St.meld. nr. 24 (2002-2003)

Barnehagetilbud til alle - økonomi, mangfold og valgfrihet

Til innholdsfortegnelse

1 Innledning

1.1 Sammendrag

I denne stortingsmeldingen legger Regjeringen fram sine mål for barnehagesektoren og forslag til hvordan den kan finansieres og styres. Regjeringens forslag drøftes i forhold til barnehageavtalen som ble inngått av et flertall på Stortinget 11. juni 2002, og i forhold til andre mulige modeller for finansiering og styring. Meldingen har følgende hovedinnhold:

Kapittel 2 - Barnehagesektoren i dag

I dag finansieres barnehagene ved en kombinasjon av statstilskudd og varierende kommunale bidrag. Det er store forskjeller i foreldrebetalingen; både når det gjelder nivå på prisene og betalingssystem. Barnehagene er lokalt forankret, men kommunene har likevel et utydelig ansvar for sektoren og bidrar ulikt økonomisk. Det er et stort innslag private barnehager og nivået på den kommunale medfinansieringen av disse varierer betydelig. I meldingen gjøres det rede for hvordan kostnadene i barnehagene er sammensatt, status for utbygging og hva som gjenstår for å nå målet om full behovsdekning.

Kapittel 3 - Alternative modeller for finansiering og styring av barnehagesektoren

Hvorvidt en finansieringsmodell er god, må vurderes i lys av de overordnede målene for barnehagesektoren. For Regjeringen er det viktigst å nå målet om full behovsdekning først. Samtidig må et finansieringssystem for barnehagesektoren ses i sammenheng med finansieringen av kommunenes øvrige tjenestetilbud og således sikre en god bruk av offentlige midler. For Regjeringen er det viktig at det legges til rette for kvalitet og mangfold i tilbudet og at foreldrebetalingen er på et akseptabelt nivå. I lys av dette drøfter meldingen fire modeller for styring og finansiering av barnehagesektoren:

  • Dagens finansieringsmodell med statlig øremerket tilskudd og frivillig kommunal finansiering. Øremerket statstilskudd bidro til en betydelig utbygging av barnehagesektoren på begynnelsen av 1990-tallet, men etter hvert som full behovsdekning nærmer seg, har delt finansieringsansvar vist seg å ha betydelige svakheter. Uklar ansvarsforankring har de siste årene ført til at utbyggingstakten og nivået på foreldrebetalingen ikke har vært i samsvar med målsettingene fra sentrale myndigheter.

  • Modellen i barnehageavtalen med delt offentlig finansieringsansvar og maksimalpris på foreldrebetalingen. Modellen vil føre til lik og lavere foreldrebetaling. Regulering av foreldrebetalingen, kombinert med delt offentlig finansieringsansvar vil gi usikkerhet om barnehagene får dekket sine kostnader. Dette vil hemme utbyggingen, være kostnadsdrivende, administrativt krevende og vil kunne føre til standardisering og bortfall av mangfoldet i sektoren.

  • En modell der staten har helhetlig ansvar for finansieringen. Ansvaret for finansieringen samles hos én aktør, men på grunn av store kostnadsforskjeller vil det være nesten umulig å finne et nivå på statlige tilskudd som sikrer at alle barnehager får dekket sine kostnader, uten at dette samtidig fører til betydelig overfinansiering. Modellen blir særlig uheldig dersom den skal kombineres med regulering av foreldrebetalingen.

  • En modell der kommunene har helhetlig finansieringsansvar. Ved å legge ansvaret til kommunene, sikrer man at ett forvaltningsnivå; kommunene, får det helhetlige finansierings- og styringsansvar for barnehagesektoren. Økt kommunalt selvstyre kan gi økte forskjeller, men rammefinansiering vil sikre mer rettferdig fordeling av midlene enn dagens ordning og vil sette kommunene bedre i stand til å drive en god barnehagesektor tilpasset lokale behov og lokale kostnadsvariasjoner.

