyøkning på om lag 9,3 mrd. kroner påløpt. Fratrukket kompensasjonen til stat og kommuner, gir konjunkturavgiften drøyt 5,2 mrd. i netto økte inntekter på 2001-budsjettet.

Utbytte- og næringsbeskatningen

For å styrke fordelingsvirkningene av skattesystemet og å bidra til økt skattemessig likebehandling av arbeidsinntekter og utbytter, foreslår Regjeringen å innføre 14 pst. skatt på utbytter fra aksjeselskaper eller likestilte selskaper. Skatteøkningen gjelder utbytter som er besluttet utdelt f.o.m. 5. september 2000. Omleggingen skal omfatte alle personlige skattytere. For å unngå omgåelser i form av bl.a. tilbakekjøp av aksjer og innløsing av enkeltaksjer, foreslås det også enkelte innstramminger i gevinstbeskatningen av aksjer. På usikkert grunnlag anslås forslagene å øke skatteinntektene med 1,7 mrd. kroner påløpt.

Regjeringen tar sikte på at den økte utbytteskatten f.o.m. 2002 skal erstattes av et system der kun avkastning utover en nærmere fastsatt andel av foretakets kapital skal få økt skatt. Målet med en slik reform av næringsbeskatningen er å innføre et system med bedre fordelingsvirkninger og økt skattemessig likebehandling av ulike investeringer, virksomheter og organisasjonsformer enn i dag, men uten at dette i særlig grad svekker motivene til å spare og investere i Norge. Forslaget er nærmere omtalt i avsnitt 4.3.

I tillegg foreslås det enkelte innstramminger i delingsmodellen. Forslagene innebærer at driftsmidler anskaffet etter 1. januar 2000 fastsettes til skattemessig verdi i kapitalavkastningsgrunnlaget, risikotillegget i kapitalavkastningsraten reduseres med 1 prosentpoeng til 4 pst., og det strammes inn i identifikasjonsreglene og takene for ikke-liberale yrker. Regjeringen foreslår også å redusere avskrivningssatsen på ervervet forretningsverdi til 20 pst. Disse innstrammingene i næringsbeskatningen er samlet sett anslått å øke skatten med vel 1 mrd. kroner.

Omlegging av barnetrygd og forsørgerfradrag

Både forsørgerfradraget og barnetrygden er innført for å dekke merutgifter ved å forsørge barn. Hovedforskjellen mellom ordningene er at det ene gis som et fradrag i skatten og det andre som en kontant utbetaling. Av forenklingshensyn foreslår derfor Regjeringen å innlemme forsørgerfradraget i barnetrygden. De økte skatteinntektene som følger av å oppheve forsørgerfradraget benyttes i sin helhet til å øke barnetrygdsatsene.

Regjeringen foreslår å holde satsene i barnetrygden nominelt uendret, herunder småbarnstillegget og den ekstra barnetrygden i Finnmark og Nord-Troms. Det foreslås også å fjerne søskengraderingen i barnetrygden ved at forskjellen mellom satsen for 1. og 2. barn og satsen for 3. og følgende barn oppheves.

Den generelle barnetrygdsatsen (etter innlemming av forsørgerfradraget) øker fra 9 948 kroner til 11 664 kroner pr. barn.

Forslaget til endringer i barnetrygden og forsørgerfradraget innebærer til sammen en innstramming på om lag 760 mill. kroner påløpt.

Formuesbeskatningen

Regjeringen legger fram et forslag som følger opp Stortingets vedtak om å frita næringseiendeler for formuesskatt f.o.m. 2001. Regjeringen mener at denne omleggingen bidrar til en uheldig økning av den skattemessige forskjellsbehandlingen av ulike formuesobjekter. Omleggingen innebærer at personers eiendeler i næring, som bl.a. fast eiendom, driftsmidler og varelager fritas for formueskatt. Forslaget er nærmere omtalt i avsnitt 4.4.

Reduserte avgifter på drivstoff og alkohol

Prisøkningen på råolje har ført til høye drivstoffpriser. De høye norske drivstoffavgiftene kan bidra til handelslekkasje av drivstoff. For å redusere handelslekkasjen og den økonomiske belastningen for bl.a. transportører og transportbrukere, foreslår Regjeringen at avgiftene på bensin og diesel blir redusert med 50 øre pr. liter nominelt fra 1. januar 2001. I sammenheng med merverdiavgiftsreformen fra 1. juli 2001 foreslås det at avgiftene reduseres ytterligere med 32 øre pr. liter. Til sammen gir dette en reell reduksjon i særavgiftene på bensin på 97 øre pr. liter f.o.m. 2. halvår 2001, noe som vil innebære en reell avgiftsreduksjon på om lag 1,20 kroner pr. liter inkl. merverdiavgift. Tilsvarende gir dette reell reduksjon i særavgiften på diesel på 92 øre pr. liter, noe som innebærer en reell avgiftsreduksjon på 1,13 kroner pr. liter inkl. merverdiavgift. Lettelsene i drivstoffavgiftene gir et samlet påløpt provenytap på nesten 2,5 mrd. kroner i 2001. I underkant av 2,0 mrd. kroner av provenytapet skyldes lettelsene fra 1. januar 2001.

De høye alkoholavgiftene bidrar også til grensehandel og smugling. Ikke minst er problemet stort for brennevin, der over halvparten av forbruket kommer fra grensehandel, turistimport og illegale kilder. Det foreslås at avgiftene på alkoholholdige drikkevarer holdes nominelt uendret fra 1. januar 2001. I forbindelse med merverdiavgiftsreformen fra 1. juli 2001 foreslås det at avgiften på brennevin reduseres med vel 15 pst., slik at den samlede reelle nedgangen blir på 17,5 pst.

Økte avgifter på energibruk

For dempe veksten i energiforbruket og stimulere til økt bruk av nye, fornybare energikilder, foreslo Regjeringen Bondevik å trappe opp avgiftene på elektrisitet og fyringsolje over en tiårsperiode, jf. St.meld. nr. 29 (1998-99) Om energipolitikken. Fra 1. januar 2000 ble avgiftene på elektrisitet og fyringsolje økt med 2,5 øre/kWh.

