6 Avkastningskrav og utbyttepolitikk
6.1 Generelt
Avkastningskrav og utbyttepolitikk inngår som et viktig ledd i den samlede eieroppfølgingen av statlige selskaper og er viktige styringsredskaper for staten.
Det er i denne sammenheng viktig å skille mellom avkastningen som et uttrykk for verdiskapningen i et selskap og utbytte som er den delen av avkastningen som tas ut av eieren.
Staten har som eier investert store beløp i de statlige selskapene i form av innskutt kapital og tilbakeholdt overskudd. Denne kapitalen kunne staten alternativt ha brukt til andre formål. Kapitalen har derfor en kostnad som tilsvarer kapitalens alternative verdi. Avkastningskravet defineres som den forventede alternative avkastningen som kunne vært oppnådd til samme risiko.
Utbyttepolitikk defineres som langsiktige retningslinjer for hvordan selskapets avkastning skal disponeres, dvs. hvor mye som skal utbetales til eieren og hvor mye som skal holdes tilbake i selskapet. For staten som eier er verdiskapningen over tid det overordnede målet som utbyttepolitikken må støtte opp under.
Regjeringen har i statsbudsjettet for 1999 redegjort for status i arbeidet med utforming av generelle retningslinjer for styring av statlige selskaper, herunder avkastningskrav og utbyttepolitikk, jf. St.prp. nr. 1 (1998-99), kap. 3.4.2.
6.2 Krav til avkastning
Regjeringen legger til grunn at avkastningskravet for statlige selskaper i utgangspunkt bør utformes etter samme prinsipper som for private selskaper. En viktig begrunnelse for dette er at ulike avkastningskrav for likeartet virksomhet innen privat og offentlig sektor vil være uheldig ut fra hensynene til konkurranse og effektiv ressursallokering.
En modell for beregning av avkastningskrav som benyttes i det private næringsliv er den såkalte kapitalverdimodellen.Modellen tar utgangspunkt i avkastningen på en investering som antas å være uten risiko, den såkalte risikofrie renten. Deretter gjøres et tillegg for den generelle risikoen knyttet til en investering i næringslivet, den såkalte risikopremien. Til slutt justeres kravet for risikoen i det spesifikke selskapet ved hjelp av egenkapitalbetaen. Beta er en vanlig brukt tallstørrelse for bedriftsrisiko. Egenkapitalbetaen gir uttrykk for samvariasjonen mellom utviklingen i markedsverdien av egenkapitalen i selskapet og markedet som helhet. Egenkapitalbetaen vil være 1 dersom risikoen knyttet til selskapets egenkapital er sammenfallende med den generelle risikoen i markedet.
Samferdselsdepartementet går inn for å fastsette et avkastningskrav for Posten basert på kapitalverdimodellen. Det foreslås at kravet utformes nominelt i forhold til egenkapitalavkastning etter skatt.
Ved fastsettelse av den risikofrie renten vil det i utgangspunktet være mest naturlig å bruke effektiv rente på 1-års statsobligasjoner. Korte renter svinger imidlertid normalt mer enn lengre renter. Bruk av 1-års rente vil derfor gjøre at avkastningskravet varierer relativt mye over tid. For å få et mer stabilt og langsiktig avkastningskrav foreslås at den risikofrie renten fastsettes med utgangspunkt i effektiv rente på 3-års statsobligasjoner.
Samferdselsdepartementet ser det som viktig at styret i en statlig eid virksomhet som Posten gis forretningsmessig ansvar og myndighet som gjør at det er i stand til å drive virksomheten rasjonelt og effektivt. Dette innebærer bl.a. at styret må gis mulighet til å etablere en finansiell strategi innenfor en rimelig langsiktig ramme. Etter at avkastningskravet er fastsatt bør det derfor som hovedregel ligge fast i en periode på minimum 3-5 år før det revideres, med mindre det før den tid skjer vesentlige endringer i de faktorer som påvirker kravet.
Samferdselsdepartementet har i brev av 9. juli 1998 til styret i Posten bedt om styrets vurdering av den spesifikke risiko som er knyttet til Postens virksomhet. Departementet har på bakgrunn av styrets vurdering lagt til grunn at Postens egenkapitalbeta vil kunne settes til 0,8.
Som grunnlag for beregning av et avkastningskrav basert på kapitalverdimodellen, har Posten tatt utgangspunkt i en risikofri rente på 5,5 pst. Markedets risikopremie er samtidig satt til 6,5 pst. Korrigert for skatt og den selskapsspesifikke risikoen (egenkapitalbetaen) er avkastningskravet beregnet til 9,2 pst. Basert på bokført egenkapital pr. 31.12.1997 tilsvarer dette et resultatnivå på om lag 260 mill. kroner før skatt.
Samferdselsdepartementet foreslår med bakgrunn i ovennevnte beregninger at det fastsettes krav om en egenkapitalavkastning på 9,2 pst. i planperioden.
Det fastsatte avkastningskravet vil formidle statens oppfatning av hvilken avkastning selskapet minimum bør ha på sin egenkapital for at lønnsomheten skal være tilfredsstillende. Avkastningen vil for øvrig, i den grad dette er mulig, måtte vurderes opp mot avkastningen i selskaper som driver sammenlignbar virksomhet.
