St.meld. nr. 28 (2004-2005)

Om evaluering av maksimalpris i barnehager

Til innholdsfortegnelse

3 Maksimalpris på foreldrebetaling i barnehage

3.1 Innledning

Barnehageforliket legger til grunn at det skal innføres maksimalpris på foreldrebetalingen i to trinn. Første trinn i maksimalprisen ble i tråd med barnehageforliket innført 1. mai 2004. Forskriften innebærer at foreldrebetalingen maksimalt skal utgjøre 2 750 kroner per måned og 30 250 kroner per år. Om videre nedtrapping av foreldrebetalingen sier barnehageforliket:

«Det iverksettes en maksimalgrense (trinn 2) for foreldrebetalingen på 1 500 kroner (2002-kroner pris- og kostnadsjustert) pr. måned i barnehagene fra 1. august 2005, under forutsetning av at tilnærmet full behovsdekning nås i 2005. Hvis målet om tilnærmet full behovsdekning ikke nås i 2005, må tidspunktet for innføring av trinn 2 i maksimalprisen vurderes på nytt ».

I tråd med barnehageforliket og basert på utbyggingstallene fra august 2004, foreslo Regjeringen i statsbudsjettet for 2005 å utsette innføringen av trinn 2 i maksimalprisen. Under budsjettbehandlingen vedtok Stortinget på denne bakgrunn å ikke bevilge midler til innføring av maksimalpris trinn 2 i 2005. Budsjettet for 2005 utgjør rammen for oppfølgingen av barnehageforliket i inneværende år. Under behandlingen av Stortingsmelding nr. 24 (2002-2003), ba Stortinget om å få forelagt en evaluering av maksimalpris trinn 1 våren 2005, jf. Innst. S. nr. 250 (2002-2003):

«Før trinn 2 iverksettes, skal det foretas en evaluering med de foreløpige erfaringer med maksimalpris. Ved evalueringen legges det særlig vekt på resultat i forhold til målet om barnehageplass til alle som ønsker det i løpet av 2005. Departementet bes utrede et slikt system nærmere, og komme tilbake til Stortinget med sak om dette i løpet av våren 2005, når man har erfaring med første fase av makspris.»

I kapittel 2 redegjøres det for målet om full behovsdekning. I dette kapitlet redegjøres det for hvilken effekt maksimalpris trinn 1 har hatt på foreldrebetalingen. Effekter på kvaliteten i barnehagetilbudet omtales i kapittel 4.2. I tråd med Stortingets bestilling drøftes også de sentrale problemstillingene knyttet til utforming av regelverk for trinn 2 i maksimalprisen. Departementet vil arbeide videre med disse spørsmålene i forbindelse med senere arbeid med forskrift for trinn 2.

3.2 Evalueringen av maksimalpris trinn 1

ECON Analyse fikk våren 2004 i oppdrag å evaluere effekten av maksimalprisen. Første del av undersøkelsen ble gjennomført i mai og juni 2004 og ble iverksatt for å få et øyeblikksbilde av situasjonen umiddelbart etter innføring av forskriften om maksimalpris trinn 1 (Forskrift om foreldrebetaling i barnehager). På grunn av det tidlige tidspunktet for gjennomføring, er resultatene forbundet med stor usikkerhet. Undersøkelsen viste blant annet at mange kommuner ikke hadde beregnet eller utbetalt tilskuddene til de ikke-kommunale barnehagene på dette tidspunktet. ECON Analyse understreker i rapporten fra undersøkelsen i mai/juni 2004 at de mer langsiktige effektene av forskriften kan avvike fra de som er observert umiddelbart etter at forskriften om foreldrebetaling trådte i kraft.

Andre del av undersøkelsen er gjennomført nesten et halvt år etter at forskriften om maksimalpris på foreldrebetaling trådte i kraft. Denne delen gir et mer reelt bilde av effektene av maksimalpris enn den som ble gjennomført i mai/juni. De fleste kommuner og barnehager hadde implementert reformen på dette tidspunktet.

Kartleggingene er basert på skriftlig spørreundersøkelser rettet mot alle kommuner og alle ikke-kommunale barnehager gjennomført i mai og juni 2004, og en tilsvarende undersøkelse gjennomført i oktober og november 2004. Det er også gjennomført kvalitative intervju med representanter for foreldre i 23 private barnehager og representanter for kommunene disse barnehagene ligger i. I tillegg ble det gjennomført intervju med representanter for to kommuner som oppga at egne barnehager brøt maksimalprisen.

3.2.1 Nærmere om maksimalpris trinn 1

Forskriften om maksimalpris på foreldrebetalingen i barnehager trådte i kraft 1. mai 2004. Maksimalgrensen for foreldrebetalingen er 2 750 kroner per måned for en heltidsplass. På årsbasis kan betalingen maksimalt utgjøre 30 250 kroner som tilsvarer betaling for 11 måneder i året. Betalingen for et deltidstilbud skal settes lavere enn betalingen for et heltidstilbud. Med deltidstilbud menes avtalt ukentlig oppholdstid under 41 timer. Barnehageeier kan ta betalt for mat i tillegg til den ordinære foreldrebetalingen.

Kommunen har fått en plikt til å sørge for at foreldre/foresatte med mer enn ett barn i barnehage i kommunen gis en reduksjon i foreldrebetalingen på minimum 30 prosent for andre barn og minimum 50 prosent for tredje barn eller flere. Søskenmoderasjonen skal gjelde uavhengig av om barna går i samme eller i forskjellige barnehager i kommunen og uavhengig av om barnehagene er privat eller kommunalt eide.

Forskriften om foreldrebetaling i barnehager sier også at alle kommuner skal ha ordninger som kan tilby barnefamilier med lavest betalingsevne en reduksjon i eller fritak for foreldrebetaling (§ 3, tredje ledd). De fleste kommuner hadde slike ordninger også før forskriften om foreldrebetaling trådte i kraft, bl.a. muligheter for friplass med hjemmel i sosialtjenesteloven og barnevernloven. I merknaden til forskrift om foreldrebetaling heter det at kommunen også bør opprettholde eller innføre en viss form for inntektsgradert betaling og at en slik ordning bør ha minimum to satser slik at barnefamilier med lavest betalingsevne omfattes.

Videre regulerer forskriften om foreldrebetaling muligheten for å gå ut over maksimalgrensen:

«§ 4 Unntak – muligheter for å gå ut over maksimalgrensen

Foreldrebetalingen kan settes høyere enn den gjeldende maksimalgrensen når:

  1. barnehagen ellers vil bli nedlagt av økonomiske årsaker eller

  2. kvaliteten på barnehagetilbudet ellers vil rammes.

For slikt unntak fra maksimalgrensen kreves det samtykke fra barnehagens foreldreråd. Barnehageeier må legge fram slik dokumentasjon at foreldrerådet kan etterprøve om vilkårene for å ta høyere foreldrebetaling er oppfylt og vurdere om det vil gi sitt samtykke.»

Foreldre/foresatte gis mulighet til å påklage vedtak om foreldrebetaling til fylkesmannen, jf. forskriften § 5.

