4 En helhetlig transportpolitikk - status og utfordringer

4.1 Et samordnet og effektivt transportsystem

Et samordnet og effektivt transportsystem skal danne grunnlaget for en best mulig ressursutnyttelse innenfor rammen av Regjeringens miljø- og trafikksikkerhetspolitiske målsettinger.

Dette oppnås gjennom:

• samordning - ved at beslutninger om investering, drift og vedlikehold tas etter en helhetlig prioritering i den enkelte transportsektor og mellom transportsektorer

• effektivitet - et transportsystem som sikrer framkommelighet for befolkning og næringsliv i alle deler av landet der de ulike transportmidlenes fortrinn utnyttes, samtidig som mål knyttet til miljø og trafikksikkerhet forsterkes.

Det har i lengre tid vært utarbeidet infrastrukturplaner for de enkelte transportsektorene. Vegsektoren begynte med 4-årige planer i 1970, senere har langtidsplaner også blitt utviklet for de øvrige transportsektorene. Med unntak av siste planperiode har sektorplanene for en stor del blitt utformet gjennom separate prosesser, slik at samordningen først har skjedd i sluttfasen av utarbeidelsen. Planene har også vært ulike både i omfang, organisering og detaljering. Et av formålene med Nasjonal transportplan 2002-2011 (NTP) er å legge grunnlaget for samordnet langsiktig planlegging og virkemiddelbruk på tvers av transportsektorene. I tillegg skal grunnlaget for interne prioriteringer innen den enkelte transportsektor bedres.

Mulighetene for en samordnet planlegging er knyttet til likheter og ulikheter i måten sektorene er organisert og finansiert. Det ligger både muligheter og begrensninger knyttet til i hvilken utstrekning transportformene er alternative eller kan utfylle hverandre for å løse samfunnets transportbehov. Fordelingen av virkemidler mellom ulike myndigheter og forvaltningsnivå spiller en viktig rolle. I det følgende gis en kort gjennomgang av organisering og finansiering av de statlige transportetatene og forholdet mellom forvaltningsnivåene, herunder hvilke muligheter og begrensninger dagens arbeidsdeling gir for samordnet planlegging. I kapittel 5 er det en nærmere beskrivelse av mulighetene for styring av transportutviklingen for bl.a. å oppnå en endret fordeling av transportarbeidet mellom transportmidler.

4.1.1 Organisering og ansvarsdeling

Det overordnede ansvaret for tilrettelegging og styring innen transportsektorene tilligger Samferdselsdepartementet og Fiskeridepartementet. Samferdselsdepartementet har ansvaret for land- og lufttransport, mens Fiskeridepartementet har ansvaret for infrastruktur for sjøtransport og havnenes rammebetingelser. Nærings- og handelsdepartementet har ansvaret for skipsfartspolitikken. Det operasjonelle ansvaret for utbygging, drift, vedlikehold og kontroll utøves enten av virksomheter underlagt departementene, eller av fylkeskommunen eller kommunen. Organiseringen og omfanget av disse aktivitetene varierer sterkt mellom sektorene.

Infrastruktur

Innen vegsektoren er ansvaret for utbygging, drift og vedlikehold tredelt. Staten har ansvaret for riksveger, mens fylkeskommuner og kommuner har ansvaret for henholdsvis fylkesveger og kommunale veger. Statens vegvesen har i denne sammenheng lokalt roller både som statlig og fylkeskommunal myndighet. Luftfartsverket har ansvaret for bygging, drift og vedlikehold av flyplasser, signal og varsling-/overvåkingsanlegg, samt fordeling av kapasitet og overvåking av luftrommet. Jernbaneverket har ansvaret for infrastruktur som kjøreveg, signal- og sikringsanlegg, stasjoner og terminaler. I tillegg har Jernbaneverket ansvaret for ruteplanlegging, kapasitetsfordeling og trafikkstyring. Kystdirektoratet er overordnet myndighet for bygging, drift og vedlikehold av fiskerihavner, farleder, dGPS, merker, fyr, trafikksentraler og lostjeneste i seilingsleden. Kystverket har det operasjonelle ansvaret. Utbygging og drift av trafikkhavner er underlagt kommunene.

Tilsyn og kontroll

Ansvaret for tilsyn og kontroll med transportutøvere er for vegsektoren lagt til Statens vegvesen og for skipsfartens vedkommende til Sjøfartsdirektoratet som er underlagt Nærings- og handelsdepartementet. For de andre sektorene er det egne tilsynsorgan: Statens jernbanetilsyn og Luftfartstilsynet.

I vegsektoren er dessuten en betydelig del av kontrolloppgavene lagt til politiet. For en mer utførlig omtale spesielt rettet mot sikkerhet vises det til kapittel 4.3.3.

Kollektivtransport

Staten har det direkte ansvaret for jernbanetransport og for luftfarten (både infrastruktur og kjøp av persontransporttjenester) og gir tilskudd til hurtigrutedriften, mens kollektivtransporten for øvrig i hovedsak er et fylkeskommunalt ansvar. Staten har likevel det overordnede ansvaret for å utvikle og fastsette rasjonelle rammebetingelser for kollektivtransporten. Dette ansvaret omfatter også rammebetingelser for fylkeskommunenes og kollektivselskapenes rolle og ansvar.

Samspillet mellom staten og lokale myndigheter og utøvere er sammensatt og komplekst. Rammene for hvordan forvaltningsleddene skal samarbeide og dele oppgavene seg i mellom settes av staten gjennom lovgivning, inntektssystemet og på andre måter. Staten bidrar også i betydelig grad med planlegging og med direkte finansiering.

Utbygging og drift av lokal kollektivtransport er et virkemiddel for å løse lokale utfordringer knyttet til avvikling av trafikk. Det er fylkeskommunene som i hovedsak har ansvar for tildeling av ruteløyver og kjøp av lokale kollektivtransporttjenester. Fylkeskommunene har også ansvar for tiltak på fylkesvegene og for prioritering av kollektivtransport i fylkesplanleggingen.

Kommunenes ansvar for kollektivtransport er særlig knyttet til arealplanlegging og til prioritering av tiltak for kollektivtrafikk i sammenheng med andre tiltak som parkeringspolitikk, trafikkreguleringer mv. I tillegg kommer eventuelle tiltak på kommunalt vegnett.

4.1.2 Finansiering av virksomhetene

Med få unntak er virksomheten til Jernbaneverket finansiert over statsbudsjettet. Det samme kan sies om Statens vegvesen, men her finansierer trafikantene en betydelig del av investeringene via bompenger, og fylkeskommunene storparten av virksomheten knyttet til fylkesvegene. Luftfartsverket og Kystverkets tjenesteytende virksomhet er i stor utstrekning finansiert gjennom kostnadsbaserte gebyrer og avgifter som belastes transportutøverne. Trafikkhavnenes virksomhet betales i prinsippet av havnebrukerne. En stor del av Sjøfartsdirektoratets virksomhet er finansiert ved gebyrer.

Infrastruktur for kollektivtrafikk finansieres både over riksvegbudsjett (storbymidler, tiltak i tilknytning til ordinær vegbygging og alternativ bruk av riksvegmidler og bompenger), jernbanebudsjettet og lokale budsjetter. Drift av lokal kollektivtransport utenom jernbanen finansieres av brukerbetaling og over lokale budsjett.

I flere land blir private entreprenører i større grad benyttet til oppgaver som i Norge til nå har sortert under Statens vegvesen, gjennom såkalt "offentlig privat samarbeid" (OPS). En viktig årsak til interessen for OPS internasjonalt er muligheten for å avlaste offentlige budsjetter og oppnå en jevnere fordeling av risiko mellom private og offentlige aktører. Stortinget har bedt Regjeringen gi sine vurderinger av mulige prøveprosjekter av privat finansiering, bygging og drift av vegprosjekter. OPS er nærmere omtalt i kapittel 9.6.

4.1.3 Muligheter for samordnet planlegging

Samordnet planlegging skal bidra til å nå overordnede mål mer effektivt. I transportsektoren er mulighetene for økt effektivitet avhengig av bl.a. to forhold; muligheten for omfordeling av ressurser mellom de ulike transportsektorene, og transportformenes egenskaper i forhold til å utnytte investeringene gjennom å erstatte eller utfylle hverandre.

Muligheter for omfordeling av innsatsen knyttet til investeringer mellom sektorer er størst mellom veg- og jernbanesektoren. Det betydelige innslaget av brukerfinansiering innen luftfart og sjøfart begrenser mulighetene for en fullstendig tverrsektoriell styring av investeringspolitikken. Når det gjelder prioritering mellom drift, vedlikehold og investeringer innen den enkelte sektor er mulighetene større. Regjeringen legger i denne melding vekt på økt drift og vedlikehold.

En tverrsektoriell plan gjør det lettere å foreta en eventuell omfordeling av investeringsmidler mellom transportsektorer. Det er Regjeringens syn at ressurser må avveies mellom transportsektorene med utgangspunkt i hvor nytten for samfunnet er størst. Bl.a. vurderinger av transportmidlenes muligheter for å erstatte og utfylle hverandre må ligge til grunn for slike omprioriteringer. I denne melding er dette søkt løst ved å behandle de viktigste transportkorridorene, distriktene og større byområder særskilt. Inndelingen bygger bl.a. på en erkjennelse av at det i hovedsak er i de større byområdene kollektivtransport kan være et reelt alternativ til personbil. Videre er potensialet for overflytting av gods fra veg til jernbane eller sjø størst langs de tunge godsstrømmene. Regjeringen legger til grunn en samordnet prioritering og bruk av investeringer og generelle virkemidler innenfor disse rammene.

Det er tidligere pekt på at eksisterende organisering og ansvarsdeling i og mellom transportsektorer kan virke hemmende på å få til en samfunnsmessig god ressursbruk. Spesielt i de større byområdene er dette tydelig, og bidrar til å forsinke utviklingen av et mer effektivt kollektivsystem. Problemstillingen er bl.a. relatert til organisering av by- og fylkeskommuner. Alternativer for endring av oppgave/ansvarsdeling og finansiering kan finnes enten innenfor rammen av eksisterende forvaltningsstruktur, gjennom videreutvikling og formalisering av lokalt etablerte samarbeidsorganer eller eventuelt også ved etablering av ny organisering. Regjeringen vil ta initiativ til at det i løpet av planperioden igangsettes konkrete forsøk med sikte på å finne hensiktsmessige løsninger på disse utfordringene. Ulike løsninger er drøftet i kapittel 8.

Utover de direkte bevilgningene til transportetatene er det nødvendig med rammevilkår som sikrer at tilpasningene i transportmarkedet blir rasjonelle. I dette ligger bl.a. å benytte avgifter, tilskudd og andre økonomiske virkemidler aktivt for å nå målene i transportpolitikken. For å oppnå et rasjonelt omfang og en riktig arbeidsdeling og koordinering mellom transportformene, er prinsippet om samfunnsøkonomisk riktig prising av de enkelte transportformene sentralt. Dette drøftes nærmere i kapittel 5.4.

Helhetlige prioriteringer innen og mellom sektorer krever systemer og verktøy som gjør dette praktisk mulig. Arbeidet med Nasjonal transportplan har avdekket et betydelige behov for utvikling av systemer og metoder for tverrsektoriell planlegging. Den korte utredningstiden har ikke gitt særlig rom for videreutvikling. Det har likevel vært gjennomført et betydelig utredningsarbeid.

God kunnskap og godt verktøy er forutsetninger for å kunne måle og forutsi effekten av endret prioritering og virkemiddelbruk. Samferdselsdepartementet har derfor i samarbeid med transportetatene startet et betydelig FoU-arbeid for å sikre et bedre utgangspunkt for arbeidet med neste rullering av Nasjonal transportplan. Dette er et stort arbeid og vil kreve økning i innsatsen i forhold til dagens nivå. Blant temaene det vil bli fokusert på er:

• Transportstatistikk

• Nasjonale og regionale transportmodeller

• Næringslivets transporter

• Nytte-kostnadsanalyser

• Risikoanalyser

• Miljøkonsekvenser og tiltak

• Kobling til lokal og regional areal- og transportplanlegging

4.2 Helhetlig transportpolitikk og miljø

Regjeringen vil

• gi høy prioritet til arbeidet med å redusere transportsektorens miljøproblemer

• legge stor vekt på kostnadseffektiv bruk av virkemidler for å kunne nå fastsatte miljømål

• legge betydelig vekt på å integrere miljøhensyn i investerings-, drifts- og vedlikeholdsbeslutninger i transportsektoren.

4.2.1 Utfordringer og mål

Regjeringen legger stor vekt på å begrense miljøulempene som transport påfører samfunnet. Som en del av Regjeringens miljøvernpolitiske arbeid utarbeides sektorvise miljøhandlingsplaner. Miljøhandlingsplanene presenterer sektorenes miljøutfordringer, mål, virkemidler og tiltak innenfor de åtte miljøvernpolitiske resultatområdene, jf. boks 4.1

Det er vedtatt langsiktige strategiske mål som er konkretisert gjennom nasjonale resultatmål for hvert av de åtte resultatområdene. Nasjonale mål for lokal luftforurensning og støy er sentrale for transportsektoren. Disse målene er nærmere omtalt i kapittel 8. Nasjonale mål for biologisk mangfold, kulturminner og kulturmiljøer og klimagassutslipp og utslipp som bidrar til forsuring legger viktige premisser for transportpolitikken.

Samferdselsdepartementet og Fiskeridepartementet har lagt fram miljøhandlingsplaner for sine ansvarsområder. Disse planene gir bl.a. en helhetlig oversikt over virkemidler og tiltak i inneværende planperiode. I kapittel 4.2.3 gis en nærmere oversikt over oppfølgingen av de sentrale resultatområdene. Samferdselsdepartementets miljøhandlingsplan (1998) vil bli revidert med basis i Nasjonal transportplan.