Kapittel 4 - Regjeringens tilrådning

Regjeringen ønsker en modell som samler ansvaret for styring og finansiering av barnehagesektoren hos kommunene. Barnehager er en tjeneste som hører til i nærmiljøet, og dette tilsier at ansvar for finansiering og styring legges nærmest brukeren. Det er først og fremst kommunene som har mulighet til å kjenne det lokale behovet for barnehager, og derfor mener Regjeringen at de må settes best mulig i stand til å ivareta dette ansvaret. Dette betyr at kommunene får større økonomisk frihet til selv å innrette det lokale barnehagetilbudet.

Samtidig ønsker Regjeringen en finansieringsløsning som sikrer at barnehagene har kontroll over egne inntekter. Regjeringen kan ikke anbefale innføring av et finansieringssystem som innebærer maksimalpriser på foreldrebetalingen. Først og fremst fordi dette vil bremse utbyggingen og gjøre det vanskelig å nå målet om barnehageplass til alle som ønsker det. Uavhengige utredninger viser at et system med maksimalpris ikke er tilrådelig fordi det settes et inntektstak på tilbud som har ulike kostnader. Noen barnehager vil få mer enn de trenger, mens andre må legges ned. Et slikt finansieringssystem vil i tillegg bli komplisert og byråkratisk samtidig som det vil gi lite styring med kostnadsutviklingen.

Hovedpunktene i Regjeringens forslag er:

  • Overføring av finansieringsansvaret for eksisterende barnehageplasser til kommunene fra 2004.

  • I en overgangsfase fram mot full behovsdekning gis det statstilskudd til drift av nye barnehageplasser. Det innføres også et statlig investeringstilskudd til etablering av nye plasser.

  • Det lovfestes en plikt for kommunene til å sørge for full behovsdekning.

  • Det lovfestes en plikt for kommunene til økonomisk likebehandling av private og kommunale barnehager.

  • Forenklinger i barnehageregelverket utredes med sikte på å gjøre det enklere å etablere og drive barnehager.

Kapittel 5 - Økonomiske konsekvenser

Meldingen gjør rede for budsjettvirkninger av de tiltakene som drøftes, og redegjør for kostnadene ved Regjeringens forslag til finansieringsmodell og kostnadene ved oppfølging av barnehageavtalen.

1.2 Regjeringens mål for barnehagepolitikken

Regjeringens mål for barnehagepolitikken er:

  • Barnehageplass til alle som ønsker det

  • Økonomisk likebehandling av private og kommunale barnehager

  • Lavere foreldrebetaling

  • Kvalitet og mangfold i tilbudet.

For Regjeringen er målet om full behovsdekning viktigst å nå først. Regjeringen ønsker å sikre alle småbarnsfamilier valgfrihet i omsorgsløsning for barna. Full behovsdekning er en forutsetning for å nå dette målet. For å sikre valgfrihet er det avgjørende for Regjeringen at det legges til rette for kvalitet og mangfold og at foreldrebetalingen er på et akseptabelt nivå.

Barnehagesektoren i Norge er en mangfoldig sektor, både når det gjelder innhold, eierskap og finansiering. Ved utgangen av 2001 hadde om lag 63 prosent av alle barn i alderen 1-5 år plass i barnehage og foreløpige tall tyder på at det ble etablert 6 000 plasser i 2002. Dermed ser det ut til at det ble etablert dobbelt så mange plasser i 2002 som året før.

Barnehagene eies og drives på lokalt nivå og kommunene har det overordnede ansvaret for sektoren. Private eiere står for 40 prosent av barnehageplassene. Det store innslaget av private eiere er et særpreg ved sektoren. Dette gir særskilte utfordringer som det er viktig å ta høyde for i utformingen av politikken.

