10 Tjenesteproduksjon

10.1 Rapporteringsgrunnlag – KOSTRA-statistikk 2004

KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering) er et nasjonalt informasjonssystem som gir informasjon om kommunal og fylkeskommunal virksomhet. KOSTRA omfatter det meste av virksomhetene i kommunene og fylkeskommunene, herunder økonomi, skoler, helse, kultur, miljø, sosiale tjenester, boliger, tekniske tjenester og samferdsel. Tallene viser prioriteringer, dekningsgrader og produktivitet ved hjelp av et stort antall nøkkeltall.

Statistisk sentralbyrå (SSB) publiserte den 15. mars 2005 ureviderte KOSTRA-data for 2004. Regnskapstallene bygger på rapporter fra alle fylkeskommunene og rundt 72 prosent av kommunene. Kommunenes svarprosent er om lag 8,5 prosent høyere enn i fjor, men fremdeles klarte ikke 127 kommuner å levere bevilgningsregnskapet til publiseringen. For tjenesterapporteringen er svarprosenten omtrent som i 2003, og varierer fra vel 78 til 100 prosent for kommunene. Fra tre fylkeskommuner mangler ett eller flere tjenesteskjema.

KOSTRA-tallene for 2004 er i flere av tabellene et anslag for landet, utarbeidet av SSB på bakgrunn av de kommuner som har rapportert til KOSTRA per mars 2005. Anslag for landet gjør at tallene for 2004 blir lettere sammenlignbare med tall fra tidligere år. 1

KOSTRA-tallene for 2004 som presenteres i dette vedlegget, er ureviderte; det kan derfor forekomme feil. SSB vil publisere opprettede tall 15. juni 2005. Tallene vil da være kontrollert, både av kommunene selv og av SSB.

For nærmere omtale av KOSTRA henvises det til KOSTRA-rapporteringen på SSBs nettsider (www.ssb.no). Her presenteres flere nøkkeltall for den enkelte kommune og fylkeskommune. Kommunene kan her gå inn på nettsiden for egen kommune, samt vurdere egne resultater med resultater for den sammenlignbare kommunegruppen og for landet.

Det vises også til kapittel 12, hvor det rapporteres særskilt om tjenesteproduksjon innenfor videregående opplæring og samferdsel.

Momskompensasjonsreformen

Korrigerte brutto driftsutgifter gjenspeiler ressursinnsatsen som er knyttet til kommunens egen tjenesteproduksjon. I og med at kjøp av tjenester fra andre er ekskludert, kan korrigerte brutto driftsutgifter brukes som grunnlag for å sette opp produktivitetsindikatorer. Korrigerte brutto driftsutgifter består av utgifter fra kontoklasse 1, artene (010-290) og art 590 på utgiftssiden. På inntektssiden er artene 690-710 og 790 trukket ut. Tidligere var merverdiavgiften inkludert i artene på utgiftssiden. Fra 2004 skal merverdiavgift som ikke gir rett til fradrag for inngående moms, føres på en egen art (art 429). Dette medfører isolert sett lavere korrigerte brutto driftsutgifter for 2004 sammenlignet med 2003.

Gruppering av kommuner

For de ulike sektorene er det vist rapporteringsdata for grupper av kommuner. Grupperingen tar utgangspunkt i SSBs gruppering, som er foretatt på grunnlag av data for 1998 2 . SSB grupperer kommunene etter innbyggertall, inntektsnivå og nivået på bundne kostnader (utgiftsbehov). I dette vedlegget er det valgt kun å gruppere kommunene etter innbyggertall og inntektsnivå. Av den grunn er noen av SSBs kommunegrupper slått sammen.

