St.meld. nr. 27 (2001-2002)

Om EØS-samarbeidet 1994-2001

Til innholdsfortegnelse

0 Oppsummering

0.1 Innledning

Stortinget har bedt om å få en årlig melding om arbeidet med EØS. Det har tidligere ikke vært lagt fram for Stortinget noen samlet fremstilling av hvordan EØS-avtalen har fungert siden den trådte i kraft 1. januar 1994. Derfor er det naturlig at denne første meldingen gir et samlet overblikk over EØS-avtalens levetid fra og med 1994 til og med 2001.

Kapittel 1 trekker opp den historiske bakgrunn for EØS-avtalen og beskriver avtalens omfang og virkemåte, samt de sentrale institusjonene i forvaltningen av avtalen.

Kapittel 2 gir en oversikt over og vurdering av avtalens virkninger på ulike sider av det norske samfunn. Først gjennomgås virkningene av det omfattende regelverket som Norge har overtatt gjennom EØS-avtalen. Virkningene vurderes først opp mot hensyn som miljø, helse, sikkerhet og forbrukerbeskyttelse. Videre vurderes virkningene av avtalen på norsk næringsliv og økonomi samt på distrikter og regioner. Til slutt i kapitlet gis det en framstilling av en del viktige saker og saksfelter som illustrerer fordeler og ulemper, muligheter og begrensinger ved avtalen. Samarbeidet under EØS-avtalen er så omfattende at det ikke er mulig å dekke alle saker av betydning i en slik melding.

Kapittel 3 beskriver forvaltningens arbeid med EØS-avtalen, skritt for skritt, fra ekspertdrøftelser om nytt regelverk i Europakommisjonen til gjennomføring og oppfølgning i norsk rett. Denne framstillingen er gjort såvidt inngående i lys av blant annet Stortingets uttrykte ønske om å få en melding om arbeidet med EØS.

Kapittel 4 beskriver virksomheten til EFTAs overvåkningsorgan (ESA) og til EFTA-domstolen. Her omtales også noen viktige saker for Norge som har vært behandlet av disse organene.

Kapittel 5 gir en oppdatert oversikt over utfordringer som reiser seg for EØS-samarbeidet og for Norge i lys av utviklingen i EU på utvalgte områder. Dette gjelder utfordringer i forhold til EØS-avtalen på bakgrunn av endringer i traktatgrunnlaget for EU-samarbeidet, ny kompetansefordeling og nye styringsformer i EU, EUs arbeid med den såkalte Lisboa-strategien, samt utvidelsen av EU og EØS. For å gi et aktuelt helhetsinntrykk har man også tatt med en drøfting av betydningen for Norge av EU-prosesser som ikke er dekket av EØS-avtalen. Dette gjelder gjennomføringen av Den økonomiske og monetære union (ØMU), utviklingen av en regional dimensjon i EU, EUs utvidede justissamarbeid og utviklingen i det utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeidet i EU. På flere av disse områder har Norge etablert et nært samarbeid med EU som et supplement til EØS-avtalen.

0.2 Sammenfattende vurderinger

Etter åtte års erfaring kan det slås fast at EØS-avtalen i hovedsak har oppfylt de forventninger som er angitt i avtalens artikkel 1, formål og prinsipper. Avtalen har bidratt til en vedvarende og balansert styrking av handel og økonomiske forbindelser mellom avtalepartene, med like konkurransevilkår og overholdelse av de samme regler. Fritt varebytte og fri bevegelighet for tjenester, personer og kapital er med enkelte unntak (handel med fiskeprodukter og landbruksvarer) oppnådd og blir praktisert på en tilfredsstillende måte. Et system som sikrer at konkurransen ikke vris og at reglene overholdes på samme måte, er opprettet og fungerer tilfredsstillende. Et nærmere samarbeid på andre områder, slik som forskning og utvikling, miljø, utdannelse og sosialpolitikk er etablert og gir gode resultater. Sammenfatningsvis kan det sies at EØS-avtalen har vist seg robust og funksjonsdyktig, og den har vist sin styrke ved å sikre norsk industri likeverdig adgang til EUs indre marked og ved å skape grunnlag for et bredt samarbeid til gjensidig nytte mellom EU-landene og EFTA-landene som deltar i EØS-samarbeidet.