I år med gjennomsnittlig temperatur og normale nedbørs- og tilsigsforhold er Norge netto importør av kraft. Samtidig er mulighetene for å bygge ut ny vannkraft begrenset. For å bidra til å nå målene i energipolitikken og samtidig sikre tilstrekkelige skatte- og avgiftsinntekter, foreslår Regjeringen å øke el-avgiften reelt med 1,5 øre/kWh fra 1. januar 2001. Det foreslås at grunnavgiften på fyringsolje økes tilsvarende, dvs. med 11,2 øre pr. liter reelt. Samtidig foreslås det at passasjertransport til sjøs blir fritatt for avgiften på fyringsolje.

Beregningene som ble presentert i Energiutredningen illustrerte at det er viktig at mest mulig av kraftforbruket omfattes av avgiften dersom økt el-avgift skal bidra effektivt til å begrense kraftforbruket, jf. NOU 1998: 11 Energi- og kraftbalansen fram mot 2020. Industrien har hatt fullt fritak for el-avgiften siden 1994, mens veksthusnæringen har hatt fullt fritak siden 1993. Tidligere har industrien og veksthusnæringen i perioder hatt full sats, lav sats eller utvalgte deler av industrien hatt lav eller ingen avgift. Regjeringen mener at også industrien og veksthusnæringen må være med å bære kostnadene ved å begrense kraftforbruket. Det foreslås derfor at industrien og veksthusnæringen får en lav el-avgift på 1 øre/kWh. Dette er samme nominelle avgiftssats som størstedelen av industrien hadde i 1982, og vesentlig lavere enn på begynnelsen av 1990-tallet.

Forslagene om økt el-avgift og økt grunnavgift på fyringsolje innebærer en samlet påløpt avgiftsøkning på om lag 1,6 mrd. kroner.

Endringer i avgiftene på kjøp og eie av bil

Regjeringen foreslår at engangsavgiften på biler legges om fra en importavgift til en registreringsavgift fra 1. april 2001. Dersom gjeldende avgiftssatser skulle beholdes, ville omleggingen gitt et provenytap som følge av at engangsavgiften trekkes ut av grunnlaget for å beregne merverdiavgift. Regjeringen foreslår derfor at satsene i engangsavgiften økes. For å unngå at næringsdrivende som har fradragsrett for merverdiavgiften skal komme dårligere ut ved kjøp av bil, foreslås det at de blir fritatt for investeringsavgift. Samlet sett er omleggingen provenynøytral. Regjeringen foreslår også enkelte andre mindre endringer i avgiftene på kjøretøy.

Regjeringen foreslår dessuten å øke årsavgiften på kjøretøy med 10 pst. reelt. Forslagene innebærer en samlet innstramming på om lag 500 mill. kroner påløpt.

Endringer i flypassasjeravgiften

For at flypassasjeravgiften skal være i overenstemmelse med EØS-avtalen, har Regjeringen sett seg nødt til å legge om avgiften fra 1. april 2001, jf. omtale i Revidert nasjonalbudsjett 2000. Forslaget innebærer at det blir lik sats på flyginger innenlands og til utlandet, og at flere flyginger innenlands blir omfattet av avgiften. Regjeringen har også sett omleggingen i sammenheng med merverdiavgift på persontransporttjenester. Samlet sett er omleggingen av flypassasjeravgiften og innføring av merverdiavgift for luftfarten provenynøytral på årsbasis.

Inntekter ved tildelinger av konsesjoner

Regjeringen legger opp til å auksjonere ut nye konsesjoner for oppdrett av laks og ørret, 2. generasjons mobilfrekvenser og landsdekkende reklamefjernsyn. Auksjonen av konsesjon for landsdekkende reklamefjernsyn vil bli gjennomført etter en prekvalifiseringsrunde. Det er budsjettert med 2 mrd. kroner i samlede inntekter fra auksjoner og inntekter fra salg av Oslo Børs i 2001.

Petroleumsskatteutvalget

Utvalget som har utredet petroleumsskattesystemet, la fram sin innstilling 20. juni i år. Utvalgets innstilling, NOU 2000: 18 Skattlegging av petroleumsvirksomhet, er sendt på høring med høringsfrist 16. oktober 2000.

I mandatet ble utvalget spesielt bedt om å vurdere visse sider ved petroleumsskattesystemet.

Utvalget har med utgangspunkt i mandatet pekt på tre hovedområder hvor dagens petroleumsskattesystem kan gi uheldige virkninger:

• Stor mulighet til å finansiere sokkelselskapets øvrige aktiviteter med ubeskattet sokkelinntekt.

• For generøse investeringsbaserte fradrag.

• Lete- og investeringsinsentiver avhenger av skatteposisjon.

Utvalget har foreslått en rekke endringer i petroleumsskattesystemet for å forsøke å bøte på svakhetene i det eksisterende systemet. Forslaget til nytt petroleumsskattesystem er målrettet mot å beskatte grunnrenten. Systemet er bygget opp etter prinsipper som skal sikre størst mulig grad av nøytralitet overfor investeringsbeslutninger. Utvalget viser i den forbindelse bl.a. til at det foreslåtte skattesystemet i utgangspunktet virker nøytralt for nye investeringer, uavhengig av nivået på særskatten og selskapenes lønnsomhetskrav.

Utnyttelsen av knappe naturressurser gir opphav til en avkastning utover normalavkastning (grunnrente). Myndighetene har anvendt skattesystemet for å trekke inn en stor del av grunnrenten, og petroleumsskattesystemet gir således betydelige inntekter over tid. Provenyhensyn står derfor sentralt i vurderingen av skattesystemet på sokkelen. For å sikre høy avkastning i sektoren og dermed et betydelig skattegrunnlag, er det viktig at beskatningen i minst mulig grad bidrar til å redusere effektivitet og verdiskaping. Dette oppnås gjennom et nøytralt skattesystem.

Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med vurderinger av petroleumsskattesystemet og eventuelle forslag til endringer med sikte på at Stortinget om ønskelig kan behandle saken i løpet av vårsesjonen 2001, jf. omtale av denne saken i Revidert nasjonalbudsjett 2000.

4.3 Næringsbeskatningen

Etter gjeldende regler er det stor forskjell i marginalskatten på arbeids- og kapitalinntekter. Skatten på lønnsinntekter er progressiv med en marginalskatt på inntil 55,3 pst. eksklusiv arbeidsgiveravgift og 64,7 pst. inklusive arbeidsgiveravgift, mens kapitalinntekter skattlegges med en flat sats på 28 pst. De store satsforskjellene mellom arbeids- og kapitalinntekter har gjort det nødvendig å innføre delingsmodellen, som er en sjablonmetode for å fastsette avkastningen av arbeid for næringsdrivende og aktive aksjonærer. Delingsmodellen skal bidra til skattemessig likebehandling av arbeidsavkastningen til vanlige arbeidstakere på den ene side og personlig næringsdrivende og aktive eiere på den annen, og er således også en viktig del av fordelingspolitikken. Dagens satsforskjeller fører imidlertid til at motivene til å omdanne arbeidsinntekt til kapitalinntekt, for dermed å spare skatt, er svært sterke. Sjablonreglene i delingsmodellen er ikke tilpasset en så stor satsforskjell, og det har følgelig blitt omfattende tilpasninger til delingsmodellen.

Etter Regjeringens vurdering er det på denne bakgrunn behov for å vurdere endringer i skattesystemet som kan sikre en bedre balanse mellom hensynet til god fordeling og hensynet til å gi gode incentiver, der en bl.a. også må unngå å svekke motivene til å spare og investere i Norge i særlig grad. En slik endring vil også være i tråd med hovedprinsippene fra skattereformen i 1992 med bredt skattegrunnlag og relativt lave satser. Regjeringens mål er å få et skattesystem for næringsvirksomhet som sikrer en større grad av reell skattemessig likebehandling av ulike investeringer, virksomheter og organisasjonsformer enn i dag.

For å redusere forskjellen i skatt på arbeidsinntekter og kapitalinntekter har Regjeringen vurdert en klassisk utbyttemodell, der beskatningen av utbytte økes ved å redusere aksjonærens godtgjørelsesfradrag. Utbyttet blir dermed skattlagt både i selskapet og på aksjonærens hånd, og vil således bidra til at forskjellen i marginalskatt mellom arbeidsinntekter og utbytter blir redusert for aksjonærer.

Forslaget om økt utbytteskatt hos mottaker innebærer at de med de høyeste inntektene må betale mer skatt. I 1998 mottok de 5 pst. av befolkningen med høyest alminnelig inntekt (bruttoinntekt minus fradrag) nesten 90 pst. av husholdningenes samlede utbytte. Økt skatt på utbytte vil også bidra til en reduksjon i satsforskjellene mellom arbeidsinntekter og utbytter, slik at de skattemessige motivene for aktive eiere til å ta ut reelle arbeidsinntekter som utbytte gjennom å tilpasse seg delingsmodellen blir redusert.

Regjeringen foreslår derfor at det innføres en skatt på 14 pst. på mottakers hånd for utbytter fra aksjeselskap og likestilt selskap utdelt til personer, som kommer i tillegg til skatten som blir betalt av selskapet. Ordningen vil gjelde for utbytter som er besluttet utdelt f.o.m. 5. september 2000. Forslaget gjennomføres ved å halvere det nåværende godtgjørelsesfradraget, dvs. aksjonærenes skattefradrag for skatten selskapet allerede har betalt. Etter Regjeringens forslag vil samlet beskatning på utbytte øke fra 28 pst. til 38,1 pst. når en ser selskapet og eieren under ett. For å unngå problemene med kjedebeskatning foreslås det at selskaper ikke må betale skatt på mottatt utbytte fra andre selskaper. I tillegg foreslås det enkelte innstramminger i gevinstbeskatningen ved tilbakekjøp av aksjer, innløsing av enkeltaksjer mv.

En modell med utbytteskatt vil imidlertid ha enkelte svakheter. Aksjonærene kan ha motiver til å holde overskudd tilbake i etablerte selskaper, og kan således hindre at kapitalen anvendes der den er samfunnsøkonomisk mest lønnsom. Videre vil en slik ordning innebære at kapitalinntekter som opptjenes i selskapssektoren, skattlegges hardere enn andre kapitalinntekter, f.eks. bankinnskudd. Det kan føre til at gjeldsfinansiering blir favorisert framfor egenkapitalfinansiering, siden selskapene får fradrag for renteutgifter i alminnelig inntekt. Redusert godtgjørelsesfradrag vil ikke gjelde utenlandske aksjonærer, og utbytteskatten vil dermed kunne vri eierforholdet mellom utenlandsk og norsk eierskap i norske selskaper.

Over tid vil et system med skatt på utbytte måtte suppleres med regler som tar sikte på å redusere mulighetene til å tilpasse seg bort fra denne skatten. Samtidig ville slike tilpasninger til utbytteskatten i løpet av noen år i vesentlig grad svekke de fordelingsmessige virkningene av skatten. Siden utbytteskatt vil gjøre aksjekapitalfinansiering av selskaper dyrere enn lånefinansiering, kan utbytteskatten isolert sett gi en uheldig finansieringsstruktur av selskapene. Det kan framtvinge supplerende regler som f.eks. skattefradrag for selskapene i forbindelse med aksjeemisjoner.

Departementet har derfor vurdert en alternativ modell for økt skatt på kapitalinntekter som bidrar til å styrke fordelingsegenskapene ved skattesystemet, uten at dette bryter med prinsippet om skattemessig nøytralitet. I en slik modell er det bare kapitalinntekter utover normalavkastningen på investert kapital som blir skattlagt hardere enn i dag. En slik skjerming av normalavkastningen kan skje ved at det gis et kapitalavkastningsfradrag (KAF) som tilsvarer en nærmere fastsatt normalavkastning på kapitalen som er bundet i virksomheten. Et slikt skille mellom normalavkastning og avkastning utover normalavkastning er trolig enklere å håndheve enn det skillet mellom arbeids- og kapitalinntekter som en er nødt til å håndheve i gjeldende regler.