3.2.2 Foreldrebetaling i barnehager i mai 2004

Undersøkelsen som ble foretatt i mai og juni 2004 viste at for tilnærmelsesvis alle barn med heltidsplass uten moderasjoner i kommunal barnehage (97 prosent), betalte foreldrene maksimalpris eller lavere per mai 2004. Samtidig var det fortsatt 27 prosent av barna i ikke-kommunale barnehager som gikk i barnehager der maksimalprisen ikke var innført. I en rekke kommuner var det stor usikkerhet omkring kommunens tilskudd til ikke-kommunale barnehager på undersøkelsestidspunktet. Den relativt høye andelen private barnehager som ikke hadde innført maksimalpris, må ses i sammenheng med at mange private barnehager ikke visste hva de ville få i kommunale tilskudd.

Når det gjaldt kravet om søskenmoderasjon, viste undersøkelsen at per mai 2004 var det 11 prosent av barna med kommunal barnehageplass som gikk i barnehager som ikke fulgte kravene om 30 prosent søskenmoderasjon til barn nummer to og 50 prosent til barn nummer tre og flere. Halvparten av barna med kommunal barnehageplass gikk i barnehager som ga høyere moderasjoner enn kravene. Det gjaldt særlig for barn nummer to.

Om lag ett av fire barn i ikke-kommunale barnehager gikk i barnehager som ikke fulgte kravene om søskenmoderasjon per mai 2004. Det var særlig kravet om 50 prosent moderasjon til barn nummer tre og flere som ble brutt. Samtidig gikk om lag 20 prosent av barna i ikke-kommunale barnehager som ga høyere moderasjon enn kravene.

Den første undersøkelsen viste også at det var flere barn i ikke-kommunale barnehager enn tidligere som ble omfattet av ordninger med inntektsgradering.

I mai/juni 2004 hadde mange kommuner og barnehager ikke rukket å iverksette reformen. Departementet har derfor valgt å legge vesentlig mindre vekt på den første undersøkelsen enn på resultater fra undersøkelsen som ble foretatt høsten 2004. Det er likevel grunn til å merke seg at innføring av forskriften om foreldrebetaling hadde et smidigere og raskere forløp i de kommunale barnehagene enn i de private. Noe av forklaringen på dette er blant annet at en betydelig andel kommunale barnehager allerede hadde en foreldrebetaling som lå på maksimalprisnivå eller lavere før 1. mai 2004. I tillegg hadde de fleste av disse ordninger med søskenmoderasjon, og mange kommuner hadde også ordninger med inntektsgradering før forskriften om foreldrebetaling trådte i kraft.

3.2.3 Resultater fra undersøkelsen i oktober/november 2004

I det følgende redegjøres det for resultatene av undersøkelsen som ECON Analyse gjennomførte i oktober og november 2004, det vil si et halvt år etter at reformen ble innført. Ved sammenligning av satser før og etter reformen er det også gjort bruk av tall fra den første undersøkelsen. Svarene fra undersøkelsen i oktober/november er da koblet til svarene som de samme respondentene ga i mai/juni.

Ettersom det er stor forskjell på størrelse mellom kommunene og mellom de ikke-kommunale barnehagene, har ECON Analyse valgt å vekte resultatene når det gjelder hvilke satser foreldrene betaler. For de ikke-kommunale barnehagene er resultatene vektet med antall barn i barnehagen. For kommunene er det likedan vektet med antall barn i kommunal barnehage i den enkelte kommune. På denne måten vil for eksempel svarene fra en barnehage med 60 barn veie dobbelt så tungt som svarene fra en barnehage med 30 barn.

3.2.3.1 Hovedfunn

Tabell 3.1 oppsummerer de viktigste endringene i foreldrebetalingen etter innføring av maksimalpris i barnehager.

Tabell 3.1 Satser i kommunale og ikke-kommunale barnehager. Endring i prosent etter innføring av maksimalpris i barnehager. Per oktober 2004.

  Kommunale barnehager Ikke-kommunale barnehager
Heltidssats uten moderasjoner -4 -12
Søskensatser
Barn nummer to -2 -17
Barn nummer tre og flere -14 -32
Laveste sats -1 -18
Deltidssatser -1 -5

Gjennomsnittene er beregnet ved at svarene til den enkelte kommune og barnehage er vektet med antall barn.

Kilde: ECON Analyse

Satsene for dem som betaler fullpris (heltid uten moderasjoner) er redusert. Reduksjonen har vært størst i ikke-kommunale barnehager. Bare 2 prosent av kommunene og 10 prosent av de ikke-kommunale barnehagene har høyere pris enn maksimalpris for et heltidstilbud uten moderasjoner.

Ser vi på alle barn med heltidsplass, dvs. både med og uten moderasjoner, er det bare 1 prosent i kommunale barnehager og 4 prosent i ikke-kommunale barnehager som betaler mer enn maksimalpris. Samlet sett er det 98 prosent i kommunale og ikke-kommunale barnehager som betaler maksimalpris eller lavere for en heltidsplass.

Med svært få unntak har samtlige kommunale og ikke-kommunale barnehager som tar høyere foreldrebetaling enn maksimalprisen, forelagt dette for foreldrerådet der det har vært stor grad av enighet om beslutningen.

Foreldrebetalingen for søsken er også redusert. Kravene til søskenmoderasjon er i hovedsak fulgt opp. Bare et fåtall kommunale barnehager følger ikke kravene til søskenmoderasjon, mens kravene brytes i noe større grad i ikke-kommunale barnehager. Dette gjelder først og fremst kravet om 50 prosent moderasjon til barn nummer tre og flere. Samtidig får en god del barn høyere søskenmoderasjon enn forskriften tilsier. Reduksjonen i satsene for søsken er vesentlig større i ikke-kommunale barnehager enn i kommunale.

Etter reformen er det flere som nyter godt av ordninger med inntektsgraderte satser, ved at disse ordningene i større grad er utvidet til også å gjelde ikke-kommunale barnehager. I de ikke-kommunale barnehagene er derfor laveste sats sterkt redusert. Kommuner som hadde inntektsgraderte satser både før og etter 1. mai 2004, har økt laveste betalingssats. For alle kommuner samlet er laveste sats likevel redusert.

Maksimalprisforskriften sier at deltidssatsene skal settes lavere enn maksimalprisen, men for øvrig står barnehageeier fritt. Likevel viser undersøkelsen at satsene for deltid er redusert – først og fremst i de ikke-kommunale barnehagene. Reduksjonen er noe lavere enn for heltidsplasser.

3.2.3.2 Barna fordelt på ulike satser

Kommunene og de ikke-kommunale barnehagene ble bedt om oppgi hvor mange som betaler hvor mye. Svarene omfatter dermed barn med og uten ulike moderasjonsordninger. Figur 3.1 viser hvor mange barn med heltidsplass som det betales ulike satser for i kommunale og ikke-kommunale barnehager.

Figur 3.1 Barn med heltidsplass i kommunale og ikke-kommunale barnehager. Barn med og uten moderasjoner. Per oktober 2004. Prosent av barna fordelt etter månedlig foreldrebetaling.

Figur 3.1 Barn med heltidsplass i kommunale og ikke-kommunale barnehager. Barn med og uten moderasjoner. Per oktober 2004. Prosent av barna fordelt etter månedlig foreldrebetaling.

Kilde: ECON Analyse.