Kommunene er først delt inn i små og mellomstore kommuner etter innbyggertall. Små kommuner har færre enn 5 000 innbyggere, mens mellomstore kommuner har mellom 5 000 og 19 999 innbyggere. Kommunene grupperes deretter etter nivået på frie disponible inntekter. Frie disponible inntekter er et mål på hvor mye inntekter kommunene har til disposisjon etter at de bundne kostnadene er dekket, og gir en antydning på kommunenes økonomiske handlefrihet 3 . For frie disponible inntekter per innbygger er det brukt kvartilsgrenser for å foreta en gruppering av kommunene. Kommuner med lave inntekter omfatter de 25 prosent av kommunene med lavest nivå på frie disponible inntekter per innbygger. Kommuner med høye inntekter omfatter de 25 prosent av kommunene med høyest frie disponible inntekter per innbygger. De øvrige 50 prosent av kommunene har middels inntekter.

Noen kommuner omfattes ikke av grupperingen som er omtalt ovenfor på grunn av høyt innbyggertall, andre er utelatt fra grupperingen fordi de har et høyt inntektsnivå. De ti kommunene med høyest nivå på frie disponible inntekter per innbygger er skilt ut som en egen gruppe. Dette er kommuner med høye løpende inntekter fra kraftanlegg lokalisert i kommunen. Store kommuner med innbyggertall over 20 000 (eksklusive storbyene) er også skilt ut som en egen gruppe uten nærmere inndeling etter inntekt. Storbyene Bergen, Trondheim og Stavanger er en egen gruppe. I grupperingene vises tall for Oslo separat, og landsgjennomsnittene som presenteres er eksklusive Oslo. Tabell 10.1 viser grupperingen som er benyttet. I avsnitt 10.7 er det gitt en oversikt over hvilken gruppe den enkelte kommune tilhører, samt fire tjenesteytingsindikatorer for enkeltkommuner.

Produksjonsmål og dekningsgrad

Størsteparten av de offentlige tjenestetilbudene produseres i kommunesektoren. De siste årene har omfanget av tjenestene økt, og stadig flere mottar tjenester fra kommunen. Generelt er det vanskelig å måle omfanget av produksjonen i kommunal sektor. I privat sektor kan verdien av produksjonen måles gjennom prisfastsetting i et marked, men offentlige tjenester opererer i hovedsak ikke i noe marked. Det må derfor etableres alternative mål.

Omfanget av tjenesteproduksjonen måles ved hjelp av antall leverte tjenester, for eksempel antall plasser, besøk, saker, osv. Antall barnehageplasser er et eksempel på et slikt måltall. Tjenesten er i stor grad standardisert gjennom regelverket, slik at man har en felles forståelse av hva en barnehageplass innebærer.

Dersom produksjonen relateres til antall personer i den aktuelle målgruppen, eller behovet, får vi fram dekningsgraden. Her er det valgt å sette likhetstegn mellom målgruppe/behov og alderskategori. Barnehagedekningen måles for eksempel ved andelen barn i alderen 1-5 år med barnehageplass. Vanligvis vil ikke alle i aldersgruppen etterspørre tjenesten. De beregnede dekningsgradene blir derfor gjennomgående noe lave i forhold til de reelle dekningsgradene.

Prioritering

Netto driftsutgifter viser driftsutgiftene inkludert avskrivninger etter at driftsinntektene, som blant annet inneholder øremerkede tilskudd fra staten og andre direkte inntekter, er trukket fra. De resterende utgiftene må dekkes av de frie inntektene (skatteinntekter og rammeoverføringer). I indikatorene er netto driftsutgifter per innbygger for den aktuelle tjenesten, eller prosent av samlede netto driftsutgifter, gjennomgående benyttet for å vise kommunenes prioriteringer.

Produktivitet/enhetskostnader/ressursinnsats per ­enhet

Ressursinnsatsen vises ved korrigerte bruttodriftsutgifter og/eller ved årsverk.

Korrigerte brutto driftsutgifter omfatter driftsutgiftene ved kommunens egen tjenesteproduksjon, og avskrivninger fratrukket dobbeltføringer i de kommunale regnskaper som skyldes viderefordeling av utgifter/internkjøp med videre. For å vise kommunenes produktivitet/enhetskostnader for den aktuelle tjenesten, er det i nøkkeltallene gjennomgående benyttet korrigerte brutto driftsutgifter per kommunal bruker eller produsert enhet.

