2 Utviklingstrekk og utfordringer

2.1 Teknologi-, markeds- og konkurranseutvikling

Postens kjernevirksomhet er knyttet til formidling av landsdekkende brev- og pakkepostsendinger, distribusjon av blad og aviser i abonnement og til utførelse av grunntjenester for Postbanken. Posten utfordres i dag på alle disse områder. Utviklingen er generelt preget av:

• Rask teknologiutvikling.

• Endrede kundekrav.

• Økende konkurranse.

• Økt internasjonalisering.

Teknologiske nyvinninger er en viktig drivkraft bak utviklingen i markeds- og konkurranseforholdene.

Den raske teknologiske utviklingen har ført til et større mangfold av alternative tjenester og betjeningsformer. Nye elektroniske produkter har i en viss grad blitt introdusert som konkurrenter til eksisterende produkter og tjenester. Samtidig har den teknologiske utviklingen gjort det mulig å videreutvikle og forbedre eksisterende tjenester. Et viktig trekk ved utviklingen er at økende bruk av informasjonsteknologi bidrar til å oppheve skiller mellom tidligere adskilte markeder. Utviklingen har således ført til økt konkurranse mellom et stadig økende antall aktører på tvers av tidligere bransjeskiller.

Innen markedet for informasjonsformidling har man i lengre tid sett en utvikling i retning av økt bruk av elektroniske tjenester. Selv om også fysisk informasjonsformidling har økt i volum frem til nå, regner Posten i sine prognoser med at det rundt århundreskiftet vil skje en utflating og nedgang i volumene på grunn av overgang til bruk av substituerende elektroniske produkter.

Postens tjenestetilbud innen fysisk informasjonsformidling kan grovt deles i følgende tre grupper:

• Adressert brevpost.

• Uadressert brevpost/reklame.

• Aviser og blad i abonnement.

Vel 40 pst. av det totale adresserte brevpostvolumet består av administrativ korrespondanse og er det området som i størst grad antas å bli erstattet av elektroniske produkter.

Posten har i dag enerett på formidling av brevpost innenfor bestemte vekt- og prisgrenser, jf. kapittel 2.2. Enerettsområdet bidro i 1997 med i underkant av 40 pst. av den totale omsetningen for selskapet. På områder som ikke omfattes av eneretten er Posten underlagt samme reguleringsregime som andre postoperatører.

Posten regner med at enerettsområdet vil utgjøre en relativt lavere andel av omsetningen i fremtiden som følge av at områder som IT-tjenester og lettgods antas å ha en høyere vekst enn enerettsområdet. Økende bruk av elektroniske produkter til erstatning for fysisk informasjonsformidling antas også å bidra til at enerettens relative betydning for inntjeningen vil avta.

Posten kjøpte i 1995 Statens Datasentral AS (nå Posten SDS) som et virkemiddel for å få et sterkere tilbud i markedet for elektroniske nettjenester. Posten framstår etter dette som en totalleverandør innen informasjonsformidling både av fysiske og elektroniske tjenester. Konsernet har gjennom datterselskapet Posten SDS etablert seg som en betydelig aktør i markedet for elektronisk informasjonsformidling. Målet er at datterselskapet skal bidra til å opprettholde Postens posisjon som en ledende norsk informasjonsformidler når stadig større deler av informasjonsflyten flyttes over til elektroniske medier. En forutsetning for å lykkes med dette er en vesentlig økning i volum og omsetning.

Markedet for elektronisk handel forventes å øke kraftig de nærmeste årene. Markedet er utsatt for stor konkurranse, bl.a. fra internasjonale leverandører. Posten har som mål å bli en viktig aktør i dette markedet, bl.a. ved å tilby komplette løsninger for elektronisk handel og fysiske varer.

Markedet for transport av pakker (lettgods inntil 30-40 kg) har vist en jevn vekst de senere årene. Markedet for formidling av riksdekkende sendinger domineres av et fåtall store aktører, mens det i delmarkedet for lokale forsendelser er mange små leverandører. Utviklingen er generelt preget av økende konkurranse og skjerpede krav til hurtighet og kvalitet. I bedriftssegmentet, som utgjør ca. 90 pst. av Postens omsetning på lettgodssiden, har utviklingen gått i retning av en økende andel over-natt- og ekspressendinger.

Det tradisjonelle ekspedisjonsnettet blir av stadig mindre betydning for Postens evne til å kunne tilby sine tjenester, herunder basistjenestene. Omfanget av manuelle bank- og betalingstjenester, som tradisjonelt har stått for hovedtyngden av trafikken ved postkontorene, har gått dramatisk ned de senere år som følge av økt bruk av brevgiro og elektroniske løsninger, herunder minibanker og betalingsterminaler. Utviklingen har i tillegg gått i retning av økt bruk av dør-til-dør-tjenester når det gjelder inn- og utlevering av post.