Både i kommunale og ikke-kommunale barnehager er foreldrebetalingen lavere enn maksimalpris for en betydelig andel av barna med heltidsplass. I kommunale barnehager er satsene lavere enn maksimalpris for over 40 prosent av barna, mens det tilsvarende tallet i ikke-kommunale barnehager er 28 prosent. For drøyt halvparten av heltidsbarna i kommunale barnehager er foreldrebetalingen tilsvarende maksimalsatsen, mens andelen som det betales maksimalpris for er noe høyere i de ikke-kommunale barnehagene – i underkant av 70 prosent. For bare 1 prosent av barna med heltidsplass i kommunale barnehager betales det mer enn maksimalprisen. Tilsvarende tall for ikke-kommunale barnehager er 4 prosent. I gjennomsnitt betales det 2 400 kroner per måned for heltidsbarn i kommunale barnehager og 2 600 kroner per måned for heltidsbarn i ikke-kommunale barnehager. I disse tallene er som nevnt også barn med ulike moderasjoner tatt med.

3.2.3.3 Barn med heltidsplass uten moderasjon

I dette kapitlet ser vi på foreldrebetalingen for barn med heltidsplass som ikke omfattes av noen form for moderasjoner (fullpris). Forskriften om foreldrebetaling sier at en heltidsplass uten moderasjoner maksimalt kan koste 2 750 kroner per måned. På årsbasis kan betalingen maksimalt utgjøre 30 250 kroner, noe som tilsvarer betaling for 11 måneder i året.

En hovedkonklusjon er at forskriften om foreldrebetaling har ført til reduksjon i gjennomsnittlig sats for en heltidsplass uten moderasjoner. Reduksjonen har vært størst i de ikke-kommunale barnehagene, slik at de tidligere prisforskjellene mellom kommunale og ikke-kommunale barnehager nærmest er utjevnet. I 98 prosent av de kommunale barnehagene og i 90 prosent av de ikke-kommunale barnehagene er fullpris enten lik eller lavere enn maksimalprisen.

Figur 3.2 og 3.3 viser hvordan barn med heltidsplass uten moderasjoner fordeler seg på ulike satser i henholdsvis kommunale og ikke-kommunale barnehager.

Figur 3.2 Satser for heltidsplass uten moderasjoner i kommunale barnehager i kroner per måned. Oktober 2004. Prosent av kommunene fordelt ut fra hva som er høyeste sats i den enkelte kommune.1

Figur 3.2 Satser for heltidsplass uten moderasjoner i kommunale barnehager i kroner per måned. Oktober 2004. Prosent av kommunene fordelt ut fra hva som er høyeste sats i den enkelte kommune.1

1 Satsene er normert til 11 måneder ved at samlet årlig betaling er dividert på 11. Tallene er beregnet ved at svarene fra kommunene er vektet med antall barn med heltidsplass i kommunal barnehage i den enkelte kommune.

Kilde: ECON Analyse

Figur 3.3 Satser for heltidsplass uten moderasjoner i ikke-kommunale barnehager i kroner per måned. Oktober 2004. Prosent av barnehager, fordelt ut fra hva som er høyeste sats i den enkelte barnehage.1

Figur 3.3 Satser for heltidsplass uten moderasjoner i ikke-kommunale barnehager i kroner per måned. Oktober 2004. Prosent av barnehager, fordelt ut fra hva som er høyeste sats i den enkelte barnehage.1

1 Satsene er normert til 11 måneder ved at samlet årlig betaling er dividert på 11. Tallene er beregnet ved at svarene til barne­hagene er vektet med antall barn med heltidsplass i den enkelte barnehage.

Kilde: ECON Analyse.

Som det framgår av figurene, er høyeste sats lik maksimalsatsen i en betydelig andel kommunale barnehager (75 prosent) og ikke-kommunale barnehager (74 prosent). Kun 6 kommuner har en foreldrebetaling høyere enn maksimalprisen. Ingen av disse kommunene har høyere foreldrebetaling enn 3 000 kroner per måned.

I ikke-kommunale barnehager er andelen med foreldrebetaling over maksimalpris høyere enn i kommunale barnehager. 10 prosent av de ikke-kommunale barnehager har en høyere sats enn 2 750 kroner per måned. Et overveiende flertall av disse har månedspris på 2 750 kroner per måned, men med 12 betalingsterminer. I bare 1 prosent av de ikke-kommunale barnehagene er fullpris over 3 000 kroner per måned. Muligheten til å gå ut over maksimalprisen har vært benyttet i liten grad, både med hensyn til hvor mange som overstiger maksimalprisen og hvor mye over maksimalpris foreldrebetalingen settes.

En heltidsplass uten moderasjoner kostet per oktober 2004 i snitt omtrent det samme i kommunale og private barnehager per måned, med 2 700 kroner i kommunale barnehager og 2 730 kroner i ikke-kommunale barnehager. Sammenlignet med satsene i mai, har det skjedd en viss økning i satsene i kommunale barnehager, mens satsene i ikke-kommunale barnehager er redusert. Private barnehager har gjennomgående redusert satsene i løpet av høsten 2004. Kommunene hadde i hovedsak innført satser i tråd med forskriften om foreldrebetaling før sommeren 2004, men har i noen grad økt satsene igjen i løpet av høsten 2004. På denne måten har satsene i kommunale og ikke-kommunale barnehager nærmet seg hverandre slik at de tidligere forskjellene nå nærmest er utjevnet.

Tabell 3.2 Betalingssatser for heltidsplasser uten moderasjoner (fullpris) i kommunale og ikke-kommunale barnehager. Oppholdstid på 41 timer per uke eller mer. Gjennomsnitt.

  Fullpris før reformen Fullpris per mai 2004 Fullpris per oktober 2004
Kommunale barnehager 2 812 2 685 2 700
Ikke-kommunale barnehager 3 082 2 805 2 730

Kilde: ECON Analyse.

Forskriften om foreldrebetaling gir adgang til å ta høyere betaling enn maksimalpris dersom «barnehagen ellers ville bli nedlagt av økonomiske årsaker eller kvaliteten på barnehagetilbudet ellers ville rammes.» Av de ikke-kommunale barnehagene som har svart på hvorfor foreldrebetalingen er høyere enn maksimalprisen, oppgir 40 prosent at kvaliteten ellers ville ha blitt redusert. Om lag 30 prosent angir at barnehagen ville blitt nedlagt. En betydelig andel respondenter har for øvrig oppgitt «usikkerhet om tilskuddene» eller «annet» som grunn for at maksimalpris ikke er innført. Antallet kommuner som overstiger maksimalpris er så lavt at det ikke har vært hensiktmessig å gjøre nærmere analyser av hvorfor disse har høyere foreldrebetaling.

90 prosent av barnehagene som har høyere betalingssats enn maksimalpris, har forelagt dette for foreldrerådet. 93 prosent av disse barnehagene igjen har svart at det var stor enighet om beslutningen om å ta høyere sats.

Forskriften om foreldrebetaling gir mulighet til å påklage vedtak om foreldrebetaling til fylkesmannen. Antallet klager kan gi en indikasjon på i hvilken grad reglene i forskriften er fulgt opp. Departementet har hentet inn opplysninger fra fylkesmennene på antall klagesaker etter forskriften om foreldrebetaling i barnehager. Undersøkelsen gjelder perioden fra 1.5.2004 til og med 31.12.2004. Fylkesmennene ble bedt om å rapportere om antallet klager som er mottatt og behandlet i embetene, utfallet av klagebehandlingen samt hva som var bakgrunnen for klagene.

