5 Transportsystemet og transportutviklingen

Transportutviklingen, samlet og for hvert transportmiddel, henger sammen med utviklingen av de ulike transportnettene, transportmidlene og den generelle økonomiske og samfunnsmessige utviklingen. Transportsystemet er dels et resultat av investeringsbeslutninger, dels av en markedsmessig utvikling. Også naturgitte forhold er en viktig rammebetingelse. Bedre og flere veger har gjort det mulig å nå de fleste steder med personbil, samtidig har større trafikk skapt behov for bedre veger. På tilsvarende måte har høyere inntekt gjort det mulig for flere å bruke fly, som igjen har muliggjort et bedre og rimeligere flytilbud. Det er Regjeringens syn at det er transportsystemet som helhet som skal dekke befolkningens og næringslivets transportbehov.

5.1 Fire transportnett - ett transportsystem

Dagens transportsystem er satt sammen av fire svært ulike transportnettverk - veg, jernbane, luft og sjø. Nettverkene er ulike både med hensyn til egenskaper som transportbærere og fysisk utforming. Det er en utfordring å utnytte dette i et samlet nasjonalt transportsystem. Koordinering av transportformene i knutepunkter og korridorer er en del av utfordringen. Det nasjonale transportsystemet skal knytte landet sammen og knytte Norge til utlandet. De ulike nettverkene må derfor ha gode koplinger både til det lokale transportnettet og videre til de internasjonale transportnettene. Transportnettene er nærmere beskrevet i boks 5.1.

5.2 Transportomfang - utviklingstrekk og drivkrefter

Transportomfanget og fordelingen av transport mellom ulike transportmidler har nær sammenheng med viktige trekk ved samfunnsutviklingen. Det har vært en sterk vekst i omfanget av person- og godstransport i Norge de siste tjue til tretti årene. Dette har bl.a. sammenheng med den sterke økonomiske veksten i samme periode og sterkt forbedret transportinfrastruktur.

Et viktig prinsipp for norsk transportpolitikk er gjennom å fastlegge rammebetingelser basert på hensynet til framkommelighet, miljø, sikkerhet m.m. å legge til rette for at hver enkelt transportbruker kan velge den mest hensiktsmessige transportløsningen for egne behov. Regjeringen vil holde fast ved et slikt grunnlag for utforming av transportpolitikken. Det er på en slik bakgrunn viktig med kunnskap om transportutviklingen og drivkreftene bak og hvilke faktorer som er viktige for valg av transportmiddel.

I kapittel 5.2.1 og 5.2.2 gjennomgås de viktigste hovedtrekkene ved transportutviklingen for innenlandsk person- og godstransport. For en mer utfyllende beskrivelse av mer spesifikke forhold som kjennetegner transportutvikling og tilrettelegging i korridorer, herunder kobling til utlandet, og større byområder vises det til kapittel 6 og 8. Transporter til og fra fastlandet og oljeinstallasjoner er i hovedsak basert på egen infrastruktur, og holdes utenom denne framstillingen. Denne trafikken kan likevel ha betydning for prioriteringer i farledene i tilknytning til bestemte baser og terminaler.

5.2.1 Persontransport

Det har vært en sterk vekst i persontransport siden 1970, men med betydelige variasjoner transportmidlene imellom, jf. figur 5.1. Veksten i samlet transportomfang har først og fremst skjedd med personbil, som har en dominerende rolle med 79 pst. av transportarbeidet. Til tross for de alvorlige konsekvensene av personbiltrafikken for trafikksikkerhet og miljø, er det åpenbart at personbilen er en viktig forutsetning for mobilitet, velferd og økonomiske aktiviteter. De siste 20 år har også flytrafikken tatt en større andel av transportarbeidet. I 1998 hadde fly og buss like store andeler av persontransportmarkedet, om lag 7 pst. Andelene for bane og sjø er henholdsvis 5 pst. og 1 pst. På 90-tallet kan det observeres et brudd i utviklingen ved at de kollektive transportmidlene generelt har hatt en sterkere relativ vekst enn personbil. I denne perioden har myndighetene også satset mer på å styrke kollektivtrafikken. Det er likevel betydelig usikkerhet knyttet til disse tallene, samt regionale variasjoner.

