1 Gjennomføringen av budsjettpolitikken

Regjeringen legger med dette fram proposisjonen om ny saldering av statsbudsjettet medregnet folketrygden 2002. Proposisjonen er utarbeidet i samarbeid med de enkelte departementene og bygger på opplysninger mottatt til og med 29. november.

Proposisjonen om ny saldering av statsbudsjettet 2002 inneholder forslag om endringer på statsbudsjettet og redegjørelse for endringer som hittil i år er vedtatt eller foreslått på statsbudsjettet. I kapittel 1 redegjøres det for budsjettpolitikken i 2002. I kapittel 2 gis en oversikt over forslag til endrede bevilgninger som gjelder skatter og avgifter, mens endringer i departementenes inntekter og utgifter omtales i kapittel 3. Kapittel 4 gir en kort oversikt over statsregnskapet per 30.9.2002.

1.1 Hovedtrekk

Budsjettpolitikken er forankret i de retningslinjene for innfasing av oljeinntekter i fastlands-økonomien som det var bred enighet om ved Stortingets behandling av St.meld. nr. 29 (2000-2001). Handlingsregelen for bruk av oljepenger innebærer at det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet om lag skal tilsvare forventet realavkastning av kapitalen i Petroleumsfondet ved inngangen til budsjettåret.

I statsbudsjettet for 2002 som ble vedtatt av Stortinget høsten 2001, var det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i samsvar med handlingsregelen for finanspolitikken, anslått til 26,0 mrd. kroner. Endringene i statsbudsjettet som ble vedtatt i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2002, innebar et anslått strukturelt, oljekorrigert underskudd på 24,8 mrd. kroner. Reduksjonen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet på 1,2 mrd. kroner skyldtes lavere kapital på Petroleumsfondet ved inngangen til 2002 enn lagt til grunn da Stortinget vedtok budsjettet høsten 2001.

I Nasjonalbudsjettet 2003 ble det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2002 anslått til 27,6 mrd. kroner, en økning på 2,8 mrd. kroner i forhold til anslaget i Revidert nasjonalbudsjett 2002. Økningen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2002 fra Revidert nasjonalbudsjett 2002 til Nasjonalbudsjettet 2003 knytter seg bl.a. til høyere anslag for netto renteutgifter, økte utgifter til arbeidsledige (dagpenger) og reduserte skatte- og avgiftsinntekter.

Det er knyttet stor usikkerhet til inntektsanslag og til utgifter knyttet til regelstyrte ordninger på statsbudsjettet. Som følge av denne usikkerheten vil det anslåtte strukturelle underskuddet i nysalderingen kunne avvike fra de opprinnelige forutsetningene. Enkelte år vil dette kunne føre til at det strukturelle underskuddet øker i forhold til det som følger av handlingsregelen, mens det i andre år vil kunne innebære en styrket budsjettbalanse.

Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet anslås nå til 29,2 mrd. kroner. Det er knapt 4,4 mrd. kroner mer enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2002. I forhold til anslagene for 2002 i Nasjonalbudsjettet 2003 innebærer dette en økning av det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet med om lag 1,6 mrd. kroner.

Økningen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet siden Revidert nasjonalbudsjett 2002 skyldes:

• Økte anslag for renteutgifter og reduserte renteinntekter med om lag 1,3 mrd. kroner.

• Økte utgifter til arbeidsledige med om lag 0,9 mrd. kroner. Av dette kan om lag 250 mill. kroner knyttes til høyere gjennomsnittlig utbetaling per dagpengemottaker, mens resten er knyttet til høyere ledighet enn tidligere lagt til grunn.

• Anslagene for samlede skatter og avgifter fra Fastlands-Norge er satt ned med om lag 1,9 mrd. kroner, hvorav reduserte anslag for inntekter fra investeringsavgiften anslås å utgjøre om lag 1 mrd. kroner.

• Netto økte aktivitetskorreksjoner knyttet til skatteinngang og dagpengeutbetalinger med om lag 0,1 mrd. kroner.

• En økning i de øvrige utgiftene på statsbudsjettet fratrukket økte inntekter (utenom renter og skatter) med om lag 0,2 mrd. kroner.

Forskjellen mellom det strukturelle og det faktiske, oljekorrigerte underskuddet utgjøres bl.a. av korreksjoner for avvik fra en normal konjunktursituasjon for skatter og avgifter og dagpenger til arbeidsledige, såkalte aktivitetskorreksjoner. Siden Revidert nasjonalbudsjett 2002 er det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet økt med om lag 450 mill. kroner som følge av at noe mer av den observerte skatteinngangen forklares av høykonjunktur enn tidligere beregnet. Deler av den økte dagpengeutbetalingen skal korrigeres ut i beregningen av det strukturelle budsjettunderskuddet. Dette bidrar til å redusere underskuddet med 350 mill. kroner. Samlet øker dermed det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet med 100 mill. kroner som følge av endrede aktivitetskorreksjoner.

