1 Skatteutgifter - oversikt over prinsipper, beregningsmetode og datagrunnlag
1. Beregningsmetode og datagrunnlag
I likhet med de fleste andre land benytter departementet inntektstapsmetoden for å beregne skatteutgifter. Det betyr at skatteutgiften settes lik de skatteinntektene som det offentlige taper som følge av at ulike skatteytere eller ulike typer aktiviteter skattlegges mer lempelig enn i det valgte referansesystemet. Tilsvarende gjelder for skattesanksjoner der skatten er høyere enn det som følger av referansesystemet. I tråd med tidligere år er det valgt å ta utgangspunkt i et referansesystem der utgangspunktet er at like personer, aktiviteter og varer mv. skal skattlegges etter de samme prinsippene. Det innebærer at avvik fra den regelen som gjelder generelt, og som ikke kan begrunnes ut fra rent praktiske hensyn eller ut fra et overordnet formål med skatte- og avgiftssystemet, regnes som en skatteutgift eller skattesanksjon. Det innebærer bl.a. at det er i tråd med referansesystemet å ha progressiv beskatning av lønns- og pensjonsinntekter, men at avvik fra hovedregelen regnes som en skatteutgift:
normen for bedrifts- og kapitalbeskatningen er at den reelle avkastningen av investeringer/plasseringer skal skattlegges med en flat sats på 28 pst. Gjeldende delingsmodell, særskatten på sokkelen og særskilte skatteregler for kraftsektoren er videre forutsatt å være en del av normen.
miljøavgifter er en del av normen, men særskilte unntak fra avgiftene regnes som en skatteutgift.
referansesystemet for fiskale avgifter er at alt konsum skal skattlegges etter samme sats. I følge prinsippene for optimal beskatning, skal det ikke legges fiskale avgifter på produserte innsatsfaktorer. En alternativ norm for fiskale avgifter kunne vært at også produserte innsatsfaktorer skulle skattlegges med lik sats.
for skatter og avgifter med en differensiert satsstruktur har en som hovedregel lagt til grunn at skatteutgiften beregnes ift. den generelle skatte- eller avgiftssatsen.
Beregningen av skatteutgifter er så langt som mulig basert på de ovenfor nevnte prinsippene. Skillet mellom miljøavgifter og avgifter har betydning for skatteutgiftsberegningene. Departementet vil imidlertid peke på at det her er vanskelig å lage et klart skille mellom miljøavgifter og fiskale avgifter. Dette skillet har betydning for skatteutgiftsberegningene. Det skyldes at ifølge den valgte normen skal fiskale avgifter på produserte innsatsfaktorer regnes som en skattesanksjon, og at fritak fra slike avgifter ikke skal regnes som en skatteutgift. For miljøavgifter skal derimot alle avvik fra den valgte normerte avgiftssatsen, uansett om de gjelder for næringslivet eller privatpersoner, regnes som en skatteutgift eller en skattesanksjon. Departementet har for beregningstekniske formål klassifisert alle aktuelle avgifter som enten miljørelaterte eller fiskale.
Det faktiske provenyvirkningen av en eventuell opphevelse av enkelte av skatteutgiftene overvurderes i beregningene, ettersom en beregningsteknisk har antatt at det ikke skjer noen atferdsendringer. Dette er ikke en realistisk forutsetning i de tilfellene der de økonomiske konsekvensene av endringer i regelverket er store. Dersom det gjøres store inngrep i en del av det gjeldende systemet, vil det dessuten trolig samtidig foreslås endringer i andre deler av skatte- og avgiftssystemet.
Det er også viktig å peke på at en ikke får en samlet oversikt over omfanget av skatteutgifter (skattesanksjoner) ved å summere enkeltvirkningene. Det skyldes at det for flere av skatteutgiftene vil være samspillseffekter, som innebærer at den samlede virkningen av å oppheve flere skatteutgifter samtidig kan være forskjellig fra summen av de anslåtte enkeltvirkningene.
De fleste skatteutgiftene knyttet til beskatning av lønns- og pensjonsinntekter, samt enkelte av skatteutgiftene knyttet til kapitalbeskatningen, er beregnet ved hjelp av Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE. Blant annet fordi denne modellen er basert på en utvalgsundersøkelse, vil anslagene være usikre. Endringene i skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til arbeidsgiveravgiften er basert på tall fra Statistisk sentralbyrås Lønns- og trekkoppgaveregister (LTO). De fleste skatteutgiftene og skattesanksjonene knyttet til avgiftsreglene er også i stor grad basert på statistikk fra Statistisk sentralbyrå.
2. Skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til skattereglene
Nedenfor følger en gjennomgang av skatteutgifter knyttet til beskatningen av lønn og pensjon.
I inntektsbeskatningen gjelder særskilte skatteregler for skattytere bosatt i Nord-Troms og Finnmark. Skatt på alminnelig inntekt for personlige skattytere er 24,5 pst. mot 28 pst. i resten av landet. Toppskattesatsen er 4,5 prosentpoeng lavere enn i landet for øvrig. Det er også et særskilt inntektsfradrag på 15 000 kroner i klasse 1 og 30 000 kroner i klasse 2. Disse ordningene kan regnes som distriktspolitiske virkemidler.