Fiskeridepartementets miljøhandlingsplan presenterer hovedtrekkene i departementets politikk for miljøforvaltning innen fiskeri-, havbruks-, og kystforvaltning for perioden 2000-2004. De viktigste miljøutfordringene innen kystforvaltningen er å forebygge mot skipsulykker og samtidig ivareta hensynet til effektiv sjøtransport gjennom utvikling av maritim infrastruktur. En annen viktig side av dette arbeidet er å bidra til å begrense miljøskadelige konsekvenser hvis ulykker likevel skulle inntreffe. For dette formålet har Kystverket en egen beredskapsplan, og en avtale med Sjøfartsdirektoratet og SFT om operativt samarbeid i slike situasjoner. Beredskapsorganisasjon, utstyr og prosedyrer er under stadig utvikling. I tillegg skal det arbeides for å begrense miljøulempene ved utdyping av havner og farleder. Fiskeridepartementets vil også medvirke til å bevare kulturverdier på land og sjø, herunder forskjellige drifts- og produksjonsanlegg, som er typisk for ulike tidsepoker og områder. Kystverket er i gang med en landsomfattende registrering av bevaringsverdige fiskerihavneanlegg, og Riksantikvaren har utarbeidet en nasjonal verneplan for fyrstasjoner. Det vil bli gjort rede for oppfølging av denne planen i stortingsmeldingen om fyrtjenesten som skal fremmes høsten 2000, jf. kapittel 6.4.1.

For å synliggjøre miljøutviklingen og resultatene av sektorenes innsats i forhold til de nasjonale miljømålene bygges det, under ledelse av miljøvernmyndighetene, opp et nasjonalt system for resultatoppfølging. Dette skal brukes til resultatrapportering i den årlige stortingsmeldingen om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand, og gi bedre kvantitativt grunnlag for revisjon av sektorenes miljøhandlingsplaner. Transportsektoren har vært aktivt med i arbeidet med dette systemet, og vil etter all sannsynlighet være den første sektoren til gradvis å innføre det.

4.2.2 Status og utviklingstrekk

Luftforurensning

Utslippene til luft fra transportsektoren har for mange komponenter gått ned de siste årene, men klimagassutslippene har økt. Klimagassutslipp fra transportsektoren består i hovedsak av karbondioksid (CO₂), men også lystgass (N₂O) og metan (CH₄) bidrar noe. CO₂-utslippene for transportsektoren er nærmere omtalt i boks 4.2.

Boks 4.2 Transportsektorens klimagassutslipp

I perioden 1990-99 har klimagassutslippene fra sektoren økt med 26 pst. Det er CO₂-utslipp fra vegtrafikken som i størst grad har bidratt til denne veksten, men også CO₂-utslippene fra luftfart og kysttrafikk har økt.

Kilde: SSB

Transportsektoren bidrar med om lag 25 pst. av de samlede norske klimagassutslippene og med 32 pst. av de samlede norske CO₂-utslippene.

Kilde: SSB

Transportsektoren bidrar til regional luftforurensing hovedsakelig gjennom forsurende utslipp av svoveldioksid (SO₂) og nitrogenoksider (NO_x). Transportsektorens utslipp av SO₂ og NO_x er redusert betydelig de seneste år, til tross for at sjøtransport knyttet til virksomheten på kontinentalsokkelen har hatt en kraftig økning av NO_x-utslipp. Transportsektorens bidrag til regional forsuring er beskrevet i boks 4.4. De totale norske utslippene av SO₂ og NO_x er innenfor kravene i gjeldende protokoll for langtransportert luftforurensning, men kravene i ny protokoll undertegnet høsten 1999 er vesentlig strengere, jf. boks 4.3.

Boks 4.4 Transportsektorens bidrag til forsuring

I perioden 1990-99 er transportsektorens SO₂-utslipp redusert med over 60 pst., og NO_x-utslippene fra transport er redusert med om lag 4 pst. NO_x-utslippene fra vegtrafikken ble redusert med 28 pst. i perioden 1990-99, og det forventes en fortsatt nedgang som følge av innførte avgasskrav til kjøretøy. Sjøtransport relatert til virksomheten på kontinentalsokkelen har hatt en kraftig økning av NO_x-utslipp. Dette er til en viss grad kompensert med lavere SO₂-utslipp. Samlet har utslippene av forsurende gasser fra kysttrafikken økt med 8 pst. i perioden 1990-99. Transportsektoren står for om lag 36 pst. av de nasjonale utslippene av forsurende gasser (1999). Bidraget til forsuring knytter seg i hovedsak til store utslipp av NO_x.

Kilde: SSB

Kilde: SSB

Transportsektorens bidrag til lokale luftforurensningsproblemer skyldes i hovedsak svevestøv (PM₁₀) og nitrogendioksid (NO₂), særlig fra vegtrafikken. Utslipp av vegstøv- og eksospartikler fra vegtrafikken ble redusert med 20 pst. i perioden 1990-99. Innførte avgasskrav har medført at NO_x-utslippene fra vegtrafikken ble redusert med 28 pst. i perioden 1990-99, og at utslippene av karbonmonoksid (CO) og bly ikke lenger anses som noe vesentlig helseproblem. For en nærmere omtale av lokal luftforurensning, vises til kapittel 8.

Støy

Vegtrafikk er den største kilden til støyproblemer. Selv om trafikkstøy plager flest mennesker i de største byområdene, er spesielt støy fra vegtrafikk geografisk sett et mer utbredt problem enn lokal luftforurensning. I alt er det beregnet at rundt 1 million personer er utsatt for utendørs vegtrafikkstøy over 55 desibel. Tilsvarende tall for personer utsatt for jernbane- og flystøy er hhv. ca 65 000 og 67 000. Det er beregnet at i overkant av 300 000 personer er sterkt plaget av støy fra vegtrafikk, hvorav 87 000 langs riksvegnettet. Omfattende støyskjerming og fasadeisolering antas å ha redusert antall sterkt støyplagede langs riksvegene noe til tross for trafikkveksten.

Antall personer som bor innenfor flystøysonene er blitt betydelig redusert etter flyttingen av hovedflyplassen fra Fornebu til Gardermoen. I 1996 ble det beregnet at om lag 49 000 personer var bosatt innenfor støysonene på Fornebu. Samtidig er det beregnet at 2 500 personer ville bo innenfor flystøysonene i Gardermoenområdet i 2000. Generelt reduseres flystøyen etter hvert som flyflåten skiftes ut med mer støysvake fly. Trafikkvekst med økt antall flybevegelser motvirker noe av denne effekten. For en nærmere omtale av støy, vises til kapittel 8.

Inngrep - biologisk mangfold og kulturhistoriske verdier

Utbygging og drift av infrastruktur påvirker landskapsbilde, natur- og kulturhistoriske verdier og mulighetene for rekreasjon, jf. boks 4.5. Dette skjer både ved direkte forbruk av arealer, oppsplitting av sammenhengende arealer og måten drift og vedlikehold av anleggene utføres på. Samlet sett har dette ført til direkte tap av natur og kulturhistoriske verdier eller at disse forringes. Nye transportanlegg, spesielt nye veger, har åpnet for økt ferdsel og nye aktiviteter i naturområder som kan være konfliktfylt i forhold til verdifulle natur- og kulturmiljø.

Infrastrukturtiltak kan således gi tap av natur- og kulturminneverdier, men gir også muligheter for miljøforbedringer langs eksisterende infrastruktur i områder som avlastes for trafikk. I forhold til kulturminner, kulturmiljøer og estetikk er problemene spesielt knyttet til vegsektoren, det gjelder både i forhold til eksisterende anlegg og nybygging. De største konsekvensene for biologisk mangfold er tap av naturtyper som er leveområder for sårbare arter.

Forventet utvikling

Utviklingen i transportomfanget og transportmiddelfordelingen henger nøye sammen med viktige trekk i samfunnsutviklingen som for eksempel den generelle inntektsveksten, endringer i befolkningen og strukturelle endringer i norsk økonomi og samfunnsliv.

Framskrivninger viser at det kan ventes en noe lavere vekst i person- og godstransporten framover enn det vi har hatt, særlig gjelder dette vegtransport. Også for luftfarten er det ventet en lavere vekst.

Endringer i transportvolum og transportmiddelfordeling vil sammen med den teknologiske utviklingen være av stor betydning for utviklingen av miljøutfordringene knyttet til transport.

Nye miljøkrav til kjøretøy, fly og skip samt utskifting av de gamle, vil medføre at de fleste typer utslipp til luft (unntatt klimagasser) og støy vil gå noe ned i tiden framover. Boks 4.6 viser forventede utslipp av forurensende gasser og klimagasser fra transportsektoren.

Boks 4.6 Forventede utslipp av forsurende gasser og klimagasser

TØI har gjennomført framskrivninger av utslipp fra transportsektoren for 2002 og 2012. Det forventes en nedgang i utslippene av forsurende gasser fra transportsektoren. Dette skyldes i hovedsak innførte avgasskrav til vegtrafikkjøretøy som reduserer NOx-utslippene kraftig. Økte utslipp av ammoniakk (NH₃) motvirker nedgangen noe. SO₂-utslippene antas å være ubetydelige mot slutten av perioden som følge av forventede krav til drivstoffkvalitet. For utslippene fra kysttrafikken forventes det derimot en liten økning av NOx-utslippene.

Kilde: TØI

Det forventes en økning i klimagassutslippene fra transportsektoren. Dette skyldes for det første økte utslipp av lystgass fra vegtrafikken som følge av bruk av katalysator. Dessuten øker CO₂ utslippene som følge av økt fly- og kysttrafikk. Det er også beregnet en liten økning av CO₂-utslippene fra vegtrafikken.

Kilde: TØI

Hovedutfordringene framover er knyttet til å redusere utslippene av CO₂, NO_x og svevestøv. I tillegg må støyproblemet reduseres.

Det er også store utfordringer knyttet til arealbruk, barriérer og inngrep i natur- og kulturmiljøer.

4.2.3 Miljøvernpolitikken på transportområdet

For å møte de mange miljøutfordringene knyttet til transport er det nødvendig med et omfattende sett av virkemidler. Kostnadseffektivitet og samordning vil stå sentralt i utformingen av virkemiddelbruken.

Regjeringen vil med bakgrunn i ambisiøse miljøvernpolitiske mål legge vekt på følgende innsatsområder:

Klima og forsuring

• bruk av tverrsektorielle virkemidler som for eksempel avgifter

• tekniske krav til transportmidler og drivstoff.

Lokal luftforurensning og støy

• følge opp grenseverdiforskriften til forurensningsloven bl.a. gjennom støyskjerming og fasadeisolering, og på lengre sikt bidra til å oppfylle EUs grenseverdier for luftkvalitet når disse er implementert i norsk rett

• arbeide videre med oppfølging av de nasjonale målene for luftforurensning og støy

• kanalisere vegtrafikken ut av bolig- og sentrumsområder med høy forurensnings- og støybelastning

• legge til rette for å redusere den lokale luftforurensningen i landets fem største byer bl.a. gjennom prosjektet Bedre byluft

• følge utviklingen i overgangen til bruk av piggfrie dekk nøye, og vurdere behovet for endringer i politikken ut fra miljø- og trafikksikkerhetshensyn

• legge til rette for økt bruk av miljøvennlige transportmidler kombinert med generelle trafikkreguleringer som vegprising, tidsdifferensierte bompengesatser og parkeringsreguleringer

• utrede behov for og eventuell utforming av en egen miljøbestemmelse i vegtrafikkloven

• samordnet areal- og transportplanlegging.

Inngrep

• søke å unngå nye inngrep i særlig verdifulle natur- og kulturmiljøer

• miljømessig kvalitetssikring og miljørevisjon av planer, programmer for miljøoppfølging av større prosjekter og fleksibel bruk av normaler for utforming av veganlegg

• bygge opp og vedlikeholde bred natur- og kulturminnefaglig kompetanse i transportetatene

• forbedre kunnskap om effekt av inngrep og avbøtende tiltak gjennom FoU-satsing, bl.a. før- og etterundersøkelser.

Utformingen av miljøvernpolitikken på transportområdet er kompleks og krever en helhetlig tilnærming for å være effektiv og gi ønskede resultater. Dette henger både sammen med at transportsektoren forårsaker mange ulike typer miljøproblemer, at transportsektoren bare er én av flere sektorer som bidrar, og at ett virkemiddel kan ha effekter i forhold til flere av de aktuelle miljøproblemene. Dessuten kan det være betydelig konflikt mellom ulike miljøhensyn og i forhold til andre mål for transportpolitikken.

Valg av effektive virkemidler er en forutsetning for å kunne nå ambisiøse mål i miljøvernpolitikken. Regjeringen vil bruke økonomiske virkemidler, for eksempel avgifter, der det ligger til rette for dette for å oppnå miljøvernpolitiske mål med lavest mulig ressursbruk.

Virkemidlene må tilpasses miljøproblemenes varierende karakter. I transportsektoren kan miljøeffektene være både globale, regionale og lokale. Overfor klimautfordringer og luftforurensninger med regionale virkninger er internasjonale avtaler med på å bestemme ambisjonsnivået i norsk miljøvernpolitikk.

Hovedstrategien overfor globale og regionale miljøproblemer er bruk av tverrsektorielle virkemidler som for eksempel avgifter. Både bensin og autodiesel er ilagt CO₂-avgift. Autodiesel er dessuten ilagt SO₂-avgift. Disse miljøavgiftene kommer i tillegg til bensin- og autodieselavgiften. Det er også høye avgifter på kjøp og eie av bil, noe som påvirker størrelsen på og sammensetningen av bilparken og dermed utslippene. For en nærmere omtale av avgiftene vises til kapittel 5.