Viktige utviklingstrekk for persontransport gjennom de siste tretti årene er:

• Det har vært økt bruk av alle transportmidler i perioden 1970-1998, jf. tabell 5.1. Bruken av personbil har hatt en avtakende vekstrate, mens sjø, bane og buss har hatt større relativ vekst siste 10 år enn for perioden under ett og større enn personbil på 90-tallet.

• Personbil har totalt sett vist en sterk vekst med to markante topper, rundt 1980 og 1990.

• For perioden sett under ett har luftfarten hatt en sterk vekst. De 10 første årene var veksten i gjennomsnitt 10,1 pst. pr. år. I resten av perioden har veksten avtatt noe og i gjennomsnitt ligget mellom 5-6 pst. pr. år.

• For enkelte flyplasser og havner er også utviklingen i utenlandsreiser av stor betydning. Oversikten nedenfor dekker ikke persontrafikken mellom Norge og utlandet, som er spesielt viktig for større havner og flyplasser i Sør-Norge. Således utgjorde passasjertallet på de internasjonale flyruter 43 pst. av det totale passasjerantall i Norge i 1998. Tilsvarende tall for utenlands ferjetrafikk var 44 pst. Gjennomsnittlig årlig vekst for internasjonal flytrafikk i Norge i perioden 1992 - 98 var 8,9 pst. og for sjøtrafikk 5,3 pst. For øvrig vises til omtale i kapittel 6.

Kilde: TØI Notat 1146/1999, TØI Arbeidsdokument PT/1376/2000

I en drøfting av drivkrefter bak transportutviklingen er det viktig å skille mellom korte daglige reiser eller lokale reiser og lengre mindre hyppige reiser. Om lag 27 pst. av de daglige reisene knytter seg til arbeid eller skole. Omfanget av slike reiser har holdt seg forholdsvis konstant over tid, hensyn tatt til endringer i befolkning og sysselsetting. Det kan tenkes at dette mønsteret vil endres i framtiden. Mer hjemmearbeid vil kunne medføre økt fleksibilitet og endrete reisevaner i forbindelse med arbeid. Isolert sett kan dette gi færre arbeidsreiser. Samtidig er det grunn til å tro at en del vil bosette seg lenger fra arbeidsstedet, noe som trekker i retning av mer transportarbeid. Hvilke konsekvenser dette vil ha for samlet framtidig transportomfang og transportmiddelvalg er svært usikkert.

Transport er med få unntak ikke en selvstendig aktivitet, men avledet av andre aktiviteter. Utviklingen i omfanget av persontransport er i så måte et resultat av den generelle samfunnsutviklingen. Den store økningen i reiseomfanget kan i betydelig grad tilskrives forhold som påvirker reiseaktiviteten knyttet til andre formål enn skole og arbeid, i særlig grad for de lange reisene. Det har i de senere årene skjedd omfattende befolkningsmessige og strukturelle endringer i norsk økonomi og samfunnsliv som har hatt stor betydning for transportomfang, transportmiddelfordeling og transportmønster:

• Det har vært en økning i privat disponibel inntekt.

• Det har vært sterke generasjonseffekter i transportmarkedet, for eksempel høyere andeler med førerkort i yngre og eldre aldersgrupper.

• Den sterke veksten i kvinners yrkesdeltaking har bidratt til endringer i kvinners reiseaktivitet og reisevaner. Det er grunn til å anta at betydningen av denne generasjonseffekten på trafikkveksten er avtakende, og at kvinners reiseaktivitet er i ferd med å stabilisere seg på nivå med mennenes.

• Endringer i bosettingsmønsteret har bidratt til mer spredt og arealkrevende utbyggingsmønster i byer og tettsteder.