Siden Stortinget vedtok budsjettet i fjor høst, er det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet økt med 16,5 mrd. kroner. Denne svekkelsen må ses i sammenheng med forslaget om å styrke egenkapitalen i Norges Bank med nær 8,9 mrd. kroner, jf. nærmere omtale nedenfor og i kapittel 3. I tillegg bidrar reduserte netto renteinntekter, økte utgifter til arbeidsledige og reduserte skatte- og avgiftsanslag siden Revidert nasjonalbudsjett 2002 til å øke det oljekorrigerte underskuddet.

Forslaget om å styrke egenkapitalen i Norges Bank bidrar til å svekke budsjettbalansen i 2002, men vil ikke påvirke det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Handlingsrommet i budsjettpolitikken framover blir heller ikke påvirket.

Netto kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten er redusert med 16,5 mrd. kroner fra saldert budsjett, som ble vedtatt høsten 2001, og fram til nysalderingen.

Statsbudsjettets underliggende utgifter i 2002 er om lag på linje med utgiftsnivået i Revidert nasjonalbudsjett 2002. Den reelle, underliggende utgiftsveksten er om lag 2½ pst. fra regnskap for 2001. Den nominelle, underliggende utgiftsveksten er på 7,1 pst.

1.2 Utviklingen fra regnskap 2001 til anslag på regnskap 2002

Tabell 1.2 viser statsbudsjettets og Statens petroleumsfonds inntekter og utgifter utenom lånetransaksjoner i regnskap 2001 og anslag på regnskap for 2002. Tabell 1.4 gir en tilsvarende oversikt for statskassens lånetransaksjoner og statsbudsjettets finansieringsbehov.

Anslag på regnskap 2002 viser et oljekorrigert underskudd på 53,4 mrd. kroner, som er 51,8 mrd. kroner høyere enn i 2001.

Økningen i det oljekorrigerte underskuddet fra 2001 til 2002 skyldes i stor grad den statlige overtakelsen av spesialisthelsetjenesten. Staten har i den forbindelse foretatt en ekstraordinær nedbetaling av gjeld mv. til fylkeskommunene på 21,6 mrd. kroner. Dessuten ble det overført 10,7 mrd. kroner mer fra Norges Bank i 2001 enn det som er foreslått for 2002.

Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås nå til 170,3 mrd. kroner, som i sin helhet overføres til Statens petroleumsfond. Etter at statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd er dekket ved en overføring fra Petroleumsfondet, avsettes dermed netto 116,9 mrd. kroner i Petroleumsfondet i 2002. Fondets renteinntekter og utbytte anslås til 22,3 mrd. kroner. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og Statens petroleumsfond anslås dermed til 139,2 mrd. kroner. Den betydelige reduksjonen i statens netto kontantstrøm i forhold til 2001 skyldes i stor grad salg av SDØE-andeler. I 2001 ble 15 pst. av SDØE solgt, mens det i 2002 er solgt 6,5 pst. I tillegg er SDØEs driftsresultat lavere i 2002 blant annet som følge av at andelene er solgt.

Den underliggende, reelle veksten i statsbudsjettets utgifter anslås nå til om lag 2½ pst. fra regnskap for 2001. Dette er uendret i forhold til anslaget i Revidert nasjonalbudsjett. Den nominelle, underliggende utgiftsveksten er på 7,1 pst. I St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 (2001-2002) som Regjeringen fremmet høsten 2001, ble det lagt til grunn en reell, underliggende utgiftsvekst på 1¼ pst.

Ved beregning av den reelle, underliggende utgiftsveksten korrigeres det for utgifter til petroleumsvirksomhet, dagpenger til arbeidsledige og renteutgifter på statsgjelden, jf. tabell 1.3. I tillegg korrigeres det for enkelte regnskapsmessige og tekniske forhold og for enkelte endringer på utgiftssiden som har motposter på inntektssiden. For veksten fra 2001 til 2002 gjelder dette:

• Dekning av utgifter til flyktninger i Norge over bistandsbudsjettet. Dette er en intern overflytting av midler på statsbudsjettet fra Utenriksdepartementet for å dekke utgifter under Kommunal- og regionaldepartementet og Utdannings- og forskningsdepartementet.