Omsettelige kvoter er et annet økonomisk virkemiddel som det på sikt vil kunne være aktuelt å ta i bruk. Det vises i denne forbindelse til NOU 2000:1 Et kvotesystem for klimagasser - Virkemiddel for å møte Norges utslippsforpliktelse under Kyotoprotokollen.

Der det ikke er teknisk mulig å avgiftsbelegge utslippene direkte, benyttes mer sektorspesifikke virkemidler som for eksempel avgasskrav. Dette har vært av stor betydning for å få redusert NO_x-utslippene.

Generelle, landsomfattende virkemidler dimensjonert i forhold til globale og regionale utfordringer har også klare positive virkninger på de lokale miljøproblemene. I tillegg må det overfor denne type problemer settes inn lokale virkemidler rettet direkte mot problemområdene. Det er gjennomført omfattende tiltak av administrativ og regulerende art i transportsektoren.

Ofte bidrar flere ulike kilder og sektorer til de lokale miljøproblemene. Eksempler på dette er utslipp av svevestøv fra biltrafikk og vedfyring, samt støy fra ulike kilder. For å redusere slike problemer på en kostnadseffektiv måte, må bruk av virkemidler vurderes på tvers av de sektorene som bidrar. Virkemidlene vil ofte være sektorspesifikke. I tråd med St.meld. nr. 58 (1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling legges det opp til at nytte-kostnadsvurderinger vil være retningsgivende for utforming av virkemidler overfor lokale miljøproblemer.

Innenfor prosjektet Bedre byluft arbeider Samferdselsdepartementet med å legge til rette for lokale tiltak som kan redusere luftforurensningen i de fem største byene. For å redusere svevestøvproblemet har departementet åpnet for en ordning med gebyr på bruk av piggdekk for å stimulere overgang til bruk av piggfrie dekk. For å følge opp grenseverdiforskriften til forurensningsloven gjennomføres det omfattende støyskjerming og fasadeisolering. En rekke tiltak som til dels har andre hovedbegrunnelser enn miljø vil også virke på de lokale miljøproblemene. Eksempler på slike tiltak er vegprising og tidsdifferensierte bompengesatser, samordnet areal- og transportplanlegging, styrket kollektivtilbud, parkeringsreguleringer, fartsreduksjon og andre typer trafikkreguleringer. Lokale virkemidler som virker trafikkbegrensende, vil i tillegg til å ha positiv lokal miljøeffekt også bidra til å redusere globale miljøproblemer. Mange av de lokale virkemidlene er særlig aktuelle i byområdene, og er nærmere omtalt i kapittel 8.

Miljøhensyn i investeringspolitikken

I utformingen av investeringspolitikken tillegges miljøhensyn vekt både ved:

• Fordeling av investeringsmidler mellom transportformene.

• Fordeling av midler mellom nye anlegg og vedlikehold.

• Prioritering av prosjekter innenfor hver enkelt transportform (både nye og utbedring av gamle anlegg).

• Valg av trasé/lokalisering og utforming av det enkelte transportanlegg.

Registrering av problemsoner vil i framtiden utgjøre et viktig grunnlag for prioritering av miljøtiltakene for vegsektoren.

Fordeling av investeringsmidler mellom transportmidlene er ett av flere aktuelle virkemidler for å legge til rette for mest mulig miljøeffektive løsninger av ulike transportoppgaver i samfunnet. Mulighetene for å overføre person- og godstransport til mindre energikrevende og forurensende transportmidler avhenger av konkurranseflatene mellom dem.

På lang sikt kan konkurranseflatene i noen grad påvirkes ved bevisst bruk av virkemidler i deler av transportmarkedet. Langsiktige miljøutfordringer bør derfor tillegges vekt ved fordeling av knappe ressurser mellom og innen transportsektorene. Geografiske og bosettingsmessige forhold gjør at transport på veg har klare fortrinn i forhold til andre transportmidler i store deler av landet. Sjøtransport har stor betydning for bosetting og næringsliv i distriktene. Investeringer i jernbane prioriteres i mer trafikksterke områder.

Det er viktig at beslutninger om investering i nye prosjekter bygger på kostnader og priser som reflekterer samfunnets samlede kostnader for ulike transporter, inkludert miljøkostnadene. Flere miljøgoder er vanskelige å verdsette og måle og inngår ikke i beregningene. Eksempler på dette er virkninger på landskap, biologisk mangfold, kulturminner og barriereeffekter. Disse forholdene inngår imidlertid som en viktig del av det samlete beslutningsgrunnlaget.

Miljø er ett av en rekke viktige hensyn som må vektlegges ved prioritering av nye prosjekter innenfor hver enkelt transportsektor. I mange tilfeller kan realisering av ett prosjekt, for eksempel tunneler eller omkjøringsveger i byer og tettsteder, gi betydelige gevinster både i forhold til miljø, framkommelighet og trafikksikkerhet. I byområdene er det særlig viktig at nye vegprosjekter ikke fremmer uønsket vekst i biltrafikken. For å unngå dette bør utbygging av hovedvegnettet i mange tilfeller kombineres med virkemidler som påvirker etterspørselen etter vegtransport.

Det er viktig å integrere miljøhensyn også innen deler av drifts- og vedlikeholdsvirksomheten.

Miljømessig kvalitetssikring av vedtatte planer

Vegdirektoratet har fastsatt interne retningslinjer for miljømessig kvalitetssikring av tidligere vedtatte planer. Retningslinjene forutsetter at alle planer for utbyggingsprosjekt skal være kvalitetssikret i forhold til miljø, og om nødvendig være endret (miljørevidert) senest ett år før oppstart.

Miljømessig kvalitetssikring skal gjennomføres for planer på riks- og fylkesveger, og gjelder på oversiktsplan-/kommunedelplannivå og reguleringsplannivå. Miljørevisjon vil hovedsakelig bli gjennomført for eldre planer, og planer som ikke har en tilfredsstillende kvalitet miljømessig. Vedtatte planer skal vurderes i forhold til lovendringer, ny kunnskap og nye føringer gitt fra sentralt hold. Om planene tidligere er vurdert i forhold til nytt regelverk, nye føringer mv. som et ledd i det ordinære planarbeidet på et faglig forsvarlig grunnlag, stilles det ikke krav om ny gjennomgang.

Statens vegvesen er ansvarlig for å gjennomføre den miljøfaglige vurderingen av planene og legge fram tilstrekkelig dokumentasjon. Vurdering av behovet for miljørevisjon skal skje i samråd med fylkesmannens miljøvernavdeling og den regionale kulturminnemyndighet. Berørte kommuner bør også orienteres om arbeidet.

Virkemidler for reduserte inngrep

For å bevare det biologiske mangfoldet, landskap og kulturminneverdier vil transportmyndighetene søke å unngå inngrep i verneområder, større sammenhengende naturområder og sårbare natur- og kulturmiljøer. Biologisk mangfold, kulturminner og estetikk skal ivaretas i planlegging, utbygging, drift og vedlikehold av transportanlegg. I tilfeller der prosjekter velges gjennomført selv om det får betydelige negative konsekvenser knyttet til inngrep, skal avbøtende tiltak iverksettes. Det er spesielt viktig å vurdere tiltak som kan redusere eventuelle barriére-effekter og direkte inngrep i eller nærføring til vernede eller sårbare områder. I tillegg skal arbeidet med utbedring av problemsoner på eksisterende veg fortsette.

God kompetanse om verdiene i natur- og kulturmiljøer er viktig for å ivareta hensyn til biologisk mangfold og kulturminner. Transportetatene vil videreføre arbeidet med å bygge opp og vedlikeholde en bred miljøfaglig kompetanse, bl.a. innen natur- og kulturminnefag. Etatene planlegger fortsatt høy FoU-aktivitet på området, bl.a. for å øke kunnskapen om naturmiljøet samt utvikle planverktøy og metoder for naturfaglige analyser. Satsing på før- og etterundersøkelser av transportanlegg for å øke kunnskapsnivået om effekter av inngrep og ulike avbøtende tiltak vil bli videreført. Eksempelvis satte Vegdirektoratet i 1999 i gang et fireårig program som bl.a. omfatter etterundersøkelser av større viltkryssingsanlegg og andre vilttiltak i fem fylker.

Nærmere om oppfølging av de enkelte resultatområdene

Departementenes miljøhandlingsplaner omtaler sektorenes virkemiddelbruk knyttet til alle de åtte resultatområdene. Som nevnt i kapittel 4.2.1 er hovedutfordringene for transportsektoren særlig knyttet til de tre resultatområdene:

• bærekraftig bruk og vern av biologisk mangfold

• kulturminner og kulturmiljøer

• samt klimaendringer, luftforurensing og støy.

Regjeringen legger stor vekt på begrense transportsektorens bidrag til miljøproblemene på disse områdene.

I boks 4.7 er det gjort mer detaljert rede for hvordan transportmyndighetene følger opp de to resultatområdene bærekraftig bruk og vern av biologisk mangfold og kulturminner og kulturmiljøer. I boks 4.8 er det redegjort nærmere for resultatområdet Klimaendringer, luftforurensning og støy.

Også på andre resultatområder gjøres det en betydelig innsats for å begrense de miljøskadene transportsektoren medfører. For en mer detaljert omtale av dette vises til departementenes miljøhandlingsplaner.

4.3 Helhetlig transportpolitikk og sikkerhet

• Regjeringen vil i det langsiktige arbeidet med sikkerhet innen alle transportgrener legge til grunn en visjon om at det ikke skal forekomme ulykker med drepte eller livsvarig skadde.

• Regjeringen legger til grunn at ressursinnsatsen skal settes inn på de områder hvor det kan ventes størst skade- og ulykkesreduserende effekt. Dette gjelder både innen den enkelte sektor og på tvers av transportsektorene.

• For å hindre ulykker og farlige hendelser kreves det innsats i alle deler av transportsystemet. Hovedtyngden av ulykkene skjer i vegsektoren. Regjeringen vil derfor spesielt legge vekt på å redusere antallet vegtrafikkulykker og de alvorlige skadevirkningene av disse ulykkene. For de kollektive transportmidler vil innsatsen bli rettet mot å ivareta operasjonell sikkerhet på en planmessig måte samtidig som tilsyn med transportselskapene og - etatene vil få økt vekt.

• Regjeringen vil så snart som mulig opprette en felles havarikommisjon til å undersøke ulykker og hendelser innen luftfart og jernbane. Det vil derfor bli fremmet proposisjon med forslag til hjemmelsgrunnlag for en forskrift om offentlig undersøkelse av ulykker og hendelser på jernbaneområdet. Regjeringen vurderer videre om en bør opprette en felles ulykkeskommisjon for alle større ulykker og hendelser innen sjø-, luft-, bane- og vegtransport.

4.3.1 Innledning

Årlig blir flere hundre mennesker drept og livsvarig skadd i ulykker i trafikken i Norge. I perioden 1991-99 har trafikken i gjennomsnitt krevd om lag 320 menneskeliv årlig. Av disse omkommer i gjennomsnitt i overkant av 300 årlig i vegtrafikkulykker. I tillegg kommer ulykker i tilknytning til bl.a. fritidsbåter, fiske og privat flyging. I perioden 1991-98 har i gjennomsnitt 43 personer mistet livet årlig i fritidsbåttrafikken, mens i gjennomsnitt 7 er blitt drept årlig under privat flyging. Ulykker i vegtrafikken kjennetegnes stort sett av mange ulykker med få skadde eller drepte i hver ulykke. Dersom en ulykke først inntreffer på tog, fly, skip eller buss vil det ofte medføre et større antall skadde og drepte.

Regjeringen vil i det langsiktige arbeidet med sikkerhet i trafikken legge til grunn en visjon om at det ikke skal forekomme ulykker med drepte eller livsvarig skadde. Dette betyr at det spesielt for vegsektoren vil kreves en ny tilnærming til sikkerhetsspørsmål, med sterkere fokus på de alvorlige ulykkene. I de andre sektorene har man i lengre tid arbeidet ut fra en liknende visjon når det gjelder den rutegående transporten. All transportvirksomhet er forbundet med risiko for ulykker, men visjonen tar som utgangspunkt at de alvorlige følgene av dem må forebygges. Samtidig er det, ikke minst i forhold til de mange aktørene i vegtrafikken, viktig å arbeide for å endre trafikantenes atferd, slik at ulykker i minst mulig utstrekning inntreffer. Dette er også viktig for å begrense det store antallet «mindre alvorlige» ulykker.

Offentlige myndigheter har et betydelig ansvar for å bedre sikkerheten gjennom planlegging og utforming av trafikksystemene og som regulatør og overvåker av trafikantenes handlinger. Brukerne av trafikksystemene har imidlertid også et klart ansvar for sikker og aktsom atferd i trafikken, basert bl.a. på de lover og regler som er fastsatt for de ulike trafikksystemene. Dette er bl.a. understreket gjennom kravet om aktsomhet i vegtrafikken i vegtrafikklovens § 3, jf. kapittel 10.5 i denne melding.

I alle deler av transportsektoren ser Regjeringen det som viktig at det utvikles en sikkerhetskultur og en ledelsesfilosofi som prioriterer sikkerhet. Dette innebærer også at det utvikles systemer som ivaretar og fremmer sikkerhet både gjennom lov og forskrifter, planlegging og gjennomføring av tiltak og drift av transportselskaper. Det er ikke minst viktig at sikkerhetskrav er ivaretatt i planleggingsfasen og at helhetlige sikkerhetsanalyser er gjennomført før utbyggingsbeslutninger og endelige valg av tekniske løsninger tas.

Tabell 4.1 og 4.2 gir en oversikt over antall drepte og dødsrisiko i de ulike sektorene over en del år.