Barnehagen bidrar til å gi barn bred kompetanse blant annet i språk- og kommunikasjon, noe som er grunnlaget for all senere læring og samhandling mellom mennesker. Barnehagen er viktig i et livslangt læringsperspektiv. Et godt barnehagetilbud er spesielt viktig for barn som trenger særskilt hjelp og støtte. Ved siden av å være et tilbud til barn, legger også barnehagen til rette for omsorg og tilsyn i foreldrenes studie- eller arbeidstid, og således går pedagogikk og omsorg hånd i hånd i den norske barnehagetradisjonen. Målet om barnehageplass til alle som ønsker det er dermed viktig ut i fra et barneperspektiv, men også i et familie- og likestillingsperspektiv.

For at barnehager skal være reelt tilgjengelig må plassene tilbys til en pris som gjør det mulig for den enkelte familie å ta i mot tilbudet. Det er også viktig at foreldre har mulighet til å velge mellom ulike typer barnehagetilbud. I dag er det et stort mangfold i sektoren, både når det gjelder eierformer og driftsformer. Mangfoldet må opprettholdes og foreldre skal fortsatt ha valgmuligheter når det gjelder oppholdstider, størrelse og pedagogisk innhold. Også mulighetene til å kombinere deltids barnehageplass med kontantstøtte er viktig for foreldre med 1- og 2-åringer. Private eiere har stått for mye av dette mangfoldet, og er derfor svært viktige i den videre utformingen av sektoren.

OECD har gjennomført en sammenliknende studie av barnehagesektoren i 12 medlemsland. Som positivt framhever OECD at den norske barnehagepolitikken ivaretar omsorg og pedagogikk på en integrert måte. Særlig gjelder dette for de yngste barna der OECD viser til at det norske tilbudet er bedre enn i mange andre medlemsland. OECD påpeker imidlertid at norske foreldre dekker en vesentlig større andel av kostnadene i sektoren enn det som er tilfelle i andre land. OECD framhever at Norge ligger etter når det gjelder dekning for de eldste barna.

1.3 Regjeringens mål for kommunesektoren

Barnehager er en tjeneste som hører til i nærmiljøet og dette tilsier etter Regjeringens oppfatning at utforming av barnehagepolitikken må vurderes i nær sammenheng med kommunepolitikken. Kommunene er lokale fellesskapsorgan med ansvar for grunnleggende velferds- og samfunnsoppgaver. Regjeringen ønsker å forsterke kommunenes helhetlige ansvar for utviklingen i lokalsamfunnet, og vil styrke kommunene og det lokale selvstyret ved å desentralisere og overføre mer myndighet til kommunene.

Det vil alltid være grenser for hvor mye ressurser som kan benyttes i offentlig sektor. Kommunene har på grunn av sin nærhet til brukerne bedre muligheter enn staten til å prioritere disse knappe ressursene i samsvar med variasjoner i lokale behov og forutsetninger. Effektiv tjenesteproduksjon forutsetter imidlertid engasjerte borgere og brukere som kan «kontrollere» kommunene.

For å klare oppgavene som effektiv tjenesteprodusent og samfunnsutvikler må kommunene gis større frihet til å uføre sine oppgaver i henhold til egne prioriteringer. Regjeringen har tillit til at økt frihet for kommunene gir et resultat som samlet sett er best for innbyggerne. Økt selvstyre kan gi økte forskjeller, men slike forskjeller vil gjenspeile ulike politiske prioriteringer og ulike lokale forhold. Fra sentralt hold kreves det derfor politisk mot og vilje til å gi avkall på makt og muligheter til å detaljstyre kommunenes virksomhet. Regjeringen vil gjennomføre denne linjen som en helhetlig og samstemt strategi på alle politikkområder.

1.4 Barnehageavtalen

11. juni 2002 inngikk et flertall på Stortinget (Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet) en avtale om barnehagepolitikken for perioden 2002-2005. Avtalen er i sin helhet inntatt som vedlegg 1 til meldingen og omtales her som barnehageavtalen.