• Avstanden mellom arbeidssted og bosted har økt. Arbeidsmarkedene er blitt geografisk utvidet uten at folk i større grad skifter bosted. Pendlingsomlandet til byer og tettsteder har økt betydelig uten at reisetiden har økt tilsvarende.

• Reiser knyttet til omsorgsaktiviteter, fritidsaktiviteter og ferier har økt sterkt.

• Husholdningenes innkjøpsmønster er endret.

• Det har vært en generell bedring av transporttilbudet de seneste årene, men spesielt for veg og luft.

Endring i inntekt er en av de viktigste drivkreftene bak transportutviklingen. Utvikling i inntektsnivå påvirker reiseomfanget både på kort og lang sikt. Spesielt reiser knyttet til fritidsaktiviteter er følsomme overfor endringer i inntekt. På kort sikt fører økt inntekt til en økning i korte (f.eks. kino/teater) og lange (f.eks. utenlands) fritidsreiser. I et noe lengre perspektiv synes en generell økning i inntekt å føre til endring i bosted, kjøp av fritidsbolig o.a. som delvis gir lengre reiser og delvis hyppigere reiser. Generelt vil økt inntekt i størst grad føre til en økning i de lange reisene. Sammenliknet med tilsvarende vekst i lokale reiser vil flere lange reiser synliggjøres ved en forholdsvis sterk økning i transportarbeid. En tilsvarende prosentvis økning i korte reiser vil, pga. det i utgangspunktet store antallet reiser, i større grad merkes som trafikkøkning på det lokale vegnettet.

5.2.2 Godstransport

De siste 10-15 årene har norsk fastlandsøkonomi vært i sterk forandring med et stadig sterkere innslag av tjenesteproduksjon. Det er likevel lite som tyder på at utviklingen i godstransporten er vesentlig mindre knyttet til den generelle økonomiske utviklingen enn tidligere. Årlig gjennomsnittlig vekst for samlet vareproduksjon i Norge, angitt i tonn, for perioden 1990-98 var 5,1 pst. Splittet på sektorer var den hele 7,7 pst. for olje og gass, 2,9 pst. for industri (ferdigvarer og halvfabrikata), 2,2 pst. for bergverk og en årlig reduksjon på 0,7 pst. for primærnæringene. Både import og eksport av varer, unntatt olje og gass, hadde en tilsvarende årlig vekst på noe over 5 pst. Varekonsumet hadde en årlig gjennomsnittlig økning på 2,4 pst. Perioden 1980 - 90 var for de fleste sektorer, unntatt olje og gass, preget av gjennomgående lavere vekst, med en lavkonjunktur fra 1988 til 1993. Totalt ble det i 1998 fraktet 672 mill. tonn gods på norsk område inklusiv olje og gass til/fra kontinentalsokkelen, eksklusiv transitt. Vel 63 pst. av mengdene er knyttet til innenrikshandelen og 37 pst. utenrikshandelen, mens 61 pst. av mengdene er knyttet til fastlandet og 39 pst. sokkelen. For ytterligere beskrivelse av utenriks godstransport vises det til boks 5.3.

Siden 1970 har samlet innenlands godsmengde, eksklusiv transport til/fra kontinentalsokkelen, økt med 43,2 pst. Med unntak av årene 1988 til 1993 har det i hovedsak vært en kontinuerlig økning i den innenlandske godstransporten, jf. figur 5.2. Lavkonjunkturen i 1988 til 1993 vises tydelig i figuren, med nedgang i godsmengde samlet og for alle transportformene.

Jernbanen har hatt en reduksjon på om lag 35 pst., mens godsomfanget for sjøtransporten har økt med om lag 21 pst. etter 1970. Vegtransporten har styrket sin posisjon gjennom hele perioden, og i 1998 ble det transportert om lag 53 pst. mer gods på veg enn i 1970. Fra 1994 til 1998 var det en gjennomsnittlig årlig vekst i samlet godsmengde på 2,4 pst.