Tallene fra fylkesmennene viser at det har vært forholdsvis få formelle klager på avgjørelser som gjelder foreldrebetaling etter at forskriften trådte i kraft. Dette kan tyde på at de fleste barnehageeierne har innrettet seg etter forskriftens bestemmelser. Til sammen har fylkesmannsembetene mottatt kun 17 klager på foreldrebetalingsforskriften i løpet av 2004. Omtrent halvparten av sakene som er behandlet er relatert til unntaksbestemmelsen i forskriften § 4. I tillegg til at det er materielle vilkår som må være oppfylt for at barnehageeier skal kunne gå ut over maksimalprisen, må også barnehageeier følge en bestemt prosedyre, som blant annet innebærer å innkalle til foreldrerådsmøte, legge fram dokumentasjon over barnehagens økonomiske situasjon og få foreldrenes samtykke. De resterende klagesakene gjelder ulike forhold, herunder har enkeltforeldre klaget selv om foreldrerådet har gitt samtykke til å gå ut over maksimalpris. Utfallet av fylkesmannens klagebehandling viser at det er en ganske jevn fordeling mellom saker hvor klager har fått medhold, ikke er tatt til følge eller er avvist.

3.2.3.4 Søskenmoderasjon

Forskriften om foreldrebetaling stiller krav om søskenmoderasjon. Kommunen har fått en plikt til å sørge for at foreldre/foresatte med mer enn ett barn i barnehage i kommunen gis en reduksjon i foreldrebetalingen på minimum 30 prosent for andre barn og minimum 50 prosent for tredje barn eller flere. Reduksjonen skal beregnes ut fra foreldrebetalingen i den barnehagen det aktuelle barnet går i, begrenset oppad til maksimalprisen. Søskenmoderasjonen skal gjelde uavhengig av om barna går i samme eller forskjellige barnehager i kommunen, og uavhengig av om barnehagene er privat eller kommunalt eide. Kommunen må lage lokale retningslinjer for hvordan dette skal gjennomføres. De lokale retningslinjene skal gjelde for både de kommunale og de private barnehagene i kommunen. Forskriften om foreldrebetaling og forskriften om likeverdig behandling forutsetter at reduksjon i foreldrebetalingen knyttet til søskenmoderasjon skal finansieres av det offentlige. Dette kan skje gjennom et eget tilskudd eller det generelle tilskuddet som kommunen plikter å utmåle i tråd med forskriften om likeverdig behandling. Kommunene må selv finne hensiktsmessige løsninger på hvordan søskenmoderasjon skal finansieres.

Undersøkelsen viser at de aller fleste foreldre betaler mindre for søsken etter at forskriften om foreldrebetaling trådte i kraft. Det er først og fremst foreldre til barn i ikke-kommunale barnehager som har nytt godt av kravet om søskenmoderasjon, men også foreldre med barn i kommunale barnehager har kommet noe bedre ut. Det er imidlertid noen foreldre som har fått økt satsene, bl.a. på bakgrunn av at eierne har justert satsene i tråd med krav som stilles i forskrift om foreldrebetaling.

Per oktober 2004 hadde alle kommunale barnehager og så å si samtlige ikke-kommunale barnehager som var med i utvalget (98 prosent) en eller annen ordning med søskenmoderasjon. Langt de fleste barnehagene hadde søskenmoderasjon også før forskriften om foreldrebetaling ble innført. Dette betyr at ordninger med søskenmoderasjon har vært innarbeidet i de fleste barnehager også før forskriften trådte i kraft 1. mai 2004.

Figur 3.4 Søskenmoderasjon i kommunale barnehager i forhold til kravene i forskriften om foreldrebetaling. Per oktober 2004. Prosent av kommunene.1

Figur 3.4 Søskenmoderasjon i kommunale barnehager i forhold til kravene i forskriften om foreldrebetaling. Per oktober 2004. Prosent av kommunene.1

Kilde: ECON Analyse.

Figur 3.5 Søskenmoderasjon i ikke-kommunale barnehager i forhold til kravene i forskriften om foreldrebetaling. Per oktober 2004. Prosent av barnehagene.1

Figur 3.5 Søskenmoderasjon i ikke-kommunale barnehager i forhold til kravene i forskriften om foreldrebetaling. Per oktober 2004. Prosent av barnehagene.1

1 Tallene er beregnet ved at svarene til barnehagene er vektet med antall barn med heltidsplass i den enkelte barnehage. Tallene omfatter ikke barnehager der foreldrene får søskenrabatt direkte fra kommunene.

Kilde: ECON Analyse.

Som det framgår av figurene 3.4 og 3.5 overholder nesten alle kommuner kravene i forskriften. Også i de ikke-kommunale barnehagene er det et overveiende flertall som oppfyller forskriftens krav. En betydelig andel av både kommunale og ikke-kommunale barnehager gir en høyere reduksjon i søskenmoderasjonen enn forskriften krever.

Samtidig er det noen ikke-kommunale barnehager som ikke gir moderasjon i henhold til kravene. Det er særlig kravet om søskenmoderasjon for barn nummer tre og flere som brytes. ECON Analyse så i sin undersøkelse en viss tendens til sammenheng mellom brudd på forskriftens krav om søskenmoderasjon og høyere sats enn maksimalpris.

Undersøkelsen viser at mange barnehager, både kommunale og ikke-kommunale, har gjort endringer i satsene. For ikke-kommunale barnehager kan det dreie seg om barnehager som har endret ordninger for moderasjon ved for eksempel å bli innlemmet i det kommunale systemet. Videre kan mange barnehager ha endret satsene i tråd med forskriftens krav, både i forhold til at de ikke har hatt ordninger med søskenmoderasjon tidligere og at maksimalpris på foreldrebetalingen er innført.

Hovedtyngden av ikke-kommunale barnehager har redusert betalingssatsene for søsken vesentlig. Det er særlig for barn nummer tre at satsene er redusert. I snitt er denne satsen redusert med 32 prosent, mens satsen for barn nummer to er redusert med 17 prosent i ikke-kommunale barnehager. Dette kan blant annet henge sammen med at mange ikke-kommunale barnehager ikke har hatt moderasjonsordninger tidligere, at satsene har vært lavere enn forskriften krever eller at de har hatt samme moderasjonssats for alle søsken.

Bildet er noe annerledes for de kommunale barnehagene. De aller fleste kommunene har endret satsene for søsken som følge av forskriften. Halvparten har redusert satsene, mens den andre halvparten har økt disse. En årsak til at så mange kommuner har økt satsene, kan være at kommunene som tidligere har hatt gunstigere moderasjonsordninger enn forskriften krever, har valgt å tilpasse seg forskriften. Noen kommuner har også justert opp foreldrebetalingen til maksimalpris, noe som vil få konsekvenser for beregning av søskenmoderasjonen. Undersøkelsen viser likevel at satsen for barn nummer to er redusert med 2 prosent, og for barn nummer tre og flere er den redusert med 14 prosent i snitt. Dette er en vesentlig mindre reduksjon enn for foreldre med barn i ikke-kommunale barnehager.