Posten har som følge av endringer i etterspørselen foretatt en vesentlig restrukturering av ekspedisjonsnettet. Samtidig vurderes alternative anvendelser av nettet for å styrke grunnlaget for selskapets økonomi, jf. kap. 4.2.

De ulike lands postverk utsettes både nasjonalt og internasjonalt for økende konkurranse fra hverandre. Som følge av dette har det skjedd vesentlige strukturelle endringer mht. inngåelse av ulike typer allianser og oppkjøp de senere årene, både mellom ulike nasjonale postverk og mellom postverk og private aktører. Eksempler på inngåtte allianser mellom postverk og private er det nederlandske postverkets (KPN) oppkjøp av TNT Express Worldwide og det tyske postverkets (Deutsche Post AG) kjøp av en større eierandel i DHL International.

For å styrke sin posisjon i det internasjonale markedet for transport av varer og hastesendinger har postverkene i Sverige, Danmark, Finland og Norge gått sammen om å etablere et selskap for internasjonal varetransport. Målet er å etablere en sterk markedsposisjon på det nordiske lett- og stykkgodsmarkedet, inkludert trafikk til og fra Norden.

2.2 Postens rolle i internasjonal sammenheng

For å kunne sende post over landegrensene er det helt nødvendig med samarbeid med tilsvarende tjenester i andre land. Posten har et utstrakt internasjonalt samarbeid gjennom deltakelse i internasjonale organisasjoner. Dette gjelder både på nordisk nivå (Nordisk postforening), europeisk nivå (PostEurop) og globalt (Verdenspostforeningen, UPU). I Europa har utviklingen ført til at postoperatørene, dvs. de offentlige postverkene, har dannet sin egen organisasjon PostEurop, mens regulatørene, dvs. departementer og posttilsyn, har sin organisasjon CERP (Comité européen de réglementation postale). Globalt foregår samarbeidet først og fremst i Verdenspostforeningen, som er en FN-organisasjon og der både postverk og myndigheter fortsatt deltar i samme organisasjon. Fra Norges side er det lagt opp til en arbeidsdeling, ved at myndighetene tar seg av de regulatoriske oppgavene i Verdenspostforeningen, mens Posten først og fremst står for operatørsamarbeidet.

2.3 Regulering av markedet

Reguleringen på postområdet angir viktige rammebetingelser for Postens virksomhet. Det er derfor i det følgende gitt en kort redegjørelse for gjeldende postlovgivning i Norge og om arbeidet med å innføre et felles regelverk for posttjenester i EU/EØS-området.

2.3.1 Postlov og postforskrift

Stortinget vedtok i 1996 en ny postlov, jf. lov 29. november 1996 nr. 73 om formidling av landsdekkende postsendinger. Loven retter seg mot alle som utfører posttjenester mot vederlag, i loven benevnt postoperatører. Hovedformålet med loven er å sikre et landsdekkende formidlingstilbud av postsendinger til rimelig pris og av god kvalitet.

Samferdselsdepartementet fastsatte 1. juli 1997 forskrift om formidling av landsdekkende postsendinger (postforskriften), som inneholder utfyllende bestemmelser til postloven. Postloven og postforskriften har blant annet regler for enerettsområdets avgrensning, om innføring av konsesjonsplikt, om finansiering av merkostnader for samfunnspålagte tjenester, og om fastsettelse av prinsipper for tilsyn med postmarkedet.

Enerettsområdet

I postloven (jf. § 6) og i postforskriften (jf. § 3) er omfanget av enerettsområdet nærmere presisert. Posten har enerett til regelmessig å formidle mot vederlag lukket, adressert, innenriks brevpost med vekt inntil 350 gram, til å formidle i Norge tilsvarende sendinger fra utlandet og til å formidle tilsvarende sendinger fra Norge til utlandet. Eneretten omfatter bare brevpost med pris inntil 5 ganger grunntaksten for et innenriks prioritert brev innenfor første vektklasse (20 gram).