Skattytere med forsørgelsesansvar for ektefeller og enslige forsørgere kan skattlegges i skatteklasse 2. For ektepar lønner det seg dersom den ene ektefellen har lav eller ingen inntekt. Skattytere i klasse 2 får bl.a. dobbelt personfradrag (klassefradrag) og har høyere innslagspunkt for toppskatten enn skattytere i klasse 1. Ettersom dette må regnes som en støtte via skattesystemet til visse familietyper, har departementet valgt å regne dette som en skatteutgift.
Det gis et særskilt forsørgerfradrag i skatt på 1 820 kroner for barn inntil 18 år. Forsørgerfradraget regnes som en skatteutgift ettersom det er en overføring til barnefamiliene som i det vesentlige fungerer på samme måte som barnetrygden.
Det gis et fradrag for dokumenterte utgifter til pass og stell av barn (foreldrefradrag) på inntil 25 000 kroner pr. år for ett barn og inntil 30 000 kroner for to eller flere barn. Ettersom det ikke er noe krav om at begge foreldrene skal ha yrkesinntekt for å få dette fradraget, har departementet valgt å regne dette som en skatteutgift.
Det gis et ekstra minstefradrag i mottatt underholdsbidrag, barnepensjon mv. Det ekstra minstefradraget gis til barna dersom de har arbeidsinntekt, eller til foreldrene når underholdsbidraget mv. blir lignet hos dem. Ettersom dette må regnes som en støtte via skattesystemet til mottakere av underholdsbidrag mv., har departementet valgt å regne dette som en skatteutgift.
Det gis fradrag for beregnede utgifter til daglig reise mellom hjem og arbeidssted på 1,40 kroner pr. km med en nedre grense på 8 500 kroner i 2000. Ettersom dette innebærer en særskilt fordel for personer som er bosatt langt unna arbeidsstedet, mens mange med kortere reiser ikke får fradrag i skatt, har departementet valgt å regne dette som en skatteutgift.
Det gis fradrag for merutgifter til kost og losji forbundet med arbeidsopphold som krever at en bor utenfor hjemmet. I tillegg gis fradrag for beregnede utgifter til besøksreiser i hjemmet utover 8 500 kroner i 2000 (det er felles beløpsgrense med fradrag for daglig arbeidsreise).
Det gis fradrag for innbetalt fagforeningskontingent eller bidrag innbetalt til frivillige organisasjoner på inntil 900 kroner. Dette innebærer en fordel for skattytere som er medlem i en fagforening eller som bidrar til frivillige organisasjoner.
Det gis et særskilt fradrag i inntekt fra sjøfart og fiske på inntil 70 000 kroner. Fradraget innebærer en fordel for personer som arbeider i fiskeri- og sjøfartsnæringen.
Det kan etter visse kriterier gis et særfradrag for store sykdomsutgifter når årlige utgifter minst utgjør 5 880 kroner og gjelder varig sykdom eller svakhet hos dem selv eller noen de forsørger. Ettersom verdien av et slikt fradrag alternativt kunne vært gitt som direkte støtte over trygdebudsjettet, kan dette anses som en skatteutgift.
Det kan etter visse kriterier gis et særfradrag for forsørgelsepå inntil 5 000 kroner for hver person som blir forsørget. I praksis gjelder dette hovedsakelig forsørgelse av personer bosatt i utlandet, samt forsørgelse av andre enn barn bosatt i Norge og ektefelle. Den støtten som gis gjennom skattesystemet regnes som en skatteutgift.
Nedenfor følger en gjennomgang av skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til arbeidsgiveravgiften.
Arbeidsgiveravgiften er hovedsakelig regionalt differensiert i fem geografiske soner, der satsen varierer fra 0 pst. i Nord-Troms og Finnmark (sone 5) til 14,1 pst. i sentrale strøk (sone 1). Departementet har valgt å anse differensieringen som en skatteutgift regnet ift. satsen i sone 1 på 14,1 pst. Det betales alltid høyeste sats for statsansatte, uavhengig av bosted. Det betales også høy sats for ansatte knyttet til stedbundne næringer, næringer med spesifikke sektorregler for støtte og noen konkurranseutsatte tjenesteytende næringer, uavhengig av arbeidstakerens bosted.
Det er en særskilt arbeidsgiveravgift på 12,5 pst. på lønnsinntekter over 16 G (om lag 785 000 kroner i 2000). Ettersom departementet benytter satsen i sone 1 som referansesystem, regnes den særskilte arbeidsgiveravgiften for lønninger over 16 G som en skattesanksjon.
Nedenfor følger en gjennomgang av skatteutgifter knyttet til nærings- og kapitalbeskatningen.
Gjennom BSU-ordningen (boligsparing for ungdom under 34 år) gis det et fradrag i skatt tilsvarende 20 pst. av innskudd på inntil 15 000 kroner pr. år, maksimalt 100 000 kroner. De oppsparte pengene må benyttes til kjøp av ny bolig eller nedbetaling av gjeld på egen bolig. Ordningen medfører at slik boligsparing skattlegges gunstigere enn annen sparing.
Bedrifter med pensjonsordninger får etter gjeldende regler fradrag for avsetninger til pensjonsordninger. I tillegg får selskaper anledning til å sette av midler i premiefond. Selskapene må betale arbeidsgiveravgift for avsetninger til pensjonsordninger, men får som nevnt fradrag for avsetningene. Sammenlignet med å betale ut lønn er dermed besparelsen 28 pst. med tillegg av trygdeavgift og eventuell toppskatt. På den andre siden blir midlene skattlagt som pensjonsinntekt når midlene tas ut. Departementet har valgt å regne skattefritaket for avkastning på midler i premiefond som en skatteutgift. Skatteutgiften er beregnet som verdien av fradraget for årets avsetning i premiefond og avkastingen på akkumulerte avsetninger i premiefondet. Avkastningen er satt til 7 pst.