En svakhet ved avtalen er at den gir Norge begrenset innflytelse på utviklingen av det som blir felles regelverk.

I den videre forvaltning av EØS-avtalen står man overfor enkelte viktige problemstillinger som har bakgrunn i utviklingen i EU. Men de utfordringer Norge møter i sitt forhold til EU, finnes i stor grad på områder som EØS-avtalen ikke dekker, og heller ikke var ment å dekke.

0.2.1 Virkninger for næringslivet

Det viktigste målet for Norge var å sikre adgangen til vårt nærmeste og viktigste marked gjennom deltakelse i EUs indre marked. Det er oppnådd. Norske bedrifter har fått tilnærmet like konkurransevilkår på de sektorer som dekkes av avtalen. Like konkurranseregler og felles regelverk for statsstøtte sikrer bedriftene lik behandling og eliminerer faren for antidumpingtiltak og straffetoll for industrien. Det innebærer blant annet at det er blitt tryggere å investere i industriarbeidsplasser i Norge.

EØS-avtalen omfatter ikke EUs felles fiskeripolitikk. Forvaltningen av norske fiskeriressurser er derfor et nasjonalt anliggende. Videre gjelder et unntak fra reglene om fri bevegelse av kapital som hindrer utenlandske investeringer i fiskebåter og tilgang til norske fiskekvoter.

Avtalen har gitt visse forbedringer i markedsadgangen. Noen fiskeslag, som torsk, hyse, sei, kveite og blåkveite, har tollfri adgang til EU-markedet. Det ble ikke gitt tollettelser på produkter som laks, makrell, sild, reker, kamskjell og sjøkreps. For fersk og frossen laks gjelder i tillegg spesielle vilkår fastlagt i den såkalte lakseavtalen. For alle øvrige produkter ble tollen redusert til om lag 30 prosent av opprinnelig toll. De gjenværende tollsatsene varierer stort sett med graden av bearbeiding.

For en total fiskeeksport til EU på nær 17 milliarder kroner i 2001 ble det samlet betalt mellom 2 og 3 prosent toll. Selv om det er tollfri adgang eller relativt lav toll for en del fiskeprodukter som eksporteres til EU, er det for en del andre produkter høyere tollsatser. For enkelte bearbeidede produkter gjelder tollsatser som kan gjøre det ulønnsomt å bearbeide fisken i Norge for salg til EU. For andre produkter gjelder tollfrihet eller moderate tollsatser. Manglende bearbeiding i Norge har følgelig forskjellige årsaker, og henger blant annet også sammen med eierforholdene i oppdrettsnæringen, lønns- og kostnadsforhold i aktuelle tilvirkningland og nærhet til markedene.

Som den pågående «laksesaken» illustrerer, er fiskerinæringen heller ikke beskyttet mot bruk av antidumpingtiltak og straffetoll. Dette er et usikkerhetsmoment for de økonomiske aktørene og gir begrensninger for næringen på EU-markedet.

Etter den forestående EU-utvidelsen vil nye medlemsland som Norge i dag har frihandel med for fiskeprodukter bli omfattet av EØS-avtalen og de reglene som gjelder for fiskeeksport til EU-markedet. Regjeringen vil derfor forhandle med EU om kompensatoriske ordninger for å finne en best mulig løsning på dette problemet når det blir aktuelt.

Norge, støttet av Island, har for øvrig tatt initiativ overfor EU for å forsøke å oppnå bedre og tryggere markedsadgang for fisk og fiskeprodukter, men så langt har det ikke vært mulig å oppnå forbedringer av betydning i rammevilkårene for eksport av fisk til EU.

Landbruksprodukter faller utenom omfanget av EØS-avtalen, med unntak for de bearbeidede produktene, der det er etablert en ordning med råvareprisutjevning. Hensikten med den er å tillate konkurranse på den industrielle bearbeidingsdelen av produktet, mens råvaredelen kan tollbelegges. Utviklingen i prisnivå på landbruksvarer i Norge og EU kan påvirke konkurransesituasjonen for bearbeidede produkter der landbruksråvarer inngår.

