Del 6
Økonomiske og administrative konsekvenser
16 Økonomiske og administrative konsekvenser
16.1 Økonomiske konsekvenser
16.1.1 Konsekvenser for næringene
Konsekvensene for ulike næringer av å bli ilagt kvoteplikt er vurdert i kapittel 15. I kapittel 15 gjengis også resultater av beregninger av konsekvenser for enkeltnæringer av alternative systemer for tildeling av kvoter.
16.1.2 Konsekvenser for statens inntekter
Regjeringen legger opp til at CO2 -avgiften videreføres til et nasjonalt kvotesystem innføres. Før dette antas det derfor at omleggingene i klimapolitikken vil få liten betydning for statens inntekter.
Med Kyotoprotokollen i kraft vil den internasjonale kvoteprisen og volumet for gratiskvoter i det nasjonale kvotesystemet i Kyoto-perioden i hovedsak bestemme statens inntekter. Samlet antas det at staten kan tilføre markedet kvoter svarende til noe over 42 Mt CO2 -ekvivalenter pr. år. Anslagene på internasjonale kvotepriser varierer fra 50 til over 400 kroner pr. tonn. Størrelsen på inntektene fra salg av kvoter er defor meget usikker. Med et volum på gratiskvoter i Norge på 12 Mt, som tilsvarer at industri som i dag har fritak for CO2 -avgift får gratiskvoter som tilsvarer 70 prosent av industriens samlede utslipp i 1990, vil statens inntekter kunne være på 1,5–12 milliarder kroner. En kvotepris på 125 kroner pr. tonn, som legges til grunn i beregningene i Langtidsprogrammet, vil gi staten inntekter på 3,7 milliarder kroner. Dersom alle kvotene auksjoneres ut, vil statens inntekter være på 2,1 – 16,8 milliarder kroner, med kvotepriser i intervallet 50 til over 400 kroner pr. tonn. Med en kvotepris på 125 kroner pr. tonn vil statens inntekt bli om lag 4,2 milliarder kroner. Til sammenligning var inntektene fra CO2 -avgiften om lag 7,0 milliarder kroner i 2000
16.1.3 Kostnadene ved å etablere og drive kvotesystemet
Kostnadene ved å etablere og drive kvotesystemet vil være knyttet til følgende elementer:
utvikling av beregningsmetodikken slik at utslippene kan tilordnes en kvoteeier
tildeling av kvoter, herunder eventuell gratis tildeling og salg
rapportering, overvåking og kontroll med at kvoteplikten overholdes og ileggelse av sanksjoner ved overtredelser
registrering av handelen med kvoter
De største kostnadene kommer i forbindelse med etableringen og oppstarten av det nasjonale kvotesystemet i 2008, først og fremst i forbindelse med etableringen av nye rutiner. Det vil uansett dreie seg om begrensede kostnader. Det vil også påløpe kostnader etter at rutinene er utviklet, men i et mindre omfang enn ved oppstarten.
Statistisk sentralbyrå og Statens forurensningstilsyn er nå i ferd med å utvikle beregningsmetoder for at alle utslipp i kvotesystemet skal kunne tilordnes en kvoteeier som et ledd i arbeidet med å videreutvikle utslippsregnskapet. For noen av utslippskildene finnes det i dag ikke slik beregningsmetodikk. Kostnadene ved å utvikle dette antas å være begrensede.
Kostnader knyttet til tildeling av kvoter, herunder salg og gratis tildeling, vil falle på myndighetene. Kostnadene ved salg vil være større dersom kvotene skal auksjoneres ut, enn dersom de skal selges direkte i markedet. Kostnadene knyttet til eventuell gratis tildeling vil avhenge av hvilke kriterier en velger for tildelingen.
Bedriftene rapporterer allerede i dag utslippsdata til SSB og SFT, slik at merkostnaden knyttet til rapportering ved innføring av et kvotesystem vil bli begrenset. Det vil i første rekke være de kvotepliktige bedriftene som vil få kostnader knyttet til rapportering av utslippsdata. For staten vil det kunne påløpe noen kostnader ved justering av allerede etablerte rapporteringsrutiner.
Det vil videre påløpe kostnader for staten ved å kontrollere at bedriftenes rapportering og innlevering av kvoter samsvarer med utslippene. Antall kvotepliktige aktører som skal kontrolleres vil ikke bli særlig høyt, siden Regjeringen anbefaler at kvoteplikten for utslipp fra fossile brensler legges på produsentene/importørene av brenslene, mens kvoteplikten for de store prosessutslippene legges direkte på de forurensende virksomhetene. Kostnadene for myndighetene kan videre reduseres ved mest mulig standardiserte rutiner for rapportering og ved at virksomhetene pålegges å drive internkontroll i henhold til internkontrollforskrifter. Myndighetenes oppgave blir dermed først og fremst å kontrollere at virksomhetene har et tilfredsstillende system for internkontroll. Dersom det etableres et bredt kvotesystem, vil kostnadene imidlertid overstige dagens kostnader knyttet til å regulere klimagassutslipp. Dette henger dels sammen med at mange utslipp i dag ikke er regulert, og dels med at det vil kreves mer avanserte beregninger for å anslå utslippene.