• Omlegging av beregningsreglene for attførings- og rehabiliteringspengeordningene som innebærer at ytelsene i 2002 blir regnet som pensjonsgivende og fullt skattbar inntekt. Utbetalingene til mottakerne er økt tilsvarende statens økte skatteinntekter. Dette er det korrigert for ved beregning av den underliggende utgiftsveksten.

• Som en følge av sykehusreformen er det for 2002 korrigert for ekstraordinær nedbetaling av fylkeskommunenes sykehusgjeld mv.

• På grunn av sykehusreformen flyttes det for 2002 ca. 26 mrd. kroner fra fylkeskommunenes frie inntekter til helseforetakene. 21,6 mrd. kroner av denne reduksjonen i fylkeskommunenes inntekter gjennomføres ved reduksjon i fylkeskommunenes skatteinntekter, mot en tilsvarende økning i statens inntekter fra fellesskatten. De nye helseforetakene er ikke finansiert med egne skatteinntekter, men med bevilgninger på statsbudsjettets utgiftsside. Dette innebærer at statsbudsjettets utgifter øker med 21,6 mrd. kroner i 2002, som det korrigeres for ved beregningen av underliggende utgiftsvekst.

• Reduksjon i rammeoverføringer til kommunene som følge av økt kommunal skatteandel. Ved at satsen for fellesskatten, som inntektsføres på statsbudsjettet, økes tilsvarende, innebærer ikke denne justeringen noen svekkelse av statsbudsjettet.

• Overgang fra bruttobudsjettering til nettobudsjettering av bevilgningene til universitetene fra 2001. Overgangen gir dobbel belastning til feriepenger og ekstra belastning ved avsetning til arbeidsgiveravgift, som det korrigeres for ved beregning av den underliggende utgiftsveksten.

• Overgang fra bruttobudsjettering til nettobudsjettering av bevilgningene til høgskolene og Forbrukerrådet fra 2002. Omleggingen innebærer tilsvarende reduserte inntekter i statsbudsjettet.

• Overgang til nye budsjetteringsprinsipper for høgskolene og Forbrukerrådet i 2002 gir dobbel belastning til feriepenger og ekstra belastning ifm. avsetning til arbeidsgiveravgift, som det korrigeres for ved beregning av den underliggende utgiftsveksten.

• Overgang fra bruttobudsjettering til nettobudsjettering av bevilgningene til enkelte statssykehus fra 2002. Omleggingen innebærer tilsvarende reduserte inntekter.

• Utgifter til arbeidsmarkedstiltak i 2001. Korreksjon som følge av at endrede betalingsrutiner gir ekstraordinært høye utgifter i 2001.

• Refusjoner mv. som bidrar til at regnskapet gir høyere utgifter enn budsjettert. Korreksjonene gjelder blant annet refusjon av utgifter til arbeidsmarkedstiltak, lærlinger, fødselspenger/adopsjonspenger og sykepenger for statsansatte, som i tråd med bevilgningsreglementet, gir grunnlag for tilsvarende merutgifter.

Statsbudsjettets brutto finansieringsbehov anslås til 79,7 mrd. kroner i 2002 mot 62,6 mrd. kroner i 2001. Det er ikke gjennomført finanstransaksjoner knyttet til petroleumsvirksomheten i 2002.

1.3 Utviklingen i statsbudsjettet medregnet folketrygden for 2002 gjennom budsjettåret

Tabell 1.5 viser utviklingen i hovedtallene på statsbudsjettet for 2002 etter at budsjettet ble vedtatt i Stortinget i desember 2001. Tabell 1.6 gir en tilsvarende oversikt for lånetransaksjoner og statsbudsjettets finansieringsbehov.

Anslag på regnskap 2002 viser et oljekorrigert underskudd på 53,4 mrd. kroner, som er 16,5 mrd. kroner høyere enn i saldert budsjett.

Medregnet forslag i denne proposisjonen er det siden budsjettet ble vedtatt i fjor høst foreslått eller vedtatt reduserte inntekter som samlet sett utgjør 4,5 mrd. kroner utenom inntekter fra petroleumsvirksomheten og lånetransaksjoner.

Inntektene utenom petroleum og lånetransaksjoner har etter Revidert nasjonalbudsjett 2002 blitt redusert med 12,3 mrd. kroner. Reduksjonen skyldes i hovedsak den foreslåtte nedsettelsen av overføringer fra Norges Bank til statsbudsjettet på 8,9 mrd. kroner. Videre er anslaget for skatte- og avgiftsinntektene fra Fastlands-Norge redusert med 1,9 mrd. kroner, og renteinntektene fra statens foliokonto og Husbanken redusert med 1,9 mrd. kroner.