0.2.2 Virkninger på distrikter og kommuner

Ettersom mye av eksportindustrien ligger i distriktene, har EØS-avtalen bidratt til å sikre næringsgrunnlaget og bosettingen i distriktene. Den omfattende harmoniseringen av regelverk som har fulgt med EØS-avtalen kan ha medført noen omstillingsproblemer for en del bedrifter og næringer. Det har imidlertid vært fullt mulig å videreføre hovedelementene i norsk distriktspolitikk under EØS-avtalen. Regionalt samarbeid omfattes ikke av EØS-avtalen, men det har likevel vært mulig for norske kommuner og regioner å delta i flere interessante såkalte Interreg-prosjekter.

Kommunesektoren har måttet tilpasse seg en del nytt regelverk, blant annet for offentlige innkjøp. Informasjonen til de berørte har ikke alltid vært fullgod, og prosessen har vært krevende. Den har imidlertid også gitt positive resultater, blant annet i form av innsparinger. Regjeringen vil legge særlig vekt på å bedre informasjonsutveksling og samarbeid med regionale og lokale myndigheter.

0.2.3 Fri bevegelighet for personer

Den frie bevegelighet for personer var i sin tid imøtesett med en viss bekymring på enkelte hold. Erfaringene etter åtte år har vist at det ikke var grunn til å frykte noen sterk og skadelig økning i arbeidsinnvandringen fra EØS-området. Samarbeidet har bidratt til å skaffe tiltrengte tilskudd til arbeidsstyrken i flere viktige sektorer. Den frie bevegelighet for personer, med det tilhørende samarbeidet om trygd og om gjensidig godkjenning av yrkeskvalifikasjoner, har også gitt mange nordmenn mulighet til å ta utdanning eller skaffe seg verdifull yrkeserfaring i andre EØS-land.

0.2.4 Virkninger av EØS-regelverket på helse og sikkerhet, miljø og forbrukervern

Praktiseringen av fri bevegelighet for varer, tjenester, kapital og personer forutsetter en ganske omfattende harmonisering av regelverk for å unngå at ulike krav i ulike land blir en hindring for den frie bevegelighet. Virkningen av denne harmoniseringen på viktige hensyn som helse og sikkerhet, miljø og forbrukervern har vært gjenstand for debatt. En nærmere gjennomgang viser imidlertid at norske standarder gjennomgående er blitt hevetsom følge av EØS-avtalen. På områder der Norge ved inngåelsen av avtalen hadde høyere standarder enn EU, ble det gitt adgang til å beholde dem til EUs standarder var kommet opp på samme nivå. Det er nå skjedd i de fleste tilfelle. På mange andre områder har Norge måttet heve sine standarder for beskyttelse av miljø, helse, sikkerhet og forbrukerinteresser for å overholde EØS-regelverket. Det er også kommet nytt regelverk på områder som forbrukervern og arbeidstakerrettigheter, som gir rettigheter som man ikke hadde før. Gjennomgående kan det sies at regelverket i hele EØS-området har vært gjenstand for en omfattende oppgradering i løpet av de senere årene. Denne prosessen fortsetter i takt med økende oppmerksomhet og prioritering av helse, miljø og forbrukerinteresser i Europa.

0.2.5 Programsamarbeidet

Norge har hatt store fordeler av å delta i EUs såkalte programsamarbeid innen rammen av EØS-avtalen. Dette samarbeidet hadde opprinnelig som formål å støtte opp under målsettingene om å oppnå et effektivt indre marked og bli mer konkurransedyktig i verdensøkonomien, særlig gjennom målrettet satsing på forskning og utvikling. Forskning og utvikling utgjør fremdeles den langt største delen av EUs programvirksomhet, og rammene for forskningssamarbeidet er blitt utvidet til å dekke nesten alle sider av EUs virksomhet. Programsamarbeidet på andre områder har også vært i sterk vekst, og omfatter nå saksfelter som miljø, utdanning, ungdom, sosialpolitikk, helse, arbeidsliv, likestilling, kultur og forbrukerpolitikk mv.

