1 Mål og utfordringer
1.1 Innledning
Petroleumsvirksomheten utgjør en viktig del av norsk økonomi og har i stor grad bidratt til utviklingen av det norske velferdssamfunnet. Sektoren er en betydelig bidragsyter til statens inntekter og gjennom petroleumsinvesteringene har sektoren også stor direkte innvirkning på aktivitetsnivået i fastlands-Norge.
I 1999 var statens petroleumsinntekter 45 mrd. kroner som utgjorde om lag 10 pst. av statens samlede inntekter. Dette tallet er lavere enn de foregående år og skyldes de lave oljeprisene i siste halvdel av 1998 og begynnelsen av 1999. En overveiende del av inntektene ble avsatt i petroleumsfondet. Ved inngangen til 2000 var petroleumsfondet på om lag 222 mrd. kroner. Nivået er ikke bare et resultat av innbetalingene til petroleumsfondet, men av kursen på de aksjer og obligasjoner petroleumsfondet har investert i og valutakursene.
Investeringer i olje- og gassvirksomheten i 1999 var på 69 mrd. kroner og dette utgjorde om lag 1/4 av de samlede investeringer i Norge. Eksport av olje og gass var på 167,6 mrd. kroner i 1999, som var 36,3 pst. av samlet norsk eksport. Petroleumssektorens andel av samlet verdiskapning var 14,6 pst. i 1999.
Staten har benyttet seg av ulike virkemidler for å oppnå målene innen petroleumssektoren. Virkemidlene har vært tilpasset de utfordringene en til enhver tid har stått overfor. Petroleumsvirksomheten i Norge er inne i en ny epoke blant annet som følge av endrede markeds- og konkurranseforhold og nye utfordringer både for staten, Statoil og andre aktører. For å tilpasse seg nåværende og fremtidige utfordringer og krav, og samtidig kunne realisere statens mål, er det behov for å vurdere andre virkemidler og endret sammensetning av virkemidlene.
1.2 Hovedmål i olje- og gasspolitikken
Olje- og gassressursene utgjør en betydelig del av landets nasjonalformue og må forvaltes i et langsiktig perspektiv.
Regjeringens hovedmål i olje- og gasspolitikken er:
Verdiskaping, velferd og sysselsetting
Olje- og gassressursene skal gi høyest mulig verdiskaping og bidra til å sikre velferd og sysselsetting.
Velferd innebærer også sikkerhet for liv og helse på et nivå som minst er på høyde med det som gjelder på andre områder i velferdssamfunnet.
Internasjonalisering
Bidra til en internasjonalisering av vår industri knyttet til olje- og gassvirksomheten, basert på industriens egen konkurransedyktighet. Dette vil bidra til å videreutvikle næringen utover varigheten av de norske olje- og gassressursene.
Miljø og energi
Forene rollen som en stor energiprodusent med å være et foregangsland i miljøspørsmål.
Regjeringens mål for virksomheten er ikke alene knyttet til forvaltningen av olje- og gassressursene på kontinentalsokkelen. Målene er også knyttet til utviklingen av den norske olje- og gassindustrien, som en av Norges mest betydningsfulle næringer. Dette kommer særlig til uttrykk i forbindelse med målet om å bidra til internasjonalisering av virksomheten.
Det er en utfordrende oppgave å forene våre ambisiøse energi- og miljømål.
I det følgende utdypes de tre hovedmål nærmere.
Verdiskaping, velferd og sysselsetting
Olje- og gassressursene vil gi Norge betydelige inntekter. Den beste måten å sikre inntektene på er å påvise nye ressurser og bygge ut og drive feltene på en mest mulig effektiv måte. Det kreves stor innsats både når det gjelder leting, utbygging og drift.