Modellen innebærer at det innføres et progressivt element også i kapitalbeskatningen. Fordelen med en KAF-modell sammenliknet med en klassisk utbytteskatt, er at skatten virker nøytralt i forhold til investeringsbeslutninger, siden den høyere skatten kun ilegges når avkastningen overstiger normalavkastningen. Selv med en økt skattesats på avkastning utover normalavkastning, vil investorene likevel sitte igjen med en betydelig ekstrafortjeneste også etter skatt sammenliknet med å investere i noe som kun gir normalavkastning.

I et slikt system vil en dermed for det første opprettholde en lav, flat beskatning av investeringer som har en avkastning som er lik eller lavere enn den fastsatte normalavkastningen. Videre blir all avkastning utover normalavkastning skattlagt likt, uavhengig av om årsaken til at et selskap har ekstra høy avkastning er forhold knyttet til lokaliseringen, f.eks. ved bruk av naturressurser eller nærhet til kundene, eller andre forhold som markedsmakt e.l. Skatten er også uavhengig av om avkastningen skyldes at en investering er spesielt lønnsom, eller om det skyldes at aktive aksjonærer tar ut en lavere lønn enn den reelle arbeidsavkastningen deres skulle tilsi. En KAF-modell kan dermed gi grunnlag for å oppheve delingsmodellen helt eller delvis, noe som i så fall vil bidra til en vesentlig forenkling av skattesystemet. Dette forutsetter imidlertid at satsforskjellene mellom arbeidsinntekter og kapitalinntekter reduseres.

I et slikt system vil en oppnå en bedre balanse mellom hensynet til rettferdig fordeling av skattebyrden og hensynet til å ha effektive og nøytrale skatteregler, både sammenliknet med gjeldende system og med et system med klassisk utbyttebeskatning. Regjeringen vil på derfor utrede en slik modell, med sikte på å fremme forslag om en reform av næringsbeskatningen ifm. budsjettet for 2002. Det vises til St.prp. nr. 1 (2000-2001) Skatte-, avgifts- og tollvedtak for en nærmere beskrivelse av forslaget.

4.4 Formuesskatten

Et flertall i Stortinget bestående av Fremskrittspartiet, Høyre, Venstre, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Kystpartiet ba i Stortingsvedtak av 16. juni 2000 Regjeringen legge fram forslag om fritak for formuesskatt for næringseiendeler i budsjettet for 2001.

Formuesskatten er en viktig del av den samlede kapitalbeskatningen. Personlig eid finans- og realkapital både i og utenfor næring er skattepliktig. I prinsippet skal formuesobjekter verdsettes til omsetningsverdi. En svakhet ved formuesbeskatningen er at det kan være vanskelig å verdsette ulike formuesobjekter på en ensartet måte. I dag verdsettes spesielt bolig, ikke-børsnoterte aksjer og forbrukskapital svært lavt sammenliknet med f.eks. børsnoterte aksjer og bankinnskudd. En slik forskjell i verdsettelsen fører til at formuesskattens størrelse påvirkes av hvordan formuen er sammensatt. Dagens verdsettelsesregler kan dermed bidra til å påvirke sammensetningen av sparingen, noe som kan medvirke til en ressursbruk som ikke er samfunnsøkonomisk lønnsom. Denne forskjellsbehandlingen kan også svekke fordelingsegenskapene i formuesskatten. På tross av formuesskattens svakheter, bidrar den likevel til jevnere fordeling ved at personer med de høyeste inntektene også betaler mest i formuesskatt.

Med bakgrunn i Stortingets vedtak foreslås det å frita personers eiendeler i næring som bl.a. fast eiendom, driftsmidler og varelager for formuesskatt. I tillegg foreslås det å frita næringseiendeler i delingspliktige ikke-børsnoterte selskaper og i delingspliktige deltakerlignede selskaper for formuesskatt. Aksjer i børsnoterte selskap og aksjer/andeler i selskap som ikke er delingspliktige, fritas ikke for formuesskatt på eiendeler i selskapet. Med denne avgrensingen av formuesskattefritaket, vil aksjonærer/andelstakere i delingspliktige selskaper som normalt har en nær tilknytning til næringsvirksomheten bli likebehandlet med personlige næringsdrivende. Tilsvarende vil eiere som ikke identifiseres med selskapets næringsvirksomhet, bli skattemessig likebehandlet med eiere av børsnoterte selskaper og ikke delingspliktige selskaper. Lettelsene i formuesskatten dekkes i hovedsak inn gjennom å oppheve aksjerabattene og 80-prosentregelen i formuesskatten.

Forslaget om å frita næringseiendeler for formuesskatt har blitt vurdert og avvist en rekke ganger tidligere, bl.a. i Revidert nasjonalbudsjett 1993. Det er flere tungtveiende økonomiske og administrative momenter som taler mot en slik skatteomlegging:

• Et fritak av næringseiendeler fra formuesgrunnlaget øker forskjellsbehandlingen av ulike formuesobjekter. Dette bryter med prinsippet om likebehandling av ulike typer kapital, som var et sentralt prinsipp i forbindelse med skattereformen fra 1992.

• Å frita næringseiendeler fra formuesskatt vil isolert sett svekke fordelingsvirkningene av formuesskatten ettersom det er personer med de høyeste inntektene og formuene som får den største skattelettelsen.

• Avgrensningen av næringsformue reiser en rekke praktiske problemstillinger, bl.a. som følge av at det er vanskelig å skille mellom bedriftenes eiendeler som er næringsformue og eiernes privatkapital.

• Som det framgår av forslaget i Ot.prp. nr. 1 (2000-2001), må slike regler delvis utformes ved bruk av skjønnsmessige kriterier. Dette kan gi opphav til skattemessig forskjellsbehandling.