Det gis fradrag i alminnelig inntekt for premie innbetalt til individuell pensjonsavtale(IPA), og i tillegg er avkastningen av pensjonsformuen fritatt for skatt på alminnelig inntekt og formuesskatt. Utbetalingene blir skattlagt som pensjonsinntekt. I beregningene har en regnet nåverdien av den skattebesparelsen som oppnås, når en også tar hensyn til at utbetalingene skattlegges som pensjonsinntekt med en marginalskatt på 44,5 pst. Gjennomsnittlig formuesskattesats er antatt å være 0,7 pst. Det er brukt en diskonteringsrente på 5 pst. etter skatt og en avkastning av midlene på 7 pst. Det antas videre at avsetningen i gjennomsnitt står 10 år i ordningen, og at utbetalingen skjer over 10 år.
Det gis fradrag i alminnelig inntekt for premie til pensjonsordning i arbeidsforhold. Skatteutgiften tilknyttet dette er beregnet på samme måte som skatteutgiften ved IPA, bortsett fra at en antar en gjennomsnittlig formuesskatt på 0,4 pst. Videre er det antatt at avsetningen i gjennomsnitt står 20 år i ordningen, og at utbetalingen skjer over 15 år.
Det gis et særskilt inntektsfradrag i næringsinntekt for landbruket på 18 000 kroner. Det skal økes til 36 000 kroner f.o.m. 2001. Fradraget innebærer en gunstigere beskatning av personer som jobber i landbruksnæringen, og er derfor vurdert som en skatteutgift.
Som hovedregel skal det betales en trygdeavgift i næringsinntekt på 10,7 pst., mens trygdeavgiften i næringsinntekt fra jordbruk, skogbruk og fiskeer satt til 7,8 pst. Produktavgiften dekker forskjellen mellom høy sats og mellom sats for trygdeavgiften for fiskere. For de øvrige næringsdrivende i primærnæringene bidrar den lavere trygdeavgiftssatsen til en skattefordel.
Det gjelder enkelte særskilte skatteregler for skogbruksnæringen. Skogeierne kan innenfor visse grenser få fradrag for avsetning til skogavgiftskonto ved beregning av alminnelig inntekt, og trenger kun å inntektsføre fra 65 til 95 pst. av utbetalte beløp fra skogavgiftskontoen dersom de brukes til skogkulturformål mv. Videre kan utgifter til skogsbilveier utgiftsføres direkte, selv om slike utgifter ofte skulle vært aktivert og avskrevet etter ordinære skatteregler. Videre skattlegges skogeierne basert på gjennomsnittslikning, dvs. at skatten utlignes på grunnlaget av gjennomsnittet av de siste fem års overskudd.
Rederiselskaper kan, hvis de oppfyller visse vilkår, skattlegges etter særskilte regler. Rederiselskaper innenfor ordningen er fritatt for skatt på årlig overskudd (alminnelig inntekt), så lenge det holdes tilbake i selskapet. Unntaket er at de fleste nettofinansinntekter skattlegges etter ordinære regler. Rederier innenfor ordningen betaler årlig tonnasjeskatt beregnet på grunnlag av skipenes nettotonnasje. Utdelt utbytte av ubeskattet inntekt skattlegges som alminnelig inntekt med 28 pst. Ved beregning av skatteutgiften har en skjønnsmessig antatt at skattepliktig overskudd etter de ordinære skattereglene ville vært to tredeler av regnskapsmessig resultat før skatt i 1998. Skatteutgiften er satt lik samlet skatt beregnet på denne måten (drøyt 1 mrd. kroner) fratrukket hva rederiselskapene innenfor ordningen faktisk betalte i samlet skatt i 1998 (om lag 212 mill. kroner, inkl. tonnasjeskatt). I tillegg er det som nevnt tatt hensyn til innstrammingene i rederibeskatningsreglene, som isolert sett reduserer skatteutgiften med i størrelsesorden 230 mill. kroner. Beregningene er svært usikre, bl.a. fordi en ikke kjenner rederienes tilpasning dersom de hadde blitt skattlagt etter de ordinære reglene.
Dersom skattemessige avskrivningssatser for enkelte driftsmidler er høyere enn hva reelt økonomisk verdifall på de aktuelle driftsmidlene tilsier, bør dette regnes som en skatteutgift. Fordelen ved avskrivningssatser som er høyere enn reelt økonomisk verdifall er knyttet til at dette gir en skatteutsettelse (skattekreditt) og ikke at det gir et endelig skattefritak.
Departementet har valgt å beregne skatteutgifter knyttet til avskrivningssatsen for skip og fiskefartøy(20 pst.) og avskrivningssatsen på sokkelen (16,67 pst. lineært). For å unngå dobbeltregning må en skille mellom investeringer i skip i selskaper innenfor og utenfor rederiskatteordningen. Det er ikke mulig å gjøre dette på grunnlag av Statistisk sentralbyrås statistikk, og departementet har derfor kun regnet skatteutgiften knyttet til skip i innenriks fart (750 mill. kroner i 1999) og fiskefartøy (2,8 mrd. kroner i 1999) da disse i liten grad omfattes av rederiskattereglene. Dette undervurderer trolig den samlede skatteutgiften av de gunstige avskrivningsreglene.
