6 Tiltak for å bedre bruken av samfunnets ressurser

6.1 Hovedlinjer i strukturpolitikken

Full sysselsetting og god vekst i økonomien krever at vi tar ressursene i bruk og anvender dem best mulig. Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Det er derfor viktig å sikre at flest mulig får delta i arbeidslivet. Videre må det legges til rette for at det skapes nye arbeidsplasser med høy produktivitet og god lønnsomhet. Veksten må være bærekraftig. En effektiv bruk av ressursene avhenger av at de er priset riktig. Bruk av miljøressurser som ikke er belagt med avgifter eller priset gjennom et kvotesystem, kan f.eks. medføre at verdiskaping og produktivitet overvurderes. Med kvoteplikt fra 2008 for bedriftenes utslipp av klimagasser vil markedets kvotepris være utslippskostnaden for de installasjoner som er omfattet.

Nye produkter og produksjonsmåter, innpass i markeder og bedre måter å organisere bedrifter er avgjørende for at ressursene skal bli brukt der de kaster mest av seg. Derfor er det viktig å utvikle ny kunnskap og evne til å anvende kunnskapen gjennom forskning og innovasjon. For å sikre høy avkastning og inntekter til fellesskapet må naturressurser som olje, gass og vannkraft utnyttes mest mulig effektivt innenfor rammene for en forsvarlig forvaltning.

Strukturpolitikken omfatter tiltak på en rekke områder som påvirker tilgangen på produksjonsressurser og hvordan de utnyttes. Norge har et velorganisert og velfungerende arbeidsmarked som er en avgjørende årsak til at vi har høy produktivitet. Sysselsettings- og arbeidsmarkedspolitikken omtales i avsnitt 3.6, mens dette kapitlet beskriver tiltak for å bedre bruken av samfunnets ressurser i offentlig sektor og produktmarkedene. Regjeringen legger særlig vekt på:

• Fornying av offentlig sektor, både bedre tjenester og mer effektiv ressursutnyttelse. God kvalitet på offentlige tjenester er viktig for oppslutningen om felleskapsløsningene. Effektivisering av offentlig tjenesteproduksjon er nødvendig både på grunn av aldringen av befolkningen og for å møte økte krav og forventninger til offentlige tjenester. Regjeringens strategi for fornyingsarbeidet, som ble lagt fram høsten 2007, bygger på åpenhet, medvirkning og deltakelse fra innbyggerne. Offentlig sektor er omtalt i avsnitt 6.4.

• Å legge til rette for innovasjon i næringslivet og offentlig sektor. I statsbudsjettet for 2009 er det foreslått en betydelig økning i bevilgningene til forskning og utvikling. Skattefradrag for FoU-kostnader (Skattefunn) blir videreført. Regjeringen vil legge fram stortingsmeldinger om henholdsvis innovasjon og forskning. Innovasjon og næringsrettet forskning er omtalt i avsnitt 6.2.1.

• Å legge til rette for effektiv ressursbruk gjennom virksom konkurranse i den delen av økonomien som er egnet for markedsbaserte løsninger. Konkurranseloven er viktig for å hindre konkurransebegrensende avtaler mellom foretak eller at dominerende foretak misbruker sin markedsmakt. I noen produkt­markeder er det nødvendig med særskilt regulering utover konkurranseloven for å sikre effektiv ressursbruk eller ivareta ulike samfunnshensyn, bl.a. for utnytting av naturressurser og tilgang til nettverkstilknyttede tjenester (elektrisitet, elektronisk kommunikasjon, jernbane mv.). Problemstillinger knyttet til konkurranse og offentlig regulering er omtalt i avsnittene 6.2.2–6.2.4.

• Forenkling av offentlig regelverk. Forenklingstiltak og elektroniske tjenester bidrar til å redusere administrative kostnader, større forutsigbarhet for brukerne og til mer effektiv gjennomføring av offentlige tiltak. For å oppnå samfunnsmål til lavest mulig kostnad er det viktig at regelverk og virkemidler er utformet på en god måte, og at etterlevelsen følges opp med effektivt tilsyn. Nærings- og handelsdepartementet la fram handlingsplanen «Tid til nyskaping og produksjon» i august 2008, med over 120 konkrete tiltak til forenklinger av regelverk som berører næringslivet. Næringslovgivning og forenkling er omtalt i avsnitt 6.2.5.

Skatter og avgifter påvirker også ressursbruken i økonomien. Regjeringen er opptatt av at skattesystemet skal være legitimt, rettferdig og virke omfordelende. For å sikre dette, må omgåelsesmulighetene i skattesystemet fjernes. Dette var bakgrunnen for at regjeringspartiene i sin politiske plattform fra Soria Moria stilte seg bak skattereformen fra 2006.

Finansdepartementet legger opp til en bred evaluering av skattereformen, der en involverer både relevante fagmiljøer og organisasjoner. Viktige spørsmål vil være å vurdere tilpasningsmuligheter, hvordan reformen har virket på inntektsfordelingen, om reformen er godt tilpasset økt internasjonalisering, mulige realøkonomiske skadevirkninger av å innføre utbytteskatt, og om de administrative kostnadene er akseptable. Skattereformen går nå inn i sitt tredje år, men en har foreløpig kun statistikk for det første året reformen var fullt implementert, inntektsåret 2006. I St.prp. nr. 1 (2008–2009) Skatte-, avgifts- og tollvedtak presenteres derfor analyser basert på datamateriale t.o.m. 2006. Hovedtrekkene i Regjeringens skatte- og avgiftsopplegg for 2008 er beskrevet i kapittel 4.

6.2 Produktmarkedene

6.2.1 Innovasjon og næringsrettet forskning

Vekstevnen i økonomien bestemmes over tid av tilgangen på arbeidskraft, kapital og naturressurser, og hvordan ressursene benyttes. Produktivitet gir et mål på hvor effektivt vi utnytter innsatsfaktorene, og økt produktivitet legger dermed grunnlag for økonomisk vekst og økt velferd. Det er mange forhold som bidrar til økt produktivitet – et høyere utdanningsnivå i arbeidsstyrken, kompetanseutvikling og læring hos de ansatte, omstillinger i næringslivet og offentlig sektor, anvendelse av ny teknologi, introduksjon av nye produkter og kvalitetsforbedringer mv.

Kunnskap er grunnleggende for mange av de faktorene som bidrar til økt produktivitet. Forskning er den viktigste kilden til ny kunnskap, men det er ingen enkel eller direkte sammenheng mellom forskning og økonomisk vekst. Skal den forskningsbaserte kunnskapen styrke vekstevnen i økonomien, må resultatene komme til anvendelse i produksjon som er samfunnsøkonomisk lønnsom. Derfor er det viktig at ressursene prises riktig i markedet, f.eks. at miljøkostnader reflekteres i avgifter eller kvotepriser.

Nærings- og handelsdepartementet legger i 2008 fram en stortingsmelding om innovasjon. Innovasjonsmeldingen beskriver status for innovasjon i Norge og redegjør for Regjeringens innovasjonspolitikk: Nyskapende bedrifter og næringsmiljøer, utdanning og kompetanse, FoU for økt innovasjon og fornying i offentlig sektor for å gi bedre tjenester.

Kunnskapsdepartementet vil legge fram en stortingsmelding om forskning i 2009. I meldingen vil Regjeringen presentere status for norsk forskning og drøfte mål for den samlede forskningspolitikken som bl.a. kan bidra til økt forskningskvalitet og bedre ressursutnyttelse av den offentlige forskningsinnsatsen.

Offentlig finansiering av forskning og tiltak for økt innovasjon skal kompensere for markedssvikt, dvs. bidra til å utløse samfunnsøkonomisk lønnsom virksomhet som ikke kan finansieres på vanlige markedsvilkår eller i privat sektor. Grunnforskning blir i hovedsak finansiert av staten, mens anvendt forskning har en større andel privat finansiering. Næringslivet selv har et hovedansvar for finansiering av forskningsbasert utviklingsarbeid og annen innovasjonsvirksomhet i bedriftene.

Statens FoU-finansiering har hatt en relativt sterk vekst i Norge. Figur 6.1 viser statens samlede finansiering av FoU gjennom bevilgninger og skattesystemet. Finansieringen er fordelt på hovedformål slik at den direkte satsingen på næringsrettet forskning framkommer. Næringslivet vil også dra nytte av den allmennvitenskapelige forskningen, både i form av resultater fra grunnleggende forskning og tilgang på kandidater og forskere. Bevilgningene til FoU over statsbudsjettet økte med 3,9 mrd. kroner fra 2005 til 2008, noe som ga en årlig realvekst på 4,5 pst. I tillegg kommer støtte til bedriftenes FoU-prosjekter gjennom skattesystemet. Skattefunn brukes i hovedsak av industrien, IKT-næringen og annen forretningsmessig tjenesteyting.

¹ Bevilgninger over statsbudsjettet og skattefradrag for FoU-kostnader.

Kilde: NIFU STEP og Finansdepartementet.

Regjeringen foreslår å bevilge om lag 19,7 mrd. kroner til FoU i 2009. Det innebærer en økning på litt under 1,6 mrd. kroner fra saldert budsjett 2008. Særlig prioritert er forskning innen fornybare energikilder og karbonfangst og -lagring, rekrutteringsstillinger i universitets- og høyskolesektoren, vitenskapelig utstyr og styrket instituttfinansiering. Regjeringen foreslår også å øke kapitalen i Fondet for forskning og nyskaping med 6 mrd. kroner til 72 mrd. kroner fra 1. januar 2009. Dette vil gi om lag 285 mill. kroner i økt avkastning i 2010. Dessuten opprettes regionale forskningsfond fra 1. januar 2009 slik at avkastningen er disponibel fra 1. januar 2010. Regjeringen foreslår en kapital på 6 mrd. kroner til de regionale fondene. De forskningspolitiske prioriteringene for 2009 er nærmere omtalt i St.prp. nr. 1 (2008–2009) for Kunnskapsdepartementet, kapittel 5.

Universiteter, høyskoler og forskningsinstitutter er viktige for å framskaffe og formidle ny kunnskap og for å utdanne kandidater og forskere. Dette bidrar igjen til overføring av kunnskap og FoU til næringslivet og det offentlige. Gode forsk­ningsmiljøer er også viktig for å tiltrekke utenlandske forskningsinvesteringer og gjesteforskere som bidrar til å heve kvaliteten på norsk forskning.

Resultater av forskningen er i begrenset grad direkte målbare. Foreliggende indikatorer kan imidlertid tyde på at norsk forskning i økende grad hevder seg internasjonalt. De siste årene har det vært betydelig vekst i antall publiseringer fra norske forskere i internasjonale fagtidsskrifter og i hvor ofte de blir sitert av andre forskere. Siteringer forteller noe om hvilken gjennomslagskraft forskningen har hatt i vitenskaplige miljøer. Norge ligger fortsatt lavere enn Danmark, Sverige og Finland etter disse indikatorene, men over et flertall av landene som er med i statistikken. Samarbeidet med utenlandske forskere har også økt i form av økning i antall artikler der både norske og utenlandske forskere er forfattere.

Kvalitet i forskningen er avgjørende for bidraget denne gir til samfunn og næringsliv. Høy kvalitet er dessuten viktig for å opprettholde et godt utdanningstilbud og god rekruttering til forskningen. Prioritering av kvalitet har begrunnet økte ressurser til grunnforskning, etablering av sentre for fremragende forskning, økt bruk av evalueringer, utvikling av kvalitetskriterier for tildeling av midler og styrking av faglige ledelsesfunksjoner og strategisk arbeid. For 2009 foreslår Regjeringen å bevilge midler til om lag 200 nye rekrutteringsstillinger, som omfatter stipendiater, postdok og næringslivsorienterte doktorgrader (nærings-PhD). Satsen for stipendiatstillinger foreslås økt med 25 pst. til 800 000 kroner. I tillegg foreslås det vekst i andre bevilgninger som muliggjør flere stipendiater, bl.a. til de teknisk-industrielle instiuttene og brukerstyrt innovasjonsarena, jf. omtale nedenfor.

Sentre for fremragende forskning (SFF) er et tiltak for å øke kvaliteten i norsk forskning. Til sammen 21 forskningsmiljøer er tildelt status som SFF. En internasjonal evaluering fra 2006 vurderte ordningen svært positivt, og understreket bl.a. at sentrene øker statusen for norsk forskning og gjør forskningen mer synlig internasjonalt. SFF-ordningen har en bevilgning over budsjettet til Norges forskningsråd på om lag 200 mill. kroner i 2009. I tillegg mottar sentrene midler gjennom institusjonenes egenandeler og betydelig ekstern finansiering, bl.a. fra næringslivet.

«Store programmer» i Norges forskningsråd skal dekke sentrale, langsiktige forskningspolitiske prioriteringer, og utvikles i et samarbeid mellom forskningsmiljøer, næringsliv og myndigheter. Målet er å kople grunnforskning og anvendt forsking og forsking på tvers av kategorier, fag og sektorer. Det er satt i gang sju «Store programmer». Disse omfatter forskningsfelt med bred anvendelse innenfor store deler av næringslivet og offentlig sektor: Informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), nanoteknologi, bioteknologi og funksjonell genomforskning. I tillegg kommer forskning rettet inn mot viktige næringer som petroleum, energi og havbruk, og forskning om klimaendringer og konsekvenser for Norge.

FoU innen fornybare energikilder og karbonfangst- og lagring blir styrket med om lag 300 mill. kroner i 2009. Satsingen er en oppfølging av klimaforliket som Stortinget kom fram til ved behandlingen St.meld. nr. 34 (2006–2007) Norsk klimapolitikk, jf. Innst. S. nr. 145 (2007–2008). Det ble bevilget i alt 70 mill. kroner ifm. Revidert nasjonalbudsjett 2008. Satsingen i 2009 skal gå til etablering av forskningssentre for miljøvennlig energi innenfor prioriterte områder og til en breddesatsing gjennom styrking av relevante forsk­ningsprogrammer.

Næringsrettet FoU får støtte gjennom «Store programmer», basisbevilgninger til de næringsrettede forskningsinstituttene, innovasjonsrelatert forskning og skattefradrag for FoU. I tillegg kommer bedriftsrettede virkemidler for innovasjon og kapitaltilgang.

Skattefunn er et regelstyrt virkemiddel, hvor bedriftene selv velger ut støtteberettigede prosjekter. Norges forskningsråd godkjenner prosjektene bare ut fra FoU-innhold, slik at ordningen er teknologi- og bransjenøytral. Fradragsgrunnlaget er maksimalt 4 mill. kroner for egenutført FoU, og opp til 8 mill. kroner dersom foretaket kjøper inn tjenester fra godkjent FoU-institusjon. Eventuell fradragsverdi utover skyldig skatt betales ut til foretaket ved skatteoppgjøret. Det har vist seg at utbetaling utover utlignet skatt utgjør tre firedeler av samlet støtte. Skattefunn fungerer dermed i det vesentlige som en tilskuddsordning. Regjeringen vil videreføre ordningen, jf. St.prp. nr. 1 (2008–2009) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, avsnitt 2.5.

Innovasjonsrelatert forskning omfatter et antall programmer med tematiske avgrensinger, og en åpen konkurransearena uten tematiske prioriteringer. Brukerstyrt innovasjonsarena skal støtte de beste innovasjonsprosjektene i bredden av norsk næringsliv. Kvaliteten på prosjektene og bidrag til verdiskaping er avgjørende for å nå opp i konkurransen.

Sentre for forskningsdrevet innovasjon (SFI) skal støtte langsiktig forskning som fremmer innovasjon og næringslivets konkurranseevne. Et SFI består av en vitenskapelig institusjon i samarbeid med flere bedrifter som driver nyskapende virksomhet. Sentrene finansieres med midler fra Fondet for forskning og nyskaping og av deltakerne selv, som må gå inn med et minst like stort bidrag. Det er 14 sentre innenfor ulike fagområder og næringer. Disse ble etablert i 2007, og alle sentrene vil bli evaluert etter tre år.

Forsknings- og utviklingskontrakter (FoU-kontrakter) skal stimulere økt samarbeid om innovasjon mellom kunder og leverandører. I 2007 ble det inngått 195 FoU-kontrakter. Regjeringen foreslår å bevilge 265 mill. kroner til FoU-kontrakter i 2009, som gir en økning på 15 mill. kroner fra 2008.

Universiteter og høyskoler fikk i 2003 rett til å få overført rettighetene til næringsmessig utnyttelse av forskningsresultater fra sine ansatte forskere. Alle universitetene har nå etablert egne kontorer for teknologioverføring for å ivareta denne oppgaven. Formålet er at universitetene og høyskolene arbeider aktivt for at forskningsresultater skal komme samfunnet til nytte i form av næringsutvikling eller bedre offentlige tjenester.