Norge har gjennom EØS-avtalen fått anledning til å delta i de aller fleste av disse programmene, og erfaringene har jevnt over vært meget gode. Dette samarbeidet gir norske institusjoner adgang til å delta i den kunnskaps- og metodeutvikling som skjer innen rammen av EUs programmer, og gir også anledning til å måle seg mot andre aktører og profilere seg som samarbeidspartner i EØS-området. Også for næringslivet er forskningssamarbeidet under EØS-avtalen av stor betydning. Jevnt over har norske deltakere vist seg fullt i stand til å utnytte de mulighetene som programsamarbeidet byr på, og har ofte gjort det bedre enn gjennomsnittet når det gjelder å få uttelling for søknader og prosjektforslag. Erfaringene med deltakelse i styring og administrering av programmene er også generelt gode. Det er imidlertid blitt et økende praktisk problem at EU-programmene vedtas i EU like før de skal tre i kraft. Den tid som trengs til gjennomføringen av de nødvendige prosedyrene i EØS-avtalen, kan da innebære at Norge og de andre EØS/EFTA-landene, i mangel av en gyldig EØS-komité-beslutning, ikke får delta helt fra starten. Dette kan utgjøre et problem for norsk deltakelse, særlig hvis man kommer med for sent til å kunne delta i den første runden med behandling av prosjektsøknader.

EU har også, særlig i de senere år, opprettet en rekke såkalte «byråer», dvs. spesialiserte institusjoner som skal fungere som kompetansesentre, utføre teknisk/vitenskapelige analyser og gi råd på sine respektive fagfelter. Flere slike byråer er under etablering, blant annet på områder av stor interesse for Norge, som mattrygghet, sjøsikkerhet og luftfartssikkerhet. Norge deltar i flere av de eksisterende byråene. Særlig erfaringene med deltakelsen i Det europeiske miljøvernbyrå (EEA) i København og Det europeiske kontor for legemiddelvurdering (EMEA) i London har vært positive. Det er også oppnådd prinsippenighet om å åpne for EØS/EFTA-deltakelse i de nye byråene for mattrygghet, luftfartssikkerhet og sjøsikkerhet.

0.2.6 Utvidelse av EØS-samarbeidet til nye områder

Deltakelsen i nye områder av det stadig økende programsamarbeidet og i nye spesialiserte institusjoner er eksempler på at EØS-avtalen ikke bare er blitt holdt løpende oppdatert; den har også blitt utvidet til nye samarbeidsområder som den opprinnelig ikke dekket. Et annet viktig eksempel på det er regelverket om matvaretrygghet og veterinærkontroll, som ble innlemmet i avtalen i 1999. Gjennom dette samarbeidet har Norge overtatt EUs regelverk for mattrygghet, som omfatter hele produksjonskjeden. Denne utvidelsen av samarbeidet medfører også fordeler for norsk eksport av næringsmidler, særlig fisk. Det tok lang tid og en betydelig innsats å finne fram til de nødvendige tilpasninger og praktiske løsninger før man kunne treffe beslutninger om å innlemme disse nye samarbeidsområdene i EØS-avtalen. Regjeringen mener at de løsningene man har funnet, samlet sett ivaretar norske interesser på en god måte.

0.2.7 Forvaltningens arbeid med EØS-avtalen

Forvaltningen av EØS-avtalen har stilt den norske administrasjonen overfor store utfordringer. Det har på mange områder vært nødvendig med et krafttak for å innlemme det meget omfattende EØS-regelverket i norsk lovgivning, og dette arbeidet har stort sett vært gjennomført innen rammen av eksisterende ressurser. Samlet sett må en si at forvaltningen har klart oppgaven på en tilfredsstillende måte. Tatt i betraktning det brede feltet som EØS-avtalen dekker, er det oppstått relativt få problemer på grunn av forsinket eller feilaktig gjennomføring av EØS-regelverket i norsk rett.

Det viktigste hensynet som må oppfylles, er at regelverket til enhver tid skal være mest mulig likt i hele EØS-området. Det forutsetter at både prosedyrene for innlemming av nytt regelverk i EØS-avtalen og påfølgende nasjonal gjennomføring skjer så raskt og effektivt som mulig. Her er det ennå store muligheter for forbedringer. Den tiden som trengs for å gjennomføre EØS-prosedyrene varierer fra to-tre måneder til flere år. Lengst tid krever rimeligvis rettsakter som er politisk vanskelige eller som er kompliserte og kanskje krever omfattende tilpasninger. Det er imidlertid mange eksempler på at enkle og uproblematiske rettsakter tar uforholdsmessig lang tid, vanligvis på grunn av administrative kapasitetsproblemer. Det er en prioritert oppgave for EØS/EFTA-landene å redusere etterslepet i EØS-behandlingen av nye rettsakter og komme fram til en situasjon der nye rettsakter kan innlemmes i avtalen på løpende basis, uten unødige forsinkelser.

