0 Sammendrag

Ved Stortingets behandling av Nasjonal transportplan 2002–2011, jf. Innst. S. nr. 119 (2000–2001), ba de nåværende regjeringspartiene om en bredere redegjørelse av tiltak for å styrke kollektivtransporten. Regjeringen legger med dette fram en egen stortingsmelding om kollektivtransport, hvor det fremmes tiltak som skal legge grunnlaget for bedre kapasitet, økt frekvens, mer effektiv organisering og prisreduksjoner i kollektivtransporten.

Regjeringens kollektivtransportpolitikk skal legge til rette for et tilbud som er tilpasset brukernes behov, og som skaper et mer effektivt tjenestetilbud. Bedre kollektivtransport skal tilfredsstille det grunnleggende reisebehovet til folk flest og bidra til å sikre en miljøvennlig utvikling og velfungerende bysamfunn. Dette skal gjøres gjennom:

• Økt statlig innsats for å bedre kvaliteten i kollektivtransporttilbudet, med vekt på storbyene, der kollektivtransporten har sine største fortrinn og bidrar sterkest til bedre miljø, helse og framkommelighet.

• Bedre organisering og samordning av transportpolitikken som tydeliggjør roller og ansvar.

• Å frigjøre ressurser til bedre kollektivtilbud gjennom økt konkurranse både mellom transportselskaper og om offentlige kontrakter.

Innledning

Det foretas i dag mer enn fire ganger så mange motoriserte reiser som i 1960. Befolkningens tilgang til personbil blir stadig bedre, og i dag foregår rundt 80 pst. av de motoriserte reisene med personbil. De kollektive transportmidlenes andel av transportmarkedet er betydelig redusert som følge av den markante veksten i transportomfanget og økt bruk av personbil. Antallet reiser med tog, trikk og buss har holdt seg relativt stabilt siden 1960-årene. I 2000 utgjorde kollektivtransporten, flyreiser unntatt, om lag 15 pst. av den samlede innenlandske persontransporten.

Fra midten av 1990-tallet har antall kollektivreiser igjen økt, etter nedgang siden midten av 1980-tallet. En mer offensiv satsing på kollektivtransport, særlig i enkelte storbyer, har bidratt til denne utviklingen. Kollektivtransportens markedsandel er den samme som for 15 år siden.

Undersøkelser i byområdene viser at en bedring av kvaliteten på kollektivtilbudet har større positiv effekt på etterspørselen etter kollektivtransport enn en reduksjon i kollektivtakstene, mens en økning i bensinprisen har relativ liten effekt på etterspørselen etter kollektivtransport. Kollektivtransportens rutetilbud, frekvens, kapasitet og kvalitet vil ha større betydning for valg av transportmiddel enn billettpris. Det vil være store lokale variasjoner mht. hvordan bruken av kollektivtransport påvirkes av ulike tiltak, også fordi trafikantenes reisemønster blir stadig mer differensiert. Dette understreker viktigheten av nært kjennskap til markedet i utformingen av kollektivtilbudet.

Ansvaret for lokal kollektivtransport er delt mellom stat, fylkeskommune og kommune. Staten har det overordnede ansvaret for den samlede transportpolitikken, herunder å utvikle og fastsette rammebetingelser for kollektivtransporten. Innen kollektivtransporten har staten et særskilt ansvar for jernbanens infrastruktur, kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsomme persontransporttjenester fra jernbane, luftfart og hurtigruta, og infrastrukturtiltak på riksvegnettet for kollektivtransport (buss). Fylkeskommunene har ansvar for kjøp av lokale transporttjenester unntatt jernbane. Fylkeskommunene har også ansvar for infrastrukturtiltak på fylkesvegnettet og for prioritering av kollektivtransport i fylkesplanleggingen. Kommunens ansvar for kollektivtransport er særlig knyttet til arealplanlegging, parkeringspolitikk og trafikkregulering.