Det vil alltid hefte usikkerhet ved beregning av risiko for de ulike transportmidlene. Ytterligere usikkerhet vil oppstå når risiko mellom ulike transportmidler og sektorer skal sammenliknes. Sektorene benytter forskjellige definisjoner ved registrering av ulykker, skader og reiseomfang. Ved ulykker hvor flere transportmidler er involvert vil også klassifikasjonspraksis ha betydning for ulykkesstatistikken i de ulike sektorene. Det kan her nevnes at i perioden 1990-94 ble 18 personer drept i sammenstøt mellom kjøretøy på veg og skinnegående materiell. I tabell 4.1 er disse forulykkede registrert som omkommet i vegtrafikkulykke.

ECON Senter for økonomisk analyse har på bakgrunn av foreliggende offisielle ulykkesstatistikk beregnet ulike mål på dødsrisikoen for ulike transportmidler (ECON-rapport 22/98).

Ulykker og uhell med forskjellige typer transportmidler har ulike sannsynligheter for å skje og ulike konsekvenser når de inntreffer. For kollektive transportmidler (tog, fly, ferje og buss) er sannsynligheten for en ulykke lav, men konsekvensene kan være omfattende når en ulykke skjer. Gjennomsnittlig antall drepte og skadde for disse transportmidlene har de siste årene vært svært lave, men som vist i tabell 4.1 kan enkeltulykker gjøre store utslag i disse tallene. I en enkelt togulykke i januar 2000 omkom flere reisende enn til sammen i hele perioden 1987-98. For private transportmidler (bil, fritidsbåt, privat flygning, sykkel, moped, mc, gange) er sannsynligheten for å bli utsatt for et uhell betydelig høyere enn for kollektive transportmidler. Langt de fleste av disse ulykkene medfører kun materielle skader, men likevel rapporteres det omkring 8 500-9 000 ulykker med personskade til politiet årlig.

I tillegg til ulykkene som blir registrert av politiet, kommer et betydelig antall ulykker med personskade som ikke blir registrert og ulykker med kun materielle skader. På bakgrunn av tall fra Statens institutt for folkehelse har Transportøkonomisk institutt beregnet at bare om lag en tredel av alle rapporteringspliktige vegtrafikkulykker med personskade kommer med i offisiell ulykkesstatistikk. Underrapporteringen er størst i de tilfeller hvor motorvogn ikke er involvert i ulykken og hvor skadegraden er lav.

Relative vurderinger av de ulike transportmidlenes risiko vil avhenge av om risikoen måles pr. time reisetid eller pr. personkilometer. De ulike risikomålene er mer eller mindre egnet, avhengig av formålet med sammenligningen. Risikoen ved å reise med forskjellige transportmidler langs samme strekning, eller for ulike reisemåter mellom to punkter måles best om risikoen beregnes pr. personkilometer.

Ulykker i tilknytning til transportvirksomhet medfører betydelige kostnader for samfunnet. Dette knytter seg bl.a. til medisinske kostnader, produksjonsbortfall, materielle kostnader, administrative kostnader og velferdstap for skadde og pårørende. Transportøkonomisk institutt har vurdert de samfunnsøkonomiske kostnadene ved ulykker i vegtrafikken til om lag 25 milliarder kroner årlig. Slike vurderinger og beregninger er imidlertid svært usikre.

4.3.2 Hovedutfordringer

I all investering i, og drift av transportsystemer ligger innebygd krav til sikkerhet. Vegenes beskaffenhet og krav til sikkerhet er utformet med utgangspunkt i vegloven. Trafikken på vegnettet og krav til kjøretøy og fører reguleres av vegtrafikklovgivningen. Jernbanevirksomhet skal tilfredsstille jernbanelovgivningens krav som omhandler både kjøreveg, trafikkstyring og rullende materiell. Investeringer i luftfartens infrastruktur må tilfredsstille rettsregler satt for rullebaner og instrumentering for sikker drift. Kravene til sikkerhet omfatter også transportmateriell og utstyr. På sjøfartssektoren er de norske reglene for sikkerhet til sjøs knyttet til skip og mannskap hjemlet i sjødyktighetsloven, sjømannsloven og en rekke andre lover samt internasjonale konvensjoner som Norge har ratifisert. Oppmerking av farledene skjer etter retningslinjer fra den internasjonale organisasjonen for fyr- og merkevesen, IALA. Når det gjelder bruken av den maritime infrastrukturen er det fastsatt internasjonale sjøvegsregler. Disse gjelder for alle farvann og de som ferdes der. I tillegg er det med hjemmel i losloven fastsatt krav om losplikt for å ivareta sikker navigasjon i norsk farvann. Det er også fastsatt særskilte seilingsregler med hjemmel i havne- og farvannsloven og losloven for visse farvann. Overholdelsen av seilingsreglene overvåkes fra maritime trafikksentraler.

Sikkerhet reguleres også gjennom lovgivning på tvers av sektorene. Transport av farlig gods på veg og jernbane, som er regulert i egen forskrift basert bl.a. på Den europeiske avtale om internasjonal vegtransport av farlig gods (ADR) og tilsvarende for jernbane (RID), samt EU-direktiver, er eksempler på dette.

Bruk av infrastruktur og transportmidler kan aldri bli helt uten sikkerhetsrisiko. Som det framgår i kapittel 4.3.1 er det en kjensgjerning at individuell, privat transport uansett transportmiddel har høyere risiko enn transportmidler brukt i kollektiv- og yrkesrettet transport. Transportmidler med relativt åpen adgang for individuell bruk er mest ulykkesutsatt, det gjelder i vegtrafikken, på sjøen og i luftfarten. Dette må få betydning for de tiltak som settes inn mot trafikkulykkene både mht. tiltak i infrastruktur, transportmiddel og overfor trafikantene.

Antall skadde og drepte som følge av trafikkulykker er vesentlig høyere i vegtransport enn for andre transportformer, jf. bl.a. oversikten over antall drepte i tabell 4.1. Det er flere årsaker til dette. Vegtransportsystemet er i all hovedsak et system for individuelle transporter, mens de øvrige transportformene først og fremst er kollektive transportformer med profesjonelle aktører. Videre er antallet trafikanter vesentlig høyere i vegtransportsystemet enn i de øvrige transportformene. Ulykkesårsakene er mange og tiltak for å redusere antall ulykker må derfor settes inn på en rekke områder.

Erfaringsmaterialet fra store ulykker med kollektive transportmidler, uansett om de skyldes mangler ved den tekniske eller operasjonelle sikkerhet, viser ikke noe entydig mønster i årsaksforholdene. Innsatsen for å forhindre ulykker må derfor rettes mot de årsaksforhold som avtegner seg i enkeltstående ulykker, nestenulykker og hendelser. Hensikten er gjennom kvalitetssikringssystemer å fange opp avvik før en ulykke skjer. Ulykkesundersøkelser (havariundersøkelser) og oppfølging av disse har stor betydning i denne sammenheng. For de kollektive transportmidler betyr dette at en i oppfølgingen vil fokusere på operasjonell sikkerhet på en planstyrt og organisert måte. Også for de kollektive transportmidler vil det uansett være en gjenværende risiko for hendelser og ulykker.

Regjeringens visjon for det langsiktige trafikksikkerhetsarbeidet legges til grunn som en ambisjon i all investering og drift av transportsystemer. Dette innebærer at utgangspunktet er at alvorlige ulykker ikke skal kunne finne sted, og at virkningene av en ulykke når den har skjedd, skal gjøres minst mulig. Statistisk sett er det bl.a. som følge av få ulykker vanskelig både for jernbanevirksomheten, sjøfarten og i den rutegående luftfart å angi målbare ulykkesreduserende effekter av en spesiell sikkerhetsinnretning på investeringer, drift og vedlikehold framfor andre innretninger. Direkte sikkerhetstiltak i disse sektorene vil imidlertid ha en effekt og vil bli prioritert i planperioden. Dette gjelder bl.a. arbeid med å sikre og fjerne planoverganger på jernbanenettet, utbygging av navigasjonssystemer når det gjelder luftfarten og ulike navigasjonshjelpemidler, herunder lys, merker og elektroniske navigasjonshjelpemidler, for å ivareta sikkerheten ved en stadig tettere og raskere trafikk på sjøen.

For vegtrafikken viser virkningsberegninger en klar ulykkesreduksjon som følge av trafikkant- og kjøretøyrettede tiltak samt satsing på sikkerhetstiltak knyttet til investeringer, drift og vedlikehold. En rekke tiltak vil her bli prioritert, jf. kapittel 13 og 14.

Regjeringen legger til grunn for sitt sikkerhetsarbeid at ressursinnsatsen skal settes inn på de områder hvor det kan ventes størst skade- og ulykkesreduserende effekt. Dette gjelder både innen den enkelte sektor og på tvers av transportsektorene.

For å kunne bedre grunnlaget for denne type avveininger vil det arbeides med å framskaffe ny og oppdatert kunnskap om de ulike tiltakenes effekt. Det er også viktig at de ulike ulykkesstatistikkene holder så høy kvalitet som mulig. I arbeidet med å forbedre ulykkesrapporteringene er det viktig å få til en felles avgrensning mht. definisjon av ulykker, skader og reiseomfang i de ulike sektorene.

På bakgrunn av de store og alvorlige ulykkene både på sjøen og med jernbane i 1999/2000 og alle ulykkene som stadig inntreffer i vegtrafikken, ser Samferdselsdepartementet det som viktig å styrke samarbeidet og bidra til erfaringsoverføring mellom de ulike transportetatene om tilnærming til sikkerhet og risiko i transportsektoren.

4.3.3 Tilsyn og kontroll

Statens vegvesen foretar periodiske kontroller og utekontroller av kjøretøy. Periodiske kjøretøykontroller foretas også av godkjente verksteder og testestasjoner. Statens vegvesen og politiet foretar brukskontroller, herunder kontroll av løyver, sikring av last, kjøre- og hviletid m.m. Statens vegvesen og politiet foretar kontroll av bruk av verneutstyr. I tillegg foretar politiet en rekke typer atferdskontroller på vegen. Kontroll av fart, ruspåvirket kjøring og kontroll av bruk av verneutstyr er prioriterte innsatsområder. Samarbeid mellom politiet og Statens vegvesen fører til en mer effektiv håndheving og bedre utnyttelse av de samlede kontrollressurser.

Trafikksikkerhetsrevisjoner er innført som en naturlig del av systemet for kvalitetssikring i Statens vegvesen. Ved trafikksikkerhetsrevisjoner tas det primært hensyn til de krav til sikkerhet som brukerne av et veg- og trafikkanlegg må kunne stille. Systemet består av en gjennomgang av et veg- eller trafikkprosjekt på forskjellige stadier i plan- og anleggsfasen. Denne faglige gjennomgangen av planer og prosess blir foretatt med støtte i et sett av detaljerte sjekklister for forskjellige typer prosjekter og stadier i plan- og anleggsprosessen. Et tilsvarende opplegg er under utvikling for en trafikksikkerhetsfaglig gjennomgang av eksisterende vegnett med tanke på å identifisere og utbedre farlige feil og mangler.

Ansvaret for tilsyn og kontroll av skip er lagt til Sjøfartsdirektoratet. Lovverket krever at skip som er engasjert i person- eller godstransport til enhver tid skal ha gyldige sertifikater utstedt av, eller på vegne av, Sjøfartsdirektoratet. I forbindelse med alle sertifikatutstedelser blir skipene besiktet, og i tillegg kommer ulike periodiske besiktelser.

I tillegg til periodiske besiktelser anvendes «uanmeldte tilsyn», dvs at enkelte skip blir gjenstand for besiktelse på et tilfeldig tidspunkt. Erfaring har vist at effekten av uanmeldte tilsyn er god, bl.a. ved å sette mer fokus på daglig vedlikehold av det enkelte skip. Sjøfartsdirektoratet har tatt i bruk revisjoner som ny metode i tilsynet, blant annet for å tydeliggjøre rederienes ansvar ved drift av skip og for å motivere til utvikling av en sikkerhetskultur.

I årene framover ønsker Sjøfartsdirektoratet å prioritere uanmeldte tilsyn og revisjoner på bekostning av et noe redusert omfang av periodiske kontroller. Dette prioriteres for å få best mulig effekt av de ressurser som øremerkes til tilsyn og kontroll av skip engasjert i nasjonal transport og for å få en overgang til en mer overordnet, behovsstyrt tilsynsvirksomhet.

Som en oppfølging av Stortingets behandling av St.meld. nr. 32 (1995-96) Om grunnlaget for samferdselspolitikken, foretok Statskonsult høsten 1996 en gjennomgang av organiseringen av tilsynsfunksjonen innen transportsektoren, både i forhold til habilitet og behov for større samordning. Statskonsult konkluderte bl.a. med at det ikke bør etableres et felles tilsyn for transportsektoren. Både forskjeller i omfang av tilsynet og måten tilsynet blir utført på tilsier dette.

På bakgrunn av bl.a. Statskonsults gjennomgang har det blitt foretatt endringer i tilsynsarbeidet overfor banevirksomhetene og luftfarten. Statens jernbanetilsyn, som ble etablert 1. oktober 1996, er et eget forvaltningsorgan, underlagt Samferdselsdepartementet. Tilsynet skal ivareta det offentliges interesser i tilknytning til bl.a. sikkerhetsspørsmål til beste for de reisende, banens personale og publikum i alminnelighet ved anlegg og drift av private og offentlige jernbaner, sporveg, tunnel- og forstadsbaner. Statens jernbanetilsyn skal føre tilsyn med at utøverne av jernbanevirksomhet oppfyller kravene i henhold til jernbaneloven. Det stilles i regelverket krav om å følge opp myndighetskrav ved internkontroll og moderne prinsipper for å ivareta sikkerhet på en planmessig styrt og organisert måte. Tilsyn utføres i form av systemrevisjoner og inspeksjoner/stikkprøver, men også gjennom å bidra med rådgiving og veiledning.