Anslag på regnskap 2002 viser at utgiftene medregnet forslag i denne proposisjonen, er vedtatt eller foreslått økt med netto 12,0 mrd. kroner (ekskl. utgifter til petroleumsvirksomhet og lånetransaksjoner). Regjeringen foreslo i St.prp. nr. 63 (2001-2002) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet 2002 økte utgifter på 6,0 mrd. kroner. Av dette var 2,4 mrd. kroner kompensasjon til fylkeskommunene ved statens overtakelse av ansvaret for spesialisthelsetjenesten, og 0,2 mrd. kroner bevilgninger til høgskoler og Forbrukerrådet i forbindelse med overgang fra brutto føring av bevilgningene til nettobudsjettering. I proposisjoner fremmet før Revidert nasjonalbudsjett 2002 ble det fremmet forslag om økte utgifter med til sammen 3,6 mrd. kroner, hovedsakelig til sykehusøkonomien og til styrking av forsvaret.

Etter Revidert nasjonalbudsjett 2002 har utgiftene økt med 2,5 mrd. kroner. Av dette utgjør 0,5 mrd. kroner en bevilgning til fylkeskommunene som kompensasjon for statens overtakelse av spesialisthelsetjenesten. I tillegg har anslagene for dagpenger økt med 0,9 mrd. kroner og renteutgiftene økt med 0,5 mrd. kroner. Reserven for tilleggsbevilgninger foreslås redusert til 50 mill. kroner, jf. forslag i denne proposisjonen.

Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomhet anslås nå til 170,3 mrd. kroner, som er 16,5 mrd. kroner lavere enn i saldert budsjett, og 12,2 mrd. kroner lavere enn i Revidert nasjonalbudsjett 2002. Etter at det er overført 53,4 mrd. kroner til statsbudsjettet, avsettes det netto 116,9 mrd. kroner i Petroleumsfondet. Inklusive fondets renteinntekter og utbytte anslås Petroleumsfondets overskudd i 2002 til 139,2 mrd. kroner.

Anslag på regnskap viser et brutto finansieringsbehov på 79,7 mrd. kroner, som er 20,6 mrd. kroner høyere enn i saldert budsjett, jf. tabell 1.6. Dette skyldes i stor grad økningen i Fondet for forskning og nyskaping på 14 mrd. kroner fra 1. juli 2002. Som følge av at Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) har gjort mer bruk av langsiktig innlån enn lagt til grunn da budsjettet ble vedtatt høsten 2001, reduseres utlånene med nær 13 mrd. kroner. Samtidig innebærer dette at SNDs avdrag til staten blir om lag tilsvarende redusert.

Folketrygden

Fra saldert budsjett til nysaldert budsjett er folketrygdens samlede utgifter økt med 7,6 mrd. kroner. Folketrygdens inntekter er økt med 1,6 mrd. kroner. Folketrygdens finansieringsbehov er dermed økt med 6,1 mrd. kroner til 63,6 mrd. kroner i nysaldert budsjett.

Det er tidligere forutsatt at dette beløpet skal dekkes ved statstilskudd, jf. Gul bok 2002. Det er imidlertid fortsatt usikkert hvor stort det endelige regnskapsresultatet vil bli. I denne proposisjonen foreslås det derfor at folketrygdens finansieringsbehov for 2002 dekkes ved statstilskudd uten angivelse av beløp, jf. forslag til romertallsvedtak II.

Folketrygden inngår som en ordinær del av statsbudsjettframlegget. De ulike departementers bevilgningsforslag under folketrygden er innarbeidet i de respektive fagproposisjoner. Nedenfor følger en summarisk oversikt over bevilgningsendringer under folketrygden som er vedtatt eller foreslått for Stortinget i år.

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2002 i desember 2001 ble det bevilget 197 055,7 mill. kroner på folketrygdens utgiftsside. Senere er det vedtatt økninger i bevilgningen på i alt 6 159,0 mill. kroner:

• En økning på 20,8 mill. kroner i forbindelse med behandlingen av St.prp. nr. 59 (2001-2002) Spesialisthelsetjenestens økonomi og budsjett 2002.

• En økning på 1 365,2 mill. kroner i forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2002, jf. St. prp. nr. 63 (2001-2002) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden.

• En økning på 100,0 mill. kroner i forbindelse med lønnsoppgjøret i 2002, jf. St.prp. nr. 70 (2001-2002).

• En økning på 250,0 mill. kroner i forbindelse med takstoppgjøret for leger, psykologer og fysioterapeuter, jf. St.prp. nr. 71 (2001-2002).