De samlede offentlige bevilgninger til kollektivtransport i 2002 vil beløpe seg til nærmere 11,5 mrd. kr. Av dette utgjør statlig tilskudd til drift av kollektive transportmidler bortimot 3 mrd. kr. Det fylkeskommunale tilskuddet til drift av lokal kollektivtransport utgjør om lag 4 mrd. kr årlig. Det er over statsbudsjettet for 2002 bevilget 4,3 mrd. kr til jernbanens infrastruktur og 176 mill. kr til lokal kollektivinfrastruktur over riksvegbudsjettet. I tillegg til de offentlige bevilgningene kommer om lag 352 mill. kr fra alternativ bruk av bompengeinntekter til lokal kollektivinfrastruktur i 2002.

Målt i faste priser er det fylkeskommunale tilskuddet til drift av lokal kollektivtransport (buss, trikk, T-bane, hurtigbåt og fylkesvegferje) på om lag samme nivå i dag som for 15 år siden. Tilskuddsandelen til lokal rutedrift sett under ett var i overkant av 40 pst. av brutto kostnader i 2000.

Samtidig viser undersøkelser av de sju største byområdene en reduksjon i tilskuddene fra fylkeskommunene med 42 pst. i perioden 1986–1999. Det er store forskjeller byområdene imellom både når det gjelder tilskudd til drift og passasjerutviklingen. Utviklingen tyder på at det lokale kollektivtilbudet stadig drives mer kostnadseffektivt i byområdene. Dette innebærer imidlertid ikke nødvendigvis at kollektivtilbudet er samfunnsøkonomisk mer optimalt.

Utfordringer for transportpolitikken

Gode og raske kollektivtransporttilbud internt i regioner og mellom landsdeler bidrar til å binde sammen distriktene med regionale sentra og til å utvikle robuste bo- og arbeidsmarkedsregioner. Fly, ekspressbusser og jernbane vil ha en særlig viktig funksjon både i slik transport og i langdistanse kollektivtransport mellom landsdelene.

Den lokale kollektivtransportens rolle vil være svært forskjellig i ulike deler av landet. I områder med spredt bosetting vil personbilen fortsatt stå for den betydeligste delen av det lokale transportarbeidet. Dette betyr at det fortsatt er nødvendig å styrke satsingen på vegutbygging i distriktene, for å bedre framkommeligheten for befolkningen og næringsliv. Det lokale kollektivttilbudet i disse områdene vil bl.a. være bygd opp rundt den lovpålagte skoletransporten og være et minste transporttilbud til den delen av befolkningen som ikke disponerer personbil. I kystdistriktene spiller lokal kollektivtransport med hurtigbåt og ferje en rolle utover dette, ikke minst i områder uten fast vegforbindelse. For disse områdene må det gjennom fylkeskommunalt og statlig engasjement sikres gode transportløsninger som er tjenlige for næringsliv og lokalsamfunn.

Utviklingen i transportsektoren må skje innenfor rammen av en helhetlig miljøpolitikk. Kollektivtransport er et egnet virkemiddel for å nå miljøvernpolitiske mål bl.a. ved å redusere klimagassutslippene fra transportsektoren. Økt bruk av kollektivtransport kan også bedre framkommeligheten, og er en viktig forutsetning for velfungerende bysamfunn. For å oppnå miljøgevinst må det sikres bedre samordning av kollektivtransporten og andre deler av det lokale transportsystemet. Det må også legges til rette for trafikkregulerende tiltak.

En stadig større andel av landets befolkning bor i byområder. I byområdene kan framkommelighetsproblemer og lokale miljø-, helse- og arealproblemer som følge av vegtrafikken være betydelige.

Samfunnets kostnader knyttet til bilkjøring er spesielt høye for kjøring i byområdene. Det er her trafikkregulerende tiltak er mest aktuelt lokalt. Denne typen tiltak må bygge på lokale initiativ og kombineres med tiltak for å styrke kapasiteten og kvaliteten på kollektivtransporten, slik at det finnes reelle alternativ til bruk av personbil.