Undersøkelsen fra Samfunns- og næringslivsforskning (SNF) om evaluering av barnehagereformen bekrefter funnene i ECONs rapport når det gjelder endringer i kommunenes satser for søskenmoderasjon. SNF finner at kravene til søskenmoderasjon etterleves, men at det har skjedd en standardisering av reglene for søskenmoderasjon. Av 108 kommuner i undersøkelsen var det bare én kommune som per september 2004 ikke fulgte kravene til søskenmoderasjon, mens 36 prosent hadde gunstigere ordninger enn kravene i forskriften. I januar 2005 hadde samtlige kommuner tilpasset seg kravene, men på dette tidspunktet var det nå 26 prosent som hadde gunstigere ordninger enn forskriftens krav (SNF, 2005).

3.2.3.5 Inntektsgradering

Forskriften om foreldrebetaling i barnehager sier at alle kommuner skal ha ordninger som kan tilby barnefamilier med lavest betalingsevne en reduksjon i eller fritak for foreldrebetaling (§ 3, tredje ledd). De fleste kommuner hadde slike ordninger også før forskriften om foreldrebetaling trådte i kraft, bl.a. muligheter for friplass med hjemmel i sosialtjenesteloven og barnevernloven. Inntektsgradering av foreldrebetalingen er ikke pålagt ut over disse ordningene, men departementet understreker i merknaden til forskrift om foreldrebetaling at:

«kommunene bør opprettholde eller innføre en viss form for inntektsgradert betaling. En slik ordning bør ha minimum to satser slik at barnefamilier med lavest betalingsevne blir definert. Der kommunen tidligere har hatt ordninger for denne gruppen, bør disse ordningene opprettholdes på samme nivå som før 1. mai 2004.»

Et hovedfunn i ECONs rapport er at det er flere barn som i dag omfattes av ordninger med inntektsgradert betaling enn tidligere, ved at mange ikke-kommunale barnehager er blitt innlemmet i kommunale inntektsgraderingssystem. Laveste sats har dermed blitt betydelig redusert i de ikke-kommunale barnehagene. Laveste sats har økt noe i kommunale barnehager som hadde inntektsgradering før reformen. På grunn av den generelle reduksjonen i foreldrebetalingen, har det likevel totalt sett vært en viss reduksjon i laveste sats i de kommunale barnehagene.

Foreldrebetalingen vil avhenge både av kriteriene for inntektsgradering og hvilke satser som gjelder for de ulike trinnene i graderingssystemet.

Undersøkelsen viser at drøyt halvparten av barn med heltidsplass i kommunal barnehage bor i kommuner med inntektsgraderte satser. Innføring av forskriften om foreldrebetaling har ikke ført til noen endringer med hensyn til om kommunene har inntektsgraderte satser eller ikke. Mange kommuner har imidlertid foretatt endringer i systemene for inntektsgradering. For kommuner med mange «trinn» i inntektsgraderingssystemet kan kravet om maksimalpris ha ført til at mange foreldre som tidligere hadde moderasjon nå betaler full pris – uten at de betaler mer enn tidligere.

I ikke-kommunale barnehager har andelen barnehager med inntektsgraderte satser økt. Før reformen hadde 25 prosent av barnehagene inntektsgraderte satser. Etter reformen er denne andelen økt til om lag 30 prosent. I tillegg er det noen få tilfeller hvor kommunen betaler tilbake deler av foreldrebetalingen direkte til foreldre med barn i ikke-kommunal barnehage.

Figur 3.6 Endringer i laveste heltidssats uten søskenmoderasjon i kommunale barnehager. Per oktober 2004. Prosent av kommunene, fordelt ut fra hvor store endringene har vært.1

Figur 3.6 Endringer i laveste heltidssats uten søskenmoderasjon i kommunale barnehager. Per oktober 2004. Prosent av kommunene, fordelt ut fra hvor store endringene har vært.1

1 Tallene er beregnet ved at svarene til kommunene er vektet med antall barn med heltidsplass i kommunal barnehage i den enkelte kommune.

Kilde: ECON Analyse.

Figur 3.6 viser endringer i laveste heltidssats i kommunale barnehager. Tallene inkluderer alle kommuner, uavhengig av om de har eller har hatt ordninger med inntektsgradering. I kommuner som ikke har inntektsgradering vil laveste sats være det samme som høyeste sats, men i disse kommunene vil også de med laveste betalingsevne nyte godt av den generelle reduksjonen i foreldrebetalingen. Som det framgår av figuren, har nesten halvparten av kommunene ikke gjort endringer i laveste betalingssats. Noen flere kommuner har økt laveste betalingssats enn andelen som har redusert satsen.

Ser vi bare på de kommunene som har ordninger med inntektsgradering både før og etter reformen, er det 20 prosent av kommunene som har endret kriteriene for å betale laveste sats 1 . 15 prosent har innført strengere kriterier, mens 5 prosent har mindre strenge kriterier enn tidligere. Laveste sats er i gjennomsnitt redusert med 6 prosent i kommuner som har hatt inntektsgradering både før og etter reformen. Ser man alle kommuner under ett, uavhengig av om kommunen har inntektsgradering eller ikke, er imidlertid satsen som foreldre med lavest inntekt betaler redusert med 1 prosent etter 1. mai 2004. Hovedforklaringen på dette er den generelle reduksjonen i høyeste sats i kommunene uten inntektsgradering som også kommer de med lavest betalingsevne til gode.

Figur 3.7 Endringer i laveste heltidssats uten søskenmoderasjon i ikke-kommunale barnehager. Per oktober 2004. Prosent av barnehagene, fordelt ut fra hvor store endringene har vært.1

Figur 3.7 Endringer i laveste heltidssats uten søskenmoderasjon i ikke-kommunale barnehager. Per oktober 2004. Prosent av barnehagene, fordelt ut fra hvor store endringene har vært.1

1 Tallene er beregnet ved at svarene til barnehagene er vektet med antall barn med heltidsplass i den enkelte barnehage.

Kilde: ECON Analyse.

Figur 3.7 viser endringer i laveste betalingssats for alle ikke-kommunale barnehager samlet sett, uavhengig av om de har eller har hatt ordninger med inntektsgradering. Et stort flertall, 75 prosent, har redusert laveste betalingssats, 18 prosent har ikke gjort endringer, mens 7 prosent har økt laveste betalingssats.

Ser vi bare på ikke-kommunale barnehager med inntektsgradering både før og etter reformen, er det 24 prosent som har gjort endringer i kriteriene. 20 prosent har strengere kriterier nå enn før reformen, mens 4 prosent har mindre strenge kriterier nå.

Det at mange ikke-kommunale barnehager nå er innlemmet i kommunenes inntektsgraderingssystem, har ført til en sterk reduksjon i laveste sats. I gjennomsnitt er laveste sats uten søskenmoderasjon redusert med 18 prosent i de ikke-kommunale barnehagene. Disse tallene omfatter både barnehager som har hatt inntektsgradering hele tiden og barnehager som har innført inntektsgradering etter reformen.

I gjennomsnitt ligger kommunenes laveste heltidssats på 1 600 kroner, det vil si om lag 60 prosent av høyeste sats. I ikke-kommunale barnehager er det tilsvarende tallet 2 320 kroner, det vil si 85 prosent av høyeste sats. Ser vi kun på kommuner og ikke-kommunale barnehager som har ordninger med inntektsgradering, er laveste sats henholdsvis 950 kroner og 1 030 kroner i gjennomsnitt. For de barnehagene som har ordninger med inntektsgradering, er det med andre ord forholdsvis små forskjeller mellom kommunale og ikke-kommunale barnehager.