Investeringene i petroleumssektoren i 2000 er anslått til drøyt 28 mrd. kroner (ekskl. SDØE). Det er usikkert hva faktisk økonomisk verdifall er, noe som innebærer at det er betydelig usikkerhet knyttet til disse beregningene. Det økonomiske verdifallet er derfor skjønnsmessig fastsatt, og antas å være 10 pst. saldo både for skip og i petroleumssektoren. Skatteutgiften er beregnet som nåverdien av skatteutsettelsen som følge av gunstige avskrivningsregler for investeringene i 1999 for skip og petroleum (28,4 mrd. kroner i 1999). Beregningsteknisk er det brukt en diskonteringsrente på 7 pst. etter skatt. Det gjelder særskilte skatteregler for petroleumssektoren, og de gunstige avskrivningsreglene må derfor ses i sammenheng med det øvrige skattesystemet for denne næringen. Selv om det isolert sett er en skatteutgift knyttet til avskrivningsreglene, trenger det ikke være betydelige skatteutgifter knyttet til petroleumsskattereglene som helhet.
Ut fra hensynet til skattemessig likebehandling kan det argumenteres for at avkastning av investeringer i egen bolig og fritidshjem skal skattlegges på samme måte som avkastningen av andre former for kapital plasseringer. I Norge er beskatningen av boliger basert på en sjablonmessig nettoavkastning på 2,5 pst. av ligningsverdien mellom 51 250 kroner og 451 000 kroner og 5 pst. av ligningsverdien over 451 000 kroner. I beregningen av skatteutgiften har en sjablonmessig antatt at markedsverdien i gjennomsnitt er fire ganger så høy som ligningsverdien, noe som påvirker både inntektsskatten og formuesskatten. I beregningen av skatteutgiften i formuesskatten knyttet til forretningseiendom, er det på usikkert grunnlag antatt at formuesverdien er om lag halvparten av markedsverdien. I beregningen av skatteutgiften knyttet til inntektsbeskatningen av bolig og fritidshjem har en videre opphevet de særskilte bunnfradragene, ettersom dette er en særordning sammenliknet med beskatningen av andre kapitalinntekter. Det er lagt til grunn en avkastningsrate på 5 pst. som anslag på markedsavkastningen på boliginvesteringen.
Aksjerabatten i formuesskatten innebærer at ikke-børsnoterte aksjer og aksjer notert på SMB-listen verdsettes til 65 pst. av den skattemessige verdien av kapitalen i selskapet. Dette innebærer en lempeligere formuesbeskatning enn av f.eks. bankinnskudd og aksjer i børsnoterte selskaper. Markedsverdien av disse aksjene er anslått med utgangspunkt i Statistisk sentralbyrås selvangivelsesstatistikk for 1998, informasjon om andel aksjer eid av norske privatpersoner og utviklingen i markedsverdien på Oslo Børs. Gjennomsnittlig formuesskattesats er antatt å være 0,9 pst.
80-prosentregelen i formuesskatteninnebærer at formuesskatten blir nedsatt for skattytere der summen av formuesskatt og skatt på alminnelig inntekt overstiger 80 pst. av alminnelig inntekt før særfradrag for alder mv. Skatteutgiften er beregnet med utgangspunkt i Statistisk sentralbyrås skattestatistikk for 1998.
Ikke-børsnoterte aksjer blir i sammenheng med arv verdsatt til 30 pst. av skattemessig verdi. Dette innebærer en skattefordel for mottakere av arv, og regnes derfor som en skatteutgift.
Det gis et fradrag i arveavgiften for betalt dokumentavgift ved generasjonsskifte i familieeide bedrifter. Dette regnes som en skatteutgift.
3. Skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til avgiftsreglene
Nedenfor følger en gjennomgang av skatteutgifter knyttet til merverdiavgiftssystemet.
Merverdiavgiften (mva.) er en fiskal avgift på forbruk, ved at inngående mva. er fradragsberettiget for næringsvirksomhet. De fleste tjenester er utenfor merverdiavgiftssystemet etter gjeldende regler. Dette innebærer en avgiftsmessig forskjellsbehandling mellom forbruk av varer og forbruk av tjenester, noe som kan regnes som en skatteutgift. Skatteutgiften er regnet i forhold til en merverdiavgiftssats på 23 pst. Enkelte varer og tjenester er utenfor mva-systemet, enten fordi det er teknisk vanskelig å ilegge mva. eller fordi virksomheten ikke driver omsetning i vanlig forstand slik at de ville levert negative avgiftsoppgaver (og dermed fått et økt subsidium ved å bli inkludert i mva-systemet). Det anses som en del av normen at disse fortsatt holdes utenfor mva-systemet.
Enkelte varer og tjenester er fritatt for merverdiavgift (null-sats), men virksomhetene får likevel fradrag for inngående merverdiavgift. Dette er en støtte til produksjon av slike varer og tjenester sammenliknet med varer og tjenester som er avgiftspliktige med ordinær sats på 23 pst., og regnes følgelig som en skatteutgift.
Investeringsavgiften er en fiskal avgift som ilegges næringsdrivendes anskaffelse av og arbeid på visse driftsmidler. Dette er en avgift på produserte innsatsfaktorer, og er dermed i henhold til den valgte normen å anse som en skattesanksjon. Videre er det i utgangspunktet en rekke unntak fra avgiftsplikten, dels ved at de fleste tjenestene er fritatt som følge av at de ikke omfattes av mva-systemet, og dels ved at det er en rekke øvrige unntak, bl.a. for driftsmidler til bruk ved fabrikkmessig produksjon av varer. Det medfører at investeringsavgiften framstår som en særavgift på enkelte investeringer, bl.a. investeringer i kraftverk, forretningsmessig tjenesteyting, varehandel og bygg- og anleggsvirksomhet.