Regjeringens mål

Et overordnet mål for Regjeringen er å sikre verdiskaping og velferd i vid forstand. Et velfungerende transportsystem i alle deler av landet er av avgjørende betydning for å nå disse målene. Regjeringen vil søke å tilfredsstille det grunnleggende reisebehovet for alle grupper i befolkningen og bidra til å nå distriktspolitiske mål. Dette skal oppnås gjennom å styrke innsatsen på veg i distriktene, og gjennom å videreutvikle gode og raske kollektivtransporttilbud internt i regioner og mellom landsdelene.

Regjeringen vil styrke kollektivtransporten som virkemiddel for å oppnå god framkommelighet over hele landet, bedre miljø samt velfungerende og trivelige bysamfunn.

Regjeringen legger vekt på en samfunnsøkonomisk rasjonell bruk av ressursene som tilføres kollektivtransporten, og vil prioritere tiltak som motiverer operatørene til en mest mulig effektiv drift og til å gi transportbrukerne et mest mulig attraktivt tilbud.

I byområdene er det først og fremst viktig å sikre gode alternativer til bruk av privatbil for å redusere trafikkmengden og de ulempene biltrafikken skaper for miljø, helse og arealbruk. Et velfungerende kollektivtilbud i byområdene gir mindre køer, bedre framkommelighet for næringslivets transporter og reduserer behovet for nye veginvesteringer. Regjeringen vil styrke innsatsen rettet mot utviklingen av en helhetlig transportpolitikk i byområdene, der ressurser og virkemidler ses i sammenheng på tvers av forvaltningsnivåene.

Regjeringens mål i de største byområdene er å forsterke en positiv trend med økte markedsandeler for kollektivtransporten i forhold til personbil, samtidig som veksten i transportbehovet begrenses. I større byområder må lokale trafikkregulerende tiltak kombineres med styrket kapasitet og kvalitet for kollektivtransporten. Bedre kapasitet, økt frekvens og bedre punktlighet er de viktigste tiltakene for å møte brukernes behov. Ressursinnsatsen til kollektivtransport må innrettes på en måte som understøtter de forskjellige kollektive transportmidlenes konkurransefortrinn. Det må tas i bruk markedsløsninger og kontraktsformer som gir trafikkselskapene insentiver til å gjøre kollektivtilbudet mer attraktivt. Samtidig må langsiktige og forutsigbare rammebetingelser for operatørene sikres.

Økt statlig innsats i kollektivtransporten

Regjeringen ønsker å iverksette tiltak som kan gi gevinster både for trafikantene og for samfunnet. Økt grad av statlig målstyring skal legges til grunn for utviklingen av et konkurransedyktig kollektivtilbud, samtidig som det lokale ansvaret ivaretas. Omfanget av det økte statlige engasjementet i kollektivtransporten vil være avhengig av at lokale myndigheter prioriterer kollektivtransport høyt over egne budsjetter. Regjeringen vil opprettholde gjeldende ansvarsdeling mellom de tre forvaltningsnivåene, men bl.a. gjennom øremerket statlig finansieringsbidrag og forsøk med endret ansvarsdeling for transportsektoren i byområdene, innføre tiltak som styrker mulighetene for en helhetlig og rasjonell transportpolitikk.

I tråd med Sem-erklæringen vil Regjeringen i perioden 2002–2005 øke satsingen på kollektivtransporten med 1,5–2 mrd. kr. Regjeringen legger derfor i denne meldingen opp til å:

• Innføre en insitamentbasert, statlig finansieringsordning som belønner fylkeskommuner som får til målrettet vekst i kollektivtransporten i byområder, slik at kollektivtransportens markedsandel i forhold til bruk av personbil økes. Ordningen skal legges til Samferdselsdepartementets budsjett og utredes nærmere med sikte på innføring senest i 2004.