• Et system hvor næringseiendeler fritas for formuesskatt forutsetter at en også fordeler gjelden mellom skattepliktig og ikke-skattepliktig formue.

Et fritak for formuesskatt på næringseiendeler vil derfor bidra til å komplisere reglene vesentlig sammenlignet med gjeldende regler, samtidig som omgåelsesmulighetene øker. Det vil også svekke fordelings- og effektivitetsegenskapene til formuesskatten.

Etter Regjeringens syn går derfor Stortingets vedtak om å frita næringseiendeler for formuesskatt i motsatt retning av hva som ville vært nødvendige og ønskelige endringer. Etter Regjeringens vurdering hadde det vært en bedre løsning med større grad av likebehandling av ulike formuesobjekter, kombinert med lavere satser og høyere bunnfradrag. En slik reform av formuesskatten etter mønster av skattereformen fra 1992 ville både gi høyere samfunnsøkonomisk avkastning av husholdningenes sparing og bidra til en bedre fordelingsprofil i formuesskatten. I St.prp. nr. 1 (2000-2001) Skatte-, avgifts- og tollvedtak presenteres det derfor også et alternativt formuesskatteopplegg som bidrar til økt skattemessig likebehandling og bedre fordeling.

4.5 Merverdiavgift på flere tjenester fra 1. juli 2001

Regjeringen legger fram forslag til en merverdiavgiftsreform i forbindelse med budsjettet for 2001, jf. Ot.prp. nr. 2 (2000-2001) Merverdiavgiftsreformen 2001. Regjeringen foreslår å innføre generell merverdiavgiftsplikt på omsetning av tjenester fra 1. juli 2001. Generell avgiftsplikt innebærer at alle tjenester blir omfattet av merverdiavgiften, med mindre de utrykkelig blir unntatt fra avgiftsplikten, jf. NOU 1990: 11 Generell merverdiavgift på omsetning av tjenester.

I dag er varer generelt avgiftsbelagt, mens bare de tjenestene som er eksplisitt nevnt i loven avgiftslegges. Enkelte tjenester er allerede belagt med merverdiavgift, f.eks. håndverkstjenester, godstransport, telekommunikasjonstjenester, reklametjenester, matservering og frisører. Regjeringen foreslår at flere grupper av tjenester, bl.a. innen helse, undervisning og kultur, fortsatt skal være unntatt fra merverdiavgiftsplikten.

Det er flere forhold som tilsier at det bør legges avgjørende vekt på at merverdiavgiften skal være en generell avgift på innenlandsk forbruk:

• Et bredt grunnlag med få unntak framstår som mer rimelig og er normalt lettere å begrunne enn et system med mange unntak.

• Forskjellsbehandlingen av avgiftsbelagte varer og tjenester i forhold til avgiftsfrie tjenester bidrar til å vri ressursbruken fra avgiftsbelagt til avgiftsfri produksjon.

• Et bredere avgiftsgrunnlag gir større inntekter til staten som gjør det mulig å holde lavere merverdiavgiftssats eller andre skatter og avgifter lavere.

• Merverdiavgift på flere tjenester er god fordelingspolitikk, siden tjenestenes andel av forbruket stiger med inntekten.

• Generell merverdiavgift på tjenester sikrer at nye tjenester automatisk blir avgiftspliktig. Tjenestenes andel av forbruket har økt fra 39 pst. av samlet privat forbruk i 1978 til 46 pst. i 1999, og andelen tjenesteforbruk forventes å øke ytterligere i årene framover.

• Generell avgiftsplikt gir færre avgrensningsproblemer og vil lette praktiseringen av regelverket, bl.a. ved at flere næringsdrivende unngår å ha både avgiftsfri og avgiftspliktig omsetning.

• Mulighetene for avgiftsmotiverte tilpasninger og avgiftsunndragelser blir mindre.

• Regelverket i Norge vil samsvare bedre med regelverket hos våre viktigste handelspartnere.

Generell merverdiavgift på tjenester medfører økt likebehandling av varer og tjenester. Merverdiavgiften er en generell forbruksavgift som i prinsippet bør omfatte alt forbruk. All omsetning av varer og tjenester bør derfor som hovedregel stå overfor en generell merverdiavgiftssats. I den grad enkelte områder er fritatt for merverdiavgiften, bør dette være særskilt begrunnet. Det er i utgangspunktet bedre å gi direkte og målrettet støtte til prioriterte områder enn å benytte særordninger og unntak i merverdiavgiftssystemet. Unntak og særordninger er ofte lite målrettede og innebærer en skjult form for støtte.

Merverdiavgiften er en av statskassens viktigste inntektskilder, og bidrar til å finansiere en fjerdedel av statsbudsjettets utgifter. Merverdiavgift praktiseres i dag i over 115 land. Norge er det eneste OECD-landet som har et merverdiavgiftssystem uten generell avgiftsplikt for tjenester, og avgiftsgrunnlaget er smalere enn i andre land.

Det gjeldende regelverket er vanskelig å håndtere både for avgiftsmyndighetene og for næringsdrivende. Regelverket er spesielt komplisert for virksomheter som både har avgiftspliktig og avgiftsfri omsetning. Nye typer tjenester og omsetningsformer fanges heller ikke opp av regelverket, fordi avgiftsplikten for tjenester bare gjelder for dem som positivt er nevnt i loven. Dette gir et tilfeldig skille mellom avgiftsbelagte og avgiftsfrie tjenester.

Ved innføring av en generell merverdiavgift på tjenester, må imidlertid hensynet til et generelt merverdiavgiftssystem vurderes mot andre viktige forhold, f.eks. distriktshensyn og stabilitet i rammevilkårene for enkeltnæringer. Regjeringen har derfor foreslått redusert sats på enkelte tjenester. Av hensyn til reiselivsnæringen og kollektivtransporten, er det foreslått at persontransport og overnattingstjenester får en redusert merverdiavgiftssats på 12 pst. Også i flere andre land er disse tjenestene avgiftsbelagt med lav sats. For luftfarten iverksettes nødvendige endringer i passasjeravgiften fra 1. april 2001 for å etterkomme krav fra ESA, jf. omtalen i avsnitt 4.2. Regjeringen ser denne omleggingen i sammenheng med endringene i merverdiavgiftssystemet, og foreslår at luftfarten får null-sats fra 1. juli 2001. Samlet sett blir omleggingen for luftfarten provenynøytral i 2002, mens omleggingen gir en påløpt innstramming i 2001 på 75 mill. kroner.