Inntektene fra olje- og gassvirksomheten har hatt stor betydning for den økonomiske utviklingen i Norge de siste 20 årene. Da oljeprisen økte i 1974 samtidig som oljeproduksjonen fra Ekofiskfeltet noe senere kom opp på et varig høyt nivå, økte Norges inntekter fra olje- og gassvirksomheten vesentlig. Ved at nye felt ble bygget ut og oljeprisen økte ytterligere i en periode, steg inntektene fram til en topp i 1984 med om lag 70 mrd. 2000-kroner i statlige inntekter. I første halvdel av 1980-årene var statens samlede petroleumsinntekter 275 mrd. 2000-kroner, mens de fra 1995 til 1999 var 291 mrd. 2000-kroner.
I 1980-årene slet de fleste vestlige land med store økonomiske problemer og en stigende arbeidsledighet. I Norge klarte vi i denne perioden i grove trekk å opprettholde sysselsettingen, samtidig som en bygget opp en omfattende norsk olje- og gassnæring.
Selv i perioden etter at oljeprisene falt i midten av 1980-årene har inntektene fra olje- og gassvirksomheten hatt stor betydning for den økonomiske utviklingen. I perioden fra 1989 til 1993 hvor investeringene i tradisjonell virksomhet var lave, bidro høye investeringer i olje- og gassvirksomheten til å dempe et ellers vesentlig kraftigere fall i den utenlandske etterspørselen.
Norge er et av få land i Europa uten gjeld til utlandet og med overskudd i statsbudsjettet. Dette ville trolig ikke vært mulig uten inntektene fra olje- og gassvirksomheten.
Det skjer en betydelig utvikling av ny teknologi innen olje- og gassvirksomheten i Norge. Utviklingen av avansert teknologi har bidratt til at produksjonen fra eksisterende felt har kunnet bli opprettholdt utover det en for få år siden trodde var mulig. I tillegg bidrar den teknologiske utviklingen til bedring av økonomien i funn som tidligere ikke har vært lønnsomme. Dette fører til at slike funn kan bygges ut. Ressursene må forvaltes i et langsiktig perspektiv som sikrer størst mulig inntekter. Inntektene som vil tilfalle staten, vil gjøre oss bedre i stand til å trygge velferden, utvikle kunnskap og teknologi samt bygge opp petroleumsfondet. På denne måten vil inntektene fra olje- og gassvirksomheten også bidra til sysselsetting i andre sektorer og bidra til velferden på lang sikt.
Vi står i større grad enn tidligere overfor en høstningsperiode i olje- og gassvirksomheten. Det er stor usikkerhet knyttet til oljeprisen og valutakursen og dermed også til anslag over fremtidige inntekter. Usikkerhet knyttet til inntektene er også et vesentlig argument for å sette til side en del av inntektene i et petroleumsfond.
Innenfor område sikkerhet og arbeidsmiljø skal myndighetene sørge for at de formelle rammer til enhver tid framstår som hensiktsmessige styringsverktøy for å opprettholde og videreutvikle et fullt forsvarlig sikkerhetsnivå og arbeidsmiljø. Dette krever en helhetlig styring av helse, miljø og sikkerhet som ut over sikkerhet for menneskeliv, også omfatter arbeidsmiljø, sikkerhet mot forurensninger, sikkerhet for økonomiske verdier og driftstilgjengelighet.
Internasjonalisering
Norsk oljevirksomhet er vår største industrigren. Norsk kompetanse og erfaring, både teknologisk og måten sektoren er organisert på, nyter stor anerkjennelse internasjonalt. Det er viktig å omsette dette i internasjonale forretningsmuligheter. Det er ønskelig at norsk olje- og gassindustri med den kompetanse og teknologi som gradvis er bygget opp, skal vare lenger enn virksomheten på norsk kontinentalsokkel.
De norske oljeselskapenes og norsk leverandørindustris økende innsats for å gripe de muligheter som byr seg internasjonalt, vil fortsette i tiden fremover. Hensikten er å styrke det langsiktige grunnlaget for verdiskaping og sysselsetting i norsk oljeindustri gjennom fokusert internasjonal virksomhet med basis i den konkurransedyktighet som er utviklet ved deltagelse på norsk kontinentalsokkel.
