10 Statlig økonomistyring mv.

10.1 Økonomistyring i staten

10.1.1 Tiltak for å styrke økonomistyringen i staten

I Gul bok orienteres det årlig om Finansdepartementets tiltak for å fremme effektiv ressursutnyttelse og god økonomistyring i staten. Departementet vil i 2004 og 2005 særlig prioritere å fullføre samordningen av ressurser innenfor statlig økonomistyring i Senter for statlig økonomistyring, følge opp det reviderte regelverket for økonomistyring i staten og utforme og prøve ut statlige regnskapsstandarder etter periodiseringsprinsippet.

Samordning av ressurser innenfor statlig økonomistyring

Finansdepartementet samlet eksisterende funksjoner innenfor statlig økonomistyring i Senter for statlig økonomistyring fra 1. januar 2004, jf. omtale i Gul bok 2004 (kap 10) og under kapittel 1631 i Finansdepartementets fagproposisjon for 2004. Senteret er et forvaltningsorgan under Finansdepartementet og ivaretar funksjoner og oppgaver knyttet til statlig økonomistyring som tidligere lå under skattefogdkontorene, Skattedirektoratet og Finansdepartementet. Senteret er etablert med en sentralenhet samlokalisert med Skattedirektoratet og seks regionkontorer i Tromsø, Trondheim, Stavanger, Kristiansand, Drammen og Hamar, samt ett avdelingskontor i Vadsø. Den sentrale enheten vil være et relativt lite ekspertorgan for økonomistyring i staten. Det tas sikte på at omstillingen og regionaliseringen av de operative økonomitjenestene skal være gjennomført innen utgangen av 2005.

Senter for statlig økonomistyring har fra Finansdepartementet fått overført funksjoner og oppgaver knyttet til de obligatoriske konsernsystemene i staten, dvs. statsregnskapet og statens konsernkontosystem med betalingsformidling, samt ulike forvaltningsoppgaver i tilknytning til Reglement for økonomistyring i staten. Senteret tar sikte på å styrke disse funksjonene og videreutvikle kompetanse og kapasitet innenfor området i 2004 og 2005. I tillegg viderefører Senteret rollen som leverandør av fellestjenester til statlige virksomheter i form av operative lønns- og personaltjenester og økonomitjenester.

Oppfølging av det reviderte regelverket for økonomistyring i staten

Økonomiregelverket for staten fastsetter hovedprinsipper og regler for statlig økonomistyring, regnskapsførsel og betalingsformidling. Det omfatter krav til den interne styringen i virksomheter og overordnet myndighetsstyring og oppfølging av virksomhetene. I tillegg omfatter regelverket forvaltning av tilskudd, stønader og garantier, samt generelle krav til oppfølging av statlige eierinteresser i selskaper.

Det reviderte Reglement for økonomistyring i staten og Finansdepartementets Bestemmelser om økonomistyring i staten ble fastsatt 12. desember 2003 (til sammen omtalt som økonomiregelverket). Regelverket trådte i kraft 1. januar 2004. Alle statlige virksomheter skal tilpasse egne instrukser og rutiner innen utgangen av 2004. Det reviderte regelverket gir økt rom for at styring og kontroll kan tilpasses den enkelte virksomhets egenart, bl.a. etter en vurdering av risiko og vesentlighet. Elektroniske løsninger skal kunne brukes fullt ut i virksomhetenes økonomifunksjoner. Reglene for tilskudd er forenklet, og tilskuddsforvaltere kan redusere kravene til rapportering fra mottakerne, tilpasset den enkelte tilskuddsordningen. Regelverket tilrettelegger for økt bruk av markedet i form av kjøp av økonomitjenester.

Finansdepartementet har i 2004 utgitt en veileder i etablering og forvaltning av tilskuddsordninger, og legger opp til å utgi en veileder for departementers og statlige virksomheters arbeid med evalueringer i en styringssammenheng. Senter for statlig økonomistyring vil i 2005 utarbeide en veileder i risikostyring og intern kontroll, og videreutvikle det internettbaserte veiledningsmaterialet med råd om praksis og forklaring av begreper innenfor økonomi- og regnskapsarbeidet i staten (ORDSØK). Senteret legger også opp til å gjennomføre kompetansetiltak for statlige virksomheter og departementer innen økonomistyring i staten, herunder tilskuddsforvaltning.