I barnehageavtalen forutsettes det vesentlige endringer i forhold til dagens offentlige styring og finansiering av barnehagesektoren, blant annet gjennom innføring av en statlig regulert maksimalpris på foreldrebetalingen.

Opprinnelig la avtalen opp til at de viktigste virkemidlene skulle innfases fra 1. august 2003, men i Budsjett-innst. S. nr. 2 (2002-2003) ble tidspunktet for innføring av maksimalpris forskjøvet til 1. januar 2004. Stortingsflertallet mente at det var viktig at avklaringen av den videre praktiske gjennomføringen av barnehageavtalen skulle komme så tidlig som mulig våren 2003. Flertallet ba derfor om følgende:

«Stortinget ber om at Regjeringen kommer tilbake til Stortinget med en sak om barnehagepolitikken, basert på barnehageavtalen, og merknader fra komiteens flertall under kap. 856 i Budsjett-innst. S. nr. 2 (2002-2003) innen medio mars 2003, slik at saken kan behandles av Stortinget».

Regjeringen fremmer med dette en stortingsmelding om endringer i den offentlige styringen og finansieringen av barnehagene.

1.4.1 Nærmere om barnehageavtalen

Barnehageavtalen gir omfattende føringer for utforming av økonomiske og juridiske virkemidler for styring av barnehagesektoren. Avtalen legger opp til at finansieringen skal skje gjennom to hovedkilder; et øremerket statstilskudd og foreldrebetaling. Den offentlige finansieringen skal i tillegg bestå av en buffer i kommunene for å utjevne kostnadsforskjeller mellom barnehagene i kommunen. Videre skal fylkesmennene disponere skjønnsmidler som skal gis til kommunene for å kompensere for kostnadsforskjeller mellom kommunene. Til sammen skal den offentlig finansieringen dekke om lag 80 prosent av kostnadene i barnehagesektoren. Avtalen legger videre opp til at nivået på foreldrebetalingen skal reguleres og at det settes et øvre tak på hvor høy foreldrebetaling barnehageeier kan kreve. Avtalen forutsetter en nedtrappingsplan der det øvre taket på foreldrebetalingen først settes til 2 500 kroner, og året etter til 1 500 kroner. Avtalen sier videre at det skal gjøres vurderinger for hvordan systemer for søskenmoderasjon og inntektsgradering i foreldrebetalingen kan gjøres regelstyrt.

I Budsjett-innst. S. nr. 2 (2002-2003) ble det presisert at den kommunale bufferen skal ta utgangspunkt i det beløpet kommunene i dag bruker på barnehager. Det skal således fortsatt være et kommunalt finansieringsansvar og det skal ikke foretas uttrekk fra rammetilskuddet av de midlene kommunene i dag bruker på barnehager.

Avtalen sier at det er kommunene som har ansvaret for å sikre full behovsdekning. Det skal lovfestes en plikt for kommunene fra 1. juli 2003 til å sørge for at det finnes et tilstrekkelig antall barnehageplasser for barn under opplæringspliktig alder. Når full behovsdekning er nådd, sier avtalen at det skal innføres en lovfestet rett til barnehageplass. Avtalen bestemmer videre at det skal innføres en ordning med stimuleringstilskudd, der det utbetales 20 000 kroner per nye plass til barn under tre år og 16 000 kroner per nye plass til barn over tre år. Ordningen med stimuleringstilskudd skal gjelde ut år 2005. Avtalen legger til grunn at det må etableres 40 000 nye plasser i årene 2002-2005, og det gis anslag på antall plasser fordelt på barn over og under tre år for hvert av disse årene. Stortingsflertallet ber videre om at det legges fram en behovsundersøkelse våren 2003 og deretter årlige undersøkelser for å kunne fastsette endelige måltall. Avtalen pålegger kommunene å prioritere søknader fra barnehager i forbindelse med plan- og byggesaksbehandlingen.