Omfanget av flyfrakt er sammenliknet med andre transportformer lite målt i tonn, og vises ikke i figur 5.2. For enkelte markedssegment med høy betalingsvillighet, bl.a. som følge av høy vareverdi eller krav til kort framføringstid, er fly likevel et viktig transportmiddel. Det er grunn til å anta at flyfrakt vil få økt omfang framover.

Kilde: TØI Notat 1146/1999

Utviklingen i transportarbeid (tonnkm), jf. figur 5.3, forsterker bildet illustrert i figur 5.2. Samlet økte transportarbeidet med om lag 62 pst. fra 1970 til 1998. Vegtransporten har, målt i tonnkm, styrket sin posisjon i markedet ytterligere gjennom hele perioden. Fra 1970 til 1998 har det vært en tilnærmet tredobling av transportarbeidet på veg. Vegtransporten har i store trekk overtatt alle deler av markedet der sjø- og jernbanetransport ikke har helt spesielle fortrinn.

Jernbanens transportarbeid har siden 1970 økt med om lag 35 pst. Sammenholdt med en nedgang i godsmengden betyr dette at jernbanen har økt sin markedsandel på lange avstander hvor jernbane er et alternativ. Mye tyder på at økningen i en viss utstrekning kan tilskrives økt andel innenfor godstyper der jernbanen tidligere har tapt i konkurransen med veg, jf. boks 5.2. En annen årsak til jernbanens styrkede posisjon i deler av godsmarkedet er en generell utvikling i hele godsmarkedet mot lengre transportavstander som følge av sentralisering.

Transportarbeidet på sjø har tilnærmet vært uendret hele perioden sett under ett. Sett i forhold til en økning i godsmengde på 21 pst. indikerer dette at samlet seilingsdistanse (trafikkarbeid) er redusert og at tyngden av sjøtransporten foregår i et geografisk mer avgrenset marked i dag enn i 1970. Siden 1994 har transportarbeidet på sjø økt mer enn årene før 1994 og mer enn økningen i godsmengde skulle tilsi, i gjennomsnitt 2,7 pst. pr. år. Dette betyr at næringen i de siste 5-6 årene har klart å fange opp konjunkturoppgangen og antakelig utvidet sitt geografiske marked.

Kilde: TØI Notat 1146/1999, TØI Arbeidsdokument TØ/1206/1999

Det er primært to faktorer som ligger bak utviklingen i transportmarkedet fra 1970 til i dag, vegnettets utstrekning og kvalitet og strukturendringer i næringslivet. Etter hvert som store deler av vegnettet er utbygd og kvaliteten generelt er bedret, har denne faktoren mistet en del av sin betydning som drivkraft. I stedet har strukturendringer i næringslivet fått stadig større betydning for både sammensetning og omfang av transport.

Strukturendringene kommer delvis til syne i form av endringer i sammensetningen av produksjon og forbruk. I tillegg har det skjedd store endringer i bedriftens organisering av transport og transportdrivende aktiviteter. Utviklingen i Norge avspeiler utviklingen internasjonalt. Generelt har denne utviklingen vært kjennetegnet ved fokus på hyppige direkte transporter som kostnadsmessig oppveies av innsparinger gjennom redusert lagerbehov, sentralisering og færre feilvarer. Bakgrunnen for dette er systemtenking der alle bedriftens aktiviteter sees i sammenheng. De viktigste drivkreftene bak utviklingen i godstransportmarkedet kan oppsummeres i følgende:

• Utvikling av avanserte informasjonssystemer muliggjør mer sammenkoblet produksjon og transport, noe som stiller strengere krav til presisjon og fleksibilitet i transportene.

• Sentralisering innen produksjon og varedistribusjon bidrar til større fragmentering av varestrømmene.

• Organisering av transport og logistikk vil i større grad gjøre transport til en strategisk konkurranseparameter for vareeier.