Utprøving av statlige regnskapsstandarder etter periodiseringsprinsippet

Regjeringen orienterte i Gul bok 2004, kap 11, om arbeidet med å følge opp Statsbudsjettutvalgets forslag om bruk av periodiseringsprinsippet i statlig regnskapsføring. Regjeringen legger til grunn at periodiseringsprinsippet bør tas i bruk i statlig regnskapsføring i det omfang og i den utforming som er tjenlig ut fra en samlet vurdering av nytte og kostnader. Det er lagt opp til å vurdere bruk og innføring av periodiseringsprinsippet skrittvis, slik at en etter hver fase kan vurdere om det er grunnlag for å gå videre. Bevilgningsvedtakene skal fortsatt baseres på kontantprinsippet.

Første fase vil være å utarbeide felles standarder for føring av statlige virksomheters interne regnskaper basert på periodiseringsprinsippet, og prøve disse ut i et utvalg av virksomhetene. Erfaringene fra pilotvirksomhetene vil i sin tur kunne gi grunnlag for å vurdere om, og i tilfelle hvilken utstrekning, det vil være hensiktsmessig å innføre periodiseringsprinsippet for regnskapene i flere statlige virksomheter, eventuelt også for statsregnskapet.

Formålet med bruk av periodiseringsprinsippet i staten er å få fram bedre kostnadsdata og grunnlag for å vurdere ressursbruk i forhold til aktivitet/produksjon. Et viktig utgangspunkt er også å kunne skape grunnlag for sammenligning av kostnader med andre virksomheter i statlig og privat sektor. Det skal samtidig bestrebes å få fram en mer fullstendig oversikt over statens eiendeler og forpliktelser.

Finansdepartementet har startet et arbeid med å utvikle standarder for regnskapsføring i statlige virksomheter i henhold til periodiseringsprinsippet. Det tas sikte på å harmonisere regnskapsstandardene i hensiktsmessig grad med norsk regnskapslovgivning, god regnskapsskikk i privat sektor og internasjonale regnskapsstandarder som er tillatt brukt i Norge. For problemstillinger som er spesielle for staten synes det naturlig å ta utgangspunkt i erfaringer fra andre land og internasjonale standarder for offentlig sektor. Blant annet har den internasjonale revisorforeningens komité for offentlig regnskap (IFAC, Public Sector Committee) utarbeidet standarder som er lagt til grunn i flere andre land som har innført periodiseringsprinsippet.

Det legges opp til å prøve ut standardene i noen utvalgte pilotvirksomheter fra 2005 og evaluere erfaringene, i første omgang etter ett år. Arbeidet utføres i et samarbeid med Senter for statlig økonomistyring og 10 pilotvirksomheter og deres overordnede departementer. Følgende virksomheter er piloter: Fiskeridirektoratet, Forsvarsbygg, Husbanken, Høgskolen i Stavanger, Jernbaneverket, Kystverket, Nasjonalt folkehelseinstitutt, Norges geologiske undersøkelse, Norsk utenrikspolitisk institutt og Universitetet i Bergen.

Valg av pilotvirksomheter er gjort i samarbeid med departementene. Det er lagt vekt på at pilotvirksomhetene skal dekke de fleste virksomhetstypene i statsforvaltningen og virksomheter som i ulik grad disponerer realkapital og i ulik grad produserer tjenester som omsettes i et marked.

Utviklingsarbeidet og etterfølgende prøvevirksomhet er ment å gi svar på sentrale spørsmål som:

• hvilke utgifter og inntekter som bør periodiseres,

• hvilke eiendeler og forpliktelser som bør føres opp i virksomhetenes balanse, og

• om alle eller utvalgte grupper av statlige virksomheter som obligatorisk ordning bør føre sitt virksomhetsregnskap etter periodiseringsprinsippet.

Samfunnsøkonomisk analyse

Finansdepartementet tar sikte på å utgi en revidert utgave av departementets veileder i samfunnsøkonomisk analyse i løpet av 2004. Et viktig formål med revisjonen er å gjøre veilederen enklere og fremheve hovedregler og presentere flere eksempler. Senter for statlig økonomistyring vil tilrettelegge et tilbud om rådgivning og kompetansetiltak for forvaltningens bruk av samfunnsøkonomiske analyser.

Innrapporteringsløsning for statsregnskapet

Det operative ansvaret for statsregnskapet er fra 1. juli 2004 overført til Senter for statlig økonomistyring. Det utarbeides hver måned et oppdatert statsregnskap som i hovedsak er basert på elektronisk innrapportering.