De bedriftsrettede virkemidlene for innovasjon er for en stor del samlet i Innovasjon Norge. Bedriftene har tilbud om finansiering, kompetanse, rådgivning, nettverk og profilering. I 2007 innvilget Innovasjon Norge lån, tilskudd og garantier for 4,7 mrd. kroner. Marint verdiskapingsprogram blir koordinert av Innovasjon Norge.

SIVA – Selskapet for industrivekst investerer i næringsbygg og innovasjonsselskaper over hele landet, og bidrar dessuten med kompetanse og nettverksbygging i innovasjonsmiljøene. SIVA er medeier i regionale innovasjonsselskaper som omfatter kunnskaps- og forskningsparker, inkubatorer, næringshager og investeringsselskaper.

Garanti-Instituttet for Eksportkreditt (GIEK) tilbyr eksportkredittgarantier, produkter som er tilknyttet dette og investeringsgarantier. GIEKs samlede utestående garantiansvar var 25,2 mrd. kroner ved utgangen av 2007. Garantiordningene er forutsatt å gå i balanse på lang sikt. Kjøpere av norske kapitalvarer får tilgang til fastrentelån på OECD-vilkår gjennom den såkalte 108-ordningen som forvaltes av Eksportfinans ASA.

De landsdekkende og distriktsrettede såkornfondene har til hensikt å øke tilgangen på risikovillig kapital, tilføre kompetanse til nye innovative prosjekter i tidlig fase, og bidra til kommersialisering av forskningsresultater. De etablerte fondene har en samlet kapitalbase på om lag 2,3 mrd. kroner, hvorav staten bidrar med 1,3 mrd. kroner.

Det statlige investeringsselskapet Investinor AS ble stiftet 21. februar 2008, med en egenkapital på 2,2 mrd. kroner. Investeringsselskapet skal tilby risikovillig kapital til internasjonalt orienterte konkurransedyktige bedrifter, primært nyetableringer. Selskapet ventes å være operativt mot slutten av 2008.

Internasjonalt forskningssamarbeid er viktig for utvikling av norsk forskning og overføring av ny kunnskap til det norske næringslivet og samfunnet. Deltakelse i EUs 7. rammeprogram for forskning, teknologisk utvikling og demonstrasjonsaktiviteter er det mest omfattende internasjonale samarbeidet for norske forskere, forskningsmiljøer og næringsliv. Norges kontingent øker med om lag 120 mill. kroner til om lag 1,1 mrd. kroner i 2009. Den norske deltakelsen i programmet vil styrke og utfylle de nasjonale satsingene innenfor bl.a. mat, helse, miljø, energi, IKT og marin og maritim forskning.

Norge deltar i internasjonalt forskningssamarbeid også gjennom medlemskap i internasjonale grunnforskningsinstitusjoner som f.eks. CERN (European Organization for Nuclear Research), det europeiske forskningsnettverket, Eureka og den europeiske romorganisasjonen, ESA (European Space Agency). Norge deltar også i Det europeiske institutt for innovasjon og teknologi (European Institute of Innovation and Technology), et nettverksamarbeid som omfatter både forskning, utdanning og innovasjon. Videre bidrar bilaterale forskningsavtaler, bl.a. med USA, Japan og India, til å styrke samarbeidet innenfor fagområder av felles interesse.

Norge er med i EUs rammeprogram for konkurranseevne og innovasjon – «Competitiveness and Innovation Framework Programme» (CIP). Programmet løper 2007–2013, og Norges kontingent for hele perioden vil være 625 mill. kroner. Rammeprogrammet omfatter innovasjon og entreprenørskap i små og mellomstore bedrifter, bruk av IKT og effektiv energibruk. Miljøvennlig innovasjon er et gjennomgående tema.

6.2.2 Konkurransepolitikken

Konkurransepolitikken skal bidra til god ressursutnyttelse ved å legge til rette for virksom konkurranse. Konkurransepolitikken favner bredt, og er rettet både mot konkurransebegrensende atferd hos aktører i næringslivet og mot konkurransebegrensende myndighetstiltak.

Konkurranse bidrar til kostnadsreduksjon og/eller utvikling av nye eller bedre produkter. Dette kommer forbrukerne til gode gjennom lavere priser og et variert produktutvalg. Selgere av varer og tjenester kan ha økonomiske motiver til å begrense konkurransen. I et marked med svak konkurranse vil det være lønnsomt for en selger å sette høyere priser og selge en mindre mengde varer enn i et marked med virksom konkurranse. Med «virksom konkurranse» menes at det er tilstrekkelig grad av konkurranse til å sikre effektiv ressursbruk. Høyere priser på varer eller tjenester som følge av svak konkurranse innebærer bl.a. økt inntekt til de næringsdrivende på bekostning av forbrukerne. Når den svake konkurransen følger av atferd i strid med konkurranselovgivningen, må konkurransemyndighetene gripe inn for å gjenopprette virksom konkurranse. Konkurransepolitikk innebærer derfor at myndighetene gjennom tilsyn og kontroll så langt som mulig sikrer at markedskreftene virker til beste for samfunnet.

Konkurranseloven retter seg i første rekke mot konkurransebegrensende atferd hos private og offentlige selskaper som driver forretningsmessig virksomhet. Loven gir Konkurransetilsynet effektive virkemidler for å avdekke og sanksjonere konkurransebegrensende atferd. Overtredelse av lovens bestemmelser, eller av vedtak med hjemmel i loven, kan sanksjoneres med tvangsmulkt, overtredelsesgebyr eller med bøter og fengsel.

Avdekking og håndheving av konkurransekriminalitet

Avdekking av konkurransekriminalitet som ulovlig prissamarbeid, anbudssamarbeid og markedsdeling, er en høyt prioritert oppgave for Konkurransetilsynet. Slikt ulovlig samarbeid fører til økte kostnader, høyere produktpriser, dårligere produkter og på lengre sikt, svakere vekst i økonomien. Samarbeid om priser, anbud eller markedsandeler er forbudt i de fleste land, og overtredelser kan medføre strenge reaksjoner. I Norge har vi også hjemmel for å ilegge personer straff for overtredelse av enkelte av konkurranselovens bestemmelser, også fengselsstraff for grove overtredelser.

Det er en krevende oppgave å avdekke ulovlig samarbeid. De næringsdrivende benytter ofte avanserte metoder for å holde samarbeidet hemmelig og skjule spor. Dette innebærer en betydelig utfordring for Konkurransetilsynet i kampen mot konkurransekriminalitet. Viktigere elementer i kampen mot konkurransekriminalitet er:

• Etterforskning som øker effektiviteten i bevisetablering og straffeforfølgelse, herunder samarbeid og samordning i forhold til andre offentlige instanser.

• Analyse som avdekker bransjer eller sektorer av økonomien der det kan foregå ulovlige forhold.

• Informasjon som øker kunnskap og etterlevelse av lover og regelverk.

• Kompetanse som gjør Konkurransetilsynets ansatte bedre rustet til å avdekke økonomisk kriminalitet.

• Verktøy/utstyr for innsamling, bearbeiding og analyse av store datamengder.

Videre er det viktig å forsterke konsekvensene av konkurransekriminalitet når det oppdages. I Norge har bøtene historisk sett vært lave, men etter 2004 er utmålingen av overtredelsesgebyr harmonisert med lovverket i EU. Det innebærer en flerdobling av bøtene – opptil 10 pst. av bedriftens årlige omsetning. I tillegg kan enkeltpersoner ilegges bot av påtalemyndigheten, og i alvorlige tilfeller kan det idømmes fengselsstraff. Konkurransetilsynet samarbeider tett med ØKOKRIM og andre kontrolletater med sikte på å oppnå en effektiv håndheving og preventive straffereaksjoner.

Nok et virkemiddel er å forsterke incentivene for markedsaktørene til å avsløre ulovlig samarbeid. Med konkurranseloven av 2004 ble det introdusert regler om lempning, dvs. hel eller delvis nedsettelse av overtredelsesgebyr i forbindelse med overtredelse av forbud i konkurranseloven. Lempningsreglene innebærer at et selskap som deltar i ulovlig samarbeid kan bli fritatt for overtredelsesgebyr dersom det er det første til å avsløre samarbeidet. Andre selskaper som deltar i det ulovlige samarbeidet, kan få gebyret redusert ved å samarbeide med tilsynet under etterforskningen. Disse lempningsreglene er basert på tilsvarende praksis i EU og USA. Der vurderes reglene som svært vellykkede.

Konkurransetilsynet har hatt en dialog med påtalemyndighetene med sikte på å gjøre lempningsreglene enda mer effektive i Norge. Tilsynet har nylig avgitt en uttalelse om unnlatt anmeldelse i lempningssaker. Formålet med uttalelsen er å skape større grad av forutsigbarhet for at det foretak som søker lempning og enkeltpersoner i dette foretaket, ikke vil bli straffeforfulgt dersom vilkårene for lempning er oppfylt.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet har dessuten bedt Konkurransetilsynet vurdere om det er nødvendig å endre lovverket for å styrke arbeidet med bekjempelse av konkurransekriminalitet. Blant annet ble tilsynet bedt om å vurdere lovendringer som kan styrke lempingsreglene og styrke anonymiteten for personer som gir tilsynet tips om mulige overtredelser.

Fusjoner og oppkjøp

Konkurransetilsynet skal gripe inn mot fusjoner og oppkjøp som vil føre til, eller forsterke, en vesentlig begrensning av konkurransen i strid med målet om effektiv bruk av samfunnets ressurser. Tilsynet vurderer derfor ikke bare om en fusjon begrenser konkurranse i det aktuelle markedet, men også om dette leder til et samfunnsøkonomisk effektivitetstap. En fusjon som gir et selskap markedsmakt, kan innebære høyere priser og lavere produksjon og dessuten redusere incentivene til effektivisering og produktutvikling. Tilsynet kan vedta forbud mot sammenslutninger eller gi godkjenning på visse vilkår .I flere tilfeller har tilsynet kommet til at en fusjon kan godkjennes på vilkår om at kunder og konkurrenter får den nødvendige tilgang til innsatsfaktorer, tjenester og infrastruktur. Slik godkjennelse på vilkår ble gitt i Media Norge-fusjonen, i fusjonen mellom Bankenes Betalingssentral (BBS) og Teller, i Findus Norges oppkjøp av Gro Industrier og i Norturas kjøp av Hå Rugeri.

Fra 1. juli 2008 kan Kongen i statsråd gjøre vedtak om å tillate en foretakssammenslutning i saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning før Fornyings- og administrasjonsdepartementets vedtak i klagesaken foreligger. Tidligere måtte klagesaksbehandlingen avsluttes før Kongen i statsråd kunne omgjøre disse vedtakene.

Samtidig ble det gjort endringer i konkurranseloven §§ 18, 19 og 20 for å bidra til mer effektiv fusjonskontroll og forsvarlig behandling av slike saker. Endringene utvider plikten til å gi markedsinformasjon i melding om foretakssammenslutning, utvider forbudet mot å gjennomføre en foretakssammenslutning til å gjelde for alle meldepliktige foretakssammenslutninger, samt gir Konkurransetilsynet mulighet til å forlenge fristen for behandlingen av fusjonen av eget tiltak dersom partene legger fram forslag som kan avhjelpe de konkurranseskadelige virkningene.

Særskilte markeder

Nedenfor omtales markeder som har blitt viet spesiell oppmerksomhet av konkurransemyndighetene det siste året.

Markeder for ekspressbussruter har utviklet seg etter hvert som konsesjonspolitikken gradvis har blitt liberalisert. I dag kan selskaper fritt etablere kommersielle fylkeskryssende ekspressbussruter, mens det tidligere ble praktisert streng behovsprøving av løyve for drift innenfor hvert fylke. Dette medførte at selskaper med løyver i ulike fylker måtte samarbeide for å kunne tilby et sammenhengende ekspressbusstilbud over fylkesgrensene. Etter dereguleringen omfattes også dette markedet av forbudene i konkurranseloven, herunder forbudet mot konkurransebegrensende avtaler mellom foretak. I 2007 fattet Konkurransetilsynet vedtak om at samarbeidet om Kystbussen måtte opphøre. Under behandlingen av denne saken ble Fornyings- og administrasjonsdepartementet gjort kjent med at det finnes andre tilsvarende samarbeid, og ønsket derfor å utrede om samfunnshensyn tilsa at denne typen samarbeid burde unntas fra forbudet om konkurransebegrensende samarbeid. Det er sendt et forslag til forskrift om unntak fra forbudet mot konkurransebegrensende samarbeid på høring. Høringsforslaget gjelder bare samarbeid om drift av kommersielle fylkeskryssende bussruter der samarbeidet er etablert før dereguleringen av markedet i 2003.

Markedene for meieriprodukter preges av høy konsentrasjon. TINE har en dominerende stilling i de fleste markedene for meieriprodukter, mens konkurrentene bare driver virksomhet innenfor ett eller noen få markeder. Dette gir TINE muligheter til å kryssubsidiere mellom ulike grupper av meierivarer. Det er videre betydelige etableringsbarrierer i markedene for meieriprodukter, og TINEs konkurrenter har de siste årene slitt med å drive lønnsomt.

Fram til 1. juli 2007 hadde prisutjevningsordningen for melk et etterregningssystem med formål å sikre at TINEs konkurrenter ikke betalte en for høy råvarepris. Dersom etterregningen viste at en aktør har betalt for mye, fikk han tilbakebetalt midler fra prisutjevningsordningen. Etterregningssystemet var meget omfattende og krevende å administrere. Etter at etterregningen i prisutjevningsordningen for melk ble opphevet, er det utelukkende konkurranselovens forbud som hindrer TINE i å misbruke sin dominerende stilling. Konkurransetilsynet overvåker derfor pris- og marginutviklingen for de viktigste og mest konkurranseutsatte meieriproduktene.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet har bedt Konkurransetilsynet prioritere oppfølging av konkurranseforholdene i markedet for dataprogramvarer, og en rapport om programvaremarkedet ble ferdigstilt i februar 2008. Formålet med rapporten var å belyse sentrale forhold ved programvaremarkedene som har betydning for konkurransen og konkurransemyndighetenes rolle i disse markedene. Rapporten viser at immateriellrettslig beskyttelse mot konkurranse på kort sikt er viktig for å fremme innovasjoner og dermed dynamisk konkurranse. Aktører kan misbruke sin dominerende stilling ved å ekskludere konkurrenter. Håndheving av konkurransereglene vil da være viktig for å fremme konkurranse og innovasjon. Rapporten angir at bruk av åpne standarder i offentlig sektor kan fremme konkurransen.

Konkurransetilsynet mottok i mars 2006 en klage på samarbeidsavtalene mellom Microsoft og norske fylkeskommuner om lisensiering av programvare. Klager mente bl.a. at rabattsystemet i samarbeidsavtalen var konkurransebegrensende. Tilsynet undersøkte saken, men mottok i mai 2007 melding om at avtaleverket skulle endres på de to områdene tilsynet anså for å være viktigst. Endringene medførte bl.a. at skoler nå kan bruke konkurrerende programvare på enkelte pc-er, og dermed unngå å betale lisens til Microsoft for disse maskinene. Siden avtalene ble vesentlig endret ble saken avsluttet uten vedtak.

Effektive systemer for betalingsformidling har stor betydning for hele økonomien. Konkurransetilsynet har den siste tiden behandlet flere saker som berører betalingsformidling, herunder betalingskort. I 2007 behandlet tilsynet blant annet fusjonen mellom BBS og Teller (tidligere Visa Norge AS). Tilsynet kom til at man ved å stille vilkår til partene vil avhjelpe de begrensninger av konkurransen som fusjonen ellers ville ført til. Vilkårene går bl.a. ut på å sikre tilgang til nødvendig infrastruktur fra BBS for konkurrenter i markedet for innløsning og betalingsterminaler. Tilsynet følger opp vedtaket gjennom en forvalter, som fører løpende kontroll med at vilkårene etterleves.

Den internasjonale utviklingen innenfor betalingstjenester taler også for at Konkurransetilsynet prioriterer dette området. Innenfor EU innføres ny regulering av infrastrukturen for å skape et felles harmonisert, velfungerende europeisk marked for betalingstjenester i euro. Dette innføres gjennom et nytt betalingstjenestedirektiv og gjennom SEPA (Single Euro Payments Area), som er et samarbeid i den europeiske banksektoren om å forenkle elektronisk betalingsformidling internasjonalt. Det er viktig at tilsynet følger denne utviklingen nøye og vurderer hvordan dette vil påvirke betalingsformidlingen i Norge.