3.2.3.6 Barn med deltidsplass i barnehage

Forskriften om foreldrebetaling legger til grunn at foreldrebetalingen for et deltidstilbud skal settes lavere enn foreldrebetaling for et heltidsstilbud. Deltidstilbud defineres som avtalt ukentlig oppholdstid under 41 timer. De fleste barnehager gir tilbud om deltidsplasser.

Satsene for deltid er tilnærmet uendret i kommunale barnehager (-1 prosent) og noe redusert i ikke-kommunale barnehager (-5 prosent). Samtidig er reduksjonen lavere enn for heltidsbarna. ECON Analyse understreker imidlertid at det er usikkerhet knyttet til disse svarene. Flere respondenter har angitt at deltidssatser fastsettes som en fast prosent av heltidssatsen. Når heltidssatsen endres og prosentandelen holdes konstant, har respondentene oppgitt at deltidssatsene er uendret til tross for at foreldrebetalingen faktisk er endret. Det er derfor grunn til å tro at satsene for deltid er mer redusert enn det som framgår av tallmaterialet. Undersøkelsen gir ikke noe grunnlag for å hevde at prisen for deltidsplasser er økt for å finansiere maksimalpris og søskenmoderasjon.

3.2.3.7 Tillegg for kost

Forskriften om foreldrebetaling åpner for at barnehagen kan ta særskilt betalt for kost. Det innebærer at barnehageeier som har foreldrebetaling lik maksimalpris, i tillegg kan kreve betaling for måltider servert i barnehagen. Departementet har understreket at eventuelle kostpenger bare skal dekke barnehagens faktiske utgifter til måltidene (selvkost).

Bare et lite mindretall av kommunene (4 prosent) har gjort endringer i betaling for kost etter innføring av forskrift om foreldrebetaling. 3 prosent av kommunene har økt og 1 prosent har redusert kostpengene. Det er også et fåtall ikke-kommunale barnehager (19 prosent) som har gjort endringer. Det er noen flere ikke-kommunale barnehager (16 prosent) som har økt kostpengene enn som har redusert dem (3 prosent).

Drøyt halvparten av kommunene tar ekstra betalt for kost. Gjennomsnittsbetalingen for kost er 180 kroner per måned i disse kommunene. Ser en høyeste sats og kosttillegg i sammenheng, er det en klar tendens til at kosttilleggene er høyere jo lavere foreldrebetalingen for en heltidsplass er. Summen av høyeste sats og kosttillegg utgjør i gjennomsnitt 2 770 kroner i de kommunale barnehagene.

Om lag tre av fire ikke-kommunale barnehager har betaling for kost i tillegg til ordinær månedsbetaling. I snitt utgjør kosttillegget 200 kroner per måned i disse barnehagene. Det er med andre ord flere barn i ikke-kommunale barnehager som det betales kostpenger for, men beløpet som betales er om lag det samme som i kommunale barnehager. Summen av høyeste sats og kosttillegg utgjør i gjennomsnitt 2 890 kroner i de ikke-kommunale barnehagene. I ikke-kommunale barnehager er det ingen klar sammenheng mellom størrelsen på kosttillegget og foreldrebetalingssatsen, slik vi finner for kommunale barnehager.

3.3 Utforming av regelverk for trinn 2 i maksimalprisen

3.3.1 Vilkår for unntak fra maksimalprisen

I St. meld. nr. 24 (2002-2003) Barnehagetilbud til alle – økonomi, mangfold og valgfrihet la Barne- og familiedepartementet fram en utredning av barnehageavtalens modell for innføring av maksimalpris, basert på en rekke eksterne rapporter og undersøkelser. En hovedkonklusjon var at maksimalprismodellen i barnehageavtalen ville gjøre det vanskeligere å nå målet om full behovsdekning. Modellen ville innebære at barnehagens inntekter ville låses, og det ville oppstå usikkerhet knyttet til om barnehagene ville få dekket sine kostnader. Det ble også pekt på andre uheldige utslag, som at maksimalprisordningen ville føre til en ensretting av tilbudet og dermed mindre valgfrihet for foreldrene.

Under behandlingen av stortingsmeldingen ble det inngått et forlik mellom regjeringspartiene og de opprinnelige avtalepartene, hvor man ble enige om å gjøre tilpasninger i maksimalprismodellen. Stortinget vedtok at det skulle innføres en fleksibel maksimalpris, hvor barnehageeier på gitte vilkår skulle ha mulighet til å ta en høyere foreldrebetaling enn maksimalprisen. Formålet var å dempe de negative effektene av maksimalpris som ble påpekt i meldingen, og da særlig i forhold til målet om full behovsdekning. Barnehageforliket sier konkret følgende om utforming av regelverket for trinn 1 og 2 av maksimalprisordningen, jf. Innst. S. nr. 250 (2002-2003):

«Det innføres en maksimalgrense (trinn 1) for foreldrebetalingen på 2 500 kroner (2002-kroner pris- og kostnadsjustert) pr. måned i barnehagene fra 1. mai 2004. (…). Dersom en barnehage på tross av offentlig tilskudd og foreldrebetaling er truet av nedleggelse eller kvaliteten rammes, kan man etter samtykke fra foreldreutvalget gå ut over maksprisen, i en avgrenset periode, maksimalt den periode 1. trinn gjelder. Barne- og familiedepartementet utarbeider forskrifter som ivaretar dette. Fylkesmannen er klageinstans i slike tilfeller.

Det innføres en maksimalgrense (trinn 2) for foreldrebetalingen på 1 500 kroner (2002-kroner pris- og kostnadsjustert) pr. måned i barnehagene fra 1. august 2005, under forutsetning av at tilnærmet full behovsdekning nås i 2005. Hvis målet om tilnærmet full behovsdekning ikke nås i 2005, må tidspunktet for innføring av trinn 2 i maksimalprisen vurderes på nytt. Maksprisen skal gjelde barnehager med et ordinært tilbud innenfor dagens lover og forskrifter. Det åpnes for at man – under forutsetning av godkjennelse i foreldreutvalget – kan gå ut over maksimalpris dersom barnehagen gir et tilbud ut over det ordinære tilbudet, og dersom en barnehage – på tross av offentlige tilskudd og foreldrebetaling – er truet av nedleggelse.

Det skal være en øvre grense for hvor langt over maksimalprisen man kan gå.»

Forskriften om foreldrebetaling som trådte i kraft 1. mai 2004, regulerer foreldrebetalingen i barnehager under trinn 1 av maksimalprisordningen. Forskriften er utformet i tråd med barnehageforliket. Forskriften regulerer fastsetting av foreldrebetalingen for et ordinært barnehagetilbud, definert som et tilbud innenfor dagens lover og forskrifter, herunder rammeplan for barnehagen. Dette betyr at et tilbud som oppfyller minstekravene i barnehageloven med forskrifter, vil være å regne som et ordinært barnehagetilbud. Familiebarnehager omfattes også av reglene i forskriften om foreldrebetaling. Forskriften om foreldrebetaling for trinn 1 legger strenge føringer til grunn for hva som kan betraktes som ekstraordinært og som derfor ikke omfattes av reglene i forskriften. I merknadene til forskriften defineres ordinære tilbud som «kjernetilbudet barnehage»: et ordinært tilbud som skal gi barna mulighet for å utvikle basiskompetanse gjennom lek og læring i sosialt samspill og gjennom arbeidet med de fem fagområdene som ligger til grunn for rammeplan for barnehagen. Helt spesielle aktiviteter etter foreldrenes ønsker, som dansetimer, rideleksjoner eller lignende, regnes ikke som en del av et ordinært barnehagetilbud. Barnehagetilbud som gis på kvelds- og nattid defineres også å være utenfor et ordinært barnehagetilbud.