• Innføre en statlig finansiert skole- og studentrabatt på 40 pst. på periodekort.

• Bidra med statlige midler til å ruste opp T-banen i Oslo. Samferdselsdepartementet tar sikte på et bidrag som tilsvarer om lag 25 pst. av den økte kollektivsatsingen i henhold til Sem-erklæringen. Den ekstraordinære innsatsen skal komme i tillegg til Oslo kommunes støtte til kollektivtransporten og satsingen som allerede ligger innenfor Oslopakke 2.

• Øke bevilgningene til investeringer i jernbaneinfrastrukturen i årene framover og i større grad enn hittil kanalisere ressursene mot hovedstrekningene, intercitytrianglet og nettet rundt de største byene. Dette vil bidra til et kvalitativt bedre togtilbud på disse strekningene.

• Vurdere lokale planer om nye bybaneløsninger i nær sammenheng med bedre jernbane- og vegløsninger i byområder.

• Gi høy prioritet til kollektivtiltak innenfor vegbudsjettet.

• Vektlegge tilgjengelighet for alle ved utforming av kollektivtransporttilbudet.

• Foreta en gjennomgang av avgiftene på kollektivtransportområdet i tilknytning til arbeidet med Nasjonal transportplan 2006–2015.

Tiltak for bedre samordning og organisering

Dagens ansvarsdeling mellom stat, fylkeskommune og kommune stiller store krav til en god avgrensning mellom oppgavene som skal løses og virkemidlene som de enkelte forvaltningsnivåene rår over. Dette gjelder spesielt de største byområdene, som står overfor særskilte transportmessige utfordringer. Delt ansvar kan føre til spillsituasjoner og valg av virkemidler som ikke er optimale sett i forhold til utfordringene. Økt statlig engasjement i kollektivtransporten vil være avhengig av at lokale myndigheter i større grad forplikter seg til å legge opp til en arealpolitikk som tilrettelegger for kollektivtransport, i tillegg til at virkemidler som kan dempe behovet for personbilbruk tas i bruk. Regjeringen går inn for følgende tiltak for å få en mer effektiv og helhetlig forvaltning av virkemidlene i transportsektoren:

• Alternativ organisering i byområder : Regjeringen vil i samarbeid med fylkeskommuner og bykommuner gjennomføre forsøk med endret ansvarsdeling for transportsektoren i byområdene. Hovedformålet med forsøkene er å oppnå en bedre samordning av areal- og transportpolitikken i byområdene, gi mulighet for økt satsing på kollektivtransport, samt bedre offentlig ressursutnyttelse på tvers av forvaltningsnivåene. Forsøkene skal belyse om en annen organisering av transportsektoren i byområder kan gi et bedre grunnlag for reelle prioriteringer, f.eks. mellom veg- og kollektivsatsing. Forsøkene kan igangsettes fra 2003.

• Utvikle samordnede areal- og transportplaner : Samferdselsdepartementet vil bidra til å videreutvikle tiltakspakker for å styrke areal- og transportplanleggingen i byområdene. Dette vil blant annet innebære at lokale myndigheter i større grad må forplikte seg til å prioritere kollektivtransport høyere over egne budsjetter og til å ta i bruk arealplanlegging og virkemidler som kan dempe behovet for bilbruk og øke framkommeligheten for kollektivtransporten, som forutsetning for statlige bidrag til finansieringen.

• Transportetatenes rolle : Samferdselsdepartementet vil gi Statens vegvesen, i nært samarbeid med Jernbaneverket og fylkeskommunene, et større ansvar for å bistå lokale myndigheter i planlegging og utforming av lokale helhetlige areal- og transportplaner, med sikte på å styrke kollektivtransporten.