For å løse de framtidige trafikale utfordringer norsk og internasjonal luftfart står overfor, må en på en rekke områder gjøre seg nytte av ny og mer effektiv teknologi for å opprettholde den høye sikkerheten. I behandlingen av St.prp. nr. 66 (1998-99), jf. Innst. S. nr. 226 (1998-99), samtykket Stortinget i å opprette Luftfartstilsynet med et overordnet ansvar for normerings- og forskriftsverk, adgangskontroll og virksomhetstilsyn overfor alle flyplasseiere inklusive Luftfartsverket, flyselskaper og andre operatører innen luftfartssystemet. Luftfartstilsynet har vært i funksjon fra 1. januar 2000. Med de organisatoriske endringer som nå er foretatt, og de organisatoriske endringer som for tiden drøftes i europeiske luftfart, vil en stå bedre rustet til å løse både trafikale og sikkerhetsmessige utfordringer.

Tilsynsarbeidet overfor jernbane og luftfart har etter opprettelsen av Statens jernbanetilsyn og Luftfartstilsynet store likhetstrekk. Ut fra erkjennelsen av at enkelthendelser ofte er en konsekvens av organisasjonens totale forhold til sikkerhet, legges det stor vekt på systemtilsyn overfor infrastrukturforvaltere og operatører. Infrastrukturforvaltere og operatører har et selvstendig ansvar for å utarbeide sikringssystemer, prosedyrer og å overholde de regler som de respektive myndigheter fastsetter. Systemtilsyn innebærer å sikre at internkontrollen virker etter forutsetningene.

Disse tilsyn er etablert som ordinære forvaltningsorgan underlagt Samferdselsdepartementet, som har det overordnede ansvar for at sikkerhetsregelverket blir utarbeidet. De to tilsynsmyndighetene er organisatorisk skilt fra den forretningsmessige drift av infrastruktur og transportutøverne på sine respektive transportområder. Med dette er det nå lagt til rette for et mer effektivt sikkerhetsarbeid innen jernbane og luftfart. Grensegangen mellom tilsynene på den ene siden og overordnet departement på den annen, er formelt fastlagt ved delegasjon av fullmakt etter lov og forskrifter.

Et ambisiøst sikkerhetsmål forutsetter at tilsyn og virksomhetsutøvere har en sikkerhetsfaglig kompetanse. Regjeringen vil i planperioden stimulere til at større virksomhetsutøvere innen samferdselssektoren utvikler det yrkesmessige fagfelt og utformer krav til bl.a. sikkerhetskompetanse. Det vil også bli vurdert hvordan sektortilsynenes kompetanse kan utnyttes bedre tverrsektorielt. Spørsmål om departementstillknytning vil bli tatt opp i denne sammenheng.

4.3.4 Ulykkesundersøkelser

Alle ulykkesundersøkelser (havariundersøkelser) har som formål å øke kunnskapen om ulykkesårsaker for å benytte denne kunnskap til å unngå nye ulykker. Ulykkesundersøkelser har således et annet utgangspunkt og formål enn politietterforskning, som også skal avdekke skyld og ansvar. Det er viktig for å få så gode opplysninger som mulig i ulykkesundersøkelsene, at de to ulike roller holdes adskilt etter fastsatte retningslinjer.

Luftfarten er eneste transportsektor med et fast og uavhengig organ for ulykkesundersøkelser. Havarikommisjonen for sivil luftfart (HSL) er organisert som eget forvaltningsorgan under Samferdselsdepartementet og har ansvaret for å undersøke luftfartsulykker og luftfartshendelser. Havarikommisjonens sammensetning og oppgaver er i samsvar med internasjonale avtaler (ICAO) og EUs Rådsdirektiv om fastsettelse av de grunnleggende prinsipper for undersøkelse av ulykker og hendelser innen sivil luftfart. På grunnlag av undersøkelsene skal HSL komme med tilrådinger til myndighetene.

Luftfartstilsynet analyserer dette materialet og har ansvaret for å ta stilling til hvordan tilrådingene skal følges opp. De tilrådingene som HSL kommer med etter en avsluttet undersøkelse, sender departementet til Luftfartstilsynet og ber om en vurdering av hvordan tilrådingene vil bli fulgt opp med tiltak.

Som en oppfølging av vedtak i Stortinget 28. april 1997 har Statens vegvesen etablert tverrfaglige ulykkesanalysegrupper for vegtrafikken i ulike deler av landet. Disse gruppene vil gjennomføre dybdeanalyser av ulike typer ulykker, og på den måten framskaffe økt kunnskap om og forståelse av trafikkulykkenes bakgrunn. For å unngå rolleblanding er retningslinjene for arbeid i, og organisering av disse gruppene, utarbeidet i samarbeid med politi- og påtalemyndigheter.

Arbeidet i disse gruppene er ment som dybdeanalyser av et begrenset antall ulykker. Ved å foreta en mer grunnleggende analyse av forholdene knyttet til en ulykke får vegmyndighetene mer dyptgående kjennskap til ulykker generelt. Dette arbeidet vil komme i tillegg til det omfattende arbeid med ulykkesdata som har foregått gjennom mange år og kan gi utfyllende informasjon som det ikke er mulig å få gjennom det tradisjonelle arbeidet som baseres på politiets uhellsrapporter.

Ut fra en faglig vurdering er det ikke behov for å gjennomgå alle alvorlige vegtrafikkulykker i hele landet for å få fram den kunnskap som slike analyser kan gi. Det er derfor i første omgang etablert ulykkesanalysegrupper i ti fylker som skal studere ulike typer alvorlige ulykker.

Jernbaneverket og NSB BA har egne interne uhellskommisjoner som faller utenfor det som betegnes som faste kommisjoner. Disse kommisjonene er opprettet til internt bruk og rapportene er som hovedregel ikke offentlige.

Spørsmålet om å ta inn en egen hjemmel i jernbaneloven om opprettelse av en fast ulykkeskommisjon på jernbaneområdet ble drøftet i forbindelse med framlegg av ny jernbanelov i 1993. Det ble den gang konkludert med at det på bakgrunn av få ulykker sett i forhold til de administrative og kostnadsmessige sider ved en kommisjonsbehandling, ikke var tilrådelig å opprette en slik kommisjon. Imidlertid ble det påpekt at dersom jernbanens gunstige ulykkesfrekvens skulle brytes, kunne dette være et viktig argument for en fast og lovhjemlet undersøkelseskommisjon for jernbaneulykker.

Sjølovkomiteen har i NOU 1999:30 Undersøkelse av sjøulykker, påpekt at den kombinasjon av ulykkesundersøkelse og plassering av sivilrettslig og strafferettslig ansvar som de gjeldende regler legger opp til, prinsipielt er uheldig og lite formålstjenlige. Sjølovkomiteen har kommet til at det viktige er at en uavhengig havarikommisjon besitter den nødvendige erfaring, kunnskap og kompetanse som er nødvendig for å avdekke ulykkesårsakene. Sjølovkomiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sjøfartsdirektoratet, foreslo derfor at det opprettes en fast Havarikommisjon for sjøulykker.

Regjeringen går inn for å utvide virkeområdet hvor ulykkesundersøkelser skal foretas. Med bakgrunn i de alvorlige jernbaneulykker og hendelser den senere tid foreslår Regjeringen som et første ledd å omdanne Havarikommisjonen for sivil luftfart til en havarikommisjon for luftfart og jernbane. Regjeringen vil fremme lovforslag som gir hjemmelsgrunnlag for en forskrift om offentlige undersøkelser av ulykker og hendelser i jernbanesektoren. Forslaget innebærer utvidelse av kommisjonen med 2 - 3 stillinger. Regjeringen vurderer i tillegg spørsmålet om det bør opprettes en felles undersøkelseskommisjon for hele transportsektoren, der også sjø- og større vegtransportulykker inngår.

4.3.5 Vegsektoren

Regjeringen anser det store antallet skadde og drepte i vegtrafikken som et alvorlig samfunnsproblem, og legger til grunn en visjon - et framtidsbilde - om at transport ikke skal føre til drepte eller livsvarig skadde.

Visjonen er ment å være et felles fundament for trafikksikkerhetsarbeidet i departementer, vegvesen, politi, kommunale og fylkeskommunale myndigheter, organisasjoner og for den enkelte trafikants atferd. Et sterkt fokus på denne visjonen vil i seg selv kunne legge grunnlag for en reduksjon i antall trafikkulykker og ulykkenes alvorlighetsgrad.

Det registreres om lag 12 000 skadde eller drepte mennesker årlig i vegtrafikken. Rundt 300 av disse blir drept, mens rundt 1 400 påføres alvorlige eller meget alvorlige skader. Det innebærer at det kreves en fortsatt sterk innsats for å bedre trafikksikkerheten på vegene. En rekke myndigheter og organisasjoner må arbeide målbevisst for å redusere skadevirkningene av ulykkene for at vi skal komme nærmere visjonen. Vi er også helt avhengig av at den enkelte trafikant bidrar for å oppnå høyere sikkerhet på vegene.

Visjonen om ingen drepte og livsvarig skadde må ses i et lengre perspektiv enn kommende planperiode. Visjonen har imidlertid gitt et grunnlag for det framtidige arbeidet på trafikksikkerhetsområdet.

Samferdselskomiteen ba i sin behandling av Norsk veg- og vegtrafikkplan 1998-2007 departementet om å analysere virkemidlene som settes inn i forlengelsen av den svenske nullvisjonen (vedtatt av Riksdagen i oktober 1997). Etter Samferdselsdepartementets vurdering, er det for tidlig å trekke konklusjoner i forhold til den totale virkemiddelbruk i trafikksikkerhetsarbeidet i Sverige. Flere av tiltakene er ennå ikke iverksatt, men på basis av et 11-punktsprogram pågår for tiden arbeid med å konkretisere oppfølgingen. Samferdselsdepartementet vil gi Vegdirektoratet i oppdrag å fortsatt vurdere utviklingen i virkemiddelbruk i Sverige.

Hovedsiktemålet for og prioriteringene i trafikksikkerhetsarbeidet vil være å sette inn tiltak der disse i størst mulig utstrekning bidrar til å redusere antall ulykker og alvorlighetsgraden når en ulykke inntreffer. Samferdselsdepartementet vil i planperioden prioritere tiltak for å redusere antallet møteulykker, utforkjøringsulykker og ulykker med myke trafikanter. Dette er grunnlaget for Regjeringens strategiplan for trafikksikkerhet på veg. Strategiplanen følger denne melding som utrykt vedlegg. I strategiplanen pekes det på at ingen trafikksikkerhetstiltak alene kan sørge for en vesentlig reduksjon i antall skadde og drepte. For å nærme seg Regjeringens visjon på trafikksikkerhetsområdet, kreves en kombinasjon av tiltak blant annet knyttet til tiltak på vegnettet, økt kontroll og nye trafikkreguleringer for eksempel i forhold til fart og ruspåvirket kjøring. Tiltakene er nærmere omtalt i kapittel 10 og i strategiplanen.

Med basis i omtalen av trafikksikkerhet i denne meldingen og i strategiplanen vil det bli utarbeidet et eget handlingsprogram for trafikksikkerhet på veg. Utarbeidelse av handlingsprogrammet vil være et samarbeid mellom de viktigste aktørene i trafikksikkerhetsarbeidet, og vil innholde en nærmere konkretisering av virkemidlene som foreslås.

I tillegg til en slik hovedprioritering av tiltak, tar Regjeringen også på alvor den utrygghet mange føler som ferdes på f.eks. rasutsatte veger, i tunneler, om bord i ferjer og på sterkt trafikkerte skoleveger. Departementet la høsten 1999 fram en egen handlingsplan for forsterket satsing på rassikring og Regjeringen vil i planperioden videreføre denne satsingen på å forebygge rasulykker. Regjeringen vil også arbeide for å utvikle bedre varslingssystemer både når det gjelder rasvarsling og generelle varslingssystemer for vær- og føreforhold.

Kommunal- og regionaldepartementet og Samferdselsdepartementet fastsatte i juli 2000 retningslinjer for saksbehandling ved brannsikring av vegtunneler. Retningslinjene er utarbeidet innenfor gjeldende regelverk og bygger på et utkast utarbeidet av Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern og Vegdirektoratet i samarbeid med Statens bygningstekniske etat.

Retningslinjene har sin bakgrunn i blant annet behovet for et tettere samarbeid mellom vegmyndighetene og brannvernmyndighetene, særlig i planfasen for nye tunnelanlegg og ved opprustning av eksisterende anlegg.

Retningslinjene gjelder både brannsikring av nye tunneler, oppgradering av eksisterende tunneler og bidrag til utstyr til det lokale brannvesen. De omhandler blant annet krav til risikoanalyser og ansvar for samarbeid om øvelser, beredskapsplaner etc. og skulle gi et godt grunnlag for et nært samarbeid mellom myndighetene på et så tidlig tidspunkt som mulig i prosessen.

4.3.6 Jernbane

Det er et mål at det ikke skal forekomme tap av menneskeliv eller alvorlige skader på mennesker som følge av sammenstøt mellom tog eller ved avsporinger. I tillegg er det en prioritert oppgave å redusere antall ulykker ved planoverganger.

Ny teknologi, mer kompleksitet i moderne togmateriell, flere aktører på sporet samt høyere hastighet krever ivaretakelse av trafikksikkerhet på en mer systematisk måte enn hva som har vært vanlig i tradisjonell jernbanevirksomhet. Dette setter krav til ytterligere kompetanseheving for sikkerhetsledelse og sikkerhetsfaglig kompetanse innen jernbanevirksomheten. Dette gjelder både for jernbaneoperatører og infrastrukturforvalter. Det er også viktig at det i jernbanevirksomheten etableres systemer som tolererer enkeltfeil uten at det forårsaker tap av menneskeliv eller alvorlig personskade.