I følge avtalen skal alle barnehager, uavhengig av eierskap, være berettiget til om lag 80 prosent offentlig driftsstøtte og det legges til grunn at private og kommunale barnehager skal likebehandles. Kommunene skal samordne opptak i barnehager på en måte som sikrer likebehandling av barn og likebehandling av kommunale og private barnehager. Bedriftsbarnehager skal kunne velge å stå utenfor ordningen. Arbeidsgivere som tilbyr gratis barnehageplasser til sine ansatte, skal ikke betale arbeidsgiveravgift av det beløpet de dekker. Tilsvarende skal ikke foreldre skatte av den økonomiske fordelen som en gratis barnehageplass utgjør.

1.5 Regjeringens oppfølging av barnehageavtalen

Regjeringen har lagt til rette for oppfølging av barnehageavtalen i statsbudsjettet for 2003 og ved å foreslå nødvendige endringer i barnehageloven. I tillegg er det gjennomført flere undersøkelser og høringer for å sikre det nødvendige grunnlaget for å følge opp avtalen.

1.5.1 Statsbudsjettet for 2003

Statsbudsjettet for 2003 innebærer den største statlige satsingen på barnehager noensinne. Samlet økes de statlige overføringene til barnehagesektoren med nærmere 2 mrd. kroner i 2003, i forhold til saldert budsjett for 2002. Dette legger grunnlag for:

  • Etablering av nye barnehageplasser til 12 000 barn.

  • Videreføring av stimuleringstilskuddet til nye barnehageplasser.

  • Prisjustering av de statlige tilskuddene med 3,7 prosent fra 1. januar 2003. 750 mill. kroner til økning i det statlige driftstilskuddet fra 1. august 2003, som legger til rette for en gjennomsnittlig månedlig foreldrebetaling på 2 500 kroner per heltidsplass. Økningen legger også til rette for proporsjonal reduksjon i betalingen for barn med deltidsplass og en styrking av dagens moderasjonsordninger. I tillegg ble bevilgningen til barnehager økt med 287 mill. kroner i 2003 gjennom budsjettavtalen med Fremskrittspartiet.

1.5.2 Odelstingsproposisjon om endringer i barnehageloven

Samtidig med at denne meldingen legges fram, fremmes en odelstingsproposisjon om endringer i barnehageloven. Proposisjonen inneholder forslag til lovendringer som er nødvendige for å følge opp barnehageavtalen. Forslagene er:

  • Forslag om å lovfeste en plikt for kommunene til å sørge for et tilstrekkelig antall barnehageplasser

  • Forslag om å lovfeste en plikt for kommunene til å legge til rette for en samordnet opptaksprosess

  • Forslag om å lovfeste en plikt for kommunene til økonomisk likebehandling av private og kommunale barnehager.

1.5.3 Høringsnotat om skattefritak for arbeidsgivers dekning av barnehageutgifter for ansattes barn

Ved Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2003 ble det vedtatt en endring i skatteloven som åpner for at det kan gis forskrift om skattefritak for arbeidsgivers dekning av kostnad til barnehage for ansattes barn. Lovendringen har virkning fra og med inntektsåret 2003. Lovendringen innebærer imidlertid ikke i seg selv at det gjelder et skattefritak fra 1. januar 2003. Hjemmel for skattefritaket vil først foreligge når de nødvendige forskriftsendringene blir vedtatt. Finansdepartementet arbeider nå med et forslag til forskriftsbestemmelser, og forslaget er sendt på ordinær tremåneders offentlig høring. Iverksetting i 2003 forutsetter imidlertid budsjettmessig inndekning, siden skattefritaket ikke er innarbeidet i vedtatt budsjett for 2003. Regjeringens forslag til budsjettmessig oppfølging av forslaget vil bli lagt fram i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2003.