Nedenfor følger en gjennomgang av skatteutgifter knyttet til andre fiskale avgifter og særavgifter.
Alkohol- og tobakkavgiftene kan regnes som fiskale avgifter, men de har også en helsemessig begrunnelse. Uansett begrunnelse bør unntaket for teknisk sprit ikke regnes som en skatteutgift. Ved utenlandsreiser kan alle personer ta med en viss kvote alkohol og tobakk avgiftsfritt ( tax-free kvoten) inn i landet. Dette er en særlig fordel for dem som reiser til utlandet og må anses som en skatteutgift. Videre er avgiften på rulletobakk og snus mv. vesentlig lavere enn avgiften på sigaretter, uten at dette kan gis noen helsemessig begrunnelse. Departementet har valgt å bruke avgiften på sigaretter som norm, og følgelig er den lavere avgiften på rulletobakk mv. en skatteutgift.
Melk og melkeprodukter er fritatt for grunnavgiften for engangsemballasje. Dette innebærer en avgiftsmessig gunstigere behandling av slike produkter enn av andre, og regnes dermed som en skatteutgift.
Engangsavgiften på motorvogner er en fiskal avgift. Fritak for lastebiler, busser og ambulanser regnes ikke som skatteutgift, siden dette anses som innsatsfaktorer. Departementet har derimot valgt å definere den reduserte avgiften for kombinerte biler som en skatteutgift, siden slike biler primært brukes til private formål.
Årsavgiften er en fiskal avgift med differensierte satser, noe som innebærer at årsavgift på lastebiler og trekkbiler etter den valgte normen blir å anse som en skattesanksjon. Fritaket for rutebusser og ambulanser er i tråd med normen. Utover dette har departementet valgt å anse årsavgiften på personbiler som norm, og øvrige fritak og reduserte avgiftssatser (campingvogn, kombinerte biler mv.) anses dermed som skatteutgifter.
Vektårsavgiften er en fiskal avgift, men Norge er bundet til å ha visse minimumsavgifter gjennom EØS-avtalen. Departementet har derfor valgt å benytte disse minimumssatsene som norm. Vektårsavgiften ble redusert til EU-nivå fra 1. juli 2000. Siden endringen først kom i annet halvår, innebærer det imidlertid at vektårsavgift i gjennomsnitt for 2000 er noe høyere enn disse minimumssatsene. Differansen regnes som en skattesanksjon.
Omregistreringsavgiften er en fiskal avgift, som kan betraktes som et alternativ til merverdiavgift ved omsetning av kjøretøyer. Ettersom dette er en fiskal avgift, har departementet lagt til grunn at avgiften på busser og lastebiler er å anse som en skattesanksjon. Avgiften er gradert etter alder og vekt og varierer mellom ulike grupper av kjøretøyer. Ettersom differensieringen er ment å gjenspeile verdien på de ulike kjøretøyene, legger departementet til grunn at det ikke er skatteutgifter knyttet til de differensierte satsene.
Dokumentavgiften på 2,5 pst. av omsetningsverdien ved overdragelse av fast eiendom er fiskalt begrunnet. Det innebærer at næringslivets innbetaling av dokumentavgift etter den valgte normen er å anse som en skattesanksjon. For borettslagsleiligheter mv. betales det imidlertid kun et beløp på 1 000 kroner, noe som gjør det avgiftsmessig mer gunstig å kjøpe en slik leilighet. Forskjellen mellom dette og en sats på 2,5 pst. må følgelig regnes som en skatteutgift.
Det ilegges en passasjeravgift på 116 kroner pr. passasjer på strekninger mellom Gardermoen og hhv. Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand og på 232 kroner pr. passasjer på utenlandsflygninger. Andre innenlandsflygninger er fritatt for avgift, og det er et generelt fritak for Nord-Troms og Finnmark. Departementet har valgt å klassifisere avgiften som en fiskal avgift, og det følger av den valgte normen at avgiften på arbeidsreiser er en skattesanksjon. Fritakene for privatreiser på strekninger som ikke er avgiftsbelagt regnes som en skatteutgift, siden de innebærer en avgiftsmessig fordel for de som flyr på slike strekninger. Ved beregningen er det antatt at halvparten av alle reiser innenlands og utenlands er arbeidsreiser. Fritaket for posisjonsflyging er hovedsakelig teknisk begrunnet, og regnes ikke som en skatteutgift.
Nedenfor følger en gjennomgang av skatteutgifter knyttet til miljø- og energirelaterte avgifter.
Det er en rekke fritak knyttet til forbruksavgiften på elektrisitet (el-avgift), bl.a. for industri og bergverk og veksthusnæringen. Øvrige deler av næringslivet blir ilagt el-avgift. I tillegg er forbruk i Nord-Troms og Finnmark fritatt. Det kan argumenteres for at el-avgiften er en fiskal avgift. Ettersom elektrisitet er en innsatsfaktor i produksjonen, skulle avgiften for de regnes som en skattesanksjon, som er anslått til knapt 1,4 mrd. kroner etter den valgte normen. Fritaket for husholdninger i Nord-Troms og Finnmark ville derimot blitt regnet som en skatteutgift. El-avgiften er imidlertid et sentralt energipolitisk virkemiddel, der et av formålene med avgiften er å bidra til å dempe kraftforbruket i Norge. Dette tilsier at alle fritak regnes som skatteutgifter. Departementet har i disse beregningene valgt å benytte den energipolitiske begrunnelsen for avgiften, og regner således alle fritak som skatteutgifter.