I Europakommisjonens sektorstudie av bankvirksomheten fra januar 2007 uttrykkes det bekymring for konkurransebegrensende virkninger av bl.a. de internasjonale kortselskapenes virksomhet. Det enkelte lands konkurransemyndigheter anbefales å gjøre undersøkelser og vurdere tiltak etter konkurranselovgivningen. En viktig enkeltsak er Kommisjonens vedtak om at MasterCards fastsettelse av formidlingsgebyrer begrenser konkurransen og dermed er i strid med konkurransereglene.

På denne bakgrunn har Konkurransetilsynet betalingsformidling som et prioritert område, og arbeider med flere saker på feltet. Blant annet undersøker Tilsynet om de nasjonale formidlingsgebyrene som MasterCard og VISA benytter i Norge er i strid med forbudet mot konkurransebegrensende samarbeid i konkurranseloven § 10.

Omsetning av bøker i det norske bokmarkedet har tradisjonelt vært regulert gjennom avtaler mellom bransjeorganisasjonene, dvs. Den norske Bokhandlerforening og Den norske Forleggerforening. Den gjeldende bransjeavtalen trådte i kraft 1. mai 2005, med en avtaleperiode til 31. desember 2010. I utgangspunktet rammes den gjeldende bransjeavtalen av konkurranselovens forbudsbestemmelser. I forskrift av 1. mai 2005 er det gitt unntak fra konkurranselovens forbud mot konkurransebegrensende samarbeid ved omsetningen av bøker.

Gjeldende bransjeavtale avløste bransjeavtalen fra 1998, og representerer en friere salgsordning for bøker. For de fleste grupper av bøker kan det nå maksimalt avtales faste priser i utgivelsesåret og fram til 1. mai året etter, mot tidligere helt ut det etterfølgende året. Videre har alle distribusjonskanaler nå samme anledning til å gi rabatt ved salg av bøker, mens bokklubbene tidligere hadde enerett på rabatter opp til 25 pst. av fastprisen. Bokhandlernes enerett til å selge skolebøker til grunnskole og videregående skole opphørte i 2006. Samtidig ble fastprisordningen avviklet, slik at det er fri prisfastsettelse på skolebøker fra utgivelsestidspunktet. For fagbøker til høyskole og universitet gjelder imidlertid fastprissystemet fortsatt 12 måneder etter utgivelsesåret. Unntaket for fagbøker gjelder fram til utløpet av den gjeldende bransjeavtalen, og er begrunnet ut fra et ønske om å styrke og utvikle norsk fagspråk ved å stimulere til produksjon og salg av fag- og lærebøker på norsk.

Utviklingen av markedsforholdene i bokbransjen har stor betydning for Regjeringens litteraturpolitiske mål om mangfold, kvalitet og tilgjengelighet. Konkurransetilsynet har evaluert virkningene av endringene i 2006 og i 2008. Hovedkonklusjonene av tilsynets siste undersøkelse er at salget av bøker har økt, prisene har falt og antall solgte titler har økt etter at den nye bransjeavtalen ble inngått. I 2007 ble det solgt 28 pst. flere titler enn i 2004 under den gamle bransjeavtalen. Spesielt viser undersøkelsen at bøker har blitt billigere over tid. Tilsynet konkluderer med at fastprisordningen under den gamle bransjeavtalen holdt bokprisene høye i hele den lengre fastprisperioden, mens det med den nye avtalen er betydelig større og tidligere rabatter på fastprisen. Som varslet i Soria Moria-erklæringen har Kultur- og kirkedepartementet startet evaluering av Bokavtalen. Evalueringen som utføres av Telemarksforskning, skal foreligge i mai 2009.

Offentlige anskaffelser

Offentlig sektors samlede innkjøp av varer og tjenester utgjorde om lag 250 mrd. kroner i 2006 (ekskl. oljesektoren). Det offentliges kjøp representerer viktige markeder for næringslivet. Regelverket om offentlige anskaffelser har som hovedmål å sikre at offentlige midler utnyttes best mulig gjennom kostnadseffektive innkjøp samtidig som allmennheten har tillit til at offentlige innkjøp skjer på en samfunnstjenelig måte.

Lov om offentlige anskaffelser krever at det ved planleggingen av innkjøp tas hensyn til de miljømessige konsekvensene av anskaffelsen. Regjeringen har i 2007 vedtatt en egen handlingsplan om miljø- og samfunnsansvar i offentlige anskaffelser. Det er utformet konkrete tiltak som skal bidra til at det offentlige etterspør produkter med høy standard for miljø og etikk. Dette vil gjøre det enklere for offentlige virksomheter å være miljøbevisste ved innkjøp.

Riksrevisjonen har ved flere anledninger påvist brudd på reglene om offentlige anskaffelser. Gjennom etableringen av Direktoratet for forvaltning og IKT, med en egen avdeling for offentlige innkjøp, har Regjeringen intensivert arbeidet med å gjøre offentlige innkjøp bedre, enklere og sikrere. Dette skal blant annet gjøres gjennom å gi veiledning og kurs, og ved å gjøre innkjøpsverktøy og elektroniske handelsløsninger tilgjengelig.

Regjeringen vil i 2009 legge fram en stortingsmelding om offentlige innkjøp. I meldingen skal tiltak for å bidra til bedre etterlevelse av anskaffelsesreglene og tiltak for å profesjonalisere offentlige innkjøp drøftes. Mulige tiltak for å øke bruken av elektroniske innkjøpsløsninger og for å forenkle regelverket for offentlige anskaffelser vil også vurderes i meldingen. Videre vil Regjeringen oppnevne et offentlig utvalg som skal utrede hvordan det såkalte håndhevingsdirektivet, som nylig er vedtatt i EU, best kan gjennomføres i norsk rett. Direktivet har bl.a. krav til sanksjonsregler for brudd på reglene om offentlige anskaffelser.

Den nasjonale terskelverdien angir hvor store anskaffelser en offentlig innkjøper kan foreta uten å ha plikt til å utlyse en anbudskonkurranse og følge bestemte prosedyreregler. For mindre kjøp kan kostnadene ved å følge prosedyrene ved anbudskonkurranse i mange tilfeller oppveie en eventuell kostnadsbesparelse som følge av billigere og bedre tilbud. I 2005 ble den nasjonale terskelverdien hevet fra 200 000 til 500 000 kroner. I 2007 ble en evaluering av hevingen igangsatt, og Asplan Viaks rapport «Offentlige anskaffelser – nasjonal terskelverdi og tiltak i konkurransefasen» ble overlevert til Fornyings- og administrasjonsdepartementet i august 2008. Rapporten konkluderer med at hevingen av terskelverdien i 2005 har vært samfunnsøkonomisk lønnsom. Leverandører og innkjøpere har spart penger på enklere innkjøpsprosesser, og tapet ved redusert konkurranse overstiger ikke denne gevinsten. Imidlertid indikeres det i rapporten at en ytterligere heving av terskelverdien til f.eks. 800 000 kroner vil gi et tap ved svekket konkurranse som er større enn innsparingene i transaksjonskostnadene. Asplan Viak vurderer også spørsmålet om å innføre forenklet kunngjøringsplikt, men anbefaler at man evaluerer eksisterende ordninger som enkelte kommuner har innført før slik forenklet kunngjøringsplikt ev. innføres. Videre viser rapporten at protokollplikten som gjelder for alle kjøp over 100 000 kroner, ser ut til å ha en skjerpende effekt på innkjøpere. Rapporten er en del av det faglige grunnlaget for å vurdere om det skal gjøres endringer i terskelverdien.

Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) behandler klager om brudd på lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrifter. Leverandører som har deltatt eller ønsket å delta i en anbudskonkurranse, kan klage inn bl.a. statlige, fylkeskommunale og kommunale organer til KOFA. Siden 1. januar 2007 har KOFA hatt mulighet til å ilegge gebyr når anskaffelser ikke er kunngjort etter regelverket. Dette blir ansett for å være de alvorligste bruddene på regelverket, siden manglende kunngjøring unntar anskaffelser fra konkurranse. Statens Vegvesen var den første aktøren som ble ilagt gebyr for slik overtredelse, og gebyret var på 1 mill. kroner.

KOFA skal sikre en rask og rimelig klagemulighet på et lavt konfliktnivå, samt bidra til økt kompetanse og rettsavklaringer på området. KOFAs sekretariat er administrativt underlagt Konkurransetilsynet. I 2007 mottok klagenemnda 153 klagesaker og avgjorde 217 saker. I oktober 2007 nådde KOFA målet om en saksbehandlingstid på rundt 3 måneder.

6.2.3 Næringer basert på naturressurser

Naturressursene olje og gass, vannfall, fisk, skog og mineraler bidro i 2006 med om lag 37 pst. av bruttoproduktet og sto for 38 pst. av bruttoinvesteringene i markedsrettet virksomhet, men sysselsatte bare om lag 3 pst. av årsverkene, jf. tabell 6.1.

Forekomsten av naturressurser som gir grunnlag for store, løpende inntekter, reiser flere spørsmål knyttet til regulering av næringene. For det første er det nødvendig å regulere produksjonsrettighetene til ressursene. For det andre innebærer utnyttelse av naturressurser omfattende inngrep i forhold til omgivelsene og annen næringsvirksomhet, og det er derfor nødvendig med regulering som ivaretar andre samfunns- og brukerinteresser og hensyn til miljøet. For det tredje er det et viktig spørsmål for samfunnet hvordan inntektene fordeles. Dersom en begrenset naturressurs utnyttes effektivt, kan den gi grunnlag for høyere avkastning enn i næringer som ikke er basert på slike ressurser, såkalt grunnrente. For petroleumsvirksomhet og vannkraftproduksjon er det fastsatt særskilte skatteregler for å trekke inn deler av grunnrenten til fordel for fellesskapet, og i tillegg er det et omfattende offentlig eierskap i disse næringene.

Utvinning av råolje og naturgass

De totale oppdagede og uoppdagede petroleumsressursene på norsk kontinentalsokkel utgjør om lag 13 mrd. Sm³ oljeekvivalenter. Av dette er det produsert i alt 4,8 mrd. Sm³ oljeekvivalenter, tilsvarende om lag 36 pst. av de totale ressursene. For Norge er det av stor betydning at de gjenværende ressursene utnyttes effektivt.

I tråd med Soria Moria-erklæringen arbeider Regjeringen med en nasjonal strategi for petroleumsnæringen. Strategien skal gi råd om hvordan olje- og gassressursene skal utvinnes, og hvordan den tilknyttede virksomheten bør utvikles. På denne måten skal strategien bidra til økt verdiskaping i petroleumssektoren og til å opprettholde en effektiv regulering av petroleumsvirksomheten. Petroleumsnæringen er forespurt om å komme med innspill til strategiarbeidet. Det er igangsatt sju frittstående utredningsprosjekter, og det skal utarbeides prosjektrapporter som trolig vil foreligge ved årsskiftet 2008 – 2009. Den første delrapporten ble overlevert til Olje- og energidepartementet i mai 2008.

TFO 2007 (tildeling i forhåndsdefinerte områder i modne deler av kontinentalsokkelen) ble utlyst høsten 2007, og tildeling ble gjennomført 8. februar 2008. Det var betydelig interesse for konsesjonsrunden, og i alt 52 tillatelser ble tildelt. Regjeringen forbeholdt SDØE-andeler i elleve utvinningstillatelser på vegne av staten.

Det arbeides også med en oppdatering av «Veiledning til plan for utbygging og drift av en petroleumsforekomst (PUD)». Hensikten er å sammenfatte eksisterende praksis i utvikling av plan for utbygging og drift, samt å tydeliggjøre hvilke krav som stilles til operatør og lokale myndigheter i utviklingen og godkjennelsen av denne.

Regjeringen har fulgt opp Gasscos utredninger av mulighetene for et gassrør fra Kårstø til Østlandet, Sverige og Danmark, kalt Skanled. Ulike industri- og energiselskaper signerte i 2007 intensjonsavtaler om fullfinansiering av rørledningen samt reservasjon av rørets transportkapasitet.

Sammenslåingen av Statoils og Hydros olje- og gassvirksomhet ble gjennomført med virkning fra 1. oktober 2007. Regjeringen har store forventninger til selskapet som ledende aktør på norsk sokkel, og vil følge StatoilHydros atferd i tiden framover.

Vannkraft

Vannkraft står for så å si all elektrisitetsproduksjon i Norge. Vassdragslovgivningen fastsetter konsesjonsplikt for erverv av vannfallsrettigheter og vassdragsreguleringer. Konsesjonsbehandling etter vannressurs- og energilovverket er basert på grundige prosesser der fordeler og ulemper blir avveid. Tiltak for å sikre en bærekraftig forvaltning av vannressursene er nærmere omtalt i kapittel 7.

I dom av 26. juni 2007 slo EFTA-domstolen fast at Norges praktisering av hjemfallsreglene var i strid med EØS-avtalens bestemmelser om fri bevegelighet av kapital og fri rett til etablering.

I premissene ga EFTA-domstolen Norge medhold i at hensynet til å etablere et system for offentlig eierskap til vannkraften er EØS-rettslig legitimt. Avgjørelsen fra EFTA-domstolen åpner for at Norge kan oppfylle EØS-avtalen ved å styrke grunnprinsippet om offentlig eierskap til vannkraftsektoren. Dette kan gjennomføres ved å styrke det offentlige eierskapet til vannkraftressursene og prinsippet om at eierskapet skal være spredt på statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå innenfor den offentlige sfære.

I mai 2008 fremmet Regjeringen Ot.prp. nr 61 (2007 – 2008) Om endringer i industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven, som en oppfølging av den provisoriske anordningen. Endringene er nødvendige for å bringe loven i samsvar med EØS-retten slik EFTA-domstolen har tolket den. Energi- og miljøkomiteen på Stortinget avgav innstilling 9. september i tråd med Regjeringens forslag.

Etter lovendringene er det ikke lenger adgang til å gi vannfallskonsesjoner til private eiere. Det er fortsatt mulig å selge inntil en tredel av offentlig eide vannkraftselskaper til eiere som ikke regnes som offentlige. Retten til omgjøring av tidsbegrensede konsesjoner med hjemfall til tidsubegrensede konsesjoner uten hjemfall dersom vannfall og kraftverk blir overdratt fra private eiere til offentlige eiere er lovfestet.

Fiske og havbruk

Fiskerinæringen fanger villfisk, mens havbruks­næringen disponerer et avgrenset, egnet sjøareal med veldefinert eierskap til fisken. Derfor er det store forskjeller i reguleringen av fiske og havbruk. Fiskebestander er fornybare ressurser hvor det potensielle uttaket i framtiden er betinget bl.a. av hvordan bestanden utnyttes i dag. Regulering er nødvendig for å opprettholde bærekraftige bestander og sikre lønnsomhet i næringen. Havbruk har utviklet seg fra småskalaanlegg til industriell produksjon og har i prinsippet ikke behov for særskilt regulering utover hensyn til arealbruk, miljø og fiskehelse.

Deltakerloven regulerer etablering og eierforhold i fiskerinæringen. Bare personer som oppfyller krav til å være aktive fiskere, kan få ervervstillatelse. Ervervstillatelse er en tillatelse til å eie fartøy som skal nyttes til ervervsmessig fiske eller fangst. Selskaper må som hovedregel være eid mer enn 50 pst. av personer som oppfyller kravene. Fiskerimyndighetene har innvilget flere unntak som gir industriselskaper mulighet til å eie fiskefartøy. Utenlandske personer og selskaper har anledning til å eie inntil 40 pst. i selskap som direkte eller indirekte eier fiskefartøy. I så måte skiller Norge seg lite fra andre fiskerinasjoner, som også praktiserer ulike begrensninger for utlendinger til å eie fiskefartøy eller i adgangen til å drive fiske.

Deler av trålerflåten er pålagt å levere til bestemte steder og regioner i Nord-Norge. Fra desember 2006 ble det innført en bearbeidingsplikt for 70 pst. av torskeråstoff som mottas innenfor leveringsordningen. I tillegg ble det gjennomført en prøveordning i 2006 og 2007 med distriktskvoter i Nordland, Troms og Finnmark. Formålet var å sikre landinger av råstoff til særlig fiskeriavhengige lokalsamfunn. Det viste seg at ordningen hadde begrenset effekt. I 2008 er distriktskvotene gjennomført i mindre omfang, og ordningen avvikles i sin nåværende form. Fiskeri- og kystdepartementet kan fortsatt avsette distriktskvoter i den grad det er steder eller områder som vil ha særlige behov for råstoff.

