2 Evaluering

Som utgangspunkt for den evaluering som Stortinget ba Regjeringen foreta, jf. ovenfor, har departementet hatt et møte med arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene innen norsk skipsfart. Opplegget til evaluering av refusjonsordningen ble framlagt og departementet ba om organisasjonenes innspill til mulige omlegginger og de prioriteringer som næringen selv setter. Organisasjonene var enige i en fortsatt satsning på rekruttering og opplæring, men ville komme tilbake med skriftlige innspill vedrørende prioriteringer.

Organisasjonene sendte et samlet skriftlig innspill i brev av 20. januar 1998. Partene er tilfreds med refusjonsordningen slik den fungerer i dag og gir uttrykk for at deres intensjoner med samarbeidet om styrking av konkurranseevnen er oppfylt. De viser til registrerbare positive konsekvenser av ordningen, som økningen i antallet norskregistrerte skip og økt antall norske sjøfolk. Det vises også til tallene for rekruttering og utdanning av junioroffiserer, som er økt betydelig og må ses i sammenheng med de særskilte tilskudd til opplæringsstillinger i NIS-ordningen og med Reform-94's satsning på lærlinger.

Partene gir ingen prioritering mellom de ulike grupper av skip og sjøfolk. Imidlertid fremmes forslag til utvidelse av området for tilleggsrefusjon ved at ordningen gis virkning også for rekruttering og utdannelse ombord i NOR-skip.

Refusjonsordningen ble opprinnelig innført av hensyn til den vanskelige konkurransesituasjonen norske sjøfolk møtte, spesielt for de ansatte i innenriksflåten. Denne flåten konkurrerte med danske og svenske skip som hadde sterke støtteordninger for sine sjøfolk. Disse støtteordningene ble dels innført som reaksjon på at Norge etablerte NIS-registeret, med adgang til å bruke utenlandske sjøfolk på lavere kostnadsnivå. Av hensyn til konkurransesituasjonen i norsk kystfart ble NIS-skipene ikke gitt adgang til denne. Men danske og svenske skip har denne adgangen og setter derved nivået for konkurransedyktig drift.

Danske sjøfolk er i hovedsak fritatt for å betale inntektsskatt. De betaler heller ingen vesentlige sosiale utgifter eller andre pliktige avgifter av lønnen fordi det danske trygdesystemet finansieres direkte fra statsbudsjettet. I praksis ble ordningen med skattefrihet innført ved at lønningene ble forhandlet ned til en beregnet «nettolønn». Fordelen ved skattefritaket tilfaller derved rederiet. I Sverige betales ordinær skatt og sosiale utgifter av sjømannens lønn. Dette blir beregnet og trukket fra av rederiet. Imidlertid får rederiet samtidig en refusjon tilsvarende skattetrekket og de sosiale avgifter.

NIS- og NOR-flåten konkurrerer også med skip registrert i bekvemmelighetsregistre, både i utenriks og innenriks fart. Skip i disse registre bruker normalt mannskap fra lavkostland. For kystfarten betyr dette stort sett mannskaper fra de øst-europeiske land, mens internasjonal skipsfart henter mye av sin arbeidskraft fra Asia.

I EU-Kommisjonens hvitbok «Towards a new maritime strategy» av 1996 omtales støtteordninger til sjøfolk som et akseptert tiltak for å rekruttere og beholde nasjonale sjøfolk. Kommisjonen peker på behovet for å stimulere til økt rekruttering av sjøfolk fra EU-landene. Det er behov for å øke antall sjøfolk fra EU-land på skip fra regionen. Hvitboken viser til at skip og mannskap fra EU er utsatt for konkurranse fra skip under bekvemmelighetsflagg med mannskap fra lavkostland. Kommisjonen viser videre til at praktisk erfaring fra sjømannsyrket også har betydning for å beholde maritim landbasert tjenestevirksomhet. Ut i fra disse forhold sier Kommisjonen seg enig i at medlemslandene etablerer støtteordninger til rekruttering av nye sjøfolk samt ordninger som stimulerer til bruk av sjøfolk fra regionen.

I Kommisjonens retningslinjer for statsstøtte til skipsfartsvirksomheten, som ESA også har gjort gjeldende for EFTA landene, sies det at tiltak som stimulerer sysselsetting av EU-sjøfolk er tillatt, og at slike ordninger kan foretas gjennom reduksjon av sosiale avgifter eller inntektskatt. Ordninger for refusjon av innbetalte skatter og sosiale avgifter og ordninger hvor disse helt eller delvis frafalles, er likestilte. Det tas ikke sikte på å foreta en harmonisering av de ulike statsstøttemodeller som er valgt i medlemslandene. Retningslinjene tar utgangspunkt i at samlet støttebeløp uansett støtteform maksimalt kan tilsvare summen av skatter og sosiale utgifter for de aktuelle sjøfolk. Støtte til opplæringsstillinger anses da ikke som statsstøtte.

Det er ikke planer innen EU om å avvikle adgangen til å gi statsstøtte til skipsfarten over tid. Problemet med konkurranseevnen i forhold til skipsfart under bekvemmelighetsflagg anses for å være strukturelt.

Ved evalueringen av refusjonsordningen er det gjort en sammenligning mellom beløpene som utbetales i refusjon og hva som betales i skatter og trygdepremier for disse sjøfolkene. Det viser seg at utbetalt refusjon til gjennomsnittssjømannen svarer til 55 pst. av skatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift.