Rammeavtaler om kontoholds- og betalingstjenester

Betalingsformidlingen for statlige virksomheter skjer gjennom statens konsernkontoordning. Ordningen gjelder for departementene og underliggende virksomheter, og sikrer at statlige midler daglig samles i Norges Bank. Finansdepartementet inngikk i 2003 på vegne av staten nye rammeavtaler om betalingstjenester og kontohold med henholdsvis Den norske Bank, Gjensidige NOR Sparebank og Nordea. I tillegg fikk Citibank tilsagn om at en rammeavtale for utenlandsbetalinger ville bli inngått under forutsetning av at banken videreutvikler enkelte funksjonelle løsninger. Slik rammeavtale med Citibank er inngått i 2004. Avtalene løper til utgangen av 2004, med rett for staten til å forlenge dem med inntil 2 år. Rammeavtalene sikrer at virksomhetene får tilgang til tidsmessige og gode betalingstjenester hos bankene, i tillegg til at de forenkler anskaffelsesprosessen for virksomhetene.

10.1.2 Administrativ omlegging av arbeidsgiveravgiften for statlige virksomheter

Siden 1977 har staten hatt en forenklet ordning med sentral beregning av arbeidsgiveravgiften etter høyeste avgiftssats for ordinære statlige virksomheter. Fra 2004 er det gjennomført en administrativ omlegging fra sentral beregning av arbeidsgiveravgiften til at statlige virksomheter selv beregner og fører arbeidsgiveravgiften i regnskapet, jf. omtale i Gul bok 2004.

Omleggingen innebærer at statlige virksomheter nå som hovedregel følger de generelle reglene for beregning av arbeidsgiveravgift, men fortsatt med forenklet oppgjør av avgiften. Dette innebærer at arbeidsgiveravgiften blir utgiftsført på virksomhetens utgiftskapittel og inntektsført under kapittel 5700 Folketrygdens inntekter, post 72 Arbeidsgiveravgift, i virksomhetens regnskapsrapport til statsregnskapet.

Høyeste avgiftssats har vært hovedregelen for statlige virksomheter, og det er derfor ikke lagt opp til noen overgangsordning fram til 2007. Det betyr at høyeste avgiftssats benyttes fra 2004, med unntak for Finnmark og Nord-Troms, der nullsats skal benyttes. Dette gjelder også for de statlige helseforetakene. Finansdepartementet har gjennom forskrifter og retningslinjer gitt nærmere bestemmelser for beregning, oppgjør og regnskapsføring av arbeidsgiveravgiften i statlige virksomheter.

10.1.3 Nøytral merverdiavgift for statsforvaltningen

Fra 2006 legges det opp til innføring av en nettoordning for budsjettering og regnskapsføring av merverdiavgift for statsforvaltningen, jf. omtale i St.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak og Gul bok 2004. For å sikre en provenynøytral omlegging til en nettoordning, må alle budsjettposter justeres for utgifter til merverdiavgift som i dag ligger i budsjettrammene. Det legges opp til at dette skal skje på et regnskapsmessig grunnlag.

For å sikre et regnskapsmessig grunnlag har Finansdepartementet gitt nærmere retningslinjer overfor forvaltningen for en regnskapsmessig omlegging fra 2004, slik at regnskapsført merverdiavgift synliggjøres. Regjeringen vil komme tilbake med et konkret forslag til en ordning med nettobudsjettering av merverdiavgift for ordinære forvaltningsorganer i statsbudsjettet for 2006.

10.2 Styring av statlige investeringer

Regjeringen Bondevik I igangsatte høsten 1997 et prosjekt for å gjennomgå og vurdere systemene for å planlegge, gjennomføre og følge opp store investeringsprosjekter og foreslå forbedringer. Prosjektets sluttrapport ble avlevert i februar 1999. Regjeringen Bondevik I fulgte opp med sin vurdering av anbefalingene i Gul bok for 2000. Det ble her bl.a. uttalt at det etter regjeringens oppfatning var et udiskutabelt behov for å forbedre styringen med statlige investeringer. Statens apparat for prosjektstyring måtte profesjonaliseres. Det ble erkjent at det ville bli påkrevet med et langsiktig utviklingsarbeid som ville innebære både organisatoriske tilpasninger, kompetanseoppbygging og regelendringer. Som et første tiltak ble det lagt opp til å innføre en ordning med obligatorisk ekstern kvalitetssikring av alle statlige investeringsprosjekter med en antatt kostnad over 500 mill. kroner. SDØE ble ikke omfattet av ordningen. Finansdepartementet fikk ansvaret for å inngå rammeavtale med et begrenset antall kvalifiserte, eksterne kvalitetssikrere.

Etter forutgående anbudskonkurranse inngikk Finansdepartementet rammeavtale med fire firmaer 22. juni 2000. Rammeavtalen spesifiserte en rekke punkter av kvalitativ karakter som skulle gjennomgås, samt krav til en kvantitativ usikkerhetsanalyse. Kvalitetssikringen skulle munne ut i en sluttrapport med tilråding om kostnadsramme, herunder avsetning for usikkerhet, samt en anbefaling om organisering og styring av vedkommende prosjekt. Kvalitetssikringen ble satt inn forut for at prosjektet ble fremmet for Stortinget for prinsippgodkjennelse og første bevilgning til prosjektet skal vedtas. Dette falt normalt sammen med avslutning av forprosjektfasen, men i detaljprosjekteringsfasen for prosjekter som krevde vedtatt reguleringsplan (i praksis prosjekter innenfor samferdselssektoren).