Kostnadene knyttet til registrering av handelen med kvoter vil trolig bli av begrenset omfang, siden det her er snakk om en avgrenset og relativt beskjeden oppgave.
Kostnadene ved de ulike institusjonelle funksjonene i kvotesystemet (register, rapportering og kontroll) kan helt eller delvis belastes deltakerne i kvotesystemet gjennom blant annet gebyrer. Det vil bli vurdert på et senere tidspunkt hvem som skal betale for dette.
16.1.4 Konsekvenser for statens utgifter
Regjeringens intensjon om å inngå avtaler med virksomheter som i dag ikke betaler CO2 -avgift, kombinert med en videreføring av CO2 -avgiften for de som i dag betaler denne, vil medføre kostnader som følge av ressursbruk knyttet til forhandlinger med slike virksomheter og ved kontroll av at avtalene oppfylles. Det vil på samme måte påløpe kostnader ved forhandling av en avtaleløsning med berørte parter om tiltak for å redusere utslippene av SF6 fra ikke-industrielle prosesser, og ved kontroll av overholdelse av denne. Ved bruk av avtaler vil det blant annet påløpe noen kostnader ved vurdering av hvilke utslippreduserende tiltak som skal gjennomføres og til oppbygging av rapporteringsrutiner som skal brukes for å kontrollere at avtalene overholdes.
Videre vil økte bevilgninger til klimateknologiutvikling og satsingen på klimaplaner og klimatiltak i kommuner og fylkeskommuner, enøk og nye fornybare energikilder medføre kostnader som må vurderes løpende i de årlige statsbudsjettene. Det samme gjelder kostnader ved en eventuell tilskuddsordning for prosjekter for felles gjennomføring. Regjeringen vil styrke klimaforskningen. Størrelse og omfanget på opptrappingen for 2002 vil bli nærmere avklart i forbindelse med statsbudsjettet.
16.2 Administrative konsekvenser
Regjeringens intensjon om å avtaleregulere utslippet av klimagasser fra virksomheter som i dag er unntatt fra avgiftsplikten vil få administrative konsekvenser i form av at det kreves ressurser til fremforhandling av avtalene og til etterfølgende oppfølging, kontroll og sanksjonering av avtalene. Det samme gjelder for en eventuell avtale om reduksjon av utslippene av SF6 fra ikke-industrielle prosesser.
Samarbeidet med industrien om utvikling av gasskraftteknologi vil trolig få begrensede administrative konsekvenser. Det samme gjelder den økte satsingen på klimaforskning. Arbeidet med lokale klimaplaner og klimatiltak i kommuner og fylkeskommuner og satsingen på enøk og nye fornybare energikilder vil også kunne gi begrensete administrative konsekvenser i form av blant annet søknadsbehandling og evaluering av prosjekter.
Et kvotesystem må lovfestes, og Regjeringen vil komme tilbake med en proposisjon på bakgrunn av Stortingets behandling av meldingen. Et kvotesystem krever at det etableres et apparat for å håndtere en rekke funksjoner. Med hensyn til forvaltningen av kvoteformuen foreslo kvoteutvalget at det burde vurderes å opprette et eget organ for dette. Regjeringen har ikke gått inn i dette spørsmålet nå, men vil komme tilbake til det i den bebudede proposisjonen.
Det er knyttet en rekke oppgaver til administreringen av kvotesystemet, som må fordeles på ulike organer. I den varslede proposisjonen vil det bli tatt stilling til hvilke organer som skal forestå de ulike funksjonene. Oppgavene vil trolig i stor grad kunne legges til eksisterende organer, men det er nødvendig at disse organene tilføres ressurser for å bygge opp nødvendig kompetanse og mannskap. Nedenfor gis en oversikt over de ulike hovedoppgavene knyttet til kvotesystemet.
Forvaltning av kvotene gjennom salg/auksjonering
Beregning og fastsetting av antall kvoter som skal tildeles/auksjoneres
Utarbeidelse av metodikk for å beregne utslipp fra ulike typer virksomhet
Kontrollering med faktiske utslipp
Ileggelse av sanksjoner ved overtredelse av rapporteringsforpliktelsen, brudd på opplysningsplikten eller lignende
Utarbeiding av forskrifter om internkontroll
Verifisering og avstemming av data til klimagassregnskapet
I tillegg er det en del andre oppgaver av begrenset omfang som ikke nevnes her.