Det er et felles ønske og mål både for oljeselskapene og leverandørindustrien å få et utvidet engasjement internasjonalt. En viktig forutsetning for å lykkes er samordning og samvirke mellom aktører i norsk oljevirksomhet på den internasjonale arena, og at de forretningsmessige aktørene ser sine egne interesser ivaretatt ved tiltak som på selvstendig grunnlag kan forsvares i den enkelte bedrift.
Det er viktig å ha et samarbeidsmønster og samarbeidsklima som fører til noe mer enn det hver enkelt bedrift kan forventes å oppnå på egen hånd, slik at det samlede norske innslaget på de internasjonale markedene øker.
Miljø og energi
Ivaretagelse av det ytre miljø har en fremtredende rolle i petroleumssektoren, og legger viktige premisser for sektorens utvikling. Dette gjelder både ved åpning av nye områder, ved nye tildelinger, ved godkjenning av nye utbygginger i driftsfasen og ved avslutning av produksjon. Regjeringen vil forene Norges rolle som en energinasjon med å være et foregangsland i miljøspørsmål.
Petroleumsvirksomheten medfører utslipp både til sjø og luft. For å unngå uønskede virkninger av disse utslippene, benytter myndighetene ulike virkemidler. Virkemidlene som benyttes, har som utgangspunkt å bidra til at de fastsatte miljømål nås til lavest mulig kostnad. For de aller fleste miljømål medfører dette en overnasjonal, sektorovergripende tilnærming. Klimaproblematikken, langtransportert luftforurensning og utslipp til sjø er sentrale eksempler på denne type miljøproblemer.
Produksjon og transport av olje og gass er energikrevende aktiviteter. Størstedelen av NOx- og CO2-utslippene fra næringen er nært knyttet til dekking av virksomhetens energibehov. Energien fremstilles i all hovedsak ved forbrenning av naturgass i gassturbiner. Energibehovet er igjen nært knyttet til aktivitetsnivå samt produksjonsstrukturen. Utslippene til sjø fra petroleumsvirksomheten består i hovedsak av olje og kjemikalier. Produsert vann er den viktigste kilden til oljeutslipp mens boreoperasjoner tilsvarende er den viktigste kilden til utslipp av kjemikalier på kontinentalsokkelen.For en del utslipp eksisterer det realistiske tekniske løsninger som kan redusere utslippene fra næringen vesentlig. Eksempler på dette er reinjeksjon av vann med olje- og kjemikalierester, gjenvinning av avdampede hydrokarboner og bruk av lav-NOx brennere på nye gassturbiner.
Selv om virksomheten bidrar til en betydelig andel av de nasjonale utslipp av eksempelvis klimagasser, betyr det ikke nødvendigvis at den har negative miljøeffekter i en global eller regional sammenheng. Gasseksporten er et eksempel i så måte. Eksport av gass til kontinentet i rørledningene er energikrevende og fremstilling av denne energien øker norske klimagassutslipp. Men den norske gassen eksporteres i all hovedsak til kontinentet og reduserer behovet for kull- og oljeprodukter i importlandene. Den gunstige effekten på kontinentet vil langt overstige den negative effekten i Norge. I en regional og global sammenheng fører derfor norsk gasseksport til lavere totale utslipp av blant annet klimagasser.
Petroleumspolitikken har disse tre hovedmålene, og de tre målene henger sammen. Hensynet til langsiktighet må for eksempel bli ivaretatt både gjennom et forsvarlig utvinningstempo og en forsvarlig bruk av petroleumsinntektene, men også gjennom en høy vektlegging av miljøspørsmålene og ved å legge forholdene til rette for en fortsatt internasjonalisering av næringen. Som en betydelig energiprodusent, skal Norge være et foregangsland i miljøspørsmål. Produksjon og transport av petroleum fra kontinentalsokkelen skal være ledende når det gjelder å ivareta miljøhensyn. Arbeidet med å redusere klimagassene vil kreve en betydelig innsats.