• Mer oppdelte varestrømmer, høyere krav til leveringskvalitet og framtidig utvikling av effektive systemer for samlasting vil ha betydning for transportmidlenes konkurranseevne.

• Globaliseringen innen næringslivet bidrar til at knutepunktene som forbinder innen- og utenrikstrafikken blir viktigere, det samme gjør de intermodale transportløsninger og forbindelseslinjene til utlandet blir relativt viktigere.

5.3 Perspektiver for framtidig transportomfang

På oppdrag fra Samferdselsdepartementet har Transportøkonomisk institutt utarbeidet framskrivninger av framtidig transportarbeid for person- og godstransport. Framskrivningene er basert på infrastrukturinvesteringer i henhold til stortingsmeldingens referansestrategi (jf. kapittel 12), antakelser om framtidig fly-, tog- og busstilbud og oppdaterte forutsetninger om befolkningsutvikling og makroøkonomisk utvikling. Det understrekes at de beregningene som omtales i dette kapittelet er passive framskrivninger av utviklingen og ikke representerer mål for Regjeringens transportpolitikk. Framskrivningene utgjør imidlertid et viktig grunnlag for utformingen av politikken.

5.3.1 Persontransport

Framskrivningene av persontransportarbeidet er gjort med den Nasjonale persontransportmodellen. Modellen beregner reiseaktiviteten i og mellom alle kommuner for transportmidlene personbil, buss, tog, båt og fly. I tillegg, og som en integrert del av modellen, beregnes endringer i bilhold. En rekke forklaringsvariable inngår i modellen; de viktigste er: eksisterende og framtidig vegnett, tog-, fly-, buss- og båttilbud, transportpriser og inntekts- og befolkningsutvikling.

Modellens styrke ligger i å beregne reiseomfang for reiser lengre enn 10 mil mellom kommuner. Dette utgjør en betydelig andel av samlet transportarbeid, men en liten del av samlet antall reiser. Reiser kortere enn 10 mil og kommuneinterne reiser står for størstedelen av alle reiser og har spesielt for vegtransport mange steder størst betydning for kapasiteten i nettverket. Beregning av disse reisene er modellens svakeste punkt.

Dette innebærer at modellen gir et rimelig godt bilde av utviklingen i fly- og bilreiser og lange buss-, båt- og togreiser på nasjonalt nivå. På lavere geografisk nivå kan det være store variasjoner i modellens treffsikkerhet. Videre er det rimelig å anta at den noe summariske behandlingen av korte og lokale reiser undervurderer etterspørselen etter buss-, båt- og togreiser.

Tabell 5.2 viser hovedtallene fra framskrivningene, jf. også figur 5.1 foran og 5.4 under. Beregningene viser at luftfarten vil oppleve en fortsatt sterk vekst, mens veksten i personbiltrafikken vil være moderat og noe avtakende. For tog, buss og båt samlet gir beregningene noe lavere vekst enn gjennomsnittet for 1990-årene.

Departementene vil understreke at framskrivningen gir uttrykk for en langsiktig utvikling og at betydelige kortsiktige variasjoner kan forekomme. Dette vises tydelig i figur 5.4 foran.

De viktigste drivkreftene i modellen knytter seg til utviklingen i inntekt og transportkostnader. Veksten i fly- og bilreiser kan i stor grad forklares med antatt økning i privat disponibel inntekt samtidig med en reduksjon i realprisen på flyreiser og bilbruk, samt en tilsvarende økning i realpris for tog-, buss- og båtreiser. Enkelte av disse effektene er vist i tabell 5.3 foran.

Transportøkonomisk institutt har beregnet usikkerheten i framskrivningene knyttet til enkelte sentrale variable. I tabell 5.3 er vist virkningen av 1 pst. økning i henholdsvis inntekt og variable bilkostnader på etterspørselen etter de ulike transportmidlene på lange reiser.

Resultatene fra TØIs beregning viser tydelig hvordan valg av transportmiddel blir påvirket av en isolert endring i inntekt.