Regjeringen forslag innebærer at flere tjenester blir omfattet av avgiftsplikten. Samlet sett gir Regjeringens forslag knapt 2,9 mrd. kroner i økte inntekter fra merverdiavgiften på årsbasis. Avgiftsplikt for flere tjenester vil innebære at nye avgiftspliktige virksomheter skal beregne 23 pst. merverdiavgift på omsetningen. Samtidig vil virksomhetene oppnå fradragsrett for merverdiavgift på sine anskaffelser. Kostnadsøkningen for de nye avgiftspliktige tjenestene vil dermed bli mindre enn merverdiavgiftssatsen på 23 pst.

Offentlig forvaltning har ikke fradragsrett for merverdiavgift og får dermed økte kostnader som følge av at flere tjenester blir avgiftspliktige. Regjeringen foreslår derfor at både stat og kommune blir kompensert for merutgiftene som følge av en utvidet avgiftsplikt. Regjeringen forslår også å kompensere enkelte andre prioriterte områder for økt merverdiavgiftsbelastning, bl.a. ved å øke støtten til kollektivtransport og fri rettshjelp. Samlet sett er det foreslått kompenserende tiltak på nesten 1,4 mrd. kroner på årsbasis.

De gjenværende inntektene foreslår Regjeringen å benytte til lettelser i avgiftene på drivstoff og alkohol, og til å innføre en momskompensasjonsordning for kjøtt. Prisene på kjøtt, alkohol og drivstoff er vesentlig høyere i Norge enn i Sverige, og tiltak for å redusere prisforskjellen kan bidra til at grensehandelen blir redusert.

Avgiftene på bensin og diesel foreslås satt ned med 32 øre pr. liter fra 1. juli 2001. Sammen med den foreslåtte reduksjonen på 50 øre pr. liter nominelt fra 1. januar 2001, blir samlet reduksjon nær 1 krone pr. liter reelt fra 1. juli 2001. Dette vil bidra til en samlet reell avgiftsreduksjon på opp mot 1,20 kroner pr. liter inkl. merverdiavgift. Det foreslås også å innføre en momskompensasjonsordningen for kjøtt som tilsvarer en merverdiavgiftssats på 18 pst. Avgiften på brennevin foreslås satt ned med vel 15 pst. Sammen med virkningen av å holde alkoholavgiftene nominelt uendret fra 1. januar 2001, vil den reelle reduksjonen bli om lag 17,5 pst. fra 1. juli 2001.

Samlet sett gis det lettelser i særavgifter på nesten 1,1 mrd. kroner på årsbasis, mens det bevilges 500 mill. kroner på årsbasis til kompensasjonsordningen for kjøtt. Regjeringen foreslår også økt satsing på forebygging av rusmisbruk og økt grensekontroll.

Samlet sett innebærer denne reformen en samlet lettelse på i overkant av 100 mill. kroner på årsbasis, inkl. kompensasjon. Tabell 4.4 viser provenyvirkningen av merverdiavgiftsreformen.

4.6 Anslag på skatte- og avgiftsinntektene

Tabell 4.3 viser anslag på provenyvirkningene som følger av de foreslåtte regelendringene for 2001. Skatteforslagene er målt i forhold til et referansesystem der nominelle grenser og fradrag oppjusteres med anslått lønnsvekst på 4 pst. Avgiftsendringene er anslått i forhold til et referansesystem for 2001 der alle mengdeavgifter er justert opp med en anslått prisvekst på 2,8 pst. De påløpte tallene i tabell 4.3 viser provenyvirkningen for 2001 og på helårsbasis av endringene i skatte- og avgiftsreglene. De bokførte størrelsene viser endringer i innbetalte skatter- og avgifter i 2001.

Tabell 4.4 viser den påløpte virkningen av merverdiavgiftsreformen i 2001 og på årsbasis.

Tabell 4.5 og 4.6 gir en oversikt over viktige skatte- og avgiftssatser og beløpsgrenser for 2000 og forslag til regler i 2001. Tabellene viser også endringer i pst. fra 2000 til 2001.

4.7 Fordeling og nivå på offentlige skatte- og avgiftsinntekter

Tabell 4.7 gir en samlet oversikt over hovedgruppene av skatter og avgifter, og hvilken del av offentlig sektor som mottar disse. De samlede skatte- og avgiftsinntektene fra stat, kommuner og fylkeskommuner er anslått til 604,9 mrd. kroner i 2000. Staten får 84,6 pst. av de totale skatte- og avgiftsinntektene, mens kommunenes og fylkeskommunenes andel er hhv. 10,2 pst. og 5,2 pst. Størstedelen av kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter kommer fra inntekts- og formuesskatt fra personlige skattytere.

Tabellen viser videre at drøyt 36 pst. av statens inntekter kommer fra merverdiavgift, investeringsavgift og særavgifter. Knappe 23 pst. kommer fra inntekts- og formuesskatt og trygdeavgift fra personlige skattytere, mens drøyt 19 pst. er inntektsskatt fra bedrifter og arbeidsgiveravgift fra Fastlands-Norge. Knapt 19 pst. av statens inntekter i 2000 kommer fra petroleumssektoren.