I denne meldingen er omtale og tiltak også knyttet til den største og viktigste utfordringen vi står overfor på norsk kontinentalsokkel. Det er å videreutvikle og styrke kontinentalsokkelens konkurransekraft slik at fremtidig verdiskaping og statlige inntekter sikres.
1.3 Utredninger som bakgrunn for meldingen
I 1998 igangsatte departementet utredningsprosjekter innenfor fem sentrale områder for petroleumsnæringen. Formålet med utredningene har vært å gi departementet informasjon og økt kompetanse knyttet til sentrale områder for politikkutformingen. Utredningene har vært knyttet til kontinentalsokkelens konkurransekraft, internasjonalisering, gassmarkedet samt oljepris og miljø. I tillegg er det gjennomført utredninger av statens engasjement i petroleumsvirksomheten.
Utredningene i seg selv og konklusjonene fra disse, er ikke direkte gjengitt i denne meldingen. I utformingen av meldingen har utredningene og de innspill departementet har mottatt i tilknytning til disse, vært en viktig del av bakgrunnsmaterialet. Utredningene er offentlig tilgjengelige og vedlagt meldingen som utrykte vedlegg.
I tillegg har departementet benyttet eksterne konsulenter i forbindelse med arbeidet i tilknytning til den fremtidige organiseringen av det statlige eierskap i næringen. Bevilgning til dette formål ble tatt opp særskilt i St. prp. nr. 80 (1998-99) om tilleggsbevilgning til særlig rådgivning i forbindelse med utformingen av statens engasjement i petroleumsvirksomheten.
Departementet har i forbindelse med utarbeidelsen av meldingen hatt nær kontakt med aktørene i næringen. Dette har skjedd gjennom etablering av en referansegruppe bestående av representanter for partene i næringen samt i form av uformell kontakt og møter med enkeltaktører.
Norsk kontinentalsokkels konkurransekraft
På oppdrag fra departementet har firmaet Arthur D Little gjennomført to studier knyttet til kontinentalsokkelens konkurransekraft. Disse har vært knyttet til norsk kontinentalsokkels evne til å tiltrekke seg investeringsmidler fra aktørene i næringen. Arbeidet har både vurdert lønnsomheten knyttet til norske områder i forhold til andre petroleumsprovinser, samt andre mer institusjonelle forhold som er relevante for hvor attraktivt det er å investere i Norge. De har videre vurdert hvilke forhold som gjør norske områder henholdsvis attraktive og mindre attraktive når det gjelder eksisterende og nye aktører. Arbeidet har ikke omhandlet fiskale virkemidler.
Departementet har gitt Wood Mackenzie i oppdrag å gjennomføre to studier av de fiskale rammevilkår næringen står overfor. Den ene er en komparativ studie av fiskale vilkår for nye petroleumsprosjekter i et utvalg land. Siktemålet er å få en økonomisk og systemmessig sammenligning av disse. Videre har departementet satt ut to prosjekter for å vurdere egenskaper og sammenhenger ved effektivitet, insentiv og proveny/fiskale rammevilkår på kontinentalsokkelen. Disse prosjektene er gjennomført av henholdsvis firmaet Wood Mackenzie og dr. oecon. Petter Osmundsen.
Siktemålet med prosjektene har vært å fremskaffe et grunnlag for å vurdere eventuelle tiltak slik at vi over tid fortsatt evner å utvikle petroleumsressursene på kontinentalsokkelen på en effektiv måte, samtidig som vi sikrer at en høy andel av oljerenten tilfaller fellesskapet.
I forbindelse med arbeidet med meldingen har departementet gjennomført en utredning av alternative tildelingskriterier for nye konsesjonstildelinger. Oppdraget ble fordelt på to konsulenter, firmaet Arthur D Little og konsulent Hans Henrik Ramm. Utredningene omhandlet mulige tilpasninger innenfor dagens tildelingssystem og alternative systemer.