Også vilkårene for unntak fra maksimalprisen i gjeldende forskrift er utformet i tråd med barnehageforliket. Det ene vilkåret for å kunne ta en høyere foreldrebetaling enn maksimalprisen er at barnehagen er truet av nedleggelse av økonomiske årsaker. Det andre vilkåret er at kvaliteten ellers vil rammes på en ikke ubetydelig måte.

I de tilfellene hvor barnehagen står i fare for å bli nedlagt, må det gjøres en kvalifisert, skjønnsmessig helhetsvurdering av barnehagedriften. Barnehageeier kan ikke automatisk sette en høyere foreldrebetaling enn maksimalpris der hvor barnehagen budsjetterer med underskudd. En slik budsjettering kan gi et uriktig bilde av barnehagens økonomiske situasjon. Videre kan ikke barnehageeier fastsette en høyere foreldrebetaling enn maksimalprisen dersom det ikke er økonomiske forhold som gjør at barnehagen er truet av nedleggelse.

Merknadene til forskrift om foreldrebetaling i barnehage legger forholdsvis strenge føringer for hva som utgjør en betydelig svekkelse av kvalitet, og som derfor kan gi barnehageeier anledning til å fastsette en høyere foreldrebetaling enn maksimalprisen:

«Barnehageeier skal ta utgangspunkt i lovens bestemmelser, og vurdere innføringen av maksimalgrensen for foreldrebetaling i forhold til dette. Det vil si at barnehageeier også må vurdere om tilbudet kan innrettes på en slik måte at kvaliteten ikke rammes. Eksempler på forhold som kan gi barnehageeier mulighet til å sette høyere foreldrebetaling, kan være at man ellers må redusere åpningstiden slik at tilbudet ikke lenger samsvarer med foreldrenes behov eller reduksjon i tilbudet om matservering. Andre forhold kan være en betydelig reduksjon i bemanningen eller betydelig forringelse av lokalene ved at det ikke er midler til nødvendig utbedring av disse, eller at særlig viktige aktiviteter blir rammet. Videre kan ikke reduksjonen i foreldrebetalingen medføre at sikkerhetskrav nedfelt i lover og forskrifter ikke kan ivaretas.

Enhver svekkelse av kvalitet gir ikke mulighet til å sette høyere foreldrebetaling. Et eksempel på dette er at barnehagen må redusere noe på innkjøp av lekeutstyr og pedagogisk materiell. Unntaksbestemmelsen om høyere foreldrebetaling enn 2.750 kroner, kommer først og fremst til anvendelse dersom bemanningen må reduseres i en slik grad at det pedagogiske tilbudet betydelig rammes. Her må det brukes skjønn. Barnehageeier må foreta en totalvurdering av tilbudet i forhold til virkningene av innføring av maksimalgrense for foreldrebetalingen. Det må konstateres at svekkelsen er av et slikt omfang at hovedregelen om en maksimalgrense for foreldrebetalingen på 2.750 kr ikke kan anvendes.»

For begge unntaksreglene er det også et vilkår at foreldrerådet gir sitt samtykke til å gå ut over maksimalprisen. Alminnelig flertall gjelder. Barnehageeier må legge fram slik dokumentasjon at foreldrerådet kan etterprøve om vilkårene for å ta høyere foreldrebetaling er oppfylt og vurdere om det vil gi sitt samtykke. Foreldrerådet bestemmer hvor lang tid samtykket til foreldrebetaling over maksimalprisen skal gjelde for.

Forskriften om foreldrebetaling i barnehage gir i tillegg klageadgang for den enkelte forelder, uavhengig av hva foreldrerådet har besluttet.

Barnehageeiers behov for å ta en høyere foreldrebetaling enn maksimalprisen vil være avhengig av forholdet mellom kostnadsnivået i barnehagen og størrelsen på de offentlige tilskuddene. Forskriften om likeverdig behandling regulerer hva ikke-kommunale barnehager har krav på av offentlige tilskudd. Kommunen har ikke plikt til å gi tilskudd slik at samlet offentlig tilskudd overstiger det tilsvarende barnehager eid av kommunen i gjennomsnitt mottar. I innfasingen av likeverdig behandling er det i tillegg noen begrensninger på kommunens plikt til å dekke ekstraordinær kostnadsvekst og til å dekke bortfall av inntekter dersom foreldrebetalingen settes lavere enn i kommunens egne barnehager. Særlig i innfasingen av likeverdig behandling vil det være nødvendig å gi barnehageeier mulighet til å gå ut over maksimalprisen for at kvaliteten ikke skal rammes. Også etter at likeverdig behandling er ferdig innfaset, vil barnehager kunne få problemer med å opprettholde kvaliteten i tilbudet gitt maksimalprisen. Dette gjelder blant andre ikke-kommunale barnehager med et høyere kostnadsnivå enn gjennomsnittet i kommunens egne barnehager, men også barnehager som temporært får likviditetsproblemer som følge av uforutsette utgifter.

Barnehageforliket gir til dels andre føringer for regler om unntak fra maksimalprisen under trinn 2. Det at barnehagen er truet av nedleggelse skal fortsatt være et vilkår for unntak fra maksimalprisen. I tillegg skal det å gi et tilbud ut over det ordinære være et vilkår for unntak fra maksimalprisen. At kvaliteten rammes, nevnes bare som mulig vilkår for unntak under trinn 1 – ikke under trinn 2.

Barne- og familiedepartementet mener reglene om maksimalprisordningen fortsatt bør utformes slik at de øvrige målene i sektoren kan ivaretas. Departementet mener at den beste måten å gjøre dette på er å videreføre de unntaksreglene som gjelder for trinn 1 i maksimalprisen, samtidig som det åpnes for unntak fra maksimalprisen for tilbud ut over det ordinære. Den strenge definisjonen i gjeldende forskrift av hva som er tilbud ut over det ordinære, gir ikke mulighet til å overstige maksimalpris for å dekke løpende driftskostnader. Det kan bare tas ekstra betalt for kostnaden ved å tilby helt spesielle aktiviteter som ikke defineres som en del av kjernetilbudet som skal gis i barnehage. Ut fra intensjonen i barnehageforliket om unntaksregler for trinn 2 i maksimalprisen, må forskriften for trinn 2 i maksimalprisen definere hva som er et tilbud ut over det ordinære, men som likevel er innenfor kjernetilbudet barnehage, slik dette er nedfelt i rammeplan for barnehagen. Barnehageforliket gir her ingen konkrete føringer.