Evalueringen viser at refusjonsordningen nå bidrar til en betydelig sysselsetting av norske sjøfolk. Antallet sjøfolk under ordningen var pr. 1. januar 1998 kommet opp i 10 100. Det kan ventes at denne sysselsettingen vil bli redusert, og at norske arbeidsplasser blir overtatt av utenlandske sjøfolk dersom refusjonsordningen fjernes. Omfanget av en slik reduksjon er vanskelig å vurdere, blant annet fordi den avhenger av konjunktursituasjonen i Norge. Det har stor rekkevidde at nabolandene Danmark og Sverige har spesielle skatteordninger for sine sjøfolk, slik at disse i praksis er fritatt fra skatter og trygdepremier. Disse ordningene har betydelig større netto verdi for hver sjømann enn den norske refusjonsordningen.

Norge kan vanskelig opprettholde en ledende posisjon i internasjonal skipsfart på lang sikt uten en kjerne av nasjonale sjøfolk. Praktisk maritim kompetanse i rederiene er nødvendig for å organisere virksomheten. For hvert enkelt rederi er det imidlertid en utgift å lære opp nye norske sjøfolk framfor utenlandske. Refusjonsordningen har betydning ved å bidra til langsiktig rekruttering i dette miljøet. Når utenriksflåten i stor grad bruker utenlandske mannskaper, kreves det mer direkte tiltak for å sikre en kjerne av nasjonale sjøfolk.

Et betydelig antall bedrifter i Norge leverer varer og tjenester til skipsfarten. Disse bedriftene er både avhengig av rederiene som kunder og av personer med bakgrunn og kompetanse fra skipsfart for å utvikle og markedsføre sine produkter. På lang sikt er hele det maritime miljøet avhengig av den praktiske kompetanse som sjøfolkene representerer.

Det stadig økende antall sjøfolk under ordningen skyldes trolig først og fremst at rederiene tilpasser seg ordningen. Men det er samtidig en vekst i total sysselsetting, som tyder på at ordningen har den ønskede virkning. Veksten har skjedd gjennom en periode med gode alternative sysselsettingsmuligheter. Konklusjonen ut fra dette er at ordningen generelt er vellykket og fungerer som tilsiktet. Ordningen sikrer en opprettholdelse av maritimt miljø i Norge, mens det uten ordningen mest trolig ville vært en nedgang i antall norske sjøfolk.

Evalueringen viser at ordningen har blitt meget kostbar ved at stadig flere sjøfolk kommer inn under den. Den siste utbetalingsterminen i 1997 (for september og oktober) utgjorde ca. 87 mill. kroner. Med dette utbetalingsnivået gir dagens regelverk en utgift på ca. 520 mill kroner årlig. Denne utviklingen reiser spørsmål om refusjonsordningen kan legges om, slik at de viktigste virkningene kan opprettholdes med en betydelig reduksjon av utgiftene.

De mest aktuelle endringene vil være å redusere nivået på refusjon eller ta ut grupper av skip eller grupper av sjøfolk. Det er viktig at grupper som tas ut, er de minst konkurranseutsatte, og at grupper som gir særlig positive virkninger i det maritime miljøet, ikke blir svekket.

Det er samtidig ønskelig at refusjonsordningen gjøres mer målrettet. Dette kan gjøres ved at den rettes direkte mot bestemte grupper, slik dette nå gjøres ved at det gis høyere refusjon for opplæringsstillingene. Men ordningen vil også bli mer målrettet ved at de lavest prioriterte gruppene tas ut, slik at midlene blir mer konsentrert til de gruppene som har høyest prioritet.

Når partene ikke ønsker å prioritere mellom de ulike grupper av skip og sjøfolk, er det naturlig at en reduksjon av utgiftene for en stor del baseres på å senke prosentsatsen for refusjon.

Ved etableringen av refusjonsordningen inngikk partene en avtale om næringens bidrag, som skulle tilsvare Statens bevilgning til ordningen. Denne avtalen ble deretter godkjent av myndighetene. Det var lange og vanskelige forhandlinger mellom arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene. Det ble oppnådd en balanse i avtalen som partene kunne akseptere, men det ble framholdt at avtalen framsto som et skjørt kompromiss mellom næringens parter. Endringer i refusjonsordningen vil gripe inn i samarbeidet mellom partene om næringens bidrag. Også ut i fra dette er det mer ønskelig med generelle endringer enn med store endringer mellom hvem som får eller ikke får refusjon.

I evalueringen er det gjort en konkret vurdering av hvordan en betydelig reduksjon av utgiftene og en bedre målretting av ordningen kan oppnås. Dette alternativet er basert på at prosentsatsen for refusjon reduseres fra 20 pst. til 15 pst. Videre reduseres utgiftene ved at passasjerbetjening på passasjerskip og ferjer i Norsk ordinært register tas ut. Dette vil berøre ca. 1 500 ansatte. Ytterligere reduksjon kan oppnås ved at bøyelastere for transport av råolje fra Nordsjøen og brønnbåter til føring av levende fisk i oppdrettsnæringen tas ut. Samlet berører dette ca. 1 200 sjøfolk. Profileringen mot rekruttering og utdanning kan økes ved at det gis tilleggsrefusjon for disse stillingene også for skip i Norsk ordinært register. Den totale virkning av disse mulige endringene er at utgiften til refusjonsordningen reduseres betydelig.

Etter at evalueringen var gjennomført er den første utbetalingen av refusjon i 1998 ( for november og desember 1997) blitt gjort med ca. 94 mill. kroner. Med dette nivået øker utgiftene under nåværende regelverk til ca. 570 mill. kroner på årsbasis. Dette tyder på at bevilgningen for første halvår kan bli litt for liten.