Styret må også på selvstendig grunnlag vurdere hvilke avkastningskrav (på totalkapitalen og i prosjektvurderinger) det vil bruke i den interne styringen av selskapet, for bl.a. å oppnå det krav som staten stiller. Det vises i denne sammenheng til at styret i Posten i §10-planen 1998 har forutsatt en rentabilitet på sysselsatt kapital på 13,9 pst. i 1998, mens en har satt som mål å oppnå en rentabilitet på 15 pst. fra og med 1999, jf. kap. 4.1.
Samferdselsdepartementet fikk i forbindelse med etableringen av Posten som særlovselskap utført en ekstern verdivurdering av selskapet. Det ble på bakgrunn av verdivurderingen besluttet å legge bokført verdi til grunn for fastsetting av selskapets åpningsbalanse. Det ble samtidig understreket at bokført verdi sannsynligvis ville være lavere enn selskapets reelle verdier. Departementet legger til grunn at det vil være nødvendig med eksterne verdivurderinger av selskapets kapital som grunnlag for å få et mest mulig korrekt bilde av selskapets reelle verdier, og derved for måling av avkastningen. Departementet legger i utgangspunktet til grunn at eksterne verdivurderinger bør gjøres med 2-4 års mellomrom.
6.3 Prinsipper for fastsetting av utbytte
I tillegg til fastsetting av et langsiktig avkastningskrav, vil det være behov for å etablere en langsiktig og stabil utbyttepolitikk. Av styringsmessige hensyn er det viktig at staten som eier, etter at retningslinjene er lagt, ser på utbyttepolitikken som forpliktende, og at det derfor bare blir gjort avvik fra den dersom det skjer vesentlige endringer i de forutsetninger som er lagt til grunn for utbyttepolitikken.
Selskapene har behov for en forutsigbar utbyttepolitikk for å kunne planlegge bl.a. lånebehov og investeringer.
Ved utforming av utbyttepolitikken er det to viktige forhold som må vurderes. Det ene gjelder fastsetting av prinsipper for utbytteutbetaling, dvs. hvilke økonomiske nøkkeltall som skal danne utgangspunkt for utregning av utbytte. Det andre spørsmålet gjelder nivået for utbytteutbetalingen.
Samferdselsdepartementet har i St.prp. nr. 1 Samferdseldepartementet (1998-99) lagt til grunn at utbyttet fra Posten skal beregnes som en andel av resultatet året før budsjettåret. Dette er i tråd med de retningslinjer som er trukket opp i St.meld. nr. 41 (1995-96) Om postvirksomheten i Norge, jf. Innst. S. nr. 285 (1995-96) når det gjelder utbyttepolitikken for forvaltningsbedriften Postverket. Omdanning av Postverket til særlovselskapet Posten Norge har således ikke ført til noen endring i den prinsipielle tilnærming når det gjelder beregning av utbytte. Prinsippet om at utbyttet bør fastsettes som en prosentsats av resultatet foreslås videreført.
6.4 Utbyttenivå
Hvor stort utbytte staten som eier bør ta ut av de selskapene den eier, vil generelt avhenge av det enkelte selskaps situasjon og den strategi eieren har etablert for selskapet.
Postens vurderinger
Postens styre understreker i sin plan for Postens virksomhet fram mot år 2000 at de overordnede mål og strategier som er lagt til grunn i strategiplanen stiller krav både til økonomisk resultat og soliditet, og at det vil være viktig for selskapet å ha en egenkapital som er tilstrekkelig til å sikre finansiell fleksibilitet og grunnlag for vekst.
Ut fra en vurdering av selskapets situasjon ser styret det som et mål å bygge opp egenkapitalen slik at selskapet får en egenkapitalandel i forhold til sysselsatt kapital på 40 pst. innen år 2001. Etter styrets vurdering bør egenkapitalen økes gjennom tilbakeholdt overskudd ved at det ikke utbetales utbytte før målsettingen om en egenkapitalandel på 40 pst. er oppfylt. Pr. 31.12.1997 var egenkapitalandelen 27,8 pst. når kassehold for Postbanken er fratrukket.
Samferdselsdepartementets merknader
Samferdselsdepartementet er ikke enig i styrets vurdering om at det ikke bør utbetales utbytte før målsettingen om en bestemt egenkapitalandel er oppfylt. Departementet legger samtidig til grunn at Samferdselsdepartementet, som ansvarlig eier av Posten, til enhver tid vil måtte vurdere selskapets egenkapitalsituasjon, herunder egenkapitalens størrelse og sammensetning.
Samferdselsdepartementet er enig i at det vil være viktig å sikre Posten en finansiell fleksibilitet som gjør konsernet i stand til å tilpasse seg endringer i markedssituasjonen og til å gjennomføre nødvendige omstillinger for å sikre en rasjonell og effektiv drift på noe lengre sikt. Samferdselsdepartementet vil foreslå at man for planperioden 1998-2000 legger til grunn en utbyttepolitikk med krav om en utbytteutbetaling tilsvarende 30 pst. av overskuddet etter skatt. Et slikt utbyttenivå vil være i samsvar med målsettingen om å gi konsernet rammebetingelser som kan sikre investeringer og omstillinger som kan bedre lønnsomheten.