Internasjonalisering av norsk petroleumsvirksomhet
For arbeidet med oljemeldingen har tre ulike problemstillinger knyttet til internasjonalisering blitt utredet av konsulenter. Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning (SNF) har utredet hjemlandseffekter av utenlandsinvesteringer, Bedriftsøkonomisk institutt har vurdert perspektiver på norsk oljeindustri som næringsklynge, mens Universitetet i Oslo, Norsk utenrikspolitisk institutt (NUPI) og Christian Michelsens institutt sammen har vurdert effekter i mottakerlandene av norske petroleumsinvesteringer. SNF har dessuten arbeidet med statistisk materiale for leverandørindustriens omsetning i utlandet gjennom petropolprosjektet. Det tas sikte på å videreføre dette arbeidet.
Formålet med utredningene har vært å få en bedre forståelse for de ulike aspekter ved internasjonaliseringen av norsk petroleumsindustri.
Naturgass i de europeiske energimarkedene
På oppdrag fra departementet har Wood Mackenzie utredet de langsiktige utfordringer og muligheter naturgass står overfor i det europeiske energimarkedet. I utredningen beskrives det europeiske gassmarkedet, regionale variasjoner i forbruk, hvilken posisjon naturgass har i de ulike forbrukssegmentene og naturgassens konkurranseevne. Videre vurderes det hvilke faktorer som forventes å påvirke utviklingen i det europeiske gassmarkedet. Det er også utviklet ulike scenarier for hvordan markedet vil utvikle seg på lengre sikt.
Hensikten med utredningen har vært å undersøke hvilke markedsmessige rammer norsk gassvirksomhet vil stå overfor i fremtiden og hvilke implikasjoner utviklingen kan få for gassvirksomheten på norsk kontinentalsokkel. Utredningen danner et grunnlag i vurderingen av hvordan ressursforvaltningspolitikken innenfor gassområdet bør videreføres.
Oljepris og miljø
Det er gjennomført et utredningsprosjekt som har vurdert virkningene på oljemarkedet og oljeprisen av tiltak for å begrense utslippene av klimagasser. Prosjektet er gjennomført i et samarbeid mellom Oxford Institute for Energy Studies og Cicero senter for klimaforskning. I utredningen er det gjennomført analyser av ulike scenarier for redusert klimagassutslipp. Man har også sett på effekten av ulike virkemidler landene vil ta i bruk for å nå sine utslippsmål.
Siktemålet med prosjektet har vært å få en bedre forståelse av virkningene på oljeprisen av ulike utslippsmål for klimagasser og ulik virkemiddelbruk i klimapolitikken, samt hvilke type virkemidler som mest sannsynlig vil bli tatt i bruk.
Statens engasjement i petroleumsvirksomheten
Det pågår for tiden et bredt anlagt utredningsarbeid knyttet til eierskapet i Statoil og den fremtidige forvaltning av SDØE, i tråd med Stortingets behandling av St.prp. nr. 80 (1998-99). Regjeringen tar sikte på å fremme saken for Stortinget i løpet av høstsesjonen 2000.
Internetts mulige betydning for olje- og gassvirksomheten
For nesten alle produkter og i alle markeder er det knyttet usikkerhet til om og på hvilken måte internett vil påvirke virksomheten. For oljevirksomheten kan omsetningsformen som man kan få gjennom internett og den informasjonstilgangen man kan få gjennom dette medium få betydning, men det er uklart på hvilken måte og i hvilket omfang.
Det er to tendenser som tilsynelatende er i strid med hverandre:
Den ene er at kundene får et større tilbudsgrunnlag som gjør at de blir mer oppmerksomme på alternative produkter, servicenivå og priser. Disse forhold vil skjerpe konkurransen for leverandørene. En virkning kan være at kundene av olje, oljeprodukter og gass vil ha mindre lojalitet overfor leverandørene, i større grad kan velge servicenivå og at det formodentlig vil redusere marginene for produsenter og leverandører.