De fleste norske fiskerier er i dag begrenset gjennom kvotereguleringer, i hovedsak som faste, garanterte fartøykvoter. For å redusere overkapasitet og bedre lønnsomheten er det også innført strukturkvoteordninger. Strukturkvoter gir adgang til å samle kvoter på ett fartøy, eventuelt en avkortet del av kvotene, mot at andre fartøy blir tatt ut av fiske. En slik overføring medfører et styrket driftsgrunnlag for det gjenværende fartøyet. Strukturkvoten kan ikke overstige en bestemt faktor av ordinær kvote, såkalt kvotetak. Videre har strukturkvotene en forhåndsfastsatt tidsbegrensning på 20 år, unntatt strukturkvoter tildelt før 2007 som utløper etter 25 år f.o.m. 2008. Strukturkvoteordningene omfatter alle fartøy med hjemmelslengde for kvotetildeling ned til 11 meter. Det er imidlertid ikke mulig å overføre kvoter mellom fartøy i ulike grupper.

Bestemmelsene om utøvelsen av fiske er nedfelt i saltvannsfiskeloven av 1983. Dette er en fullmaktslov som har gitt grunnlag for et omfattende forskriftsverk, bl.a. forannevnte kvotereguleringer. Denne vil erstattes av en ny havressurslov, som vil tre i kraft i 2009.

Havbruksnæringen, hovedsakelig oppdrett av laks og ørret, har vokst kraftig over en lengre periode. Etter et toppår i 2000 falt produksjonsverdien pga. lave priser. Lakseprisen tok seg opp igjen fra 2005. De to siste årene har eksportverdien av oppdrettsfisk vært større enn av villfanget fisk.

Etablering av oppdrettsanlegg er konsesjonsregulert. Antall tillatelser er imidlertid begrenset bare for kommersiell matfiskoppdrett av laks og ørret og for havbeite. Det betales et vederlag til staten ved tildeling av tillatelser for kommersiell matfiskoppdrett av laks og ørret.

Det ble i 2007 gjennomført en tildelingsrunde for havbeite av hummer og kamskjell, med utlysning av fem tillatelser for hver art. Innenfor de eksisterende lakse- og ørretkonsesjonene er potensialet for videre produksjonsøkning nå nær fullt utnyttet. Regjeringen har bestemt at det skal tildeles nye tillatelser for oppdrett av laks og ørret i 2009. Satsing på FoU og arbeidet med å begrense miljøkonsekvenser av norsk havbruk fortsetter.

Markedsadgang begrenser vekstpotensialet for fiskerinæringen i Norge, jf. omtale av ulike handelsbegrensninger i avsnitt 6.3.2.

6.2.4 Nettverksnæringene

Næringer hvor en stor del av produksjonskostnadene er knyttet til fast infrastruktur for transport eller distribusjon, såkalte nettverksnæringer, er kjennetegnet ved at ett selskap kan produsere mer effektivt innenfor et geografisk avgrenset område enn flere selskaper. En samfunnsøkonomisk lønnsom utbygging og bruk av infrastrukturen krever derfor offentlig styring, og kan ikke oppnås utelukkende ved å åpne for konkurranse. Regulering av monopolvirksomheten er også en forutsetning for å oppnå konkurranse i andre deler av markedet hvor det kan ligge til rette for flere tilbydere. Det er bl.a. viktig å sikre at nye tilbydere kan få tilgang til nettet på samme vilkår som de etablerte selskapene. Reguleringen må også legge til rette for at nye, verdiøkende tjenester slipper til i nettene, og at selskaper kan utnytte stordriftsfordeler gjennom integrering av tidligere separate nettverk. Kraft- og vannforsyning, jernbane, lufttransport, elektroniske kommunikasjonstjenester og post, er i hovedsak kapitalintensive og står for en betydelig andel av næringsvirksomheten i Norge.

I Norge har nettverksnæringene i stor grad vært offentlig eid. Utviklingen av teknologi og nye tjenester, økt etterspørsel og sammensmelting mellom tidligere atskilte markeder (såkalt konvergens) påvirker omfanget av monopolområder innenfor nettverksnæringene. Det innebærer at mange av de tjenestene som tidligere ble produsert av offentlige monopolbedrifter, etter hvert kan produseres mer effektivt i et marked med flere aktører. Konkurranse vil også bidra til utvikling og introduksjon av nye tjenester eller kombinasjon av tjenester. Muligheten for å innføre konkurranse og omfanget av det potensielle konkurranseområdet varierer i betydelig grad mellom ulike typer nettvirksomhet. Det er mulig å skille mellom tre hovedtyper av konkurranse:

• Konkurrerende nettverk (.eks. i markedene for elektronisk kommunikasjon).

• Konkurranse i produksjon som benytter infrastrukturen (f.eks. i kraftproduksjon og -omsetning).

• Anbuds- eller tilbudskonkurranse om enerett for en fastsatt periode (f.eks. om drift av flyruter i kortbanenettet).

Konkurrerende nettverk er mulig dersom kostnadene ved å etablere en parallell infrastruktur er ned mot hva det koster å ekspandere det eksisterende nettet. Særlig er dette aktuelt ved introduksjon av ny teknologi, noe som f.eks. skjedde ved etableringen av andre og tredje generasjons mobiltelefoni. I den grad parallell infrastruktur fører til konkurranse om levering av nettjenester, reduseres behovet for en særskilt regulering av næringen.

Konkurranse i produksjon som benytter infrastrukturen, er mulig dersom produksjonen kan separeres teknologisk og markedsmessig fra utbygging og drift av selve nettet. Både elektroniske kommunikasjonstjenester og elektrisk kraft kan produseres og konsumeres på forskjellige geografiske plasseringer. Dette gjør det mulig å etablere konkurranse i kraftmarkedet både mellom produsenter, selgere og meklere, og i markedene for elektronisk kommunikasjon mellom tjenesteleverandører. Derimot må f.eks. vannforsyning og avløpsbehandling baseres på lokal produksjon, noe som langt på vei utelukker konkurranse om kundene mellom vannverk eller renseanlegg.

Selv når det ikke er markedsgrunnlag for flere tjenesteprodusenter, er det iblant mulig med anbuds- eller tilbudskonkurranse om produksjonen. Dette kan forekomme når to eller flere aktører har betalingsvillighet for eneretten, og vil bidra til at tjenesten produseres mer kostnadseffektivt (mindre sløsing). Et eksempel er anbudskonkurranse om å betjene ulønnsomme flyruter i kortbanenettet.

Avvikling av eneretter vil bidra til effektiv ressursbruk dersom det kan etableres virksom konkurranse i markedet. Selv om den teknologiske og markedsmessige utviklingen generelt trekker i retning av at nettverksnæringer i større grad disiplineres av potensiell konkurranse, vil det i de fleste nettverksnæringer gjenstå områder med karakter av naturlig monopol. Det er derfor viktig med regulering som hindrer at selskaper kan drive kryssubsidiering gjennom pris og kvalitet på nettjenester, samtidig som reguleringen må gi incentiver til effektiv ressursbruk innenfor de gjenværende monopolområdene. Reguleringen av monopolområdet må balansere brukerhensyn som pris og kvalitet på tjenestene, mot en rimelig inntjening for nettselskapet. Offentlig styring er også nødvendig for å sikre et basistilbud i områder der det ikke er markedsgrunnlag for lønnsom drift.

Kraftnettet

Energiloven av 1990 la til rette for konkurranse i produksjon og omsetning av kraft.

Nettvirksomheten innenfor kraftsektoren er imidlertid et naturlig monopol. Gjennomsnittskostnadene per transportert kWh synker med økende bruk av nettet inntil kapasiteten begynner å bli presset. Det betyr at det ikke er lønnsomt for samfunnet at det bygges parallelle overføringslinjer dersom det er tilstrekkelig transportkapasitet i de eksisterende linjene. Parallelle linjer kan også føre til en uheldig arealdisponering, og oppfattes som et negativt miljøinngrep lokalt. Det er derfor ikke åpnet for konkurranse innenfor nettvirksomheten.

For å hindre at nettselskapene tar en urimelig monopolfortjeneste, og sikre at kostnadsreduksjoner også kommer brukerne av nettet til gode, er det etablert en monopolkontroll og regulering av nettselskapenes virksomhet. Energiloven av 1990, med senere endringer, gir det juridiske grunnlaget for regulering av nettvirksomheten. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) fastsetter forskrifter og enkeltvedtak, og står for den løpende kontrollen med nettvirksomheten. Forskriftene pålegger netteier å tilby nettjenester til alle som etterspør det. Nettjenestene skal tilbys på ikke-diskriminerende vilkår. Punkttariffsystemet gir grunnlag for å sikre alle kunder adgang til kraftmarkedet.

Det er 159 selskaper som driver nettvirksomhet i Norge i dag. Statnett SF eier om lag 87 pst. av sentralnettet, og har ansvaret for å bygge og drive hele sentralnettet. De øvrige selskapene driver ulike regional- eller distribusjonsnett, og de aller fleste er helt eller delvis kommunalt eid. Om lag 43 selskaper er rene nettselskaper, mens de fleste nettselskapene også er engasjert i produksjon eller omsetning av kraft. Selskaper som driver både monopolvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet, har plikt til å føre separat regnskap for monopolvirksomheten. Kravet til separat regnskap skal blant annet sikre at kostnader knyttet til produksjon og omsetning av kraft ikke belastes nettvirksomheten, slik at kryssubsidiering hindres. En del av virksomhetene har også krav som selskapsmessig skille mellom monopolvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet, i hovedsak som følge av oppkjøp og sammenslåinger mv.

At overføringsnettet er et naturlig monopol, innebærer blant annet at brukerne er bundet til sitt lokale nettselskap. NVE fastsetter årlig en maksimal tillatt inntekt (inntektsramme) for hvert enkelt nettselskap og rammer for nettleien og måling eller avregning. Reguleringen skal sikre brukernes rettigheter, legge til rette for et velfungerende kraftmarked og en effektiv drift og utvikling av nettet. Samtidig skal hensynet til forsyningssikkerheten ivaretas. Inntektsrammen for det enkelte selskap er dels basert på nettselskapenes kostnader i tidligere år og dels på grunnlag av hvordan nettselskapet presterer sammenlignet med andre nettselskaper (kostnadsnorm). Selskapets egne kostnader tillegges 40 prosent vekt, mens kostnadsnormen tillegges 60 prosent vekt.

Reguleringen omfatter også en ordning med kompensasjon for ikke-levert energi (KILE) som gir nettselskapene incentiver til å ta hensyn til leveringspåliteligheten i sine drifts- og investeringsbeslutninger. Fra 2007 ble det i tillegg innført en ordning med direkte utbetaling fra nettselskapene til sluttbrukerne ved svært langvarige avbrudd, det vil si avbrudd over 12 timer. En tilfredsstillende leveringskvalitet i nettet sikres også gjennom NVEs forskrift om leveringskvalitet i kraftsystemet.

Vannforsyning og avløp

Vann- og avløpssektoren (VA-sektoren) drives i dag hovedsakelig av kommunene, i noen grad organisert som kommunale eller interkommunale selskap. Privat drift er imidlertid utbredt blant de mindre enhetene. Kommunene har i dag anledning til å fastsette vann- og avløpsgebyr som dekker alle kostnader ved drift og investeringer, dvs. prising til selvkost. Gebyrinntektene skal brukes innenfor sektoren og ikke tas ut som overskudd. Et mulig høyt kostnadsnivå kan dermed dekkes inn gjennom gebyrene, mens effektiviseringstiltak ikke tilfører inntekter til virksomheten. Selvkostprinsippet kan slik sett gi svake incentiver til effektivisering i sektoren. Kommunene kan imidlertid ønske å unngå gebyrøkning eller økte underskudd, og dermed øve et press på virksomhetene for å bedre kostnadskontrollen.

Kommunal- og regionaldepartementet fikk i 2003 utredet alternative finansieringssystemer for VA-sektoren. Et av alternativene som ble utredet, var sentral fastsetting av inntektsrammer, i hovedtrekk tilsvarende som i kraftnettet.

Etablering av et landsomfattende informasjonssystem som kan brukes til sammenlikning av virksomhetene (det enkelte VA-verk), er en forutsetning for eventuell inntektsrammeregulering. Kommunal- og regionaldepartementet har fått utredet et forslag til målestokkonkurranse mellom kommunene i VA-sektoren som blant annet er basert på eksisterende data i KOSTRA (nasjonalt informasjonssystem om kommunal og fylkeskommunal virksomhet).

Kommunal- og regionaldepartementet meldte i kommuneproposisjonen for 2005, St.prp. nr. 64 (2003 – 2004) at en eventuell innføring av et nytt finansieringssystem for VA-sektoren etter departementets vurdering ville kreve et bedre beslutningsgrunnlag.

Målestokkonkurranse vil, uavhengig av finansieringssystem, kunne være et nyttig styringsverktøy for kommunene. Bransjeorganisasjonen Norsk Vann BA har over flere år hatt et referansemålingsprosjekt med om lag 20 store kommuner. Kommunal- og regionaldepartementet har i 2007 og 2008 gitt støtte til videreutvikling av prosjektet. Det pågår et arbeid med å knytte dette prosjektet til effektiviseringsnettverkene til KS (Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon), og integrere Norsk Vanns målesystem i portalen www.bedrekommune.no fra 2009.

Det vil økonomisk og administrativt være krevende, både for staten og kommunesektoren, å utvikle og etablere et nasjonalt system for målestokkonkurranse i VA-sektoren, utover det felles nasjonale sammenlikningsgrunnlaget for kommuner som finnes i KOSTRA i dag. Videre vil det være spesielt krevende å utvikle og etablere et nasjonalt system for sammenligninger av de enkelte VA-anlegg. Etter Kommunal- og regionaldepartementets vurdering vil verdien av dette være usikker.

Kommunal- og regionaldepartementet legger til grunn at det pågår et kontinuerlig arbeid i KOSTRA med å videreutvikle nøkkeltall for vann- og avløpssektoren på kommunenivå. Den enkelte kommune må selv vurdere om en anser det nyttig å bruke målestokkonkurranse som et verktøy i sin styring av VA-sektoren. Kommunal- og regionaldepartementet vil ikke nå gå videre med et arbeid for å etablere et felles nasjonalt system for målestokk-konkurranse i VA-sektoren utover KOSTRA.

Jernbane

I 1996 ble forvaltningsbedriften NSB delt i trafikkselskapet NSB BA (omgjort til aksjeselskap i 2000) og forvaltningsorganet Jernbaneverket, som har ansvaret for jernbaneinfrastrukturen og trafikkstyringen. Samtidig ble Statens jernbanetilsyn opprettet, som er tillagt ansvaret for å føre tilsyn med sikkerheten på all skinnegående trafikk i Norge. Bakgrunnen for delingen var å gi den kommersielle virksomheten i NSB større forretningsmessig frihet, og å tydeliggjøre statens ansvar for utviklingen av det statlige jernbanenettet. Dette åpnet samtidig muligheten for å innføre konkurranse i person- og godstrafikken på det statlige jernbanenettet.

I 2003 ble det åpnet for konkurranse både for nasjonal og internasjonal godstransport. Fram til regjeringsskiftet i 2006 ble det arbeidet med å innføre konkurranse i persontrafikken med jernbane gjennom konkurranseutsetting av kjøp av persontransporttjenester. NSB Anbud AS (nå NSB Gjøvikbanen AS) vant tilbudskonkurransen om å drive persontransport på Gjøvikbanen fra juni 2006 og 10 år framover. Med utgangspunkt i EU-bestemmelser er det åpnet for konkurranse om internasjonal jernbanetransport.

For Jernbaneverket er det lagt opp til at krav til produktivitet skal ivaretas gjennom mål- og resultatstyring. I samråd med Samferdselsdepartementet har Jernbaneverket utviklet et eget mål- og resultatstyringssystem hvor det settes krav til kvaliteten i etatens tjenesteproduksjon, og hvor det arbeides videre med å utvikle bedre indikatorer for måling av produktivitet og kostnadseffektiv ressursbruk i etaten. Jernbaneverket deltar som en av flere pilotvirksomheter i Finansdepartementets og Senter for statlig økonomistyrings arbeid med å utvikle et periodisert regnskap for statlig virksomhet. Hensikten er å få bedre kapitalforvaltning, samt bedre oversikt og styring på ressursbruken i statlig virksomhet. Som ledd i dette arbeides det nå med å utvikle styringsindikatorer basert på periodisert regnskap som kan brukes i den overordnede styringen av Jernbaneverket og internt i etaten.