EØS-avtalen berører de ulike grenene av forvaltningen i ulik grad. På noen områder, som for eksempel miljøområdet, kommer det meste av nytt regelverk fra EØS-avtalen. Her blir da mesteparten av arbeidet EØS-relatert. Andre etater kommer bare i mindre grad i berøring med EØS-regelverket. Av denne grunn har det ikke vært hensiktsmessig å utvikle noen felles organisasjonsmodell for de enkelte forvaltningsgreners arbeid med EØS-avtalen. Derimot er det etablert et styringssystem og faste rutiner for EØS-arbeidet i Norge. Disse retningslinjene er nylig oppdatert og innskjerpet.

Det er fremdeles et betydelig potensial for forbedringer i forvaltningens arbeid med EØS. Det gjelder for det første deltakelsen i utredningsfasen, herunder forvaltningens evne til å gå inn i en tidlig dialog med dem som i første rekke blir berørt av nytt eller endret regelverk. For det andre må alle involverte instanser bidra til at det ikke går unødig tid til spille i den fasen da vedtatt EU-regelverk er til vurdering i EFTA-pilaren, slik at det ikke senere oppstår problemer med samtidig gjennomføring. Hvis fagmyndighetene utnytter mulighetene til å holde seg orientert i utredningsfasen og til å orientere andre som blir berørt, vil behandlingen i de påfølgende fasene også kunne gå raskere. For det tredje må innsatsen med å gjennomføre innlemmet regelverk i norsk rett uten unødig opphold styrkes ytterligere, slik at like regler og lik behandling kan sikres.

Informasjon til det norske samfunn om det som skjer innen rammen av EØS-avtalen er en særlig viktig oppgave. Det er allerede iverksatt flere tiltak for å bedre både mengden og kvaliteten på den informasjon om EØS- og EU-spørsmål som gjøres tilgjengelig for allmennheten. Det er et viktig mål for Regjeringen å gjennomføre ytterligere forbedringer i så måte, og det er derfor tatt initiativ til å utarbeide en helhetlig kommunikasjons- og informasjonsstrategi for EØS-spørsmål.

Regjeringens europapolitiske plattform av 21. februar 2002 vil ligge til grunn for det videre arbeidet med å forbedre forvaltningen av EØS-avtalen.

0.2.8 Samarbeidet med EU, særlig Kommisjonen

EØS-avtalen gir også EØS/EFTA-landene en viss anledning til å medvirke til utformingen av nytt EØS-relevant regelverk i EU. Det skjer først og fremst i den tidlige utredningsfasen, da Europakommisjonen skal konsultere eksperter fra EFTA-landene på samme basis som eksperter fra EU-landene. Dessuten kan representanter fra EFTA-landene delta i de fleste av de komiteene som opprettes for å bistå Kommisjonen med forvaltningen av regelverk som allerede er i kraft, og i vurderingen av behovet for endringer. Denne muligheten utnyttes i betydelig grad.

EØS-avtalen gir også EØS/EFTA-landene rett til å ta opp og uttale seg om nytt regelverk i den fasen da det er under behandling i EUs politiske organer, som de ikke har adgang til. En slik dialog kan finne sted i EØS-komiteen, der det er Kommisjonen som representerer EU, og det vil da være opp til Kommisjonen å videreformidle EFTA-landenes synspunkter til Rådet og eventuelt Parlamentet. I særlig viktige saker kan nytt regelverk som er under behandling i EU, også tas opp i EØS-rådet, der EFTA-landenes utenriksministre får Rådet i EU i tale to ganger i året. Den løpende samrådsprosessen har ikke fått det omfang som var forutsatt, blant annet på grunn av EUs stadig tettere agenda.