Departementet har valgt å definere bensinavgiften og autodieselavgiften som miljøavgifter, dvs. at det ikke skal være noen fritak fra disse. Ut fra et miljøperspektiv bør det være samme nivå på autodieselavgiften og bensinavgiften. Den lavere avgiften på autodiesel framstår dermed som en fordel for de som benytter autodiesel som drivstoff. Forskjellen mellom bensinavgift og autodieselavgift regnes følgelig som en skatteutgift. Det er enkelte andre fritak fra disse avgiftene, bl.a. for motorsager, båter og snøscootere i veiløse strøk. Dette er hovedsakelig anvendelser utenfor vei, og regnes følgelig ikke som skatteutgifter.
CO2-avgiften er en miljøavgift. Dette tilsier at satsen bør være like for alle anvendelser. Etter gjeldende regler er det ulike satser for ulike anvendelser, og det er i tillegg en del anvendelser som er fritatt for CO2-avgiften. Eksempelvis er avgiften for bensin i 2000 94 øre pr. liter, mens den på sokkelen er 70 øre pr. liter og for mineralolje, kull og koks er 47 øre pr. liter. Det er imidlertid en rekke fritak for avgiften på mineralolje, bl.a. for skip i utenriks fart og fiske i nære og fjerne farvann. I tillegg har sildemel-, fiskemel- og treforedlingsindustrien halv sats. Det er også fritak fra avgiften på kull og koks for anvendelse som reduksjonsmiddel eller råvare i industrielle prosesser og til energiformål i produksjon av sement og leca. Videre ble det ved behandlingen av St.prp. nr. 54 (1997-98) Grønne skatter vedtatt å innføre en CO2-avgift på 26 øre pr. liter mineralolje for bl.a. luftfarten, godstransport i innenriks sjøfart og supplyflåten. De mange ulike avgiftssatsene bidrar til at det er uklart hva som bør regnes som en referansesats for CO2-avgiften. I Nasjonalbudsjettet 2000 valgte en å benytte avgiften på mineralolje som referansesats, og departementet har valgt å benytte den samme satsen i år. Det innebærer at det er en skatteutgift knyttet til anvendelser som har lavere avgift enn 47 øre pr. liter (alle fritak og reduserte satser), mens det er en skattesanksjon knyttet til anvendelser som har høyere avgift (sokkelen og bensin).
SO2-avgiften er en miljøavgift, og bør følgelig etter normen ilegges med samme sats for alle anvendelser. Etter gjeldende regler er satsen 7 øre pr. liter pr. påbegynt 0,25 pst. vektandel svovel, men med en nedre grense for avgiftsplikt på 0,05 pst. svovelinnhold. Det er imidlertid redusert sats for bl.a. kull og koks, ilandsførings- og raffineringsanlegg og drivstoff for anlegg på sokkelen. Det er videre fritak for bl.a. mineralolje til skip i utenriksfart, fiske i fjerne farvann og forbrenningsanlegg. Departementet har valgt å bruke satsen på 7 øre som referansesats.
Ved behandlingen av St prp nr. 54 (1997-98) Grønne skatter ble det innført en miljøbegrunnet avgift på sluttbehandling av avfall på 300 kroner pr. tonn. Avgiften er imidlertid differensiert etter energiutnyttelsesgrad i forbrenningsanlegg. Formålet med differensieringen er å motivere til økt energiutnyttelse av avfallet, og vil ha samme effekt som om en hadde innført et direkte subsidium knyttet til slik utnyttelse av avfall. Departementet har følgelig lagt til grunn at dette er en skatteutgift. I tillegg er det fritak for restavfall for utnyttelse av returfiber i treforedlingsindustrien. Formålet er å motivere til økt bruk av returfiber, og igjen vil dette regnes som en skatteutgift siden dette alternativt kunne vært et direkte subsidium.
Grunnavgift på fyringsolje ble innført fra 1. januar 2000. Hensikten med avgiften var å unngå at en økning i elektrisitetsavgiften medførte overgang til fyring med olje. På grunn av problemer med avgrensninger ble avgiften også ilagt drivstoff brukt i passasjertransport til sjøs. Da passasjertrafikk til sjøs ikke skal svare en fyringsoljeavgift kan dette regnes som skattesanksjon.
4. Ikke tallfestede skatteutgifter
Nedenfor følger en kort gjennomgang av skatteutgifter der en foreløpig ikke har kunnet tallfeste fordelen som ligger i de ulike ordningene.