Kilde: TØI Notat 1146/1999, TØI Arbeidsdokument PT/1376/2000

5.3.2 Godstransport

TØI har benyttet den Nasjonale nettverksmodellen for godstransport til å beregne framtidig utvikling for innenlands godstransport. Modellen beregner på bakgrunn av gitte forutsetninger godstransport mellom kommuner. Modellen omfatter veg, jernbane og sjø, og disse oppfattes både som konkurrerende transportformer og som samarbeidende, ved at omlasting mellom transportmidler kan skje i visse punkter (terminaler). Modellen tar utgangspunkt i varestrømmer mellom kommuner, og fordeler disse på transportmidler og ruter.

Ved endringer i forhold som påvirker kostnadene knyttet til framføring av gods (f.eks. avgifter, transporttid, fraktrater, terminalstruktur mv) beregnes overføring av gods mellom transportruter og transportmidler. Kommuneinterne transporter er med i modellen, men behandles på en summarisk måte i henhold til gjennomsnittstall fra offisiell lastebilstatistikk. Grove tall for innenlands del av Norges utenrikstransporter er inkludert i beregningene. Beregningene er generelt underlagt stor usikkerhet. Det er derfor viktig at resultatene brukes med forsiktighet.

I tabell 5.4 vises beregnet årlig vekst i godstransportarbeidet slik disse er beregnet av TØI, jf. også figur 5.3 foran og figur 5.5 etter.

Beregningene viser en sterk vekst i bruken av tog og båt, spesielt i perioden 2002-2012. Ifølge beregningene vil vegtransporten i hele perioden mellom 2002 og 2020 ha svakere prosentvis vekst enn tog og båt. De senere års utvikling, etter 1995, har vist at både jernbane og sjøtransport har evne til å snu deler av den utviklingen som er observert i store deler av perioden etter 1970. Vegtransportens fleksibilitet, betydelige markedsandeler og de underliggende drivkrefter innen moderne logistikk tilsier at utviklingen i godstransportmarkedet er usikker.

Kilde: TØI Notat 1146/1999, TØI Arbeidsdokument TØ/1206/1999

5.4 Eksterne kostnader og virkemiddelbruk

5.4.1 Prinsipper for utforming av økonomiske virkemidler

Transportvirksomhet påfører samfunnet såkalte eksterne kostnader som ikke er inkludert i markedets priser på transporttjenester. Eksterne kostnader er bl.a. knyttet til utslipp til luft, støy, ulykker, kø, slitasje på infrastruktur, inngrep og arealbruk.

For å sikre at samfunnets ressurser utnyttes effektivt, bør den enkelte transportbruker stilles overfor samfunnets reelle kostnader ved sin transportaktivitet. Dette innebærer at særavgiftene på transport bør reflektere de marginale eksterne kostnadene. I noen tilfeller kan det være konflikt mellom effektiv avgiftspolitikk og hensynet til rettferdig fordeling og næringslivets konkurranseevne. Dette kan gi behov for justeringer i forhold til om avgiftspolitikken utelukkende skal reflektere effektivitetshensyn. Imidlertid kan en slik form for justering i avgiftspolitikken ofte være lite egnet til å oppnå fordelingspolitiske hensyn. Det må derfor løpende vurderes hvorvidt andre virkemidler er bedre egnet enn avgiftspolitikken til å ivareta fordelingshensyn.

Prising av eksterne kostnader knyttet til transport bør være utgangspunktet for utforming av en effektiv avgiftspolitikk på området. Avgifter på transport må også vurderes i forhold til andre avgiftsobjekter for å ivareta rent fiskale hensyn med minst mulig tap av effektivitet i økonomien. Det er videre aktuelt å vurdere gebyr-/brukerfinansiering av utbygging, drift og vedlikehold av infrastruktur og offentlige tjenester, som alternativ til finansiering over statsbudsjettet. Den videre omtalen av avgiftspolitikken i dette kapitlet, er i hovedsak avgrenset til spørsmålet om riktig prising av marginale eksterne kostnader.