Det må konstateres at EU, representert ved Kommisjonen, i de senere årene har vist noe mindre evne og vilje til å bruke tid og ressurser på å holde EØS/EFTA-landene løpende informert, og på å finne løsninger for å ivareta spesielle behov som iblant gjør seg gjeldende. Dessuten vises det mindre forståelse overfor forsinkelser fra EØS/EFTA-landenes side når det gjelder å overta nytt EØS-relevant regelverk. Dette har sammenheng med at Kommisjonen generelt - både overfor egne medlemsland og i den utvidede EØS-kretsen - i stigende grad er opptatt av å sikre lik gjennomføring av felles regelverk og å motvirke den sterkt forsinkede gjennomføring en har eksempler på i enkelte land. Dessuten synes utvidelsen å medføre en mer restriktiv holdning til ønsker om nasjonale tilpasninger. Videre er EU meget forsiktig med å skape presedenser. Det innebærer for eksempel at EU er meget nølende med å åpne for EFTA-deltakelse i fora som de ikke også allerede nå vil åpne for søkerlandene, selv om de, i motsetning til EØS/EFTA-landene, ennå ikke er fullt integrert i det indre marked.

Selv om EØS/EFTA-landenes innflytelse på utformingen av EØS-regelverket på de fleste områder kan karakteriseres som beskjeden, er det sjelden større problemer med å akseptere resultatene av prosessen, som vanligvis innebærer en kvalitativ forbedring av regelverket. Det skyldes blant annet at EU-landene stort sett har de samme hensyn og interesser å ivareta som norske myndigheter, og noen av dem deler norske synspunkter og prioriteringer i meget høy grad. På den positive siden innebærer EU-prosessen en meget grundig behandling, der de ulike sider av en sak blir belyst og vurdert. Samtidig er det slik at regler som skal passe for 18 land ikke alltid passer like godt for alle, men det er en nødvendig konsekvens av å delta i et stort og helhetlig marked. Det har også stilt den norske forvaltningen overfor en del problemer at EØS-reglene gjerne er mer detaljerte og innfløkte enn det som har vært vanlig i norsk og nordisk rettslig tradisjon. For de økonomiske aktørene blir imidlertid ulempene ved et omfattende regelverk ofte mer enn oppveid av fordelene ved å ha samme regelverket på hjemmemarkedet som på eksportmarkedene.

På noen få områder avviker Norges situasjon så mye fra alle EU-landenes situasjon at man ikke kan regne med at noen av dem som deltar fullt ut gjennom hele prosessen, vil ivareta norske interesser gjennom å ivareta sine egne. I slike tilfeller er det særlig viktig å bruke de rettighetene man har gjennom EØS-avtalen til å bli hørt gjennom hele prosessen. Disse rettighetene er da også under slike omstendigheter blitt benyttet, ikke minst på energiområdet, gjennom aktiv deltakelse i den tidlige utredningsfasen, skriftlige innspill i vurderingsfasen i EU, innlegg i EØS-komiteen og EØS-rådet, samt uformelle møter og kontakter med både Kommisjonen og medlemslandene. Det gis i meldingen eksempler på at aktiv norsk deltakelse har gitt innflytelse og påvirket utfallet av beslutningene. Det er erfaringsmessig størst mulighet til å øve innflytelse på områder der Norge har spesielt høy ekspertise eller en særlig tung aktør.

Full deltakelse i EUs indre beslutningsprosess må naturlig nok være forbeholdt land som er medlemmer av Den europeiske union. Det gjelder også saker som senere vil bli behandlet i EØS-organene med sikte på innlemming i EØS-regelverket. Regjeringen vil aktivt utnytte de muligheter EØS-avtalen gir norske eksperter og norske myndigheter til medvirkning og innflytelse i EU-prosessene, i tillegg til Norges fulle deltakelse i EØS- og EFTA-organene.

Det har forekommet i EØS-avtalens funksjonstid at det har oppstått interessemotsetninger mellom EØS/EFTA-landene og ett eller flere EU-land. I slike tilfeller innebærer EU-solidariteten gjerne at de andre EU-landene støtter kravene fra sine egne medlemmer, selv om de ikke har egne interesser av betydning i saken. I slike situasjoner kan også den meget ujevne tyngdefordelingen mellom de to pilarene i EØS komme til å gi utslag. Det klareste eksempelet på det er kravet fra Spania om at den opprinnelige låne- og tilskuddsordningen i EØS-avtalen skulle følges opp av et nytt bidrag fra EFTA-landene til å fremme økonomisk og sosial utjevning i Europa da den første ordningen utløp i 1998. Spania fikk støtte for dette kravet fra de andre EU-medlemmene, og etter at de også satte makt bak kravet ved å blokkere innlemmelsen av viktige nye programmer i EØS-avtalen, aksepterte EFTA-landene en ny ordning.