Konsesjonsplikt

Det fremgår av § 4 i postloven at regelmessig formidling mot vederlag av postsendinger bare kan utføres av den som er gitt konsesjon fra departementet. Videre er det i lovbestemmelsen angitt at konsesjonsplikten kan avgrenses ved forskrift. Samferdselsdepartementet har i § 5 i postforskriften avgrenset området for konsesjonsplikten til å omfatte enerettsområdet. Det er i konsesjonen til Posten stilt krav om oppfyllelse av samfunnspålagte oppgaver som motytelse til eneretten. Konsesjonen er fastsatt av Samferdselsdepartementet den 1. oktober 1997 og gjelder til og med 30. september 2001. Det vises til nærmere omtale av konsesjonens innhold i forhold til samfunnspålagte oppgaver m.v. i kapittel 5.1.

Finansiering av merkostnader for samfunnspålagte tjenester

Finansiering av merkostnadene ved å opprettholde et samfunnspålagt servicenivå ut over det som er bedriftsøkonomisk lønnsomt skal skje ved bidrag fra Postens enerettsoverskudd og bevilgning fra staten til kjøp av posttjenester. Krav til finansieringen fremgår av Postens konsesjon, jf. kap. 5.3.

Posten skal, ihht. bestemmelser i konsesjonen, gjennom produktregnskap fremlegge dokumentasjon for at inntekter fra enerettsområdet ikke brukes til å kryssubsidiere konkurranseutsatte tjenester. Unntak fra forbudet om kryssubsidiering gjelder kun der kryssubsidieringen er et ledd i finansieringen for å opprettholde et samfunnspålagt servicenivå utover det som er bedriftsøkonomisk lønnsomt, jf. kap. 5.2.

Tilsyn

Ved § 18 i postloven er departementets tilsyn med Posten, og nå også andre postoperatører, lovfestet for første gang. Det fremgår av lovbestemmelsen at departementet fører tilsyn med at postloven med forskrifter og krav som er fastsatt i eller i medhold av loven overholdes. I St.meld. nr. 41 (1995-96) Om postvirksomheten i Norge, foreslo Samferdselsdepartementet at det skulle opprettes et posttilsyn underlagt departementet for å føre tilsyn med postvirksomheten i Norge. Stortinget sluttet seg til dette i forbindelse med behandlingen av nevnte Stortingsmelding, jf, Innst. S. nr. 285 (1995-96). Posttilsynet ble etablert 1. juni 1997 som en avdeling i Statens teleforvaltning, som samtidig endret navn til Post- og teletilsynet. Tilsynet er på postområdet departementets operative enhet for gjennomføring av tiltak som sikrer at postoperatører oppfyller og etterlever de krav som stilles i lov, forskrifter og konsesjonsvilkår. Tilsynsoppgavene består blant annet i å påse at servicenivået er tilfredsstillende, at konsesjon og konsesjonsvilkår oppfylles, at andre postoperatører ikke overtrer Postens enerettsområde og at Posten ikke bruker inntekter fra enerettsområdet til å kryssubsidiere aktiviteter på områder hvor det er fri konkurranse.

2.3.2 EU-regelverk på postområdet

I EU ble det 15. desember 1997 vedtatt et europaparlaments- og rådsdirektiv 97/67/EF om felles regler for utviklingen av et indre marked for posttjenester i Fellesskapet, og forbedringer av tjenestenes kvalitet (postdirektivet).

Formålet med postdirektivet er å skape felles rammebetingelser for alle postoperatører i det indre marked. Sentrale punkter i direktivet er:

• Det fastsettes krav om at landene må sikre en landsdekkende posttjeneste. Det vil si at landene har plikt til å tilby landsdekkende formidling av postsendinger av en nærmere fastsatt kvalitet.

• Hvert enkelt land gis rett til å reserve enkelte posttjenester til den eller de postoperatører som utfører den landsdekkende tjeneste, dvs. adgang til å fastsette et enerettsområde. Det er ikke fastsatt en plikt til å ha et slikt enerettsområde, kun en adgang til å gi en eller flere postoperatører enerett til formidling av postsendinger innenfor visse vekt- og prisgrenser.

• Direktivet har fastsatt en videre tidsplan for nærmere utredninger og eventuelle beslutninger om en ytterligere gradvis liberalisering av postmarkedet, spesielt for grenseoverskridende postsendinger og adresserte reklamesendinger, samt en ny vurdering av de gjeldende pris- og vektgrensene. Europakommisjonen skal komme med et forslag til endringer innen utgangen av 1998. Deretter skal eventuelle endringer vedtas i Europaparlamentet og Rådet senest 1. januar 2000 med virkning fra 1. januar 2003.

• Det uttrykkes prinsipper for hvordan de enkelte lands posttakster skal fastsettes, og hvilke regnskapsprinsipper som skal legges til grunn for at enerettsvirksomhetene ikke skal foreta kryssubsidiering av konkurranseutsatte tjenester.