Jernbanetrafikk i Norge har siden 2003 hatt en betydelig vekst i både gods- og persontransport. Jernbaneinfrastrukturen har vesentlige kapasitetsbeskrankninger (terminalkapasitet og spor- eller framføringskapasitet) på grunn av at sentrale deler av jernbanenettet i dag er overbelastet med trafikk. På tross av store investeringer i kapasitetsøkende tiltak, er situasjonen spesielt krevende for godstransporten hvor det i dag etterspørres større framføringskapasitet med tog enn det infrastrukturen kan levere (både med hensyn til antall tog og toglengder).

Gjennom EØS-avtalen deltar Norge i et omfattende arbeid for å legge til rette for økt samtrafikkevne mellom de europeiske jernbanesystemene gjennom teknisk og operasjonell standardisering av jernbanen. På lang sikt kan dette utviklingsarbeidet føre til en betydelig økning i den internasjonale jernbanetrafikken i Europa. Dette arbeidet har også vesentlig betydning for å få til en mer effektiv konkurranse i leverandørindustrien til de europeiske jernbanesystemene.

Økt framføringskapasitet for person- og godstrafikk på jernbanenettet legger til rette for ytterligere økonomisk vekst. Bevilgningene til jernbane har vært høye under sittende regjering. I budsjettforslaget for 2009 foreslås en nominell økning i bevilgningene til Jernbaneverket på i underkant av 1,3 mrd. kroner fra saldert budsjett 2008. Dette gir rom for å gjennomføre betydelige fornyelser og investeringer i jernbanenettet i tillegg til en omfattende vedlikeholdssatsing. Videre ressursbruk til jernbanenettet vil behandles som del av Nasjonal transportplan 2010 – 2019, som etter planen skal fremmes for Stortinget i vårsesjonen 2009.

Lufthavner

Lufthavnene har karakter av å være naturlige monopoler. Den enkelte lufthavn vil ha en sterk markedsstilling i sitt geografiske område, noe som i seg selv begrenser mulighetene for å etablere konkurrerende lufthavner i nærliggende områder. I tillegg kreves det konsesjon fra myndighetene for å etablere sivile lufthavner.

Med lange avstander og spredt bosetting spiller flytransport en viktig rolle i det norske transportsystemet. I tilfeller der samfunnsmessige hensyn tilsier det, kan staten kjøpe bedriftsøkonomisk ulønnsomme flyrutetjenester og gi tilskudd til regionale flyplasser.

I Norge finnes det 52 lufthavner med sivil rutetrafikk. Det statlige aksjeselskapet Avinor har ansvaret for 46 lufthavner. Det meste av passasjertrafikken i Norge foregår fra lufthavnene i Avinor. Av lufthavner utenfor Avinor, har Sandefjord lufthavn, Torp, størst betydning. Lufthavnen var landets sjuende største og hadde knapt 10 pst. av utenlandstrafikken i 2007. Ved Moss lufthavn, Rygge er det startet sivil drift. Lufthavnen ble offisielt åpnet i februar 2008. Både Torp og Rygge står i et konkurranseforhold til Avinor og Oslo lufthavn, Gardermoen. Til en viss grad møter norske lufthavner også konkurranse fra lufthavner i utlandet og fra andre transportmidler.

Avinors overordnede mål er å legge til rette for sikker, miljøvennlig og effektiv luftfart i alle deler av landet. Avinor skal drive planlegging, utbygging og drift av statlige lufthavner og drive flysikringstjenester for sivil og militær luftfart. Regjeringen og Stortinget bestemmer hvilke lufthavner Avinor skal drive.

Avinors lufthavnavgifter er fastsatt av Samferdselsdepartementet ved forskrift. Lufthavnavgiftene er i hovedsak like for alle lufthavnene, men det er visse rabatter på trafikksvake lufthavner i distriktene. Bare et fåtall av lufthavnene i Avinor går med overskudd. Inntektene fra disse lufthavnene er med å finansiere underskuddet ved de resterende. Avinor har betydelige kommersielle inntekter fra parkeringsvirksomhet, utleie av areal og salg av avgiftsfrie varer. På dette området har selskapet forretningsmessig frihet til selv å fastsette priser og vilkår.

Elektroniske kommunikasjonstjenester

Det norske markedet for elektronisk kommunikasjon er gradvis blitt liberalisert siden slutten av 1980-årene. Eneretter er avviklet, og de regulatoriske rammene er tilrettelagt for utvikling av konkurranse både på nett- og tjenestesiden. Det har kommet til en rekke nye aktører, nett og tjenester, men i flere delmarkeder har fortsatt enkelte tilbydere høye markedsandeler og sterk markedsstilling. I Norge har særlig Telenor ASA en sterk markedsstilling i mange delmarkeder for elektroniske kommunikasjonstjenester, noe som både skyldes. historiske forhold og selskapets brede satsing på tele-, it- og kringkastingsområdet.

Lov om elektronisk kommunikasjon av 2003 (ekomloven) med tilhørende forskrifter implementerer EUs direktiver for elektronisk kommunikasjon fra 2002 i norsk rett. Det følger av ekomloven at Post- og teletilsynet skal definere relevante markeder, vurdere om tilbydere har såkalt «sterk markedsstilling» og pålegge tilbydere med sterk markedsstilling plikter. En tilbyder med sterk markedsstilling kan f.eks. pålegges å tilby tilgang til hhv. elektronisk kommunikasjonsnett og -tjenester, informasjons- og støttesystemer, samtrafikk, samt tilgang til eksterne tilbydere på ikke-diskriminerende vilkår, eller å opprette regnskapsmessig skille mellom ulike virksomhetsområder og aktiviteter.

Lovgivningen er tilpasset den teknologiske utviklingen med konvergens mellom tele-, it- og kringkastingstjenester. Intensjonen er utvikling av bærekraftig konkurranse i markedene, og over tid en overgang fra sektorregulering til alminnelig konkurranseregulering. Tilbydere med sterk markedsstilling vil også i de nærmeste årene være gjenstand for særlig regulering for å sikre brukere over hele landet gode elektroniske kommunikasjonstjenester. EUs direktiver for elektronisk kommunikasjon er nå under revisjon.

Både for fastnettet og mobilnettet er det få tilbydere med landsdekkende nett. Telenor er den klart største aktøren, og Post- og teletilsynet har utpekt selskapet som en tilbyder med sterk markedsstilling i flere delmarkeder. Andre tilbydere i fastnett- og mobilmarkedet er også bedømt å ha sterk markedsstilling i grossistmarkedet for mottak av samtaler fra andre nett for leveranse til kunder i eget nett. En rekke tilbydere produserer ulike typer tjenester i fast- og mobilnettet, noe som bidrar til økt konkurranse på pris og kvalitet, samt utvikling av nye tjenestetilbud.

EU har vedtatt en forordning med maksimalpriser for internasjonal gjesting i mobilnett (roaming). Med internasjonal gjesting i mobilnett menes når et lands mobilnettverkstilbyder (den besøkte mobiltilbyder) tilbyr bruk av mobiltjenester til et annet lands mobilnettverkstilbyder (hjemlandets mobiltilbyder), slik at hjemlandets mobiltilbyder kan tilby sine abonnenter å foreta og ta imot telefonsamtaler og benytte andre mobiltjenester i det besøkte mobilnettverket. Maksimalprisene forventes å gi lavere samtalepriser for mobilbrukere i utenlandske nett. Forordningen er innlemmet i norsk lovgivning fra 15. januar 2008.

Post

Det landsdekkende systemet for innsamling, sortering, transport og distribusjon av brevpost og pakker har trekk av å være en nettverksvirksomhet. Undersøkelser viser imidlertid at stordriftsfordelene først og fremst er knyttet til lokal utlevering av post i tynt befolkede områder.

De siste årene har postmarkedene vært i sterk endring som følge av gradvis avvikling av eneretter, globalisering og generell markedsorientering. I EUs postdirektiv fra februar 2008 blir det lagt til grunn en liberalisering av alle posttjenester fra 2011. Det er imidlertid åpnet for at 11 navngitte medlemsland kan utsette liberaliseringen til 2013. Direktivet vil være EØS-relevant og vil bli implementert i norsk lovgivning. Regjeringen har ikke tatt stilling til om Norge skal søke utsettelse.

Posten Norge AS har leveringsplikt på landsdekkende posttjenester. Dette motsvares av en enerett som fra og med 2006 er avgrenset til adressert brevpost med vekt inntil 50 gram og pris inntil to og en halv ganger grunntakst. Postens konsesjon fastsetter krav til tilgjengelighet og kvalitet på de leveringspliktige tjenestene. Gjeldende konsesjon ble fastsatt i 2006, og varer ut 2010. Når det gjelder virksomheten utenfor enerettsområdet, møter Posten allerede konkurranse fra bl.a. aviser, transport- og budselskaper, samt fra alternativ teknologi som elektronisk kommunikasjon.

Postens merkostnader knyttet til de samfunnspålagte oppgavene er forutsatt dekket av overskudd fra enerettsområdet og statlig kjøp av spesifiserte, ulønnsomme posttjenester. Ved behandling av St.meld. nr. 12 (2007 – 2008) Om verksemda til Posten Norge AS la Stortinget til grunn at ordningen med statlig kjøp av ulønnsomme post- og banktjenester skal videreføres. Målet for Regjeringen er å sikre folk over hele landet er godt posttilbud. Det er i meldingen ikke foreslått vesentlige endringer i omfanget av samfunnspålagte landsdekkende tjenester.

6.2.5 Næringslovgivning og forenkling

Lover og forskrifter fastsetter krav og rettigheter som griper inn i utøvelse av næringsvirksomhet. Etterlevelse av regelverket medfører ressursbruk både i bedriftene og i offentlig forvaltning, knyttet til bl.a. opplæring i og forståelse av regelverket, rutiner og systemer for oppfølging, innrapportering og kontroll. Formålet med forenkling overfor næringslivet er å redusere administrative kostnader i bedriftene med å etterleve offentlige reguleringer, slik at ressurser kan frigjøres til produksjon og gjennomføring av de tiltak som regelverket er ment å utløse.

Offentlige regelverk sikrer en rekke rettigheter for personer og selskaper, og legger til rette for å løse mange fellesoppgaver i samfunnet. Forenklingstiltak må derfor inngå i en samlet vurdering av nytte og kostnader ved det aktuelle regelverket. Et oversiktlig og lett forståelig regelverk vil redusere administrative kostnader ved å etterleve regelverket, bidra til større forutsigbarhet for næringslivet og forbrukerne samt til mer effektiv gjennomføring av offentlige tiltak.

Nærings- og handelsdepartementet la fram handlingsplanen «Tid til nyskaping og produksjon» i august 2008. Planen inneholder over 120 konkrete tiltak til forenklinger av regelverk som berører næringslivet. Tiltakene er prioritert og utformet på grunnlag av en omfattende kartlegging av næringslivets administrative kostnader ved informasjonskrav. Kartleggingen har framskaffet et mer omfattende og detaljert beslutningsgrunnlag enn det som ligger i den årlig statistikken over næringslivets belastning ved statlige oppgaveplikter, jf. omtale nedenfor.

Kartleggingen viser at næringslivets administrative kostnader knyttet til etterlevelse av informasjonskrav i offentlige regelverk kan anslås til om lag 57 mrd. kroner i 2006. 60 pst. av totalkostnaden er knyttet til informasjon som bedriften i stor grad også utnytter internt, dvs. at bedriften selv har nytte av mange av de offentlige informasjonskravene. I særlig grad gjelder det regelverket for regnskap, bokføring og revisjon, som utgjør 60 pst. av totalkostnaden, men hvor hele 84 pst. av kostnadene er knyttet til å framskaffe informasjon som i stor grad også utnyttes internt.

Administrative kostnader for næringslivet knyttet til bokføringsregelverket er anslått til 27,3 mrd. kroner. Norsk RegnskapsStiftelse ved Bokføringsstandardstyret gjennomfører for tiden en generell gjennomgang av bokføringsregelverket på oppdrag fra Finansdepartementet. Administrative kostnader med revisjon for de minste selskapene (0–4 ansatte) er anslått til 1,3 mrd. kroner. Revisjonsplikten for små foretak er til vurdering, jf. NOU 2008: 12 Revisjonsplikt for små foretak.

Tilsvarende kartlegginger av merverdiavgiftsregelverket og regelverket for særavgiftene ble gjennomført i 2004. De administrative kostnadene knyttet til merverdiavgiften ble anslått til 910 mill. kroner og for særavgiftene til 70 mill. kroner. Kartleggingen av særavgiftene og mulige forenklingstiltak er nærmere omtalt i St.prp. nr. 1 (2008–2009) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, kapittel 3.

Elektroniske tjenester kan ha stor og umiddelbar effekt for forenkling og effektivisering i næringslivets samhandling med offentlig sektor. Altinn er et felles nettsted (en portal) for bedriftenes dialog med det offentlige på Internett. Altinn utvikles nå til å bli en sentral felleskomponent i forvaltningsarkitekturen i Norge for utvikling av IT-tjenester i offentlig sektor. Altinns infrastruktur vil kunne benyttes både av statlige og av kommunale etater. Infrastrukturen kan benyttes til å utvikle tjenester både til næringsliv og til innbyggere. Tjenester kan presenteres i Altinn-portalen (mot næringslivet), i Min Side-portalen (mot innbyggere) og i etatenes egne nettportaler.

I dag deltar 23 etater i samarbeidet. På altinn.no ligger elektroniske skjemaer for bl.a. merverdiavgift, statistikk, selvangivelse, årsregnskap mv. Næringslivet bruker i økende grad Altinn for innrapportering til det offentlige, f.eks. ble 78 pst. av selvangivelsene for næringsdrivende, og 91 pst. av aksjonærregisteroppgavene levert via Altinn i 2007. Offentlige virksomheter kan også bruke Altinn til å sende korrespondanse og meldinger til brukerne.

Altinn er nå inne i en fase med omfattende teknologisk fornyelse og funksjonell videreutvikling. Det skal utvikles nye muligheter for samhandling mellom bedrifter og det offentlige, og i offentlige tjenester mot innbyggerne. Visjonen om eDialog er sentral i denne sammenhengen, hvor målet er at sluttbrukerne skal kunne følge sin dialog med det offentlige elektronisk. På denne måten vil offentlige virksomheter kunne gå sammen om å tilby tjenester, i tillegg til at det blir mulig å samordne innrapporteringer.

Elektronisk faktura kan gi en betydelige besparelser for bedriftene. Muligheten for å innføre krav om elektronisk faktura ved fakturering til staten har vært utredet av en arbeidsgruppe nedsatt av Fornyings- og administrasjonsdepartementet, og arbeidsgruppens rapport har vært på høring. Om det skal innføres et slik krav vil bli vurdert bl.a. i lys av høringsuttalesene.

Oppgaveregisteret, som er ett av Brønnøysundregistrene, er sentralt i arbeidet med å hindre overflødig innsamling og registrering av opplysninger fra bedrifter. Hovedoppgaven er å holde oversikt over næringslivets oppgaveplikter, og finne muligheter for samordning og forenkling. Registeret omfatter næringslivets oppgaveplikter overfor statlige myndigheter.

Belastningsstatistikk over statlige oppgaveplikter, som viser tidsbruken hos de næringsdrivende, utarbeides av Oppgaveregisteret. Antall årsverk er beregnet på grunnlag av tidsforbruket ved forarbeid og utfylling av skjemaene, kombinert med antall innsendte skjemaer. Ved utgangen av 2007 var det 730 statlige skjemavarianter, som medførte en anslått belastning for næringslivet på om lag 4 800 årsverk totalt. Det var mulig å rapportere inn elektronisk nesten halvparten av de registrerte skjemaene.

Figur 6.2 viser belastningen av nye oppgaveplikter som er innført fra 1998 til utgangen av 2007, og iverksatte samordnings- og forenklingstiltak. Tiltakene anslås å ha redusert næringslivets oppgaveplikter med til sammen om lag 1 200 årsverk. En stor del av reduksjonen ble oppnådd i perioden 2005–2007, i hovedsak fra overgang til elektronisk innrapportering.

Kilde: Oppgaveregisteret.

Samvirke benyttes som organisasjonsform bl.a. innenfor primærnæringene og dagligvarehandelen. Denne organisasjonsformen har tidligere ikke vært lovfestet. En alminnelig lov om samvirkeforetak ble vedtatt i juni 2007 og trådte i kraft 1. januar 2008. Loven innebærer en bedre tilrettelegging for utøvelse av økonomisk virksomhet på samvirkebasis, noe som kan ha betydning særlig for etableringen av nye samvirkeforetak.