0.2.9 ESAs og EFTA-domstolens virksomhet

Da de gjenværende EØS/EFTA-landene skulle omorganisere og konsolidere institusjonene i EFTA-pilaren av EØS i 1994, var en av de viktigste oppgavene å sørge for at EFTAs overvåkningsorgan (ESA) og EFTA-domstolen kunne fortsette sin virksomhet som uavhengige institusjoner, med full troverdighet og tilstrekkelig kapasitet til å løse sine oppgaver i henhold til avtalen. Det målet må sies å være oppnådd. ESA har utøvd sine funksjoner som kontrollorgan for EFTA-landenes gjennomføring og overholdelse av EØS-avtalen i full uavhengighet, og tatt opp saker og truffet avgjørelser som EFTA-landenes myndigheter ikke alltid har vært enige i. Det er imidlertid normalt i et system som det man har i EØS-avtalen at det er ulike syn mellom dem som har kontrolloppgavene og dem som blir kontrollert, og at man i noen tilfeller må gå til Domstolen for å få en løsning. En nylig oversikt over uløste saker mellom Kommisjonen og EU-medlemmene på den ene siden og mellom ESA og EØS/EFTA-landene på den andre, viser at antallet uløste saker i EFTA-pilaren er langt lavere enn gjennomsnittet i EU-pilaren. Norge, som har det høyeste antallet uløste saker i EFTA-pilaren, ligger på samme nivå som de nordiske EU-medlemmene, som på sin side er blant de som har færrest uløste saker i EU. Erfaringene hittil synes ikke å gi belegg for å hevde at ESA er strengere i sin anvendelse av EØS-regelverket enn Kommisjonen er overfor EU-landene.

0.2.10 Utfordringer for Norge og for EØS-samarbeidet i lys av utviklingen i EU

EU-samarbeidet har endret seg betydelig siden EØS-avtalen ble undertegnet i 1992, og det fortsetter å utvikle seg i bredden og dybden. På mange nye områder av EU-samarbeidet gir avtalen EØS/EFTA-landene begrenset grunnlag for direkte medvirkning. På enkelte områder, som for eksempel valuta-unionen, er dette naturlig. Blant områder der EØS/EFTA-landene har begrenset grunnlag for direkte medvirkning er Lisboa-strategien, den forestående EU-utvidelsen, debatten om videre institusjonell reform i EU, samt sikkerhets- og forsvarspolitikken og justissamarbeidet. Likevel vil denne utviklingen ha virkninger for EØS-avtalen og for Norge. Den forestående utvidelsen av EU vil for eksempel medføre en betydelig utvidelse av EØS-avtalens geografiske virkeområde, noe Regjeringen i hovedsak anser som en positiv utvikling. Samtidig kan det tettere og bredere EU-samarbeidet endre enkelte av rammebetingelsene for EØS-avtalens funksjon. Dette er bakgrunnen for at Norge har etablert et nært samarbeid med EU på flere samarbeidsområder hvor dette er til gjensidig fordel.

Når det gjelder de saksfeltene som dekkes av eller grenser inn til EØS-avtalen, har avtalen hittil vist seg robust og fleksibel nok til å ta opp i seg en rekke elementer som er nødvendige for at det indre marked skal kunne fortsette å fungere som forutsatt, og for at EFTA-landene skal være med på fullføringen av det indre marked.

De endringene som har funnet sted i EUs traktatgrunnlag og som berører det indre marked, er i stor grad formet som «faneparagrafer» eller «hjemmelsparagrafer» som integrerer brede målsettinger, for eksempel bærekraftig utvikling, i EUs arbeid. I den grad slike paragrafer fører til nytt EØS-relevant regelverk, følges de prosedyrer som er fastlagt i EØS-avtalen.

Det har også vært mulig å utvide samarbeidet til nye områder som ikke strengt tatt har vært nødvendige for at avtalen, slik den opprinnelig var forhandlet, skulle kunne fortsette å fungere etter hensikten. Veterinærsamarbeidet og det meste av programsamarbeidet er eksempler på det.