• Samarbeid for kollektivtransporten i det sentrale Østlandsområdet: Samferdselsdepartementet vil ta initiativ til å opprette et samordningsorgan for kollektivtransporten i det sentrale Østlandsområdet, med deltakelse fra aktører som disponerer lokale og statlige midler på transportområdet. Representanter fra Oslo kommune og de aktuelle fylkeskommunene i Østlandsområdet vil bli invitert til å delta, i tillegg til Samferdselsdepartementet, Jernbaneverket, Statens vegvesen og NSB BA.

• Bedre kollektivkompetanse: Samferdselsdepartementet vil styrke kompetansen knyttet til kollektivtransport hos Statens vegvesen, planleggere og beslutningstakere. Departementets innsats vil særlig omfatte FoU-tiltak.

• Ny teknologi for bedre service og informasjon: Regjeringen vil stimulere til økt bruk av IKT i kollektivtransporten som bidrag til økt brukervennlighet, spesielt innenfor informasjon, trafikkledelse og billettering.

• Felles markedstiltak for kollektivtransporten: Samferdselsdepartementet vil ta initiativ til å samle private og offentlige aktører til mulige felles markedstiltak som fremmer kollektivtransporten.

Tiltak for økt konkurranse og effektivisering

Regjeringen mener det er et potensial for mer effektiv bruk av ressursene som tilføres kollektivtransporten, og dermed for økt tjenestekvalitet. For å stimulere til mest mulig kollektivtransport for pengene og gi brukerne et bedre tilbud, vil Regjeringen ta i bruk anbud som gjennomgående prinsipp ved offentlig kjøp av persontransporttjenester, kombinert med bruk av kvalitetskontrakter. Anbudskontrakter bør som hovedregel utformes slik at de inneholder insentiver og krav til kvalitetsutvikling som gjør det lønnsomt å forbedre kvaliteten på tilbudet til passasjerene.

• Økt bruk av anbud: Regjeringen vil i forbindelse med forslag om ny lov om yrkestransport gå inn for å innføre generell adgang til bruk av anbud i ferjedriften. Samferdselsdepartementet vil videre innføre bruk av anbud der staten kjøper bedriftsøkonomisk ulønnsomme persontransporttjenester fra NSB BA. Anbud skal ikke gå på bekostning av sikkerheten, og vil derfor først og fremst innebære konkurranse om retten til å trafikkere avgrensede deler av nettet. Samferdselsdepartementet tar sikte på en anbudsutsetting av enkelte lokale og/eller regionale togstrekninger i 2004.

• Resultatavhengige kvalitetskontrakter: Samferdselsdepartementet vil innføre kvalitetskontrakter med resultatavhengige tilskudd for kjøp av persontransporttjenester med tog, som tiltak for økt kostnads- og markedseffektivitet, og med klarere krav til tjenestenes kvalitet. Det tas sikte på å innføre elementer av resultatavhengighet allerede i 2003, for deretter å foreta en trinnvis utvidelse av systemet. Samferdselsdepartementet stiller seg positiv til at også fylkeskommunene tar i bruk kvalitetskontrakter med resultatavhengige tilskudd ved kjøp av persontransporttjenester, og vil bidra med kunnskapsoppbygging.

• Flere ekspressbussruter: Regjeringen ønsker en liberalisering av ekspressbusspolitikk for hele landet både i forhold til tog og ekspressbussene imellom. Hensikten med dette er å styrke kollektivtransportens stilling overfor personbilen. Behovsprøvingen vil foreløpig bli opprettholdt for at myndighetene skal kunne se kollektivtransporten i et overordnet perspektiv.

• Mer effektivt togtilbud : Samferdselsdepartementet vil gi NSB BA større frihet til å tilpasse togproduksjonen til konkurrerende trafikk. Dette gjelder både tilpasninger av stoppmønster, større takstfrihet og eventuelle andre tiltak for å styrke togets konkurranseevne. Samferdselsdepartementet vil vurdere å bruke mer av midlene som anvendes til statlig kjøp av persontransporttjenester med jernbane der jernbanen har sine største relative fortrinn.