Lovendringer om utvidet registrering av utleggsforretninger trådte i kraft 1. mars 2008. Endringene innebærer at opplysninger om utleggstrekk og forretninger om «intet til utlegg» skal registreres i Løsøreregisteret. Formålet er å sikre bedre samordning av utleggstrekk og å bedre kredittopplysningsgrunnlaget.

Helse, miljø og sikkerhet (HMS) er underlagt flere tilsynsmyndigheter. Arbeid med forenkling og samordning av regelverk og tilsynsstruktur har pågått siden begynnelsen av 1990-årene. Arbeidstilsynet har utarbeidet et forslag til ny forskriftsstruktur innenfor arbeidsmiljøloven, som innebærer at seks hovedforskrifter skal erstatte 47 forskrifter om HMS. Forslaget har vært på høring. Før ikrafttredelse av nytt regelverk skal også informasjons- og veiledningsmateriell til forskriftene ferdigstilles.

I petroleumsvirksomheten har det skjedd en teknologiutvikling som gir mulighet for større integrasjon mellom operasjoner på sokkelen og den landbaserte virksomheten. For å få en mer helhetlig regulering av petroleumsvirksomheten er det nødvendig med et nytt helhetlig regelverk for petroleumsvirksomheten til havs og på enkelte landanlegg langs kysten. Petroleumstilsynet arbeider med et slikt regelverk, og et forslag er sendt på fornyet høring.

6.3 Næringsstøtte

6.3.1 Utvikling i næringsstøtten

Offentlige tiltak som gir en bedrift eller en gruppe av bedrifter særskilte økonomiske fordeler, kan defineres som næringsstøtte. Næringsstøtten kan ha mange former, fra rene tilskudd til skjerming fra utenlandsk konkurranse.

Ulike støtteordninger overfor næringslivet kan ha forskjellige mål. All næringsstøtte vil imidlertid påvirke konkurransen mellom bedrifter og næringer og dermed hvordan ressursene i økonomien brukes. Samtidig er det realøkonomiske kostnader knyttet til å finansiere næringsstøtten. Det er derfor viktig at målene for de enkelte tiltakene presiseres, og at tiltakene jevnlig evalueres for å sikre at målene oppnås på en kostnadseffektiv måte. For å bidra til økt verdiskaping og et næringsliv med evne til omstilling og innovasjon må næringsstøtten innrettes mot å utløse tiltak som er samfunns­økonomisk lønnsomme, f.eks. ved å motvirke markedssvikt. EØS-avtalen og WTO-avtalen setter også rammer for næringsstøtten.

Finansdepartementet gjennomfører årlig beregninger av budsjettmessig næringsstøtte. Beregningene omfatter støtteordninger som finansieres over statsbudsjettets utgiftsside, dvs. tilskudd, lån eller garantier gitt på gunstige vilkår, samt manglende krav til avkastning på statlig aksjekapital. Med unntak for låne- og garantiordninger, er rene administrasjonskostnader for å drive støtteordningene ikke medregnet. Overføringer til kringkasting, jernbane, flyrutene i kortbanenettet, post og buss er ikke tatt med. Nettokostnadene knyttet til fordelaktige skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet (skatteutgifter) framkommer ikke som budsjettmessig næringsstøtte, men er beregnet og presentert særskilt i tabell 6.4. Se også avsnitt 4.4.

Den samlede næringsstøtten over budsjettets utgiftsside var 18,3 mrd. kroner i 2007. Dette var det andre året på rad med en viss vekst i realverdien av støtten, etter at den budsjettmessige støtten har vist nedgang i flere år. Den samlede næringsstøtten over budsjettets utgiftside i 2007 var 1,1 pst. over nivået i 2006 regnet i faste priser. Det har vært en betydelig nedgang i støtteutbetalinger til regionale næringstiltak, men økt utbetaling til sjøfartsnæringen, foretakenes FoU-prosjekter samt miljø- og energitiltak. Næringsstøtten målt som andel av BNP, viser fortsatt en nedadgående tendens og har falt fra 1,6 pst. i 1997 til 0,8 pst. i 2007. Figur 6.3 illustrerer den samlede støtten over budsjettets utgiftsside fordelt etter mottakernæring. Også horisontale støtteordninger, dvs. støtteordninger som i utgangspunktet er tilgjengelige for bedrifter i alle eller de fleste næringer, er fordelt etter mottakernæring så langt det er mulig.

Kilde: Finansdepartementet.

Landbruksstøtten utgjør nærmere 65 pst. av næringsstøtten over budsjettets utgiftsside i 2007. Det meste av den budsjettmessige støtten til landbruket gis over jordbruksavtalen, som inngås mellom staten og jordbruksorganisasjonene. En mindre del av landbrukstøtten går i realiteten til den jordbruksbaserte næringsmiddelindustrien, reiseliv og trevareindustrien.

I tabell 6.3 er den totale næringsstøtten fordelt etter formål. En slik kategorisering vil nødvendigvis inneholde elementer av skjønn. En del støtteordninger kan f.eks. oppfylle flere formål samtidig. I tabellen er støtten søkt plassert etter det primære formålet for den aktuelle ordningen. Det framgår at støtte forbeholdt bestemte næringer (næringsspesifikk støtte) fortsatt utgjør en vesentlig andel av næringsstøtten.

Ved siden av landbruk mottar sjøfart nå betydelig driftsstøtte over budsjettets utgiftsside. Siden 1993 har sjøfartsnæringen mottatt støtte ved at rederiene får refundert en viss prosent av sine brutto lønnsutgifter for visse fartøystyper. I 2002 ble det i tillegg innført en ordning med nettolønn for ferjer i utenriksfart. Nettolønn innebærer at rederiene får refundert inntektsskatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift på lønnen til mannskap innenfor ordningen. Nettolønnsordningen er gradvis utvidet til å omfatte alle fartøy i NOR-registeret, samtidig som ordningen for ferjer i utenriksfart er avgrenset til bare å gjelde bemanningen i henhold til alarminstruksen. Fra 1. juli 2007 ble sikkerhetsbemanningen for Hurtigruten omfattet av nettolønnsordningen. I 2008 ble ordningene under Norges forskningsråd og Innovasjon Norge for maritim forskning og utvikling styrket.

Støtten til skipsbygging er vesentlig redusert etter hvert som støtteberettigede byggekontrakter er sluttført. Ordningen med kontraktstilskudd til verft for bygging av skip ble avviklet for kontrakter inngått f.o.m. 1. januar 2001, og siste utbetaling var i 2004. En ny, mer begrenset støtteordning for deler av skipsbyggingsindustrien ble innført i 2003 og avviklet i mars 2005. De siste utbetalingene under denne ordningen ventes i 2008/2009. Løpende kontraktsstøtte er ikke lenger tillatt etter EØS-avtalens regelverk for offentlig støtte.

Hovedavtalen for fiskeriene ble avviklet fra 1. januar 2005. Enkelte støtteordninger for fiskeriene videreføres likevel innenfor egne bevilgninger.

Støtten til tapsbringende statsselskap er i stor grad opphørt. Etter 2001 er det heller ikke bevilget tilskudd til Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS på Svalbard, som var det siste store industri­fore­taket som mottok årlige tilskudd.

Etter en betydelig økning i regionalstøtten over budsjettets utgiftsside de siste årene, har det vært et fall i støtteutbetalingene i 2007. Dette må ses i sammenheng med bl.a. omlegging i systemet med regionalt differensiert arbeidsgiveravgift. Den delvise og gradvise utfasingen av systemet med regionalt differensiert arbeidsgiveravgift i perioden 2004 – 2006 ble kompensert med transportstøtte og støtte til næringsrettede tiltak over budsjettets utgiftsside. De kompensatoriske tiltakene er inkludert i støtteberegningene med unntak av midler brukt til samferdselsprosjekter og bredbåndsutbygging. Den tidligere ordningen med generelle, men regionalt differensierte satser i arbeidsgiveravgiften, ble i stor grad gjeninnført fra 1. januar 2007, og bevilgninger til de kompensatoriske tiltakene tilsvarende redusert. De reduserte bevilgingene er ventet å føre til ytterligere reduksjon i den regionale næringsstøtten over budsjettets utgiftsside i 2008 pga. etterslep mellom tildelt og utbetalt støtte. I 2008 ble det etablert en ny ordning for støtte til nyetablerte «vekst»-foretak i det distriktspolitiske virkeområdet.

Utbetaling av budsjettmessig støtte til forskning og utvikling i regi av næringslivet har økt etter 2004, og er anslått å øke ytterligere i 2008. Støtten omfatter bl.a. Norges forskningsråds utbetalinger til brukerstyrt forskning og Innovasjon Norges utbetalinger til FoU-kontrakter, jf. avsnitt 6.2.1.

Nettokostnadene knyttet til særskilte skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet (skatteutgifter) er oppført i tabell 6.4. Tabellen viser beregnede skatteutgifter i 2007 og 2008 fordelt etter formål. I tabellen er det bare tatt med den delen av skatteutgiftene som er direkte rettet mot næringsaktører. Som det framgår av tabellen, øker den næringsspesifikke og regionale støtten samt den bedriftsrettede forskningsstøtten vesentlig når en medregner støtte i form av skatte- og avgiftslempninger.

Sjøfarter den enkeltnæringen som mottar mest næringsspesifikk støtte i form av særskilte skatteregler. Med virkning f.o.m. inntektsåret 2007 er det innført en rederiskatteordning etter europeisk modell med endelig fritak for skipsfartsinntekter. To tredeler av de oppbygde skatteforpliktelsene under den tidligere skatteordningen skal innbetales over 10 år med like årlige beløp f.o.m. 2007. Et beløp tilsvarende den resterende tredelen av skatteforpliktelsene avsettes til selskapets fond for miljøtiltak mv. Gevinst knyttet til avsetningen på selskapets fond for miljøtiltak mv. tas til beskatning bare i den grad avsetningen ikke brukes til godkjente miljøtiltak.

Også skatteutgiften til landbruket er høy sammenliknet med de fleste andre næringer. Den samlede skatteutgiften knyttet til særskilte skatte- og avgiftsordninger for landbruket er beregnet til i underkant av 1,4 mrd. kroner i 2008. Det særskilte inntektsfradraget ved beskatning av næringsinntekt fra jordbruk og hagebruk, som ble innført i 2000, utgjør det meste av skattesubsidieringen av landbruket. Fra 2006 til 2007 ble den øvre grensen i jordbruksfradraget hevet fra 71 500 kroner til 142 000 kroner. Fra 2008 ble det generelle jordbruks­fradraget økt fra 45 000 kroner til 54 200 kroner.

Fiskerinæringen får også betydelig støtte i form av skatteutgifter, bl.a. gjennom særskilt fiskerfradrag. Regjeringen foreslår nå å øke det særskilte fiskerfradraget fra 115 000 kroner til 150 000 kroner for 2009, jf. omtale i avsnitt 4.4.

Skattefradrag for næringslivets kostnader til forskning og utvikling, Skattefunn, ble innført fra 2002 for små og mellomstore foretak, og utvidet fra 2003 til å omfatte alle foretak uansett størrelse. Beløpsgrensene i ordningen innebærer at det meste av støtten gjennom skattefradrag går til små og mellomstore foretak, mens store foretak får FoU-støtte i hovedsak gjennom tilskuddsordninger i Norges forskningsråd. Bruken av Skattefunn har gått noe tilbake etter 2004. Støtte til FoU i form av skatteutgifter anslås nå å være noe lavere enn den direkte næringsstøtten til FoU over budsjettets utgiftsside. Søknader til Norges forskningsråd så langt i år indikerer en svak nedgang i bruken av Skattefunn i 2008. Ulike støtteordninger for FoU i bedriftene er nærmere omtalt i avsnitt 6.2.1.

Manglende prising av bruk av miljøressurser, f.eks. ved å forurense, innebærer en subsidie på linje med andre mer synlige støtteformer. At utslipp får en pris betyr at produsenten må betale for de faktiske produksjonskostnadene. Forurensende utslipp kan eksempelvis prises gjennom en avgift eller etablering av et kvotehandelssystem.

Et revidert norsk kvotesystem for klimagasser trådte i kraft i 2008 og vil gjelde fram til utløpet av 2012. En del kvoter vil tildeles vederlagsfritt til ­norske, kvotepliktige installasjoner. Kvotene kan omsettes i et marked. Det reviderte kvotesystemet vil innebære at markedets kvotepris vil være bedriftenes kostnad ved utslipp, dvs. at utslipp gis en pris selv om vederlagsfrie kvoter innebærer en overføring til foretakene. Det norske systemet vil bli koblet til EUs kvotesystem.

En rekke kilder med utslipp av klimagasser er ikke omfattet av kvoteplikt. Noen av disse utslippene er heller ikke avgiftsbelagt. Dette gjelder f.eks. utslipp av CO₂fra innenlandsk bruk av gass, utslipp av N₂O og PFK fra industriprosesser og landbrukets utslipp av metan. I prinsippet er alle utslipp som verken er priset gjennom et kvotesystem, avgift eller en tilsvarende ordning, næringsstøtte. I skatteutgiftstabellen er imidlertid bare fritak for eksisterende produktavgifter oppført. ESA godkjente i juli 2008 fritak for CO₂-avgiften på mineralolje for alle kvotepliktige installasjoner. Fritaket vil iverksettes 1. september 2008. Kvoter og avgift regulerer samme utslipp, og avgiftsfritaket er derfor ikke oppført som en skatteutgift. Skatteutgiften relatert til CO₂-avgiften er lavere i 2008 enn i 2007 fordi treforedling og sildemel tidligere hadde redusert CO₂-avgift uten å være underlagt et kvotesystem.

Statlig næringsstøtte kan også gis i form av ordninger som verken kommer fram på statsbudsjettets utgiftsside eller kan regnes som skatteutgifter. Slik støtte kan bestå i skjerming fra utenlandsk konkurranse, konsesjonsregler som begrenser etableringer innenfor en næring, eller annen regulering som gir fordeler til særskilte virksomheter.

Dereguleringen av kraftmarkedet i 1990-årene berørte ikke Statkrafts kraftkontrakter på myndighetsbestemte vilkår med den kraftintensive industrien og treforedlingsindustrien. Disse kontraktene omfatter i dag om lag 8,5 TWh per år, noe som utgjør i underkant av en firedel av kraftforbruket til denne delen av industrien. Kraftkontraktene løper i all hovedsak ut i perioden fram til årsskiftet 2010/2011. I tillegg disponerer industrien om lag 4 TWh per år knyttet til avtaler fra 1960-årene om foregrepet hjemfall, hvorav avtaler for 2,2 TWh per år løper helt fram til 2030.

Med unntak av jordbruk og store deler av næringsmiddelsektoren, er det få næringer som er støttet gjennom importvern. Nesten all import av industriprodukter til Norge er nå tollfri. Klær og enkelte andre ferdigsydde tekstiler har imidlertid fortsatt en viss tollbeskyttelse. Tollsatsene er til dels meget høye for jordbruksvarer som produseres i Norge, mens de er lave for jordbruksvarer som ikke produseres her i landet.

I EØS-området er nedbyggingen av ikke-tariffære handelshindre kommet langt. En rapport offentliggjort av Europakommisjonen i 2002 avdekket imidlertid at gjenstående handelshindre i EU er mye mer omfattende for tjenester enn for varer. For å skape et velfungerende indre marked for tjenester vedtok EU (Europaparlamentet og Rådet for den europeiske union) i desember 2006 et direktiv om tjenester. Formålet er å gjøre det enklere å utveksle tjenester over landegrensene. Regjeringen har ikke tatt stilling til direktivet etter at det ble vedtatt i EU, og er opptatt av et best mulig beslutningsgrunnlag. Eksterne utredninger om bestemte problemstillinger knyttet til tjenestedirektivet, utført på oppdrag fra Nærings- og handelsdepartementet, ble offentliggjort i mars 2008. Regjeringen har sendt et notat om tjenestedirektivet med forslag til gjennomføringslov på en bred offentlig høring, med høringsfrist 20. oktober 2008.

For varer er de aller fleste handelshindre fjernet i EØS-området. For ytterligere å redusere ikke-tariffære handelshindre og sikre at varene som omsettes er trygge, vedtok Parlamentet og Rådet henholdsvis i februar og juni 2008 et overordnet regelverk som gjelder produksjon, salg og markedsføring av varer i det indre marked (den såkalte «varepakken»). Deler av regelverket vil gjelde i EU fra mai 2009, og resten fra januar 2010. Det nye regelverket søker å strømlinjeforme systemene for akkreditering og markedskontroll, og tar sikte på å styrke CE-merkets stilling. På områder hvor det ikke finnes harmoniserte regler og standarder, angir varepakken prosedyrer som myndighetene må følge dersom de vil kreve at en nasjonal teknisk regel skal følges for varer som allerede er lovlig markedsført og omsatt i et annet medlemsland. Det nye regelverket skal nå vurderes i EØS/EFTA-landene, før det eventuelt gjennomføres i nasjonal lovgivning.