Samtidig er det slik at EU-samarbeidet utvikler seg på viktige områder som har konsekvenser for hvordan det indre marked fungerer, blant annet for de innbyrdes konkurranseforholdene, men som ikke omfattes av EØS-avtalen. Eksempler på det er det økonomiske og monetære samarbeidet, enkelte sider av justissamarbeidet, og det nylige vedtaket i Det europeiske råd i Barcelona om å innføre minimums miljøavgifter på energibærere.

En teknisk oppdatering av EØS-avtalen for å ta hensyn til utviklingen i EUs politikk og traktatgrunnlag er blitt vurdert i forbindelse med utvidelsen av EU og EØS. EU har imidlertid meddelt at en slik oppdatering ikke ville være aktuell før eventuelt etter utvidelsen. Enhver endring av EØS-avtalen vil være en omfattende prosess, blant annet på grunn av kravet til samtykke fra alle de nasjonale parlamentene i EØS-området. Både EU og EØS/EFTA-landene må derfor nøye vurdere om fordelene ved en oppdatering vil stå i forhold til innsatsen.

EU-samarbeidet om Lisboa-strategien for å fremme EU-landenes økonomiske konkurransekraft på et bærekraftig og sosialt grunnlag er i betydelig grad mellomstatlig. Denne mellomstatlige delen av samarbeidet dekkes ikke av EØS-avtalen, selv om det kan legge grunnlaget for EØS-relevante EU-initiativer. I den grad Lisboa-prosessen fører til nytt regelverk for det indre marked eller nytt EØS-relevant programsamarbeid, blir imidlertid EØS/EFTA-landene involvert i saksbehandlingen slik EØS-avtalen foreskriver. EØS/EFTA-landene følger Lisboa-prosessen og har fått adgang til å komme med innspill og bidrag også til den mellomstatlige delen av EUs arbeid med strategien. EØS/EFTA-landene står fritt til å gjennomføre endringer i egen politikk på grunnlag av den systematiske sammenlikning av statistikk og «beste praksis» som er en sentral del av Lisboa-strategien. Man har imidlertid meget begrenset anledning til å delta i den mellomstatlige delen av Lisboa-prosessen.

Den forestående utvidelsen av EU, trolig med ti land i første omgang, vil også innebære en utvidelse av EØS, og det er full enighet mellom EØS/EFTA-siden og EU-siden om at denne utvidelsen skal skje samtidig. EFTA-landene har vært holdt jevnlig orientert om hovedtrekkene i utvidelsesforhandlingene. Det er bare identifisert ett betydelig problem for Norge i denne forbindelse, nemlig faren for dårligere markedsadgang for fisk.

De andre store prosessene i EU, som ØMU-samarbeidet, justissamarbeidet og det utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeidet, ligger klart utenfor rammene av EØS-avtalen, og løsningene på de utfordringene som de stiller Norge overfor, må finnes utenfor EØS-avtalen. EØS-samarbeidet omfatter imidlertid visse fora og kontaktmuligheter som også kan benyttes til å drøfte saker av felles interesse som ligger utenfor EØS-avtalens virkeområde. Regjeringen vil utnytte disse mulighetene best mulig for å ivareta Norges behov for kontakt og samarbeid med EU på hele det brede og stadig økende saksområdet som EU-samarbeidet omfatter.

0.3 Samarbeidsregjeringens europapolitiske plattform

Regjeringen vedtok 21. februar en europapolitisk plattform som utgjør Regjeringens grunnlag for en målrettet utøvelse av norsk europapolitikk i perioden fram til Stortingsvalget 2005. Den beskriver utfordringer, målsetninger og virkemidler for norsk europapolitikk, innbefattet forholdet til EU og forvaltningen av EØS-avtalen. Tiltaksplanen i dette dokumentet beskriver de tiltak som Regjeringen vil sette i verk for å sikre at EØS-avtalen fortsatt skal ivareta det vesentligste av Norges behov for samarbeid med EU på det økonomiske område, gjennom fortsatt deltakelse i det indre marked, løpende oppdatering av det felles regelverket, og utvidelse av samarbeidet til nye områder av felles interesse. Dette dokumentet, som er vedlegg til denne meldingen, representerer Regjeringens svar på de problemstillingene og utfordringene som er beskrevet i meldingen.

Til dokumentets forside