4.8 Skatteutgifter

4.8.1 Innledning

I skatte- og avgiftsreglene er det en rekke unntak og særordninger som bidrar til å redusere de offentlige inntektene. I Nasjonalbudsjettet 1999 og 2000 ble det presentert en oversikt over slike ordninger. De representerer en fordel for dem som omfattes, sammenliknet med å bli skattlagt etter de ordinære reglene. Denne fordelen kan sidestilles med å motta en tilsvarende offentlig overføring over budsjettet. Skattelettelser som følger av unntaksordningen og særregler har fått betegnelsen skatteutgifter. Tilsvarende kan det i skatte- og avgiftssystemet også finnes enkelte eksempler på skattesanksjoner, dvs. at det i noen tilfeller ilegges en skatt som er høyere enn det som følger av et generelt og ensartet regelverk.

Skatteutgifter kan på tilsvarende måte som direkte overføringer og reguleringer være uttrykk for politiske prioriteringer på ulike områder. For eksempel må enkelte av skatteutgiftene knyttet til særskilte skatte- og avgiftsregler for Nord-Troms og Finnmark ses i sammenheng med en målseting om spredt bosetting. Tilsvarende må også flere av skatteutgiftene knyttet til næringsbeskatningen, betraktes som støtte til enkelte næringer. Dette kommer også til uttrykk i avsnitt 5.2. Her sammenholdes skatteutgifter knyttet opp mot næringsvirksomhet med tall for statlig budsjettmessig næringsstøtte. I tillegg er skatteutgifter for næringsvirksomhet for første gang inkludert i beregningene av effektive støtterater («ERA-beregninger»).

Enkelte skatteutgifter kunne alternativt vært utformet som direkte støtte over statsbudsjettets utgiftsside. En slik oversikt over skatteutgiftene bidrar dermed til at en får et mer fullstendig bilde av det offentliges engasjement på forskjellige områder.

Beregningene av skatteutgifter i dette avsnittet er basert på skatte- og avgiftssystemet for 2000. I årets budsjett gis det imidlertid kun en beskrivelse av nye skatteutgifter (skattesanksjoner) fra 1999 til 2000, samt for skatteutgifter hvor det er gjort endringer i beregningsmetoden. Dette innebærer at de fleste skatteutgiftene for inntektsåret 2000 kun er omtalt i tabell 4.8. Det vises til Nasjonalbudsjettet for 2000 og vedlegg 1 for en nærmere beskrivelse av både tallfestede og ikke tallfestede skatteutgifter, samt hvilken metode som er lagt til grunn for beregning av skatteutgiftene. Dette vedlegget inneholder også en beskrivelse av skattefrie og skattefavoriserte overføringsordninger.

I avsnitt 4.8.2 presenteres beregninger over skatteutgiftene knyttet til sentrale skatte- og avgiftsregler. I avsnitt 4.8.3 gis en oversikt over skattefrie og skattefavoriserte overføringsordninger. Avslutningsvis gis det i avsnitt 4.8.4 en omtale over endringer i skatteutgifter og skattesanksjoner fra 1999 til 2000.

4.8.2 Skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til skatte- og avgiftsreglene

I tabell 4.8 gis det en oversikt over de beregnede skatteutgiftene og skattesanksjonene knyttet til skatte- og avgiftsreglene i 2000. Tabellen viser skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til hhv. lønns- og pensjonsinntekter og nærings- og kapitalbeskatningen. Det gis også en slik oversikt knyttet til merverdiavgiften, investeringsavgiften og andre fiskale avgifter og særavgifter, samt til miljø- og energirelaterte avgifter. Beregningene er i hovedsak basert på statistikk fra Statistisk sentralbyrå.

I budsjettopplegget for 2001 legger Regjeringen fram forslag til en merverdiavgiftsreform f.o.m. 1. juli 2001, som vil innebære at flere av skatteutgiftene knyttet til denne ordningen vil bli redusert f.o.m. annet halvår i 2001.

Nedenfor gis det en kort omtale av skatteutgifter der det enten har skjedd endringer i beregningsmetodene eller innført nye skatteutgifter ift. det som ble presentert i Nasjonalbudsjettet for 2000.

Skatteutgifter som ikke tidligere er anslått

• I budsjettet for 2001 foreslår Regjeringen å innføre et særskilt fradrag på næringsinntekt for jordbruk og hagebruk på 18 000 kroner med virkning f.o.m. 2000. Fradraget foreslås økt til 36 000 kroner i 2001. Forslaget bidrar til lavere skatt for jordbruksnæringen, og må derfor anses som en skatteutgift.

• Bedrifter med tjenestepensjonsordninger for sine ansatte gis i dag avsetningsadgang til premiefond. Denne endringen innebærer bl.a. at det ikke skjer noen løpende skattlegging av premiefondets avkastning. Dette er en særskilt skattefavorisering av tjenestepensjonsordninger, som bør regnes som en skatteutgift. På premiefondene var det innestående drøyt 25 mrd. kroner pr. 31.12.98. I beregningen er det lagt til grunn at disse midlene har en avkastning på 7 pst. før skatt, og som ville blitt beskattet med en sats på 28 pst., dersom en ikke hadde hatt slike særlige skatteregler for premiefond.

• Grunnavgiften på fyringsolje ble innført fra 1. januar 2000. Hensikten med avgiften var å unngå at en økning i elektrisitetsavgiften medførte overgang til fyring med olje. Avgrensningsproblemer medførte at avgiften også ble ilagt drivstoff brukt i passasjertransport til sjøs, selv om det ikke kan begrunnes med å hindre overgang fra bruk av elektrisk kraft. Dette bør følgelig regnes som en skattesanksjon.

Skatteutgifter der beregningsmetoden er endret

• I Nasjonalbudsjettet 2000 ble skatteutgiften knyttet til bolig anslått ved å legge til grunn at markedsverdien i gjennomsnitt er fire ganger så høy som ligningsverdien, og ved å oppheve de særskilte bunnfradragene i inntektsskatten. Skatteutgiften ble beregnet ift. en avkastningsrate på 2,5 pst. Etter departementets vurdering er det mer korrekt å beregne skatteutgiften i forhold til en avkastningsrate på 5 pst. som anslag på markedsavkastningen på boliginvesteringen. I årets beregninger har en også tatt hensyn til at formuesverdien av forretningseiendommer er lavere enn markedsverdien. Disse forholdene bidrar til at anslaget for skatteutgiften knyttet til boliginvesteringer er vesentlig høyere enn i fjorårets budsjett.