I utgangspunktet er alle fordeler vunnet ved arbeid skattepliktig, uavhengig av om det mottas som lønn eller i form av ulike former for naturalytelser mv. Det er imidlertid en rekke begrensninger i skatteplikten. I prinsippet må dette anses som en skatteutgift, siden det innebærer at personer som mottar deler av arbeidsgodtgjørelsen i form av naturalytelser betaler mindre i skatt på sin arbeidsgodtgjørelse enn personer som mottar all godtgjørelse i form av lønn. Et eksempel på en slik skatteutgift er at ansattes kjøp av aksjer i egen bedrifttil underkurs er skattefritt opp til en fordel på 1 500 kroner. Videre kan en få et rentefritt lån av arbeidsgiver på inntil 60 pst. av grunnbeløpet i folketrygden (1 G tilsvarer 49 096 kroner fra 1. mai 2000) uten at dette er skattepliktig, dersom lånet betales ned i løpet av ett år. I andre tilfeller kan det være mer usikkert i hvilken grad det er en skatteutgift knyttet til naturalytelsen. Eksempelvis regnes det at arbeidsgiver betaler telefon, abonnement på avis og tidsskrifterog hjemme-PC innenfor visse grenser ikke som skattepliktig fordel, forutsatt at arbeidstakeren har behov for dette i forbindelse med jobb. Det er f.eks. isolert sett en fordel at arbeidsgiver betaler hele telefonregningen, men samtidig er formålet å dekke kostnader knyttet til at arbeidstakeren må benytte telefonen i jobbsammenheng. Tilsvarende kan arbeidsgiver dekke kostnader til etter- og videreutdanning for sine ansatte, uten at dette er skattepliktig for arbeidstakeren selv om også arbeidstakeren har en fordel av å bli sendt på et slikt kurs. Videre gjelder det sjablonregler for skattlegging av bl.a. fordelen ved firmabil og billig lån i arbeidsforhold. Eksempelvis blir den ansatte i 2000 kun skattlagt dersom renten er lavere enn 5 pst., selv om dette for tiden er lavere enn markedsrenten. Forskjellen mellom markedsrenten og 5 pst. for et lån fra arbeidsgiver kan i prinsippet regnes som en skattefri fordel vunnet ved arbeid. I tilfeller der skatteplikten er regulert gjennom en sjablonregel fastsatt av myndighetene, er det imidlertid tvilsomt om dette bør regnes som en skatteutgift. Det kan også diskuteres om manglende skatteplikt på velferdsgoder som bedriftsbarnehage, personalrabatter, subsidiert kantine, tilgang på bedriftshytte mv. skal regnes som skatteutgifter eller ikke. Departementet vil arbeide videre med å vurdere skatteutgifter knyttet til skattleggingen av naturalytelser.
Frivillige organisasjoner er fritatt for arbeidsgiveravgift for ansatte som tjener inntil 30 000 kroner i frivillige organisasjoner som har samlede lønnsutgifter på inntil 300 000 kroner. Dette er en særskilt fordel for små frivillige organisasjoner som store frivillige organisasjoner og andre organisasjoner ikke har.
Det skal, under visse vilkår, ikke svares arbeidsgiveravgift for lønnet arbeid i privat hjem og fritidsbolig dersom beløpet samlet sett ikke er høyere enn 30 000 kroner pr. år. Dette er innført av forenklingshensyn, men kan i prinsippet regnes som en særskilt fordel knyttet til å inngå avtale med en enkeltperson framfor å leie et firma til å gjøre jobben.
Det skal ikke svares arbeidsgiveravgift av godtgjørelse for privat pass av barn som er under 12 år eller som har særskilte omsorgsbehov, selv om beløpet overskrider 30 000 kroner pr. år. Dette er innført av forenklingshensyn, men kan i prinsippet regnes som en særskilt fordel for dem som velger dagmamma mv. framfor barnepassordninger der arbeidsgiveren må betale arbeidsgiveravgift (barnehage mv.).
Den doble avskrivningssatsen på forretningsbygg i distriktene (2 pst. mot 1 pst. i landet for øvrig) kan anses som en skatteutgift. Det foreligger imidlertid ikke regionalt fordelte avskrivningstall for investeringer i forretningsbygg, og det har derfor ikke vært mulig å anslå skatteutgiften knyttet til dette. Departementet vil i tiden framover vurdere om det kan være skatteutgifter også tilknyttet andre avskrivningssatser.
Det finnes enkelte særskilte skattereglene for jordbruk og skogbruk utover dem som omtalt i avsnitt foran. Blant annet gis det løpende fradrag for årlige kårytelser (føderåd), men i tillegg gis det fradrag i form av avskrivninger ved at en kan føre dagens verdi av alle framtidige ytelser opp i balansen og avskrive sammen med eiendommen. Det gis mao. fradrag to ganger for samme utgift. Det er videre skattefrihet for salgsgevinsteretter 10 års eiertid.
Skattefrie institusjoner er organisasjoner, foreninger, stiftelser mv. som ikke har erverv som formål. Eksempelvis er frivillige organisasjoner fritatt for skatt på medlemskontingent og innsamlede midler. Dette skattefritaket regnes ikke som en skatteutgift. Slike institusjoner er derimot skattepliktig for eventuell økonomisk virksomhet de måtte drive, men kun dersom den skattepliktige omsetningen er over 70 000 kroner pr. år. For veldedige organisasjoner er grensen 140 000 kroner pr. år. Bunnbeløpet er innført av forenklingshensyn, men kan i prinsippet regnes som en særskilt fordel sammenliknet med virksomheter som er skattepliktig uavhengig av omsetningens størrelse.