Rammeavtalen utløp 31. desember 2003. Forut for dette ble det gjort avrop for alle prosjekter som var planlagt fremmet for Stortinget i vårsesjonen 2004. Prosjekter som fremmes i statsbudsjettforslaget for 2005, kvalitetssikres etter separat anbudskonkurranse for det enkelte prosjekt.

I alt er det i den foregående kontraktsperiode gjort 52 avrop på rammeavtalen. Pr. 1. august 2004 var kvalitetssikringen fullført for 46 prosjekter med en samlet anbefalt kostnadsramme på 68 mrd. kroner.

På grunn av prosjektenes størrelse er gjennomføringstiden normalt lang, og svært få kvalitetssikrede prosjekter er kommet til fullførelse. En full evaluering av ordningen har det derfor ikke vært mulig å foreta. På grunnlag av det foreliggende erfaringsmateriale bedømmes ordningen likevel å ha fungert godt så langt som den rekker. Den har imidlertid vist seg å være utilstrekkelig når det gjelder å sikre at selve prosjektkonseptet er relevant i forhold til de aktuelle samfunnsmessige behov, og at det utgjør det beste alternativet for å dekke disse behovene. Dette har sammenheng med når under prosjektets framdrift kvalitetssikringen settes inn. Når det ferdige forprosjektet foreligger er konseptvalget for lengst gjort, og det er i praksis vanskelig å gjøre dette om.

Konseptvalget er den viktigste beslutningen for prosjektet og for staten som prosjekteier. Det er av begrenset verdi å sikre realistiske rammer og et godt styringsunderlag for et prosjektalternativ som i utgangspunktet ikke skulle ha vært realisert.

I forbindelse med at det skal inngås ny rammeavtale for kvalitetssikring av store prosjekter, har det derfor vært vurdert å foreta en utvidelse av ordningen. Regjeringen vil innføre et nytt kvalitetssikringspunkt knyttet til konseptvalget, i tillegg til at den hittil gjeldende kvalitetssikringsordningen videreføres med enkelte justeringer. Finansdepartementet har i tråd med dette utlyst anbudskonkurranse om:

• Kvalitetssikring av konseptvalg (heretter kalt KS 1).

• Kvalitetssikring av styringsunderlag samt kostnadsoverslag, herunder usikkerhetsanalyse for det valgte prosjektalternativ (heretter kalt KS 2).

Anbudsfrist var 29. september 2004.

Utgangspunktet for KS 1 er å sikre at konseptvalget undergis reell politisk styring. Som underlag for den politiske behandlingen av konseptvalget, vil det bli utarbeidet fire dokumenter for alle prosjekter med antatt kostnad over 500 mill. kroner:

• En behovsanalyse som har kartlagt interessenter/aktører og vurdert tiltakets relevans i forhold til samfunnsmessige behov.

• Et overordnet strategidokument som på grunnlag av behovsanalysen har definert samfunnsmål og effektmål.

• Et overordnet kravdokument som sammenfatter betingelsene som skal oppfylles ved gjennomføringen.

• En alternativanalyse som skal inneholde nullalternativet og minst to andre hovedalternativer med angivelse av resultatmål (innhold, herunder ytelse, samt kostnad og tid), usikkerhet og finansieringsplan, herunder rammemessig innpassing. Alternativene skal bearbeides i en samfunnsøkonomisk analyse.

KS 1 går ut på å kvalitetssikre disse dokumentene. Det skal gis tilråding om en bør utsette konseptvalget, eller gå videre med ett, to eller flere alternativer inn i forprosjektfasen. Det skal også gis tilråding om gjennomføringsstrategi og føringer for forprosjektfasen. Med grunnlag i de kvalitetssikrede dokumentene og de aktuelle departementers etterfølgende saksbehandling, vil det bli tatt en politisk avgjørelse om hvorvidt, og eventuelt etter hvilke(t) alternativ det skal utarbeides et forprosjekt.

Når forprosjekteringen er avsluttet, settes KS 2 inn etter i hovedsak samme mønster som i forrige kontraktsperiode.

Ordningen vil bli obligatorisk for alle statssektorer utenom SDØE og inntil videre helseforetakene. Hvorvidt det senere kan bli aktuelt å inkludere helseforetakene vil bli vurdert etter evalueringen av helsereformen.