6.3.2 Internasjonale rammevilkår

I internasjonale avtaler legges det økende vekt på å regulere næringsstøtten. EØS-avtalen, WTO-avtalen om subsidier og utjevningsavgifter og avtalen om landbruk i WTO, har hatt økende betydning for omfanget og utformingen av næringsstøtten.

Utforming av en ny avtale for landbruket står sentralt i den pågående forhandlingsrunden i WTO. Mandatet for forhandlingsrunden ble vedtatt på WTOs fjerde ministerkonferanse i Doha 2001. Et hovedmål med denne forhandingsrunden er at den spesielt skal komme utviklingsland til gode. Forhandlingene omfatter bl.a. landbruksvarer og markedsadgang for industrivarer, herunder fisk, tjenester, samt forbedring av regelverket for subsidier og antidumpingtiltak.

Forhandlingssituasjonen har vært problematisk. I juli 2008 ble det avholdt et uformelt ministermøte hvor det viste seg at det fortsatt ikke var grunnlag for enighet innenfor de sentrale områdene landbruk og industrivarer (inkl. fisk).

På landbruksområdet peker forhandlingene i retning av en betydelig reduksjon i handelsvridende støtte, avvikling av eksportsubsidier og vesentlig forbedret markedsadgang. Det skal tas spesielle hensyn til utviklingslandenes behov. Videre skal det tas hensyn til ikke-handelsmessige forhold. Fra norsk side er det arbeidet for å begrense tollreduksjonene for sensitive produkter, og at viktige deler av landbruksstøtten kan videreføres. Samtidig er det et hovedprinsipp at land med de høyeste tollsatsene og de høyeste nivåene på handelsvridende støtte skal påta seg de største reduksjonsforpliktelsene. Norge har høy tollbeskyttelse for viktige produkter i norsk landbruk. Norge samarbeider med en del andre land i WTO for å unngå at det settes et tak på tollsatsene. Det er grunn til å anta at en ny WTO-avtale vil kreve aktive tilpasninger i norsk landbrukspolitikk.

Landbruket og den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien vil over tid møte økt konkurranse, bl.a. som følge av internasjonale avtaler. Regjeringen har som mål å sikre et aktivt landbruk med en variert bruksstruktur i alle deler av landet. Produktutvikling, god ressursutnyttelse og kostnadsreduksjoner er nødvendig for at det skal være mulig å opprettholde en jordbruksproduksjon på høyt nivå over hele landet. I løpet av de siste 10 årene har antall bruk blitt redusert med en tredel, eller om lag 25 000 enheter. Antall årsverk er redusert fra 82 000 til knapt 60 000. Jordbruksarealet har vært om lag stabilt i samme periode. Norsk jordbruk er fortsatt dominert av forholdsvis små enheter med et høyt kostnadsnivå i internasjonal målestokk.

Tall fra OECD viser at Norge sammen med Sveits, Korea og Island har den mest omfattende jordbruksstøtten blant OECD-landene. OECD beregner årlig den samlede jordbruksstøtten (PSE), hvor både budsjettstøtte, næringsspesifikke skatte- og avgiftslettelser samt virkning av importbeskyttelsen (skjermingsstøtte, dvs. forskjellen mellom verdensmarkedspris og norsk pris) inngår. Samlet støtte til norsk jordbruk utgjorde om lag 16,5 mrd. kroner i 2007 av en total brutto næringsinntekt på 31 mrd. kroner. Samlet støtte til norsk jordbruk i pst. av brutto næringsinntekt har endret seg lite fra 80-årene og fram t.o.m. 2006 ifølge OECDs støtteberegninger, jf. tabell 6.5. I 2007 falt støtteandelen relativt betydelig. I hovedsak var dette en følge av høyere verdensmarkedspriser og dermed lavere skjermingsstøtte. Støtteprosenten i Norge er fortsatt dobbelt så høy som gjennomsnittet for OECD.

Norge er et av de landene med størst andel produksjonsnøytral støtte. De siste femten årene har det skjedd en betydelig dreining i virkemiddelbruken fra pristilskudd til mer produksjonsnøytrale virkemidler både i Norge og andre land. Denne utviklingen må bl.a. ses i sammenheng med WTO-regelverket. Et viktig utgangspunkt i WTO har vært å begrense de negative økonomiske og miljømessige konsekvensene av overproduksjon, samt legge til rette for økt handel.

Regjeringen Bondevik II gjennomførte flere strukturtiltak som har medvirket til å redusere antall driftsenheter. Effekten av disse tiltakene vil fortsette å virke i flere år framover. I de tre jordbruksoppgjørene som er gjennomført under Regjeringen Stoltenberg II, er det lagt til rette for en vesentlig høyere inntektsvekst enn de foregående årene. Små og mellomstore bruk i distriktene er prioritert og avgangen av antall driftsenheter har avtatt noe de siste årene. Regjeringen har videre stimulert miljøprofil og kulturlandskap gjennom tiltak for økt beiting og en større andel økologisk produksjon.

For norsk fiskerinæring er det viktig med forbedringer av WTO-avtalen som omfatter tollreduksjoner, innstramminger i muligheten til vilkårlig bruk av handelstiltak og reduksjon av subsidier som fører til overkapasitet og overfiske. Fisk og fiskevarer er et av de mest beskyttede vareområdene i internasjonal handel, ofte med høye tollsatser som ligger over gjennomsnittlig industritoll. Norsk eksport av sjømat møter også antidumpingtiltak og i økende grad ubegrunnede tekniske, veterinære og sanitære krav. Bedret markedsadgang og beskyttelse mot vilkårlig anvendelse av handelstiltak har stor betydning for fiskeri- og havbruksnæringen, som eksporterer om lag 95 pst. av produksjonen.

USA har siden 1991 anvendt antidumpingtiltak på hel laks fra Norge. I januar 2006 ble tiltakene besluttet videreført for fem nye år.

EU er det viktigste markedet for norsk fisk og fiskevarer. Deler av fiskeeksporten er sikret tollfrihet gjennom EØS-avtalen, men det gjelder ikke for flere av de viktigste produktene, bl.a. laks, makrell, sild og reker. EØS-avtalen hindrer heller ikke at norsk fiskeeksport kan bli møtt med handelsmessige tiltak og andre konkurranseregulerende virkemidler fra EUs side.

I 2005 innførte EU midlertidige antidumpingtiltak på norsk laks. I januar året etter vedtok Kommisjonen endelige antidumpingtiltak i form av minstepriser. Regjeringen besluttet våren 2006 å åpne en tvisteløsningssak i WTO mot EU. WTO-panelet ga i januar 2008 Norge medhold på en rekke punkter og fastslo at EU hadde brutt WTO-regelverket. EU fjernet antidumpingtiltakene i juli 2008.

Regjeringen har også arbeidet med EUs antidumpingtiltak mot norsk regnbueørret, som EU iverksatte i 2004, og som var gjenstand for en fornyet vurdering i 2007/08. EU fjernet disse tiltakene i august 2008.

Regjeringen har arbeidet for at den pågående forhandlingsrunden i WTO skal føre til betydelige forbedringer i betingelsene for handel med sjømat. EFTAs handelsavtaler vil fortsatt være et viktig supplement til eksisterende og eventuelle framtidige avtaler i WTO, pga. vanskelighetene med å sluttføre WTO-forhandlingene, og fordi EFTA-handelsavtalene gir markedsadgang utover forpliktelsene i WTO. Særlig viktig vil disse avtalene være for potensielle nye markeder for norsk fisk. I dag har EFTA-landene handelsavtaler med 19 land. I tillegg er det avsluttet forhandlinger med Canada, Colombia og Gulfstatene (GCC), men disse avtalene er ikke ratifisert. Blant nye land som EFTA forhandler med, prioriterer Norge forhandlingene med India. Norge har også startet bilaterale forhandlinger med Kina om en handelsavtale.

All støtte, utenom støtte til landbruk og fiske, skal som hovedregel følge EØS-avtalens regelverk for offentlig støtte. EØS-avtalen har bestemmelser som begrenser konkurransevridende offentlig støtte. Støtte til bl.a. forskning, utvikling og innovasjon, miljøtiltak, kompetanseheving og regional utvikling kan tillates innenfor visse grenser. Begrensningene gjelder både hvilke kostnader som kan dekkes, og støttenivået i hvert prosjekt. Kommisjonen vedtar og reviderer retningslinjer på støtteområdet fortløpende. EFTAs overvåkningsorgan, ESA skal vedta tilsvarende retningslinjer som Kommisjonen, bare begrenset av EØS-avtalens dekningsområde. Regler som har status av forordninger, tas inn i EØS-avtalen gjennom vedtak i EØS-komiteen.

Våren 2008 vedtok Kommisjonen reviderte retningslinjer for støtte til miljøtiltak. ESA vedtok tilsvarende retningslinjer i juli 2008. Retningslinjene åpner for offentlig støtte til ulike miljøtiltak når særlige vilkår er oppfylt. Dette gjelder bl.a. investeringstøtte til miljøforbedringer utover minstekravene i EU, støtte til fornybar energi, energisparing, fjernvarme, avfallshåndtering og opprydding av forurensede områder, samt at det på særlige vilkår kan gis helt eller delvis fritak fra nasjonale miljøavgifter. Flere unntak i norske avgifter er godkjent av ESA etter de tidligere miljøstøtteretningslinjene, bl.a. unntak i forbruksavgiften på elektrisk strøm for industrien. Fritaket fra CO₂-avgiften på mineral­olje for kvoteplikte installasjoner og den reduserte satsen på grunnavgiften på fyringsolje for treforedlingsindustrien, er godkjent etter de nye retningslinjene. De nye retningslinjene viderefører hovedtrekkene i de tidligere retningslinjene, men generelt er støttegrensene hevet for de fleste typer tiltak som omfattes. Visse generelle regler for støtte i form av vederlagsfrie kvoter og en positiv omtale av støtte til karbonlagring og -fangst (CCS), er inntatt. ESA godkjente i juli 2008 støtte til testanlegget på Mongstad.

Skipsbygging er én av få næringer hvor tillatt støtte fortsatt er regulert av et eget sektorregelverk. Regelverket for støtte til skipsbygging er gradvis harmonisert med det generelle statstøtteregelverket. De gjeldende retningslinjene for statsstøtte til skipsbygging utløper 31. desember 2008, men Kommisjonen vedtok i juli 2008 å forlenge retningslinjene med tre år, fram til 31. desember 2011.

Som hovedregel skal all ny offentlig støtte til næringer som omfattes av EØS-avtalen, godkjennes av ESA før den iverksettes. Unntak gjelder for såkalt bagatellmessig støtte som per definisjon ikke anses å påvirke konkurransen. Regelverket for bagatellmessig støtte ble revidert i 2007, jf. omtale i Nasjonalbudsjettet 2008, avsnitt 6.3.2. I tillegg finnes det gruppeunntak for støtte som ikke trenger forhåndsgodkjenning, men hvor støtten må ettermeldes til ESA. Sommeren 2008 vedtok Kommisjonen en ny kommisjonsforordning om ett stort gruppeunntak for forskjellige typer støtte, det såkalte «supergruppeunntaket». Forordingen vil bli innlemmet i EØS-avtalen og deretter i norsk rett i løpet av høsten 2008. Supergruppeunntaket samler eksisterende, og inkluderer noen nye, gruppeunntak i et felles regelverk.

Sommeren 2008 hadde ESA 18 norske notifikasjoner og 37 norske klagesaker til behandling.

6.4 Fornying av offentlig sektor

6.4.1 Utviklingen i tjenestetilbud og ressursinnsats i offentlig sektor

Offentlig finansiert tjenesteproduksjon har økt sterkt i Norge og andre nordiske land gjennom de siste tretti årene. Sammenliknet med andre land bruker de nordiske landene gjennomgående en stor andel av verdiskapingen til å finansiere offentlig konsum 1. De nordiske landene skiller seg spesielt ut ved en høy offentlig ressursinnsats i utdanningssektoren. Norge er blant de landene som bruker mest ressurser på helse- og omsorgstjenester.

Fornying av offentlig sektor skal bidra til bedre tjenester og til at ressursene utnyttes mer effektivt. En aldrende befolkning vil føre til at utgiftene til pensjoner øker vesentlig de neste tiårene, og etter hvert også utgiftene til helse og omsorg. Innbyggernes økte krav og forventninger til offentlige tjenester, særlig innen helse og omsorg, vil trolig også øke utgiftsveksten. Samtidig vil andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder gå ned, noe som vil redusere skattegrunnlaget – og dermed også de offentlige inntektene.

Internasjonale sammenlikninger viser at befolkningen har høy tillit til offentlige institusjoner i Norge. Derimot har ikke tilfredsheten med offentlige tjenester utviklet seg i takt med ressursinnsatsen i offentlig tjenesteyting. Det foreligger brukerundersøkelser for offentlig tjenester for perioden 1992–2004. De viser at brukerne var mindre tilfredse med tjenestetilbudet i 2004 enn i 1992 til tross for sterk vekst i ressursinnsatsen i offentlig tjenesteproduksjon.

¹ Tallene for USA og Irland er for 2006.

² Det er i alt 190 tjenesteytere som dekkes av Norsk Kundebarometer.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, TNS Gallup, OECD og Norsk Kundebarometer.

Det foreligger også omfattende brukerundersøkelser fra 2007 og 2008 som inkluderer tjenester som helt eller delvis finansieres av det offentlige. De viser at de offentlige finansierte tjenestene, med unntak av fastlegene, skårer middels eller lavere, jf. figur 6.4 C. NAV og trafikkstasjonene er blant de som skårer lavest blant alle de kartlagte tjenesteyterne. Figuren illustrerer også at brukertilfredsheten avtok fra 2007 til 2008 for fire av seks kartlagte offentlige tjenester. Norge kommer varierende ut i internasjonale sammenlikninger av kvaliteten på og effektiviteten av det offentlige tjenestetilbudet, jf. boks 6.1 Samlet sett indikerer både nasjonale og internasjonale sammenlikninger at vi kan utvikle tjenestetilbudet videre og utnytte ressursene mer effektivt.

Boks 6.1 Ressursbruk, resultater og effektivitet i noen offentlige tjenestesektorer

Grunnskolen

Norge bruker mye penger på grunnutdanningen sammenliknet med andre land. Utgifter per elev i grunnskolen er vel 40 pst. over OECD-gjennomsnittet. Samtidig skårer norske elever rundt eller under gjennomsnittet på PISA-testene i lesing, regning og naturfag. Figur 6.5 antyder en positiv samvariasjon mellom utgifter og resultater, men også at norske elevers resultater er svakere en det sammehengen isolert sett skulle tilsi. De andre nordiske landene har lavere utgifter enn oss, og oppnår likevel bedre resultater, særlig gjelder dette Finland.

Kilde: OECD, Education at a Glance 2007 og Fornyings- og administrasjonsdepartementet.

Helsetjenester

Norge bruker mye ressurser på helse. Dersom en sammenlikner utgiftene per innbygger i 2008 korrigert for forskjeller i kjøpekraft, er det bare USA av OECD-landene som har høyere utgifter enn Norge.

Det er komplisert å måle effektiviteten i helse­vesenet, men figur 6.6 gjengir resultater fra et slikt forsøk. Figuren er basert på to typer indikatorer: Forventet levealder ved fødsel og for sekstifemåringer, og andel dødfødte og døde i første leveår. Det er tatt hensyn til at helsetilstanden ikke bare påvirkes av helsetilbudet, men også av livsstilsfaktorer som diett, røyking og alkoholforbruk og forhold som forurensning, utdanningsnivå og inntektsnivå. Figuren antyder at med samme forhold mellom ressursbruk og levealder som gjennomsnittet i OECD-landene, skulle levealderen i Norge vært om lag 1½ år lenger enn den er.

Forskjeller i effektivitet kan gjenspeile forhold som ulikt bosettingsmønster og politiske prioriteringer innen helsesektoren. Det kan f.eks. være vanskeligere å utnytte stordriftsfordeler med en høy grad av desentralisert sykehustilbud. OECD arbeider nå med å avdekke mulige sammenhenger mellom effektivitet og organisatorisk oppbygning av helsesektoren.

Kilde: OECD.