I forslaget til ny barnehagelov foreslår departementet å videreføre dagens norm for pedagogiske bemanning, også kalt «pedagognormen». Høyere pedagogtetthet enn det som følger av pedagognormen, vil man for eksempel kunne finne i barnehager som bygger på en bestemt pedagogisk retning, hvor en høyere pedagogtetthet er begrunnet i det pedagogiske opplegget. Barnehager som har en høyere pedagogtetthet enn minstekravene i forskriftene vil, andre forhold holdt konstant, ha høyere driftskostnader enn barnehager som ligger innenfor normen. I noen tilfeller vil også den økte ressursinnsatsen, for eksempel høy pedagogtetthet, innebære at barnehagens kostnader overstiger det kommunen maksimalt har plikt til å dekke ut fra forskriften om likeverdig behandling og inntektene fra foreldrebetaling gitt maksimalpris. For at maksimalprisen ikke skal komme i konflikt med målet om mangfold i tilbudet, mener Barne- og familiedepartementet at barnehager som eksempelvis gir et tilbud ut over det som følger av pedagognormen, bør kunne overstige maksimalprisen, gitt foreldrerådets godkjenning. Departementet vil i det videre arbeidet med forskrift for trinn 2 i maksimalprisen gjøre en nærmere vurdering av hva slags tilbud som kan defineres som ekstraordinære. Departementet legger til grunn at det skal være et krav at barnehageeier kan dokumentere at de har ekstra kostnader forbundet med det å gi et tilbud ut over det ordinære.

Ordinære og ekstraordinære tilbud som er en del av kjernetilbudet i barnehagen, bør fortsatt reguleres av forskriften om foreldrebetaling under trinn 2. Departementet legger til grunn at helt spesielle tilbud etter foreldrenes ønsker, som ikke er en del av kjernetilbudet barnehage, fortsatt ikke skal reguleres av forskriften om foreldrebetaling under trinn 2 av maksimalprisen.

En tolkning av barnehageforliket er at barnehageeier under trinn 2 av maksimalprisen ikke lenger skal ha mulighet til å gå ut over maksimalpris dersom kvaliteten rammes. Dette innebærer en sterk begrensning i fleksibiliteten i forhold til dagens maksimalprisordning, noe som vil kunne føre til redusert kvalitet i barnehagetilbudet. Barnehageforliket forutsatte at maksimalprisen ikke skulle føre til svekket kvalitet. Behovet for å gå ut over maksimalpris vil også kunne oppstå i barnehager som gir et ordinært tilbud innenfor de normene som følger av lov og forskrifter, blant annet dersom barnehagen får uforutsette utgifter. Departementet mener på denne bakgrunn at unntaksregelen knyttet til kvaliteten i tilbudet bør videreføres også under trinn 2 i maksimalprisordningen. Med de strenge føringene for hva som utgjør en svekkelse av kvaliteten, som følger av merknadene til forskrift, er det bare i tilfeller hvor kvaliteten ellers blir betydelig svekket at barnehageeier kan gå ut over maksimalprisen. Dersom unntakskriteriet ikke videreføres, kan man risikere at barnehageeier settes i en svært vanskelig økonomisk situasjon eller at barnehageeier må iverksette tiltak som i verste fall vil føre til en uforsvarlig eller ulovlig drift.

3.3.2 Øvre grense for å overstige maksimalprisen

Barnehageforliket sier at det under trinn 2 av maksimalprisen skal være en øvre grense for hvor langt over maksimalprisen man kan gå.

En øvre grense for å overstige maksimalprisen innebærer en mer rigid maksimalprisordning enn den som reguleres gjennom gjeldende forskrift. En øvre grense vil gjøre det vanskeligere for barnehageeier å utnytte fleksibiliteten i maksimalprisen til å velte en unødvendig stor del av kostnadene over på foreldrene. På denne måten kan en øvre grense for unntak fra maksimalpris sikre en mer lik pris i alle barnehager. På den annen side vil en øvre grense for å overstige maksimalprisen kunne sette barnehageeier i en vanskelig økonomisk situasjon, særlig hvis denne grensen settes lavt. I verste fall kan dette føre til nedleggelse av barnehagen.

ECONs undersøkelse viser at det bare er en liten andel ikke-kommunale barnehager som tar en høyere foreldrebetaling enn maksimalprisen. Dette tilsier at det er lite behov for å sette en øvre grense for hvor langt over maksimalpris foreldrebetalingen kan settes. En øvre grense for maksimalpris vil derfor ha liten betydning generelt, men vil kunne ha stor betydning for enkeltbarnehager og -foreldre.

Behovet for en øvre grense for maksimalpris vil også reduseres i takt med utbyggingen av sektoren. Ved tilnærmet full behovsdekning vil foreldre få økt brukermakt, og barnehageeiere vil i større grad måtte konkurrere på pris og tilbud. Barnehageeiere som krever en høy foreldrebetaling, risikerer at foreldrene velger andre tilbydere.

Beslutningen om å overstige maksimalprisen er i dag lagt til foreldrene, som skal få seg forelagt tilstrekkelig dokumentasjon til å kunne vurdere behovet for å ta høyere foreldrebetaling. I en situasjon med mangel på barnehageplasser vil foreldre kunne oppleve valget som lite reelt. En øvre grense for å overstige maksimalprisen innebærer imidlertid at foreldrene fratas muligheten for å akseptere en høyere foreldrebetaling, selv i tilfeller hvor barnehagen er truet av nedleggelse eller redusert kvalitet. En slik grense vil derfor hindre foreldrenes valgmulighet i forhold til å motta et barnehagetilbud og hvilket tilbud de ønsker å motta.

En slik øvre grense vil også kunne oppfattes som en slags «øvre maksimalpris» og bli styrende for barnehageeiers forslag til å overstige maksimalprisen. Dette vil kunne innebære at foreldrebetalingen settes høyere enn nødvendig for å dekke kostnadene i barnehagen.

På denne bakgrunn mener departementet at det å innføre en øvre grense for hvor langt over maksimalprisen man kan gå, vil kunne gi uheldige utslag for barnehageeiere og for foreldre.

Dersom det innføres en øvre grense for hvor mye barnehageeier kan overstige maksimalprisen, kan ECONs undersøkelse gi noen holdepunkter for hvor grensen skal settes. ECONs undersøkelse av foreldrebetaling viser at bare 1 prosent av ikke-kommunale barnehager tar en (normert) månedsbetaling over 3 000 kroner. Gjennomsnittlig sats for de ikke-kommunale barnehagene som har en høyere pris enn 3 000, er 3 230 kroner, som utgjør 480 kroner over maksimalprisbeløpet. Dette tilsier at en øvre grense for hvor mye barnehageeier kan overstige maksimalprisen ikke bør settes lavere enn om lag 500 kroner over maksimalprisbeløpet. Departementet vil understreke at dette er et foreløpig anslag.

Departementet vil komme tilbake til spørsmålet om innføring av en øvre grense for å overstige maksimalpris og eventuelt nivå for en slik grense i forbindelse med senere arbeid med forskrift om foreldrebetaling i barnehage, maksimalpris trinn 2. Barnehageeiers behov for å ta høyere foreldrebetaling enn maksimalpris vil kunne endres betydelig fram til da. Blant annet vil den videre innfasingen av likeverdig behandling redusere behovet for å ta høyere foreldrebetaling enn maksimalprisen. Allerede fra 1. august 2005 vil om lag 60 prosent av de ikke-kommunale barnehagene få økt offentlig tilskudd gjennom endring av forskriften om likeverdig behandling, jf. kapittel 4.3.

Fotnoter

1.

Fordi det gjennomgående er små kommuner som oppgir at kriteriene for inntektsgradering er endret, gir det her et forholdsvis stort utslag å bruke vektede tall. I realiteten er det 30 prosent av kommunene som har endret kriteriene. Av disse har omtrent like mange redusert inntektsgrensen som de som har økt den.

Til dokumentets forside