Gjennomføringen av krengetogtiltak på fjerntogstrekningene i planperioden 1998-2001 har i stor grad vært rettet mot sikring og fjerning av planoverganger. Regjeringen vil fortsatt prioritere en sterk satsing på sanering av planoverganger. I inneværende planperiode vil det totalt bli fjernet om lag 1000 planoverganger og det vil ved inngangen til planperioden 2002-2011 gjenstå om lag 4000 planoverganger på det offentlige jernbanenettet.

For å ivareta sikkerheten for de reisende, banens personale og publikum i alminnelighet kreves fungerende internkontrollsystemer. Dette gjelder både operasjonelle, tekniske og organisatoriske forhold.

Forskrift om krav til styring og oppfølging av forhold relevant for sikker trafikkavvikling på jernbane, herunder sporveg, tunnelbane og forstadsbane, fastsatt av Statens jernbanetilsyn 23. desember 1999, skal bidra til at jernbanevirksomheten blir underlagt moderne prinsipper for ivaretakelse av sikkerhet.

Samferdselsdepartementet vil prioritere tiltak som gir god dokumentert sikkerhetseffekt. Av tiltak som er til vurdering eller er satt i gang for å øke sikkerheten i jernbanevirksomheten er bl.a:

• Tilpassing til høyhastighet og krengetogstekologien: Ny gjennomgang av alle jernbanestrekninger for identifisering av potensielle risikofaktorer og med iverksetting av nødvendige tiltak, bl.a. nedlegging og sikring av planoverganger, oppdatert status for rasutsatte områder, spesialtilpassing av krengetogshastighet til kritiske kurver med god sikkerhetsmargin og gjennomgang av sikkerhet i tunneler.

• Sikkerhetsstyring: Jernbaneselskapene og forvalter av infrastruktur med trafikkledelse har begynt å gjennomføre endringer i organisasjon og styringssystem for å etablere nye forutsetninger for ivaretakelse av sikkerhetsstyring etter moderne og forebyggende prinsipper.

• Trafikksikkerhetsbestemmelsene for framføring av tog har behov for en revisjon med sikte på forenklinger og brukervennlighet. Dette arbeidet er påbegynt.

• Oppgradering av sikringssystemer i kjøreveg: Enkelte jernbanestrekninger på det nasjonale nettet mangler automatisk togkontroll (ATC). Disse strekningene skal gis prioritet med henblikk på oppgradering til et bedre sikkerhetsnivå. På strekninger med svært lite trafikk skal det som alternativ til utbygging av fjernstyring og ATC vurderes andre løsninger med samme sikkerhetsnivå.

• Toleranse for enkeltfeil: Jernbanevirksomheten, og spesielt de strekninger som ikke er utrustet med ATC, skal planlegges, utformes og gjennomføres med sikte på at det oppnås toleranse for enkeltfeil uten at det forårsaker tap av menneskeliv eller personskade.

For å opprettholde og ytterligere forbedre sikkerheten ved jernbanetransport har Samferdselsdepartementet i planperioden 2002-2011 prioritert inn et trafikksikkerhetsprogram, et rassikringsprogram, et profilutvidelsesprogram, et program for stasjons- og knutepunktutvikling, samt et program for andre investeringer i eksisterende infrastruktur, herunder sanering og sikring av planoverganger. Tiltakene innenfor disse programmene vil ha effekt for trafikksikkerheten på både bane og veg. For en nærmere omtale av programmene vises det til kapittel 14.3.

Etter gjeldende lov kan Statens jernbanetilsyn pålegge stans av driften helt eller delvis når sikkerhetsmessige hensyn tilsier det, og/eller tillatelse kan trekkes tilbake. Samferdselsdepartementet er klageinstans for vedtak truffet av Statens jernbanetilsyn.

4.3.7 Sjøfart

I sjøfarten ligger utfordringen både i å sikre liv og helse samt i å forebygge miljøødeleggelser og tap av last og fartøy. Større og hurtigere fartøy og økende innslag av skip med farlig eller forurensende last stiller større krav til skip og mannskap samt til navigasjonsinfrastruktur. Som navigasjonsinfrastruktur regnes lostjenester, fyr og merker, elektroniske navigasjonshjelpemidler og trafikksentraler for overvåking av farvannene.

Det statistiske grunnlaget for vurdering av risikoen for ulykker til sjøs på norskekysten er til dels mangelfullt. Dette har sammenheng med ufullstendig sjøtrafikkstatistikk og at antall sjøulykker hvert år er relativt lavt. Store ulykker inntreffer sjelden, men kan når de inntreffer medføre betydelige negative konsekvenser i form av tapte menneskeliv, materielle skader og oljeutslipp. Det vil bli lagt opp til et samarbeid med de ulike transportører og ansvarlige direktorat for å bedre eksisterende datagrunnlag.

Farvannets beskaffenhet, trafikktetthet, fartøyets størrelse og besetningens kvalifikasjoner har betydning for om en ulykke inntreffer. Elektroniske navigasjonshjelpemidler i fartøyet er også viktig i denne forbindelse. Konsekvensene dersom en ulykke inntreffer vil bl.a. avhenge av antall passasjerer om bord og/eller fartøyets last. Mannskapets kvalifikasjoner og sikkerhetsrutiner om bord samt hvor ulykken skjer vil også ha betydning for eventuelle tap av menneskeliv og mulige miljøskader.

Tiltak rettet mot sikkerhet for skipsfarten er i stor grad kjennetegnet av internasjonale løsninger. Norge deltar aktivt i et forpliktende internasjonalt samarbeid, hvor IMO (Internasjonal Maritime Organization) og ILO (International Labour Organization) konvensjonene er de viktigste for bevaring av sikkerheten. Disse tiltakene som skal bidra til å øke sikkerheten for sjøtransport, retter seg i hovedsak mot infrastruktur i farledene og tjenester for selve sjøtransporten og forhold ombord i fartøyet.

Kystverket har ansvaret for maritim infrastruktur og for sikkerheten knyttet til ferdsel i farledene. Kystverkets virksomhet omfatter lostjenester, trafikksentraltjenester og fyr- og merketjenester. I tillegg kommer farledsutbedringer og infrastruktur for elektroniske navigasjonshjelpemidler som er nærmere behandlet i kapittel 3.2.2. Alle tjenestene har som formål å ivareta sikkerhet og framkommelighet til sjøs.

Etablering og drift av lykter, lanterner og merker skal gi de sjøfarende veiledning for navigasjonen i farledene slik at grunnstøting kan unngås. Lostjenesten skal bidra til å forhindre uhell og ulykker ved at den tilbyr økt navigasjonskompetanse der dette anses nødvendig. Det har i de senere år vært en teknisk utvikling som bør vurderes i forhold til lospliktsystemet. Som en del av oppfølgingen av St.meld. nr. 47 (1998-99) Om evaluering av losplikt- og losgebyrsystemet, vil det bl.a. bli foretatt en nærmere vurdering av fjernlosing fra trafikksentralene.

I områder med høy trafikktetthet eller stort innslag av miljøfarlig last er det etablert trafikksentraler for å drive aktiv overvåking og håndheving av seilingsregler, navigasjonsassistanse og informasjonsutveksling. Virksomheten skal bidra til sikker og effektiv sjøtrafikk i farvannene som dekkes av trafikksentralene.

For Grenlandsområdet og Sture- og Mongstadområdet er det etablert trafikksentraler på grunn av den miljøfarlige lasten som fraktes i disse områdene. Det er også etablert en trafikksentral for Oslofjorden og det er under bygging en trafikksentral på Kvitsøy som skal dekke hovedledene i Rogaland. Disse etableres som en følge av trafikkmengde og de særlig vanskelige forholdene i farvannet samt stort innslag av passasjertrafikk.

Sjøfartsdirektoratet har ansvar for tilsyn og kontroll med skipsfartsnæringen. Dette gjelder alle norske fartøy. Kontroller utføres ved førstegangs- og periodiske sertifikatbesiktelser av norske laste- og passasjerskip. I tillegg foretar Sjøfartsdirektoratet havnestatkontroll av utenlandske skip i norske havner. Sjøfartsdirektoratet fører også tilsyn med produksjon og omsetning av fritidsfartøy.

IMO har vedtatt krav som innebærer at passasjerskip i internasjonal fart samt visse typer lasteskip i internasjonal fart skal etablere sikkerhetsstyringssystemer som dekker både skip og rederikontor. Norske myndigheter har valgt å utvide omfanget av slike krav til også å gjelde norske rederier som opererer passasjerskip med mer enn 100 passasjerer i nasjonal fart. Alle slike passasjerskip og -rederier ble sertifisert første gang innen 1.1.1996. Fra 2000 gjelder kravene også for bilferger med ned til 13 passasjerer.

I tillegg til IMO og ILO, har EU de seneste årene blitt en sentral aktør for fastsetting av regler for skipsfart. Direktiver og forordninger, spesielt for ro-ro passasjerskip, er gjort gjeldende også for passasjerskip i innenriksfart når det gjelder blant annet bygge- og utrustningskrav, skipsutstyr samt telling og registrering av ombordværende. Enkelte av de nye EU-kravene innebærer at norske innenriksferger må bygges om.

Ved innføring av nye sikkerhetstiltak knyttet til skipsfarten vil myndighetene prioritere tiltak med god dokumentert sikkerhetseffekt.

4.3.8 Luftfart

Det legges i alt sikkerhetsarbeidet overfor rutegående luftfart til grunn at ulykker ikke skal kunne finne sted, og at følgene skal reduseres til det minimale dersom en ulykke likevel skulle inntreffe. Risikoen for at det inntreffer en dødsulykke med rute- eller charterfly er som det framgår av tabell 4.2 meget lav, samtidig som det kan ha store utslag i risikotallene for en periode dersom en ulykke først inntreffer, jf. tabell 4.1. I privatflygingen er ulykkestallene høye i Norge, også sett i europeisk sammenheng, og det er et klart mål å redusere antallet ulykker.

For å hindre ulykker og farlige hendelser kreves det innsats i alle deler av luftfartssystemet, og luftfartens internasjonale karakter har medført et omfattende internasjonalt regel- og avtaleverk ut fra hensynet til sikkerhet. Dette gjelder operasjonelle, tekniske og organisatoriske forhold, og spesielle tiltak kreves innrettet for å hindre at det skjer terrorhandlinger og sabotasje mot luftfarten.

I småflytrafikken, og i denne forbindelse inngår også mikrolette fly og luftsport, har Luftfartstilsynet som mål i samarbeid med interesseorganisasjonene å legge opp til systemtilsyn slik at det daglige tilsyn i stor grad kan ivaretas av miljøene selv. Videre vil Luftfartstilsynet forbedre utdanning og sertifikatordningene for flygere.

Det ble i St.meld. nr. 38 (1996-97) Norsk luftfartsplan 1998-2007 gjort rede for de omfattende planer som foreligger i europeisk og norsk sammenheng for utviklingen i flysikringstjenesten, herunder lufttrafikktjenesten (ATM) og for kommunikasjon/navigasjon/overvåkning (CNS). ATM omfatter bl.a. lufttrafikktjenesten og luftromorganiseringen, mens CNS er betegnelsen på de tekniske systemene. Med ny teknologi vil disse tjenester og anlegg bli mer integrert enn tidligere.

Opplegget forutsetter overgang til å benytte et satelittbasert navigasjonssystem (GNSS) som vil gi høyeste sikkerhet, økt kapasitet i luftrommet og kortere flyginger mellom flyplassene med reduserte kostnader for flyselskapene som resultat. Satelittnavigasjon kan benyttes både i undervegsfasen og under landing på regionale så vel som store flyplasser. Dagens GPS-system er allerede tatt i bruk som hjelpemiddel av flyselskapene både på regionale ruter og andre steder, men kan ikke brukes som eneste navigasjonssystem. Eksisterende bakkebaserte navigasjonssystem må opprettholdes både i Norge og Europa for øvrig inntil GNSS kan kontrolleres av den sivile luftfart både organisatorisk og teknisk, og gi sikker posisjonering. Dagens dekning med GPS gir ikke tilstrekkelig dekning på høyere breddegrader og i områder med sterkt kuppert terreng, og gir heller ikke presis nok posisjonering. Det anses som viktig at det europeiske sattelittnavigasjonssystemet Galileo, som er under utvikling, gir god dekning i Norge og Svalbard. Dette har vært den sentrale målsettingen for Fiskeridepartementets arbeid som observatør i EUs styringskomité for definisjonsfasen av Galileo-prosjektet.

Samferdselsdepartementet vil, som omtalt i St.prp. nr. 60 (1999-2000) Om ein del saker på Samferdselsdepartementets område, vurdere sikkerhetsforholdene knyttet til helikoptervirksomheten på norsk kontinentalsokkel nærmere. Det ble sommeren 2000 oppnevnt et offentlig utvalg som skal vurdere både organisering og ansvar, og utarbeide konkrete mål og tiltak for å fremme flysikkerheten. Det er ventet at arbeidet vil pågå i om lag to år.

EUs Ministerråd vedtok 16. juli 1998 å gi Kommisjonen mandat til å forhandle fram en avtale om opprettelse av en felles europeisk organisasjon med ansvar for flysikkerhet i Europa, kalt European Aviation Safety Authority (EASA). Organisasjonen vil erstatte de europeiske luftfartsadministrasjoners samarbeidsorgan Joint Aviation Authorities (JAA). Formålet med EASA er å oppnå et fullt ut harmonisert regelverk i Europa på flysikkerhetsområdet. Norge er invitert til å delta i forhandlinger om medlemskap i EASA.

Gjennom EØS-avtalen har Norge bl.a. gjennomført Rådsforordning 3922/91 om harmonisering av tekniske krav og administrative framgangsmåter i sivil luftfart, et regelverk som gir EU kompetanse til å gi regler på flysikkerhetsområdet. Norske luftfartsmyndigheter deltar også aktivt innenfor JAA med utforming av felles europeiske regler, standarder og prosedyrer på flysikkerhetsområdet. Fra norsk side har man derfor uttrykt at det er en viktig målsetting å gå inn som medlem i EASA, en organisasjon som vil kunne ytterligere styrke flysikkerheten i Europa.