• Arbeidsgiveravgiften er i hovedsak regionalt differensiert i fem geografisk soner, der satsen varierer fra 0 pst. i Nord-Troms og Finnmark (sone 5) til 14,1 pst. i sentrale strøk (sone 1). Skatteutgiften av denne differensieringen er regnet ift. satsen i sone 1 på 14,1 pst. I motsetning til i fjor er det i beregningen nå mulig å ta hensyn til at staten betaler høyeste sats for statsansatte uavhengig av deres bosted. Anslaget i tabellen er derfor lavere enn i Nasjonalbudsjettet 2000.

• Skatteutgiftene av de særskilte skattereglene for skogbruksnæringen er noe lavere enn i 1999. Det skyldes ikke regelendringer, men en feil i fjorårets beregninger, som bidro til en overvurdering av skatteutgiften knyttet til den særskilte skogavgiftsordningen.

• Ikke-børsnoterte aksjer blir i sammenheng med arv verdsatt til 30 pst. av skattemessig verdi. Dette er en fordel for mottakere av arv, og regnes derfor som en skatteutgift. I Nasjonalbudsjettet 2000 var verdien av dette ikke tallfestet.

4.8.3 Skattefrie og skattefavoriserte overføringsordninger

I dette avsnittet gis det en oversikt over den fordelen som ligger i at enkelte offentlige stønader er skattefrie. Det er beregningsmessig lagt til grunn at mottakeren i gjennomsnitt skal sitte igjen med samme netto overføring etter skatt som etter gjeldende regler. Innføring av skatteplikt på de enkelte stønadene ville isolert sett ført til reduserte overføringer. For at nettoytelsen (ytelsen etter skatt) i dette tilfellet skal være uendret, må derfor overføringene før skatt økes. For barnetrygden er det eksempelvis gjort ved å øke barnetrygdsatsene så mye at nettoutgiftene til det offentlige er uendret selv om barnetrygden er gjort skattepliktig. Anslagene er usikre, både fordi modellen er basert på en utvalgsundersøkelse og fordi det er usikkerhet knyttet til denne måten å anslå bruttooverføringer på. Det vises til omtalen i Nasjonalbudsjettet 2000 og i vedlegg 1 for en nærmere beskrivelse av beregningsmetodene.

Kolonnen til høyre i tabell 4.9 viser hvor mye trygdeutgiftene måtte øke ved en innføring av skatteplikt, gitt at gjennomsnittlige nettoytelser etter skatt skulle være som i gjeldende system. Venstre kolonne i tabellen viser til sammenlikning hva økningen i skatteinntektene ville ha blitt ved opphevelse av skattefordelene, uten kompensasjon i form av økt bruttotrygd.

4.8.4 Endringer i skatteutgifter og skattesanksjoner fra 1999 til 2000

Fra 1999 til 2000 ble det foretatt reduksjoner i samlede skatteutgifter på om lag 1 mrd. kroner. Følgende endringer i skatte- og avgiftsreglene har bidratt til dette:

• Forsørgerfradraget i skatt pr. barn ble redusert fra 2 540 til 1 820 for ungdom mellom 16 og 18 år. Forsørgerfradraget for denne aldersgruppen avtrappes imidlertid ikke mot ungdommenes inntekt, som tidligere.

• Det er foretatt innstramminger i rederibeskatningen tilsvarende påløpt provenyøkning på om lag 230 mill. kroner. Tiltakene omfattet innstramming i fradragsretten for gjeldsrenter, økt skatt ved høy egenkapital, innføring av skatteplikt for valutagevinster og økt tonnasjeavgift.

• Effekten av en rekke andre skatteutgifter er redusert ved at flere beløpsgrenser i skattesystemet ble holdt nominelt uendret.

• Svovelavgiften for en som betaler lav sats ble økt fra 1,3 øre til 2,6 øre på olje, kull og koks. Dette reduserte skatteutgiften med om lag 15 mill. kroner.

• Avgiften på rulletobakk ble økt med 15 pst. reelt. Dette reduserte skatteutgiften med om lag 455 mill. kroner.

• Engangsavgiften på kombinerte biler ble økt fra 35 pst. til 45 pst. av engangsavgiften på personbiler fra 1. januar, og med ytterligere 10 prosentpoeng fra 1. august. Dette har medført at skatteutgiften knyttet til denne avgiften reduseres med om lag 180 mill. kroner.

Følgende endringer i skatte- og avgiftsreglene har bidratt til økte skatteutgifter med om lag 1,5 mrd. kroner:

• Innføring av et særlig fradrag for næringsvirksomhet i landbruket på 280 mill. kroner i 2000.

• El-avgiften ble økt med 2,5 øre/kWh utover prisjustering fra 1. januar 2000. Siden industri, bergverk og veksthus har fritak for denne avgiften, bidro satsøkningen til å øke skatteutgiftene knyttet til fritaket med 1 150 mill. kroner i forhold til 1999. I tillegg har brukere i Nord-Troms og Finnmark fritak for avgiften. Dette har økt skatteutgiften med ytterligere 40 mill. kroner.

Følgende endringer i avgiftsreglene har bidratt til å redusere skattesanksjonene med om lag 670 mill. kroner fra 1999 til 2000:

• CO₂-avgiften på sokkelen ble redusert fra 72 øre til 47 øre fra 1. januar 1999. Dette medfører isolert sett en reduksjon i skattesanksjonen på 550 mill. kroner

• I utgangspunktet regnes hele investeringsavgiften som en skattesanksjon. Fra 1. juli 2000 ble det innført fritak for investeringsavgift for kraftverk. Dette har isolert sett medført en reduksjon i skattesanksjonen på 115 mill. kroner ift. 1999.

Følgende endringer i avgiftsreglene har bidratt til økte skattesanksjoner:

• Grunnavgift på fyringsolje ble innført fra 1. januar 2000. Denne skattesanksjonen er anslått til 45 mill. kroner.