• Bestemmelser om en ordning for hvordan landene skal fastsette og harmonisere kvalitetsstandarder og tekniske standarder for posttjenester.

• Det bestemmes at landene skal utpeke en nasjonal reguleringsmyndighet som er uavhengig av postvirksomhetene.

EØS-komiteen har ved beslutning av 25. september 1998 vedtatt at postdirektivet skal inngå som en del av EØS-avtalen. Dersom Stortinget gir samtykke til at EØS-komiteens beslutning godkjennes, vil direktivet måtte implementeres i norsk rett. Postloven og postforskriften er i det vesentlige i samsvar med postdirektivet. Det vil likevel være behov for å gjennomføre enkelte regelverksendringer for å harmonisere norsk regelverk med direktivets bestemmelser. Samferdselsdepartementet har derfor fremmet Ot.prp. nr. 18 (1998-99) Om lov om endringer i postloven.

2.4 Hovedutfordringer

Den teknologiske utviklingen og den økende konkurransen i Postens markedsområder stiller nye krav til utvikling av produktspekteret i tråd med endringer i kundekrav og markedsrelasjoner og til kostnadseffektivitet i alle deler av produksjonen. Utfordringene som ligger i å møte endringer i kundekrav og økt konkurranse krever en løpende vurdering og tilpasning av Postens tjenestetilbud og produksjonsapparat. Dette stiller igjen krav om interne omstillinger mht. valg av organisatoriske løsninger.

Markedsutviklingen har, sammen med de muligheter ny teknologi gir, ført til at kravene til hurtighet, presisjon og effektivitet er blitt stadig skjerpet i konkurransen om kundene. Postens fremtidige posisjon i de ulike markedssegmenter vil i stor grad avhenge av hvordan konsernet klarer å møte disse kravene.

Med utgangspunkt i dagens markeds- og konkurransesituasjon mener Postens styre at konsernet vil stå overfor følgende forretningsmessige hovedutfordringer i de kommende år:

• Forbedre service og kvalitet.

• Møte økende konkurranse.

• Møte nedgang i fysisk brevpost.

• Rekruttere, utvikle og beholde kvalifisert arbeidskraft.

• Tilpasse kostnadsnivået.

Til tross for omfattende tiltak for å forbedre både leveringspålitelighet og køproblemer har Posten store utfordringer når det gjelder å forbedre servicen. Styret understreker i § 10-planen særlig behovet for å forbedre kvaliteten når det gjelder fremsendingstider. Etter styrets vurdering vil derfor en av de viktigste utfordringene for Posten fremover være å løse de samfunnspålagte kravene på en effektiv og god måte.

Selv om Posten greier å ta markedsandeler i nye vekstmarkeder, vil økende konkurranse føre til økt press på marginene. Utviklingen på kostnadssiden vil derfor være viktig for å sikre det økonomiske fundament for driften. Det vil være nødvendig med en løpende vurdering og tilpasning av kostnadsnivået med utgangspunkt i den teknologiske utvikling og endringer i markeds- og konkurransesituasjonen. Departementet vil følge utviklingen i markedet for konkurranseutsatte posttjenester innenfor det samfunnspålagte området for å sikre lovens formål om et landsdekkende formidlingstilbud til rimelig pris og til god kvalitet.

Situasjonen på arbeidsmarkedet har ført til et generelt problem med å rekruttere og beholde kvalifisert arbeidskraft. Mens det tidligere var en utfordring å skaffe faglig spisskompetanse, er det nå også mangel på arbeidskraft til grunnleggende produksjonstjenester. Dette gjør at det bl.a. er vanskelig å rekruttere folk til omdelingstjenesten i pressområder. Postens styre ser det derfor som en viktig utfordring å sikre tilgang på nødvendig arbeidskraft og kompetanse.

Posten har de senere årene gjennomført en rekke tiltak for å oppnå mer rasjonelle og kostnadseffektive løsninger i produksjonen av varer og tjenester. Tiltakene omfatter bl.a. betydelige omlegginger innen ekspedisjonsnettet, omdelingstjenesten, transport og sortering, jf. kap. 3. Samferdselsdepartementet ser det som viktig at fokuset på kostnadsreduksjoner opprettholdes. Departementet legger i denne sammenheng vekt på at Posten, så lenge samfunnspålagte servicekrav oppfylles, må ha stor frihet til å utvikle sitt tjenestetilbud og til å velge de betjeningsformer som er mest effektive og best egnet i de enkelte tilfelle, og til å inngå ulike typer allianser og samarbeidsavtaler.