1.5.4 Oppfølging av andre punkter i barnehageavtalen

I barnehageavtalen sies det at tilskuddet til tiltak for funksjonshemmede i barnehage videreføres som i dag. Det er lagt budsjettmessig til rette for dette i 2003. I Barne- og familiedepartementets budsjettproposisjon for 2003 er det vist til at dagens tildelingskriterier fører til skjevfordeling av midler mellom kommunene. På denne bakgrunn er det gjennomført en høring av ulike modeller for innretning av tilskuddet. Utgangspunktet er at nivået på tilskuddet skal videreføres som i dag, men at fordelingen mellom kommunene kan gjøres mer rettferdig. Høringen er ikke ferdig oppsummert, og forslag til ny modell vil bli presentert i budsjettproposisjonen for 2004.

Barnehageavtalen ber om at det legges fram en undersøkelse om behovet for barnehageplasser. Statistisk sentralbyrå gjennomførte våren 2002 en undersøkelse der spørsmål om behovet for barnetilsyn inngår. Tallmaterialet fra denne undersøkelsen vil bli brukt for å vurdere det framtidige behovet for barnehageplasser. Barne- og familiedepartementet vil komme tilbake med forslag til opplegg for årlige vurderinger av behovet for barnehageplasser.

I avtalen forutsettes det videre at det gjennomføres en kostnadsundersøkelse. Barne- og familiedepartementet var på det tidspunktet avtalen ble vedtatt godt i gang med et arbeid for å forbedre kostnadsstatistikken. I løpet av høsten 2002 ble det gjennomført en kartlegging og analyse av kostnader i barnehagene i et representativt utvalg kommuner. Sammen med en kartlegging av foreldrebetalingen, utgjør dette arbeidet utgangspunktet for de beregningene som presenteres i det følgende.

1.6 Om stortingsmeldingen

Regjeringens arbeid med barnehageavtalen er som nevnt over fulgt opp budsjettmessig og ved tilrettelegging for endringer i barnehageloven. Det har vært en særskilt utfordring at avtalen ble vedtatt uten at det var foretatt nødvendige utredninger på en rekke områder. Til en viss grad tar avtalen høyde for dette og i avtalens punkt 2 heter det:

«Dersom behovsundersøkelser og kostnadsanalyser viser vesentlige avvik fra det grunnlaget denne avtalen bygger på, er partene enige om, sammen, å gjøre de nødvendige endringer i avtalen.»

Barne- og familiedepartementet har fått gjennomført utredninger ved eksterne konsulent- og forskningsmiljøer. Samtlige utredninger er blitt offentliggjort, og blitt sendt til Stortingets Familie-, kultur- og administrasjonskomite.

Regjeringen legger vekt på å belyse barnehagepolitikken i et bredest mulig perspektiv og med utgangspunkt i den kunnskap og de anbefalinger som utredningene gir.

I tabell 1.1 følger en oversikt over utredningene.

Tabell 1.1 

Utreder Tittel Ferdigstilt
Allforsk Om barnehagenes finansiering etter Stortingets avtale for 2002-2005 August 2002
Lars-Erik Borge og Jørn Rattsø Finansiering av barnehagene etter Stortingets reviderte avtale Mars 2003
Statistisk sentralbyrå Barnetilsynsundersøkelsen Etter planen i mai 2003
Fürst og Høverstad ANS Utredning av modell for utforming av driftstilskudd til barnehager Juli 2002
Fürst og Høverstad ANS Kostnader i private og kommunale barnehager - Utvikling av et nytt opplegg for kostnadskartlegging i ikke-kommunale barnehager September 2002
Fürst og Høverstad ANS Analyse av kostnader i barnehagene Februar 2003
Fürst og Høverstad ANS Ny finansieringsmodell for barnehagene - Drøfting og illustrasjon av utforming og konsekvenser Mars 2003
ECON Foreldrebetaling i barnehager August 2002
ECON Virkemidler overfor private barnehager August 2002
ECON Maksimalpris i barnehager Januar 2003
ECON Utbygging av barnehager Mars 2003
Statskonsult Tilskudd til barnehager - En vurdering av statens kontrollbehov ved alternative finansieringsmodeller April 2003
Til dokumentets forside