I europeisk sammenheng legges det videre vekt på at luftrommet med tilhørende flysikringstjenester skal være enhetlig og at nasjonale grenser ikke skal legge begrensninger på kapasiteten. Målet er å utnytte luftrommet mer effektivt ved å fly korteste veg mellom ulike flyplasser og hindre unødig venting, og dermed også redusere unødig ressursbruk og forurensning. Det arbeides derfor innen EUROCONTROL og European Civil Aviation Conference (ECAC) for større integrering av lufttrafikkledelse, kommunikasjon, navigasjon og overvåking.

Det vil være store økonomiske utfordringer forbundet med de tiltak som er nødvendige for å opprettholde dagens og møte framtidige krav til sikkerhet. Samtidig vil de utbedringer av mangler ved lufthavnene som er nødvendige etter gjeldende regelverk, kreve store ressurser. Tiltakene til disse formål vil legge beslag på størstedelen av investeringene i luftfarten i årene framover. Myndighetene vil prioritere tiltak med størst sikkerhetseffekt. Internasjonalt er det investeringer for å øke trafikkapasiteten kombinert med sikkerhetskrav som er nevnt. Det er her en viss usikkerhet knyttet til hva disse krav kan bety for Luftfartsverkets økonomi.

4.4 Tilgjengelighet for alle

• Regjeringen vil at funksjonshemmede som brukere av transporttjenester i størst mulig grad skal kunne betjenes gjennom god tilrettelegging innenfor transportsystemet generelt.

• Regjeringen vil arbeide for at tilgjengeligheten til det ordinære kollektivtilbudet styrkes.

• Ordningen med tilrettelagt transport i fylkeskommunene skal gi et supplerende tilbud i forhold til eksisterende rutegående kollektivtransport.

4.4.1 Politiske rammebetingelser - hovedprinsipper

Regjeringen legger vekt på at funksjonshemmede som brukere av transporttjenester i størst mulig grad skal betjenes gjennom tilrettelegging av de ordinære systemer. Spesielle løsninger kommer som tillegg. Tiltak og tilrettelegging for funksjonshemmede er, og bør i hovedsak være, integrert i den generelle aktiviteten i transportsektoren. Dette er i tråd med Regjeringens politikk for funksjonshemmede, hvor sektoransvarprinsippet står sentralt (jf. St.meld. nr. 8 (1998-99)). Sektoransvaret innebærer at det er de ordinære instansene i samfunnet som skal gi tilbud til de funksjonshemmede på lik linje med den øvrige befolkningen, og at det er de samme instansene som ved behov skal supplere med særskilte ordninger dersom de ordinære ordningene ikke viser seg tilstrekkelige.

Regjeringens satsing på utbygging av veg og jernbane, samt prioritering av øvrig kollektivtrafikk, skal komme funksjonshemmede til gode i form av bedret standard og tilgjengelighet. Styrking av transporttilbudet for denne kundegruppen bygger på brukermedvirkning med bl.a. utvikling av standarder for materiell og infrastruktur, utveksling av informasjon vedrørende behov og etterspørsel og ved prioritering av tiltak.

For kundegrupper med behov utover vanlig veg- og kollektivtransport, legges det innenfor den enkelte fylkeskommune opp til supplerende tilbud med tilrettelagt transport. Kompetansen for utvikling av dette tilbudet ligger i dag hos fylkeskommunen. Framtidig organisering vil vurderes ut fra de konklusjoner som trekkes ved behandlingen av Oppgavefordelingsutvalgets utredning (jf. NOU 2000:22).

4.4.2 Ulike brukergrupper - felles nytte

Forskjellige grupper funksjonshemmede har varierende behov for tilrettelegging av transporttilbudet. Transportbrukere som i medisinsk forstand kan være å betrakte som funksjonshemmede, kan ha få problemer med å benytte seg av kollektivtilbudet. På den annen side er det et stort antall personer som ikke vil regne seg som funksjonshemmede, men som likevel kan ha problemer med å benytte ulike typer transporttilbud.

Eldre utgjør en stadig økende andel av befolkningen. Innen 2003 vil denne gruppen utgjøre 20 pst. av befolkningen. Dette betyr økte utfordringer for utforming og tilpasninger i transportsystemet. Tiltak som letter tilgangen til kollektivtransport for rullestolbrukere, eldre, eller barn og unge vil gjøre tilbudet som helhet mer attraktivt og bekvemt for en samlet brukergruppe.

God tilrettelegging av infrastruktur og vognmateriell kommer alle kunder til gode. Dersom denne tilnærmingen skal kunne realiseres, står prinsippet om universell utforming sentralt. I dette ligger en ambisjon om å planlegge og realisere bygg, omgivelser og produkter på en slik måte at de i så stor grad som mulig kan brukes av alle; barn og gamle, funksjonshemmede og andre. I praksis betyr dette valg av hovedløsninger for sikker tilgjengelighet. Supplerende løsninger skal i størst mulig grad unngås.

4.4.3 Brukermedvirkning

I transportsektoren ligger sektoransvarprinsippet til grunn. Dette innebærer at ordinære instanser skal vurdere behov og ta ansvar for tilrettelegging for funksjonshemmede. Det er viktig at det eksisterer en dialog mellom myndigheter, transportører, produsenter av materiell og brukere. Dette sikres best i brukermedvirkningsfora. Lokale brukermedvirkningsgrupper er spesielt viktige i et land med store fylkesvise/regionale forskjeller i forhold til bosetning og transportbehov.

Samferdselsdepartementet har gjennom tilskuddsordningen for rasjonell og miljøvennlig transport delfinansiert prosjekt med brukermedvirkning som fokus. Vest-Agder fylkeskommune ble i 1998 tildelt midler til et brukermedvirkningsprosjekt for å tilrettelegge ordinære bussruter for funksjonshemmede. Samme år mottok Funksjonshemmedes fellesorganisasjon midler for å etablere faste møtepunkter mellom brukerorganisasjoner og samferdselsmyndighetene i fylkene.

På Samferdselsdepartementets område eksisterer egne brukermedvirkningsfora også for jernbane. Det er etablert en kontaktgruppe mellom Norges Handikapforbund, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Jernbaneverket og NSB BA som skal ta opp problemområder for funksjonshemmede knyttet til bruk av tog, og utarbeide forslag til tiltak for transport av rullestolbrukere og andre funksjonshemmede i forbindelse med togreiser. Gjennom at brukerne trekkes tidlig inn i planprosessen i forbindelse med innkjøp av nytt materiell og bygging av stasjoner vil dette på sikt kunne lede til bedret tilgjengelighet for funksjonshemmede.

Også i forbindelse med ombygging av stasjoner og materiell er det av betydning at brukerne kommer inn på et tidlig tidspunkt slik at mulighetene for tilpasning blir vurdert og tatt hensyn til i planprosessene.

For luftfart, vises det til kapittel 4.4.9.

4.4.4 Tilrettelegging av kollektivtransport - virkemidler

Samferdselsdepartementet har vurdert innføring av lovhjemmel eller regelverk som i større grad ivaretar tilgjengelighet til transportmidler for funksjonshemmede. Dette arbeidet konkluderte med at gjeldende lovverk inneholder hjemler som gir muligheter til å stille krav om tilgjengelighet for funksjonshemmede, men at disse hjemlene i liten grad har vært benyttet til å stille generelle krav om tilgjengelighet. For jernbane, sporveg, tunnelbane og forstadsbane stilles det imidlertid krav om tilgjengelighet gjennom egne forskrifter.

Departementet har konkludert med at andre virkemidler enn rent juridiske vil være egnet til å bedre tilgjengeligheten til transportmidler for funksjonshemmede. Behovet for tilpasninger vil ofte variere med lokale forhold og økonomiske prioriteringer. Et godt utbygd kollektivtilbud er av særlig betydning for å ivareta miljø- og arealhensyn i storbyområdene. I disse områdene vil det derfor være naturlig å prioritere tilrettelegging av det ordinære kollektivtilbudet for funksjonshemmede. Veilederen Kollektivtransport for alle, som er utarbeidet av Sintef på oppdrag av Delta senteret, framheves i denne sammenheng som et nyttig redskap for fylkeskommunale planleggere og saksbehandlere.

Brukermedvirkning er i denne sammenheng et viktig redskap for å sikre at hensynet til funksjonshemmede og andre bevegelseshemmede blir ivaretatt i samfunnsplanleggingen, både på lokalt og sentralt nivå.

4.4.5 Buss

Samferdselsdepartementet anser det som mest hensiktsmessig at tilgjengelighetskrav fastsettes i enkelttilfeller i tilknytning til konsesjon og/eller offentlige tilskudd basert på konkrete behov, og at slike krav vurderes opp mot/tas hensyn til ved utformingen av den lokale TT-ordningen, se kapittel 4.4.10. Et nasjonalt regelverk med bindende krav til alle transportmidler utover det som følger av internasjonale regler, kan gi stivbente ordninger og kostnader som ikke står i forhold til målet om best mulig tilrettelagt transport for funksjonshemmede.

Samferdselsdepartementet har gjennom tilskuddsordningen for rasjonell og miljøvennlig transport for 1999, bevilget midler til et prosjekt som tar for seg tilgjengelighet for funksjonshemmede til ordinær kollektivtrafikk - med hovedvekt på busstransport. Målet er å finne konkrete løsninger på materiell, infrastruktur osv, for deretter å se på tiltak knyttet til endringer i rammebetingelsene. Arbeidet forutsettes å resultere i en eksempelsamling som vil kunne benyttes som veiledning/forslag til standard bl.a. i forbindelse med konsesjonstildeling.

I EU foreligger et kommisjonsforslag til Parlaments- og Rådsdirektiv som, hvis det blir vedtatt, vil bli lagt til grunn for EU-typegodkjenning av busser. I forslaget inngår fastsetting av tekniske krav. For å ta hensyn til funksjonshemmedes behov, her definert som rullestolbrukere som kan bruke armer og hender normalt, er det fastsatt særkrav til busser som er bestemt for rutegående trafikk i og mellom byer. Kravene går bl.a. på plassering av rullestolene i bussene, festeanordninger for rullestoler, adkomstmuligheter og merking av spesielle plasser. Samferdselsdepartementet følger arbeidet i EU og vil ta initiativ til oppfølging i forhold til norsk lovverk når et eventuelt direktiv foreligger.

4.4.6 Jernbane

I forskrift 22. juli 1994 nr. 746 om krav til anlegg og drift av jernbane, herunder sporveg, tunnelbane og forstadsbane mm., stilles det krav om at forholdene så langt det er mulig skal legges til rette for orienterings- og bevegelseshemmede samt reisende med barnevogn. Dette gjelder stasjoner med perronger samt rullende materiell. Infrastrukturforvalter og operatør skal ut fra de økonomiske rammebetingelser tilrettelegge mulige/hensiktsmessige tekniske løsninger. I Oslo blir for eksempel alle nye vogninnkjøp og bygging av plattformer på holdeplasser for sporveg tilpasset kunder med rullestol.

Jernbanestasjoner er etablert over en periode på 150 år. I henhold til dagens krav til tilgjengelighet og servicestandard for øvrig, er det derfor behov for oppgradering av mange stasjonsanlegg. Jernbaneverket arbeider med et forslag til handlingsprogram for funksjonshemmede på stasjoner, som har som siktemål å identifisere og prioritere tiltak for å oppnå ønsket standardnivå for tilgjengelighet. Som grunnlag for handlingsprogrammet arbeider Jernbaneverket med å definere mål og funksjonskrav samt å registrere dagens forhold på stasjonene.

Det er gjennomført registreringer av tilgjengelighetstilstanden for funksjonshemmede på et utvalg stasjoner. Jernbaneverket vil på sikt foreta en fullstendig kartlegging med løpende oppdatering og tilstandsdata. I dette arbeidet vil bl.a. følgende hovedkriterier ligge til grunn:

• adkomst til stasjoner fra vegnett

• reservering av parkeringsplasser

• adkomst på stasjonsområdet fram til perrong

• tilgjengelighet til billettkjøp og informasjon

• av- og påstigningsforhold perrong - vogn.

På bakgrunn av registreringen vil Jernbaneverket utarbeide oversikt over tilgjengelighetstiltak for oppgradering til en basisstandard for alle persontrafikkstasjoner. Dette gjelder adkomstmulighet inn til stasjon, gjennom stasjon fram til perrong og ombord i toget. Som et ytterligere element i handlingsprogrammet vil det bli definert servicetilbud utover basisstandard.

I utgangspunktet legges det opp til å integrere tiltakene i den ordinære planprosessen. I første omgang vil stasjoner hvor det allerede foreligger planer for utvidelse eller opprustning prioriteres. Tilgjengelighet for funksjonshemmede på disse stasjonene vil inngå i handlingsprogrammet. På lang sikt er det et mål at flest mulig stasjoner skal være tilrettelagt for funksjonshemmede kunder som ønsker å bruke jernbane.

4.4.7 Vegtransport

Statens vegvesen vil satse sterkere enn i dag på oppfølging innenfor egen virksomhet, slik at normalene for utbygging, vedlikehold og drift blir fulgt i forbindelse med krav til funksjonshemmede. Etterslep må tas inn gjennom tiltak i handlingsprogrammene. Særlig ønsker Statens vegvesen å prioritere følgende:

• Økt tilgjengelighet til ferjer. Samferdselsdepartementet vurderer tilgjengeligheten på nye riksvegferjer som god. Denne standarden skal opprettholdes ved anskaffelse av nye ferjer etterhvert som de eldste ferjene fases ut.