Det andre er at man kan få en eller annen form for sterkere konsentrasjon i salgsleddet slik at ikke alle produsenter og leverandører får samme adgang til kundemassen eller at ikke alle produsenter og leverandører har samme påvirkningsmulighet på produkttilbudet. Hvis elementer av dette blir tilfellet, vil noen leverandører og produsenter kunne bli utelukket fra deler av markedet.
I første omgang er det mest nærliggende at nye omsetningsformer vil kunne få betydning for oljeselskapene i deres omsetning av produkter. Det kan som nevnt føre til at de i mindre grad enn før selger sine produkter inn i grossistledd, og blir mer ansvarlig for detaljomsetningen, f. eks. i gassmarkedet. En slik utvikling vil en anta vil komme på en slik måte at det vil være et teknisk spørsmål hvor raskt man evner å tilpasse sitt salg og sine produkter til en slik omsetningsform. Annerledes stiller det seg til endringer hvor det er av betydning om man er medlem av omsetningsleddet eller ikke. Her har det betydning om en evner å komme med tidsnok i den omsetningsformen som dannes.
Det er også nærliggende at omsetningsformen kan få betydning for forholdet mellom oljeselskapene og leverandørindustrien. Et resultat kan være at informasjonstilgangen kan få betydning for vurderingen av hvilke tilbydere en står overfor. Det kan gjelde bestillingsvarer så vel som lagervarer. I hvilken del av produktspekteret en slik utvikling vil komme først, kan det være forskjellige meninger om. Det er også vanskelig å se hvilke produkter som vil være egnet og på hvilket tidspunkt en ny omsetningsform vil være moden.
Verdens ledende petroleumsrelaterte selskaper gikk i april 2000 sammen om å starte en ny elektronisk markedsplass for anskaffelser. Statoil er blant selskapene som har grunnlagt den nye markedsplassen. Opplegget skal bli at selskapene skal kunne utføre alle typer aktiviteter knyttet til kjøp og salg av varer og tjenester. Løsningen vil omfatte områdene olje og gass (leting og produksjon), petrokjemi, raffinering og detaljmarkedsføring. Et frittstående selskap skal bli dannet for å etablere og drive markedsplassen. Selskapet skal børsnoteres, og etter planen skal markedsplassen åpne i tredje kvartal 2000. Foruten Statoil er Shell, BP Amoco, Conoco, Dow Chemical, Equilon Enterprises, Motiva Enterprises, Mitsubishi Corporation, Occidental Petroleum, Phillips Petroleum, Repsol YPF, Tosco, TotalFina Elf og Unocal blant grunnleggerne av det nye selskapet. Flere selskaper er ventet å komme inn på eiersiden.
Statoil er ett av ti selskaper som samarbeider om å utvikle eOil, en felles elektronisk produktkatalog for aktørene på norsk kontinentalsokkel. Katalogen skal inneholde informasjon om leverandørselskapene og hvilke varer og tjenester disse tilbyr operatørselskapene. Formålet er at eOil skal bidra til å skape et tettere samarbeid mellom aktørene på kontinentalsokkelen. Samtidig blir katalogen tilgjengelig for oljebransjen på verdensbasis. Dette åpner også for betydelige muligheter for den norske leverandørindustrien. De sju operatørselskapene som samarbeider om produktkatalogen er Norsk Hydro, BP Amoco Norge, TotalFina Elf, ExxonMobil, Norske Shell, Phillips Petroleum og Statoil. Dessuten er Umoe og ABB og Aker Maritime med i arbeidsfellesskapet. Den forventede utviklingen innen "business to business e-commerce" er bakgrunnen for dette fellesprosjektet. Oljeselskapene mener introduksjon av elektronisk handel vil kunne hjelpe både operatører og leverandører til å realisere store kostnadskutt, spesielt innen områder som innkjøp og fakturabehandling.
Departementet vil ha økt oppmerksomhet knyttet til disse spørsmål, og vil nedsette et utvalg til å se nærmere på hvilke muligheter og virkninger internett vil kunne få for olje- og gassvirksomheten.