Etter loven skal arveavgiften beregnes med utgangspunkt i antatt salgsverdi av de avgiftspliktige driftsmidlene. Arveavgiftsgrunnlaget for jord- og skogbrukseiendommer utgjør kun tre firedeler av bruksverdien. Også for andre eiendeler kan det ha utviklet seg en praksis som innebærer at disse ikke i alle tilfeller blir verdsatt til markedsverdien, men det er vanskelig å regne dette som en skatteutgift siden det etter loven er salgsverdi som skal legges til grunn. Mottaker av arv og gaver, der midlene blir brukt til «allmennyttige formål», skal ikke betale arveavgift. Enkelte av disse institusjonene, bl.a. sykehjem, museer og universitetene, får betydelige offentlige overføringer. Fritaket for arveavgift vil øke inntektsgrunnlaget for dem som mottar arv utover det som bevilges av det offentlige, og slik sett kunne dette blitt regnet som en indirekte støtte og dermed som en skatteutgift. Departementet har likevel valgt å legge til grunn at arveavgiftsfritaket ikke er en skatteutgift, ettersom arveavgiftsfritaket også gjelder frivillige organisasjoner som normalt ikke vil være skattepliktige for sin ordinære virksomhet.
Det er redusert engangsavgift for varebiler. Varebiler brukes både til næringsformål og private formål, og den lave avgiften skal i prinsippet regnes som skatteutgift dersom bilene kjøpes av privatpersoner, og som en skattesanksjon dersom de brukes til næringsformål. Departementet har imidlertid ikke grunnlag for å skille mellom kjøp til de to formålene. Det er også fritak for el-biler og hybridbiler, noe som må regnes som en skatteutgift.
Avgift på båtmotorer anses som en fiskal avgift, og følgelig er fritaket for fiskebåter ikke en skatteutgift. Fritaket for el-motorer er derimot en skatteutgift.
Diplomater mv. har en rekke fritak for ulike avgifter, bl.a. alkohol- og tobakkavgifter, ulike bilavgifter og sukkeravgiften. Disse fritakene er i prinsippet å regne som skatteutgifter.
5. Skattefrie og skattefavoriserte overføringsordninger
Beregningene i tabell 4.9 er gjort ved Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE ved å «blåse opp» nivået på overføringene etter gjeldende regler så mye at utgiftene til det offentlige øker like mye som skatteinntektene når de aktuelle overføringene blir skattlagt som lønn i modellen.
Nedenfor følger en oversikt over skattefrie og skattefavoriserte overføringsordninger.
Barnetrygd gis pr. barn uavhengig av foreldrenes inntekt. Det gis et ekstra småbarnstillegg for barn mellom 1 år og 3 år og ekstra barnetrygd i Nord-Troms og Finnmark.
Kontantstøtte gis for ett- og toåringer som ikke går i offentlig subsidiert barnehage. Den gis uavhengig av foreldrenes inntekt.
Økonomisk sosialhjelp ytes av kommunene, og er ment å være en midlertidig ytelse som kan gis etter en individuell vurdering for å sikre at ingen står uten midler til å dekke kostnader til livsopphold. Ved utmåling av sosialhjelp tas det hensyn til andre inntektskilder mottakeren har fra lønn, andre offentlige overføringer mv., slik at sosialhjelpen skal dekke forskjellen mellom mottakerens andre inntekter og nødvendige utgifter til livsopphold.
Bostøtte kan gis inntil en øvre beløpsgrense til visse barnefamilier og pensjonister, og formålet er å gi disse bedre mulighet til å skaffe seg en nøktern, men god bolig. Ordningen er behovsprøvd mot inntekt.
Kvinner som føder barn, men som ikke har rett til fødselspenger, får istedet en engangsstønad ved fødsel for hvert barn. I motsetning til fødselspenger er engangsstønaden en skattefri ytelse.
Grunnstønad skal gi økonomisk kompensasjon for nødvendige ekstrautgifter til tekniske hjelpemidler, transport mv. som følge av varig sykdom, skade eller lyte.
Hjelpestønadskal gi økonomisk kompensasjon for nødvendige ekstrautgifter til særskilt tilsyn og pleie som følge av varig sykdom, skade eller lyte.
Det kan gis stønad til barnetilsyn til enslig mor eller far som er arbeidssøkende eller under utdanning og til gjenlevende ektefelle/skilt person. Ordningen er behovsprøvd mot inntekt, og gjelder inntil yngste barn har fullført fjerde skoleår. Det gis inntil 70 pst. kompensasjon for faktiske utgifter inntil en øvre beløpsgrense.
Det finnes i tillegg enkelte andre skattefrie ytelser fra folketrygden, men som det ikke er mulig å anslå fordelen knyttet til vha. skattemodellen LOTTE. Det gjelder bl.a. engangsstønad ved adopsjon, visse former for attføringsstønad, utdanningsstønad til enslig mor eller far mv., gravferdsstønad og stønad ved visse helsetjenester.
Det gjelder også særskilte skatteregler for pensjonister mv. som sikrer at pensjonister betaler lavere skatt enn lønnstakere med tilsvarende inntekt. Dette gjelder på alle inntektsnivåer, men forskjellen er relativt størst for personer med lave inntekter. De viktigste reglene er knyttet til lavere trygdeavgift (3 pst.), særfradrag for alder og uførhet (17 640 kroner) og at pensjonister med lav eller midlere inntekt får redusert inntektsskatten etter en særskilt skattebegrensningsregel. Fordelen ved de særskilte skattereglene for pensjonister i tabell 4.9 er anslått på tilsvarende måte som de skattefrie overføringene, ved at en i Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE har «blåst opp» de aktuelle trygdeinntektene slik at nettoutgiftene til det offentlige er uendret selv om trygdeinntekter skattlegges etter de samme reglene som lønnsinntekter. Det innebærer at de som omfattes av disse særskilte reglene i gjennomsnittsitter igjen med det samme som etter gjeldende regler, selv om ytelsene skattlegges som lønn.