• Sette i verk samarbeid og kvalitetssikring av planer for knutepunkter/terminaler ut fra etatens utvidete ansvar for kollektivtransport.

• Utforming, merking og regulering av gangfelt.

• Drift og vedlikehold av gangstrekninger. Bedre oppfølging av sikker framkommelighet for funksjonshemmede.

• Samarbeid med kommunene for å redusere problemene med reklameskilt og andre hinder for funksjonshemmede på fortauer.

• Informasjon om tilgjengelighet i utearealer.

4.4.8 Sjøtransport

Problemområder knyttet til sjøtransport og funksjonshemmede omfatter terminalanlegg, landgangsarrangement og fartøyenes innredning. Ansvaret for å legge til rette landanlegg for funksjonshemmede ligger i hovedsak hos kommunene, det kommunale havnevesen og hos rederiene når det gjelder fartøyene. Utviklingen de siste årene har tatt hensyn til funksjonshemmede ved utforming av passasjerterminaler og landgangsarrangementer på større anløpssteder.

Nye hurtigbåter blir innredet med sikte på å legge til rette for funksjonshemmede både når det gjelder av- og påstigning og bevegelse ombord. Det samme gjelder hurtigruteskipene, hvor det bare er de to eldste skipene som ikke er spesielt tilpasset funksjonshemmede. Passasjerferger til/fra utlandet har etter hvert fått moderne terminalanlegg og landgangsarrangementer godt tilpasset funksjonshemmede.

4.4.9 Flytransport

For flytransport har arbeidet i hovedsak vært konsentrert til brukermedvirkning. «Flygruppa» er Luftfartsverkets gruppe for flytransport for funksjonshemmede, der deltar organisasjoner for ulike funksjonshemninger i tillegg til flyselskap, Luftfartsverket og Samferdselsdepartementet. Arbeidet konsentreres om å tilrettelegge infrastrukturen på flyplassene, gi veiledning til de reisende, gi opplæring til personalet og tilpasse flyinnredning og hjelpemidler. En tiltaksplan for å sikre tilgjengeligheten til flyreiser for funksjonshemmede er under arbeid.

Av prioriterte tiltak i denne planen kan bl.a. nevnes assistanse/ledsagertjeneste fra transportmiddel fram til fly, enkelt trafikkmønster med god og ensartet skilting samt teleslynger for hørselshemmede.

Kontaktgruppen har produsert informasjonsbrosjyrer både for de reisende og de som arbeider ved lufthavnene. Disse brosjyrene ble ferdigstilt i 1998 og gir nyttige råd og veiledning om og for funksjonshemmede som skal reise med fly. Dette inkluderer også informasjon for den del av reisen som foregår fra hjem til flyplass.

4.4.10 Transporttilbud for funksjonshemmede

Samferdselsdepartementet har et overordnet ansvar for at kollektivtransporten utnyttes effektivt for et best mulig samlet transportsystem. Samferdselsdepartementets generelle politikk på området er at det så langt det er hensiktsmessig legges til rette for at alle transportbrukere kan betjenes med det ordinære transporttilbudet uten at det etableres særskilte løsninger.

I den grad det ordinære tilbudet ikke strekker til, framstilles supplerende tilbud med tilrettelagt transport (TT-transport). Fylkeskommunen har siden 1988 hatt ansvaret for planlegging, finansiering og organisering av så vel lokal kollektivtransport som supplerende tilbud for funksjonshemmede. Dette inkluderer dør-til-dør tilbud for personer som av ulike årsaker ikke finner å kunne bruke egen bil, buss eller bane. Midlene til TT-transport inngår i rammetilskuddet til fylkeskommunene.

Forskjeller mellom fylker forekommer, avhengig av lokale prioriteringer, trafikkgrunnlag og etterspørsel etter tjenester. Agderforskning utførte i 1994, på oppdrag fra Samferdselsdepartementet, en undersøkelse om transport for funksjonshemmede. Undersøkelsen dokumenterte store variasjoner fylkene i mellom i utformingen av TT-ordninger.

TT-ordningen viser seg i praksis å fungere som et tilbud for eldre forflytningshemmede. Ovennevnte statusrapport bekreftet at over 2/3 av TT-brukerne var over 70 år. En utforming av TT-ordningen som imøtekommer flere kunde- og aldersgrupper er viktig. Det er særlig viktig at tilbudet differensieres ut fra variasjoner i behov og livssituasjon.

Samferdselsdepartementet skisserte i 1997 veiledende retningslinjer for den fylkeskommunale spesialtransporten, i handlingsplanen for funksjonshemmede på transportsektoren. I retningslinjene oppfordres fylkeskommunene og Oslo kommune bl.a. til å differensiere tilbudet. De veiledende retningslinjene ble sendt til fylkeskommunene i form av et rundskriv (N-4/97) samtidig med utgivelsen av handlingsplanen. Departementet ønsker å kartlegge om retningslinjene har ført til endringer i utformingen av TT-transporten. Arbeid med en ny statusrapport er igangsatt.

Fylkeskommunene/Oslo kommune har ansvar for organisering og finansiering av TT-transporten som for lokal kollektivtransport for øvrig. Som for annen kollektivtransport varierer tilbudet fra fylkeskommune til fylkeskommune. Regjeringen ønsker å se nærmere på utformingen av TT-transporten. Et eget statssekretærutvalg for den samlede politikken for funksjonshemmede er i gang med dette arbeidet. Tilbudets omfang, organisering og finansiering vil stå sentralt i dette arbeidet. Det vil være naturlig å gjennomføre dette arbeidet i lys av resultatene fra ovennevnte statusundersøkelse, som del av oppfølgingen av Oppgavefordelingsutvalget.

4.5 Sykkel som transportmiddel

• regjeringen vil styrke sykkelens rolle som transportmiddel spesielt i de større by- og tettstedsområdene.

• Videre utbygging av et sammenhengende gang- og sykkelnett og et presist og entydig regelverk er viktige virkemidler.

Sykkel er et rimelig og miljøvennlig transportmiddel. Ifølge Reisevaneundersøkelsen 1998 var sykkelandelen for alle reiser - inkludert arbeidsreiser - i Norge på om lag 5 pst. Dette er et gjennomsnitt på årsbasis, det er naturlig nok betydelige sesongvariasjoner for bruk av sykkel i Norge. I Oslo/Akershus var sykkelandelen for arbeidsreiser 4,5 pst. på årsbasis, varierende fra 2 til 7 pst. Andelen som sykler har vært stabil mellom 1992 og 1998. I Norge har vi ikke hatt systematisk innsamling av data om sykkelbruk på detaljert nivå. For å finne effekten av ulike tiltak, vil Statens vegvesen nå innføre rutiner for en mer systematisk innsamling av data om sykkelbruk.

Det er et potensial for økt sykkelbruk i Norge, spesielt i byer og tettsteder. Tiltak i planperioden vil legge grunnlag for å styrke sykkelens rolle i de største by- og tettstedsområdene. Særlig prioriteres tiltak på strekninger der sykkelen kan være et viktig transportmiddel for reiser mellom arbeidsplasser, sentrumsområder, friområder og boligområder, samt tilknytning til kollektivtrafikk.

Infrastruktur som gir gode og sammenhengende sykkelruter og sikker sykkelparkering vil kunne gi en viss overgang til sykkel som erstatning for bil på bl.a. korte arbeidsreiser.

Sykkel har dessuten en viktig rolle i frilufts- og mosjonssammenheng.

Staten er ansvarlig for gang- og sykkelvegnettet langs riksvegene. Fylkeskommuner og kommuner har tilsvarende ansvar langs fylkes- og kommuneveger. Det har i de senere år vært en sterk utbygging av gang- og sykkelvegnettet. Samferdselsdepartementet vil videreføre dette.

Det vil bli lagt til rette for sykkel ved planlegging av nye veger, og ved opprusting av eksisterende veg der dette er naturlig. Planleggingen må innrettes slik at eksisterende sykkelnett ses i sammenheng, og at en kommer nærmere mål om et sammenhengende sykkelnett i de største by- og tettstedsområdene. Utenfor disse områdene er det ikke i samme grad et mål å få et sammenhengende gang- og sykkelvegnett. Her vil innsatsen rettes mot mer avgrensede strekninger, særlig strekninger som brukes som skoleveg.

I Budsjett-innst. S. nr. 13 (1999 - 2000) blir Samferdselsdepartementet bedt om å vurdere muligheten for mer fleksible standardkrav til gang- og sykkelveger på linje med det som er lagt til grunn for standarden på stamvegene. Komiteen ber om at departementet kommer tilbake til dette i Nasjonal transportplan.

Det er allerede i dag betydelig fleksibilitet i normaler for sykkelanlegg. Vegdirektoratet arbeider med en håndbok om planlegging av anlegg for sykkeltrafikk. I tilknytning til arbeidet med håndboken arrangeres det kurs i fylkene, der blant annet fleksibiliteten i normalene for gang- og sykkelveger blir vektlagt. Erfaringen viser at hvis standarden på gang- og sykkelveger senkes for mye vil mange brukere foretrekke andre ruter, som for eksempel bilvegene. Det er derfor viktig at en ved utforming av gang- og sykkelveger legger vekt på å gjøre disse tilstrekkelig attraktive, samtidig som det legges til rette for et tilfredsstillende vedlikehold både sommer og vinter.

Vegdirektoratet arbeider også med å lage retningslinjer for sammenhengende hovednett for sykkeltrafikk i byer og tettsteder, og for ruter langs riksveg utenfor by og tettsted. Det vil i tilknytning til dette arbeidet også bli definert rammer for fleksibilitet i normalene. Forslag til retningslinjer har vært på høring.

En sykkelrute i et sammenhengende sykkelnett kan bestå av forskjellige typer anlegg, for eksempel egne sykkelveger, sykkelfelt i kjørebanen, eller sykkeltrafikk på veger/gater der det skaper få konflikter. Syklende og gående bør i minst mulig grad benytte samme areal. Utenfor tettbygde strøk kan brede vegskuldre være en løsning for de syklende.

Ytterligere sykkelbruk kan stimuleres ved muligheter for sykkelparkering i tilknytning til jernbane, t-bane og andre viktige kollektivknutepunkt. Det er f.eks. bygget anlegg for sykkelparkering ved Lillestrøm, Sandvika og Lørenskog stasjoner i Oslo-området. Det er også planer om å bygge et anlegg for sykkelparkering i Kristiansand i tilknytning til utbyggingen av Ev 18 gjennom byen.

Gang- og sykkelveger er et viktig framkommelighetstiltak for enkelte trafikantgrupper, for å motivere til bruk av sykkel som et alternativ til privatbil. Likevel vil den trygghetsfølelse som f.eks. barn og deres foreldre føler ved å benytte gang- og sykkelveger, være av betydning når slike anlegg vurderes utbygget.

Offisiell ulykkesstatistikk viser at antallet skadde og drepte blant gående og syklende de siste ti årene har vært forholdsvis stabilt. Det må imidlertid understrekes at for denne type ulykker er det en betydelig underrapportering i statistikken.

Med sikte på å øke trafikksikkerheten gjennom mer oversiktlige og entydige regler for syklistenes atferd i trafikken, samtidig som syklistenes framkommelighet skulle ivaretas, ble regelverket for syklister revidert i 1998. Reglene er forsøkt utformet slik at antall konflikter mellom ulike trafikantgrupper begrenses. For å unngå økt antall konflikter mellom bilister og syklister ble det ikke innført forbud mot sykling på fortau. Departementet anså det imidlertid som viktig å ivareta de gåendes sikkerhet, og det er derfor framhevet i reglene at sykling på fortau skal foregå på de gåendes premisser. For å få mer entydige regler er det videre presisert at syklende som vil inn på eller krysse veg fra fortau, i likhet med syklende som kommer fra gang- og sykkelveger, nå også har vikeplikt overfor trafikanter på vegen.

På grunn av potensielle konfliktsituasjoner mellom syklister og andre trafikantgrupper samt syklistenes sårbarhet ved ulykker, vil egne arealer som er forbeholdt syklister kunne bidra til å bedre trafikksikkerheten for syklistene. Samferdselsdepartementet har derfor innført betegnelsen sykkelfelt i regelverket. I tillegg til at sykkelfeltet synliggjøres ved skilting og oppmerking i kjørebanen, har departementet gjennom regelverket presisert at bilister ikke har anledning til verken å kjøre, parkere eller stanse i slike felt (gjelder ikke buss på holdeplass).

For å bedre syklistenes framkommelighet vil Samferdselsdepartementet vurdere nærmere mulighetene for å etablere sammenhengende ruter for sykkeltrafikk der syklende gis forkjørsrett gjennom bl.a. fysisk utforming, skilting og oppmerking.

For at regelverket for syklister skal virke etter hensikten og legge grunnlaget for å bedre samspillet i trafikken, ser Samferdselsdepartementet det som viktig at reglene blir gjort bedre kjent for de ulike trafikantgruppene. Vegdirektoratet satte i 1998, i samarbeid med politi, Trygg Trafikk, Syklistenes Landsforening og Norges Automobil-Forbund, i gang en informasjonskampanje for å bedre kunnskapen om regelverket med sikte på å bedre trafikksikkerheten. Kampanjen pågikk også i 1999, og denne type informasjonsvirksomhet vil bli videreført i planperioden 2002-2011. Det tas i den forbindelse sikte på å utarbeide en egen sykkelhåndbok som bl.a. vil gi en samlet oversikt over hele regelverket tilknyttet sykling.

Samferdselsdepartementet ser syklisters bruk av sikkerhetsutstyr som viktig for å redusere skadevirkningene ved eventuelle ulykker. Bruk av hjelm er av stor betydning. Samferdselsdepartementet og Vegdirektoratet har gjennom informasjon forsøkt å påvirke syklistene til å øke bruken av sykkelhjelm. Dette arbeidet vil bli videreført.