Skatter og avgifter er en viktig del av rammebetingelsene for husholdninger og næringsliv, og påvirker transportvalg og investeringsbeslutninger både på kort og lang sikt. For å sikre beslutninger som er i tråd med langsiktig ønsket utvikling, må avgiftene utformes på en måte som ikke gir uheldige tilpasninger i markedet. Det er også viktig at de oppfattes som forutsigbare på lang sikt.

Hvis avgiftene skal være effektive, må de være best mulig koplet mot de eksterne virkningene myndighetene ønsker å korrigere for. Et eksempel på dette, er karbongraderte CO₂-avgifter. En slik avgift er treffsikker fordi det er en tilnærmet entydig sammenheng mellom karboninnholdet i brenslet og CO₂-utslipp.

Dersom de eksterne kostnadene varierer betydelig geografisk eller over tid, bør avgiftene i prinsippet differensieres i samsvar med denne variasjonen. Lokale luftforurensningsproblemer varierer mellom by og land. Køkostnader er primært et byproblem og varierer dessuten over døgnet.

For å påvirke tilpasningen til den enkelte transportbruker på en effektiv måte, bør avgiften fortrinnsvis legges på bruk av transporttjenester. Variasjoner i avgifter mellom sektorer og transportmidler som ikke er begrunnet med størrelsen på de eksterne kostnadene, vil redusere verdiskapningen i samfunnet, fordi det medfører mindre effektiv utnyttelse av landets ressurser.

5.4.2 Sammenlikning av avgifter og transportmidlenes marginale eksterne kostnader.

En sammenlikning av avgifter og transportmidlenes marginale eksterne kostnader er forbundet med betydelig usikkerhet. Anslagene for de eksterne kostnadene er i seg selv usikre. Det er i tillegg betydelige avgrensningsproblemer i forhold til hvilke avgifter og gebyrer som bør være med i en sammenlikning mellom marginale kostnader og avgifter. Dette skyldes forskjeller i utforming av avgiftssystemene og graden av brukerfinansiering mellom transportmidlene. Mange faktorer er dessuten ikke forsøkt verdsatt, som f.eks. virkninger på biologisk mangfold og barriereeffekter. Dette tilsier at resultater fra undersøkelser som sammenlikner f.eks. miljøavgifter og eksterne marginale miljøkostnader bør tolkes med varsomhet.

En analyse gjennomført av TØI i 1999, TØI rapport 464/1999 Marginale kostnader ved transport, gir grunnlag for å trekke følgende hovedkonklusjoner om nivået på de eksterne kostnadene:

• Motorsykler og mopeder har høyest eksterne kostnader pr. personkilometer, bl.a. som følge av høye ulykkeskostnader.

• Passasjerbåter, særlig hurtigbåter, har høye eksterne kostnader pr. passasjerkilometer, bl.a. som følge av høye utslipp til luft.

• Små og mellomstore godsbiler har høye eksterne kostnader pr. tonnkilometer.

• Godstog og godsbåt har lave eksterne kostnader pr. tonnkilometer.

Bruksavhengige avgifter sammenliknet med marginale eksterne kostnader:

• Avgiftene for personbiler og lette bensin- og dieseldrevne kjøretøy til persontransport er om lag på nivå med de marginale eksterne kostnadene.

• Inkludert avgifter til staten og gebyrer for bruk av infrastruktur og undervegstjenester er lufttransportens innbetaling høyere enn summen av de marginale eksterne kostnadene.

• Avgiftene på godstransport på veg er i gjennomsnitt lavere enn de eksterne kostnadene, spesielt for store kjøretøy.