• En økning på 4 423 mill. kroner i forbindelse med trygdeoppgjøret per 1. mai 2002, jf. St.prp. nr. 72 (2001-2002).

I tillegg er det foreslått tilleggsbevilgninger på til sammen 1 456,3 mill. kroner i forbindelse med nysalderingen høsten 2002, jf. St.prp. nr. 17 (2002-2003) Sosialdepartementet, St.prp. nr. 19 (2002-2003), Barne- og familiedepartementet, St.prp. nr. 26 (2002-2003) Helsedepartementet og St.prp. nr. 27 (2002-2003) Arbeids- og administrasjonsdepartementet.

1.4 Utviklingen siden Gul bok 2003

Tabell 1.8 viser utviklingen i hovedtallene for 2002 fra framleggelsen av Gul bok 2003 til nysaldert budsjett. Tabell 1.9 gir en tilsvarende oversikt for lånetransaksjoner og statsbudsjettets finansieringsbehov.

Anslag på regnskap 2002 viser at det oljekorrigerte underskuddet er 11,1 mrd. kroner høyere enn det som ble lagt fram i Gul bok 2003. Svekkelsen kan i hovedsak tilskrives reduserte overføringer fra Norges Bank med 8,9 mrd. kroner, samt reduserte renteinntekter fra Husbanken og statens kontantbeholdning på i alt 1,4 mrd. kroner. Videre er anslaget for skatte- og avgiftsinntekter fra Fastlands-Norge redusert med 0,5 mrd. kroner. I anslag på regnskap 2002 er utgiftene nå 0,7 mrd. kroner høyere enn det som ble lagt til grunn ved framleggelsen av Gul bok 2003. Deler av de økte utgiftene motsvares av tilsvarende økte inntekter. Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås nå 0,7 mrd. kroner lavere enn i Gul bok 2003.

Ved budsjettering av kapittel 5800 Overføring fra Statens petroleumsfond er det forutsatt at overføringen skal dekke det oljekorrigerte underskuddet i anslag på regnskap. Høsten 2000 bevilget Stortinget 1,0 mrd. kroner til kjøp av helsetjenester i utlandet i 2000-budsjettet. Bevilgningen ble gjort overførbar til 2001 og 2002. Det forventes at 475 mill. kroner av denne bevilgningen vil bli utgiftsført i år.

1.5 Anslag på regnskap

Det nysalderte budsjettet vil avvike fra det endelige regnskapet fordi det hvert år overføres betydelige beløp fra foregående regnskapsår. Dette vil imidlertid i hovedsak motsvares av at ubrukte bevilgninger overføres til kommende budsjettår. I likhet med tidligere år kan det også forventes innsparinger på en del poster. Det vil derfor være knyttet noe usikkerhet til det forventede overskuddet på statsbudsjettet selv så sent som ved nysalderingen. Nedenfor gjengis forskyvninger fra det nysalderte budsjettet til endelig regnskap for de senere år og anslag på regnskap for 2002.

Det er fra og med 1995 blitt avsatt midler i Statens petroleumsfond. Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten overføres i sin helhet til Statens petroleumsfond ut fra regnskapsførte inntekter og utgifter. Tilbakeføringen fra fondet for å dekke statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd fastlegges imidlertid endelig ved nysalderingen ut fra anslag på regnskap for budsjettåret. Endret netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomhet etter nysaldert budsjett vil dermed i sin helhet innebære endret netto avsetning i fondet.

Ved at tilbakeføringen til statsbudsjettet fastsettes endelig ved Stortingets behandling av nysalderingsproposisjonen, vil et lavere oljekorrigert underskudd i regnskapet enn forutsatt ved nysalderingen, medføre at statsregnskapet gjøres opp med et overskudd. Tilsvarende vil et høyere oljekorrigert underskudd i regnskapet enn forutsatt ved nysalderingen, medføre at statsregnskapet gjøres opp med et underskudd.

Stortinget vedtok for 2000 å bevilge 1,0 mrd. kroner til kjøp av helsetjenester fra utlandet. Denne bevilgningen ble gjort overførbar til 2001 og 2002. I 2002 forventes det at det blir utgiftsført 475 mill. kroner av denne bevilgningen. Det foreslås at utgiftene på 475 mill. kroner til kjøp av helsetjenester i utlandet som påløper i 2002, dekkes ved en økning av overført beløp fra Statens petroleumsfond. Formelt foreslås det derfor at nysaldert budsjett 2002, blir gjort opp med et overskudd på 475 mill. kroner, tilsvarende den økte overføringen fra Statens petroleumsfond.