6.4.2 Oppfølging av fornyingsstrategien for offentlig sektor

Fornyingsarbeidet tar sikte på å skape en effektiv offentlig sektor som tilbyr gode tjenester, valgfrihet og medbestemmelse. Rammene for arbeidet ble presentert i Regjeringens strategi for fornying av offentlig sektor, som ble lagt fram høsten 2007. Enkelte større fornyingstiltak som er planlagt for 2009, omtales i avsnittene 6.4.3 og 6.4.4. En mer fullstendig oversikt over fornyingstiltakene gis i fagdepartementenes budsjettproposisjoner. Sentrale prinsipper og verdier i fornyingsstrategien er:

Offentlig sektor skal gå foran

Offentlig sektor gjør det mulig å realisere visjoner for fellesskapet, ideer og solidaritet på måter som ligger utenfor det den enkelte, bedriftene eller markedet kan klare. Offentlig sektor må derfor være et forbilde for andre. I 2008 er det bl.a. avdekket svakheter ved rutinene knyttet til offentlige innkjøp. Det arbeides nå med å utvikle prinsipper og tiltak for å sikre korrekte og effektive offentlige innkjøp.

Mer deltakelse og medvirkning

Et levende demokrati med åpenhet, deltakelse og medvirkning er en forutsetning for å møte samfunnsutfordringene. Mer medvirkning og deltakelse forutsetter at forvaltningen kommuniserer bedre med innbyggerne. Regjeringen arbeider nå med utvikling av en ny kommunikasjonspolitikk.

Enkelt og greit for innbyggerne – Hele Norge på nett

IKT er blitt en del av hverdagen. Nye elektroniske tjenester og selvbetjeningsløsninger innebærer at alle parter kan bruke mindre tid og ressurser på rutinemessige og ukompliserte henvendelser. Regjeringen vil etablere en felles IKT-arkitektur i offentlig sektor, og få på plass en infrastruktur for elektronisk ID for kommunikasjon med og i offentlig sektor.

Bedre for dem som trenger det mest

Innbyggere med behov for sammensatte tjenester trenger et mer helhetlig tilbud. Derfor trengs mer tverrfaglig samarbeide mellom de offentlige virksomhetene. NAV-reformen er et godt eksempel på at dette er mulig, men også krevende. Regjeringen vil starte arbeidet med en samhandlingsreform i helsesektoren for å kunne gi pasientene et bedre og mer helhetlig helsetilbud.

Tilrettelegge for verdiskaping

En god offentlig sektor kan skape stabile og forutsigbare rammevilkår for næringslivet, slik at dette utgjør et konkurransefortrinn. Regjeringen vil i 2009 følge opp arbeidet med å redusere næringslivets administrative belastninger som følge av offentlige regler, jf. avsnitt 6.2.5.

Kvalitet og effektivitet

De offentlige tjenestene skal ha høy kvalitet, og ressursene skal utnyttes på en effektiv måte. For å kunne arbeide godt med innholdet i tjenestene, må vi kjenne til hva innbyggerne og brukerne av de ulike tjenestene mener, og vi må vite mer om ressursbruk og resultater. Resultatmålinger og brukerundersøkelser er derfor en viktig del av fornyingsarbeidet. Rapporteringssystemene StatRes (for staten) og KOSTRA (for kommunene) er utviklet for å få bedre informasjon og oversikt over hvordan ressursene benyttes og hvilke resultater som oppnås. Regjeringen vil i tillegg gjennomføre en nasjonal brukerundersøkelse, jf. avsnitt 6.4.3.

6.4.3 Fornying av kommunal sektor

Kommunene har det overordnede ansvaret for viktige velferdstjenester som skole, pleie- og omsorgstjenester, barnehage, samferdsel og sosiale og tekniske tjenester, og sysselsetter i underkant av 19 pst. av arbeidsstyrken. Kommunene har en sentral rolle som samfunnsutvikler, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.3 og i budsjettproposisjonen for Kommunal- og regionaldepartementet. Kommunesektoren står overfor utfordringer knyttet til demografiske endringer, rekruttering av kvalifisert arbeidskraft og økte forventninger til tjenestekvalitet og dekningsgrader i tjenestene de leverer. For å kunne møte utfordringene, er det et økende behov for omstilling og fornying i kommunesektoren. Fornyingsarbeidet i kommunal sektor er mer detaljert presentert i St.prp. nr. 57 (2007 – 2008) Kommuneproposisjonen 2009.

Statens styring av kommunesektoren er basert på rammestyring. Det innebærer at det er kommunene og fylkeskommunene selv som har hovedansvaret for egen omstilling og fornying. I kommunenes lokale utviklings- og fornyingsarbeid er det god erfaring med bruk av ulike nettverk mellom kommuner som arbeidsform, bl.a. gjennom effektiviseringsnettverkene i regi av Kommunenes Sentralforbund. KOSTRA, det nasjonale informasjonssystemet om kommunal og fylkeskommunal virksomhet, er et viktig element i dette arbeidet.

Regjeringen ønsker å bistå kommunene i arbeidet med å forbedre tjenestekvalitet og ressursbruk og etablere en mer helhetlig styring. Kvalitetskommuneprogrammet inngår her som den sentrale sats­ingen. Kvalitetskommuneprogrammet er forankret i en avtale mellom staten, kommunesektoren og arbeidstakerorganisasjonene om kvalitetsforbedring i kommunesektoren. Programmet retter seg primært mot pleie- og omsorgssektoren, skoler og barnehager. Arbeidet i programmet konsentreres om kvalitetsforbedrende tiltak i møtet mellom ansatt og innbygger, samt tiltak for å redusere sykefravær. Tiltak for å redusere uønsket deltid skal også inkluderes i programmet. Programmet startet opp første halvår 2007, og har nå 124 deltakerkommuner med 47 pst. av landets befolkning.

6.4.4 Fornying av statlig sektor

Statlig finansiert tjenesteforbruk omfatter både fellesgoder som forsvar og politi, og individrettede tjenester som helsetjenester og høyere utdanning. Etter den statlige overtakelsen av sykehusene utgjør helseutgiftene den klart største posten. Andre områder som legger beslag på store ressurser, er forsvar og utdanning. 10½ pst. av landets sysselsatte arbeider i staten.

Forbedring og effektivisering av tjenestetilbudet vil i første rekke være et resultat av kontinuerlige, lokale tilpasninger der de enkelte virksomhetene må avveie brukernes behov, tildelte ressurser og organisatoriske rammebetingelser. Sentralt består fornyingsarbeidet både av sektorvise tiltak og tverrgående tiltak. Det vises til en mer utfyllende omtale i de enkelte departementers budsjettproposisjoner.

Sektorreformer

Ifølge en analyse av OECD har Norge en av de mest effektive skatteetatene blant OECD-landene 2. En pågående reform vil bidra til at effektiviteten og kvaliteten bedres ytterligere. Skatteetatener fra 1. januar 2008 organisert i to nivåer: Skattedirektoratet og et regionalt nivå. Det er etablert fem regionale skattekontorer: Skatt nord, Skatt Midt-Norge, Skatt vest, Skatt sør og Skatt øst. Reformen vil gi gevinster gjennom samordning av det administrative arbeidet og styrking av det faglige miljøet. For skatteyterne vil omleggingen innebære at servicen blir bedre samtidig som tidsbruken knyttet opp mot Skatteetaten reduseres. Reformen skal gjennomføres i perioden 2007 – 2009.

Kunnskapsdepartementet la høsten 2007 fram St.meld. nr. 7 (2007 – 2008) Statusrapport for Kvalitetsreformen i høgre utdanning. Evalueringen av Kvalitetsreformen viser at det er gjennomført store endringer ved universiteter og høyskoler etter at reformen ble innført i 2003. Regjeringen vil holde fast ved hovedmålene i Kvalitetsreformen som grunnlag for det videre arbeidet med å utvikle norsk høyere utdanning og forskning. Kunnskapsdepartementet har satt i gang en evaluering av det aktivitetsbaserte finansieringssystemet for universiteter og høyskoler som skal sluttføres i løpet av 2009. Etter Kvalitetsreformen har strykprosent og studiefrafall gått ned, og studentene avlegger i gjennomsnitt flere studiepoeng enn før. Dette er i tråd med siktemålet med reformen. Det er imidlertid uklart i hvilken utstrekning dette kan tilskrives finansieringssystemet som trådte i kraft i 2003, eller andre aspekter ved Kvalitetsreformen som for eksempel studiefinansiering, nye undervisnings- og vurderingsformer, samt endringer i studiestrukturen.

Utvalget for høyere utdanning, Stjernø-utvalget, leverte 22. januar 2008 sin innstilling NOU 2008: 3 Sett under ett – Ny struktur i høyere utdanning. Utvalget fremmet flere forslag til tiltak for å styrke konsentrasjon, strategisk utvikling og arbeidsdeling for å kunne nå de utfordringene Norge vil møte som kunnskapsnasjon i de neste 10 – 20 årene. Kunnskapsdepartementet vil ikke fremme egne forslag om sammenslåing av universiteter og høyskoler, men vil se positivt på initiativ fra institusjonene i sektoren for sammenslåing og arbeidsdeling. For å bedre bruken av samfunnets ressurser vil Kunnskapsdepartementet fremme forslag til tiltak for å styrke arbeidsdelingen innen universitets- og høyskolesektoren, jf. budsjettproposisjonen for Kunnskapsdepartementet.

Regjeringen legger opp til å innføre et nytt, resultatbasert finansieringssystem for instituttsektoren fra 2009. Systemet vil belønne vitenskapelig kvalitet, internasjonalisering, samarbeid med universiteter og høyskoler og oppdragsvirksomhet. Hovedprinsippene for ordningen er nærmere omtalt i budsjettproposisjonen for Kunnskapsdepartementet.

Helse Sør-Øst RHFble etablert for å få til bedre samordning og ressursutnyttelse i den sammenslåtte regionen, spesielt i hovedstadsområdet. Helse Sør-Øst har våren 2008 foreslått tre hovedgrep for å bedre ressursutnyttelsen og behandlingstilbudet:

• Samle helseforetakene i sju sykehusområder for å styrke kvaliteten i behandlingen og sikre et helhetlig desentralisert tilbud for befolkningen.

• Legge vekt på å samle funksjoner der det gir innsparing og et bedre behandlingstilbud. For øvrig følges prinsippet om desentralisering med sikte på å sikre nærhet til behandling av de vanligste sykdommene og høy kvalitet i alle deler av helsetjenesten.

• Etablere rådgivende regionale fagnettverk og fagnettverk i sykehusområdene som skal få ansvar for gjennomføring av retningslinjer, innføring av nye metoder og standardisering.

Det er vedtatt å overføre ansvaret for tinglysing av fast eiendom fra domstolene til Miljøverndepartementet ved Statens kartverk. Arbeidet med overføring av tinglysingsoppgavene ble sluttført i oktober 2007.

For å skape mer effektive og faglig robuste domstoler vedtok Stortinget i 2001 å redusere antall førsteinstansdomstoler fra 92 til 66. Det ble senere besluttet å slå sammen Oslo skifterett og byskriverembete og Oslo byfogdembete og å opprettholde Kongsberg tingrett. I budsjettproposisjonen for Justisdepartementet foreslås det i tillegg å slå sammen Sør-Trøndelag tingrett og Trondheim tingrett til én domstol. Per 1. juli 2008 er det totalt 69 førsteinstansdomstoler.

Regjeringen la våren 2008 fram den nye langtidsplanen for Forsvaret 2009 – 2012. Planen viderefører utvikling og fornying av forsvarssektoren, og følger opp Regjeringens nordområdestrategi. Planen vektlegger en styrket operativ tilstedeværelse i nordområdene, samtidig som Forsvaret er engasjert i operasjoner i utlandet. Generalinspektørene og deres stabsfunksjoner flyttes ut av Forsvarsstaben og lokaliseres til de respektive tyngdepunktene for deres virksomhet. Det legger til rette for en styrket strategisk oppfølging, ledelse og kontroll i forsvarsgrenene, og etablerer en tydeligere ledelsesstruktur i Forsvaret. Likeledes slås dagens to operative hovedkvarter sammen til ett hovedkvarter lokalisert til Reitan ved Bodø. Justeringene skal i all hovedsak være fullført i løpet av 2009. Med den nye planen bringes utviklingen over i en ny fase med en planlagt opptrapping av forsvarsrammen på 800 mill. kroner fram mot 2012, økt bemanning særlig i Hæren, og en økt vektlegging av mer kontinuerlig utvikling og tilpasning til endringer i behov og rammebetingelser. Det skal gjennomføres tiltak for å frigjøre ytterligere midler internt i sektoren, bl.a. avvikling av baser og annen infrastruktur og intern effektivisering.

Tverrgående reformer

Samordningen av statlig arbeids- og velferdsforvaltning og kommunal velferdsforvaltning, NAV-reformen, er en stor sektorovergripende reform. Etableringen av NAV-kontorer og forvaltningsenheter har så langt fulgt planen, men gjennomføringen av reformen har vært mer krevende enn regnet med. Dette har bl.a. gitt seg utslag i lengre saksbehandlingstider og oppbygging av restanser. For å bedre kapasiteten med sikte på kortere saksbehandlingstider og reduserte restanser, er etaten i 2009 midlertidig styrket med 100 mill. kroner.

Senter for statlig økonomistyring (SSØ) har gjennomført et prosjekt om effektivitet og stordriftsfordeler for staten av SSØs økonomitjenester. Analysen viser at nytten for staten/kundene fratrukket SSØs kostnader, var om lag 250 mill. kroner i 2007. I tillegg kommer ikke-verdsatte virkninger av økt kvalitet i beslutninger og styring i staten.

StatRes utvikles av Statistisk Sentralbyrå på oppdrag fra Fornyings- og administrasjonsdepartementet. Dette systemet vil gi informasjon om ressursbruk, produksjon, kvalitet og resultater i staten.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet startet i 2006/2007 et langsiktig prosjekt for systematisk kartlegging av innbyggernes tilfredshet med offentlige tjenester. Det skal gi bedre kunnskaper om innbyggernes og brukeres oppfatninger av tjenestene og hva som eventuelt bør forbedres for å øke kvaliteten, jf. boks 6.2.

IKT spiller en viktig rolle i fornyingsarbeidet i den enkelte sektor. I tillegg pågår det nødvendige fellestiltak som bidrar til effektiv ressursutnyttelse internt i offentlig sektor. De viktigste av slike fellestiltak ble lagt fram i St.meld. nr. 17 (2006 – 2007) Eit informasjonssamfunn for alle.

Det arbeides med å videreutvikle Altinn fra å være en portal for nettjenester særlig rettet mot næringslivet, til en felles infrastruktur for å understøtte hele bredden av offentlige tjenester på nett til innbyggere og næringsliv, jf. avsnitt 6.2.5.

De elektroniske portalene MinSide og Norge.no skal bidra til en enklere hverdag ved å gjøre offentlige tjenester lettere tilgjengelige for innbyggerne gjennom en felles portal. MinSide tilbyr innsyn i personlig informasjon fra flere offentlige registre, muligheter for innsending av søknader, registreringer og forespørsler, og sikker pålogging og kommunikasjon med det offentlige, jf. boks 6.3. Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI) har ansvar for MinSide og Norge.no. I 2009 vil DIFI arbeide videre med portaltilbudet. Utvikling av Altinn vil også styrke arbeidet med MinSide.

Det er tatt initiativ til å arbeide for felles IKT-arkitektur i offentlig sektor, og det er etablert en katalog med oversikt over anbefalte og obligatoriske forvaltningsstandarder. Felles forvaltningsstandarder hindrer at man låses til en bestemt leverandør eller løsning. Det fremmer konkurransen og letter koordineringen internt i forvaltningen.

Felles løsninger for elektronisk ID (eID) og signatur kan gjøre kommunikasjonen mellom innbyggere, næringsliv og det offentlige enklere. Det offentlige setter standarder for sikkerhet og trygghet i elektronisk kommunikasjon. Det er utarbeidet et felles offentlig rammeverk for eID og e-signatur. DIFI vil lede arbeidet med å etablere konkrete fellesløsninger for eID i offentlig sektor. For å understøtte denne satsingen foreslås det at bevilgningen til eID økes med 80 mill. kroner.

SSØ utarbeidet i 2007 rapporten «E-handelsstrategi for Senter for statlig økonomistyring».Den samfunnsøkonomiske analysen i rapporten påviste vesentlige gevinster ved å etablere e-handelsløsning for statlige virksomheter, sammenliknet med at hver enkelt virksomhet utvikler egne løsninger. SSØ vil innen 1. juni 2009 teste ut en pilotversjon av en e-handelsløsning.