Konklusjonene ovenfor er basert på gjennomsnittlige marginale eksterne kostnader for landet som helhet. Spesielt for vegtransport er de marginale eksterne kostnadene vesentlig høyere i byene enn i spredtbygde strøk. Det er knyttet betydelig usikkerhet til beregningene uten at det er grunnlag for å si at usikkerheten trekker i en bestemt retning. Det riktige nivået kan altså like gjerne være høyere som lavere enn det beregnede gjennomsnittet. Et mulig unntak er klimagassutslipp fra luftfarten. Nyere forskning tyder på at utslipp av klimagasser i høyere luftlag er mer skadelig enn utslipp på bakken.

I tråd med St.meld. nr. 39 (1996-97) Norsk jernbaneplan 1998-2007, har Samferdselsdepartementet gjennomført en ny gjennomgang av jernbanens kjørevegsavgift. Konklusjonene viser at dagens avgifter i hovedsak er i overensstemmelse med anbefalt nivå. For en nærmere gjennomgang vises det til kapittel 9.8.

Det er viktig å skille mellom avgifter og gebyrer (brukerbetaling) når størrelsen på avgiftene skal sammenliknes med de marginale eksterne kostnadene. Dette er spesielt synlig for luftfartens vedkommende. Gebyrene finansierer både utbygging, drift og vedlikehold av flyplasser med de fleste tilhørende tjenester. Identifisering av hvilke gebyrer og avgifter som skal tas med i denne typen sammenlikninger reiser som nevnt en rekke prinsipielle problemer. Gebyrer som i utgangspunktet skal dekke faste kostnader knyttet til investeringer i flyplassystemet, bør holdes utenfor en slik sammenlikning. Ved tilsvarende sammenlikning for vegtrafikk er det vanlig å bare ta med bruksavhengige avgifter, f.eks. avgifter på drivstoff.

5.4.3 Behov for videreutvikling av avgiftspolitikken.

Avgiftspolitikken i transportsektoren bør videreutvikles i tråd med prinsippene for effektiv ressursbruk. I denne sammenheng må de eksterne kostnadene håndteres helhetlig på tvers av sektorer og på tvers av de enkelte transportformer. Eksterne virkninger er et viktig fundament for avgiftene, men også andre hensyn må ivaretas. Det er i denne sammenheng behov for en helhetlig gjennomgang av avgiftssystemet hvor alle hensyn er trukket inn. For å utvikle et næringsliv som er mindre avhengig av oljeøkonomien, og som kan bidra med nødvendig verdiskapning som grunnlag for velferdssystemet, vil hensynet til næringslivets konkurranseevne være en del av en slik gjennomgang. Det er også behov for en klargjøring av skillet mellom gebyrer og avgifter.

Det bør tilstrebes forutsigbarhet i skatte- og avgiftspolitikken over tid, slik at avgiftene justeres i samsvar med en langsiktig ønsket utvikling.

Over tid bør det tilstrebes at alle sektorer og anvendelsesområder står overfor samme pris på utslipp av klimagasser. Dette kan oppnås ved bruk av avgifter eller omsettbare kvoter. Det bør derfor vurderes å redusere forskjellsbehandlingen mellom ulike typer drivstoff, transportmidler, næringer og sektorer. Dette gjelder blant annet CO₂-avgiftene på bensin, diesel og andre mineraloljer. Alle transportformer bør i tillegg dekke sine variable kostnader ved bruk av infrastruktur. Resultatet av behandlingen av «Kvoteutvalgets» innstilling (Jf. NOU 2000:1) bør etter hvert avspeiles i avgiftsleggingen av transportsektoren.

Generelt bør drivstoffavgiftene reflektere marginale eksterne kostnader utenfor de største by- og tettstedsområdene, inklusive utslipp til luft, ulykker, drift og vedlikehold osv. Andre eksterne virkninger som f.eks. utslipp med lokale effekter, støy og køkostnader bør prises gjennom lokalt tilpassede virkemidler som tidsdifferensierte bompengesatser og vegprising, eller reguleres lokalt på annen måte. En eventuel økt bruk av slike virkemidler vil kunne få betydning for drivstoffavgiftene.