Som mål på ressursinnsatsen i avsnittet som omhandler utvikling over tid, benyttes blant annet årsverksinnsatsen per bruker eller årsverksinnsats per plass. Hvis ressursinnsatsen per enhet endres fra det ene året til det andre, kan dette tolkes på ulikt vis. Om ressursinnsatsen per enhet øker kan årsaken være at det har skjedd en standardheving, dvs. at kvaliteten på tjenesten har økt. Økt ressursinnsats på et område kan også skyldes at gjennomsnittsmottakeren av tjenesten blir mer ressurskrevende, med andre ord at behovet har økt. Endringer i regelverk som regulerer kommunale oppgaver kan også bety at ressursinnsatsen må økes, for eksempel på grunn av økt standard.

10.2 Produktivitetsutvikling

I høstrapporten fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) er det fra 2001 årlig vist oppdaterte tall for produksjonsindekser for enkeltkommuner basert på KOSTRA-statistikk 4 . Produksjonsindeksen er et samlemål for kommunenes tjenesteproduksjon basert på produksjonsindikatorer for enkeltsektorer. Indeksen inkluderer sektorene barnehage, grunnskole, barnevern, primærhelsetjeneste, pleie og omsorg og sosialkontortjenester.

Sist oppdaterte analyse er basert på 2003-tall og inkluderer 374 kommuner 5 . Analysene viser en klar sammenheng mellom produksjonsindeksen og økonomiske rammebetingelser. Kommuner med høy korrigert inntekt har gjennomgående høyere produksjon enn kommuner med lav korrigert inntekt. Små kommuner og kommuner i Nord-Norge har også gjennomgående høy verdi på produksjonsindeksen, noe som både har sammenheng med høyt inntektsnivå og lav arbeidsgiveravgift. Når produksjonsindeksene sammenholdes med inntektsnivå, antyder analyser at den mest effektive kommunen er om lag 2,5 gang så effektiv som den minst effektive (Borge, Falch og Tovmo, SØF, 2004).

I TBUs høstrapport ble det også, som de to foregående årene, vist beregninger for produktivitets- og kostnadsutviklingen innen barnehager, grunnskole og pleie- og omsorgssektoren. Ved å sammenholde utviklingen i produksjonen fra 2002 til 2003 med utviklingen i kostnadene, indikeres det for sektorene sett under ett en svak reduksjon i den beregnende produktivitetsutviklingen fra 2002 til 2003 6 .

Det må tas forbehold om at disse anslagene er basert på relativt enkle forutsetninger og at kvaliteten på dataene kan være variabel, særlig siden mange kommuner har relativt kort erfaring med innrapportering til KOSTRA. Samtidig tas det kun i begrenset omfang hensyn til eventuelle standardendringer fra det ene året til det andre. Analysen er imidlertid interessant og viser hvordan tjenesteyting og økonomidata i KOSTRA kan brukes til å si noe om utviklingen i effektivitet i sektoren.

10.3 Utvikling over tid

Det meste av kommunenes ressurser går til tjenesteproduksjon. Utviklingen av den kommunale tjenesteproduksjonen over tid kan derfor si mye om kommunens oppgaver, prioriteringer og behov. I dette avsnittet beskrives perioden 1998-2004 med nøkkeltall for utviklingen i ressursinnsats og antallet produserte tjenester på landsbasis. Omtalen konsentrerer seg om barnehagesektoren, de to største kommunale tjenestesektorene grunnskole og pleie- og omsorgsektor, samt videregående opplæring. For hver sektor presenteres indikatorer for behov, ressursinnsats, prioritering, dekningsgrad og produktivitet 7 .

KOSTRA-tallene for 2004 er anslag for landet, jf. omtale under avsnitt 10.1. Også for andre år kan det være mangler ved tallene. Når det gjelder beregnede andeler er det her tatt hensyn til at alle kommunene ikke har rapportert inn data.

Alle regnskapstall som presenteres i tabellene er omregnet til 2004-kroner 8 .

Nærmere om barnehagesektoren

Ved utgangen av 2004 hadde totalt 213 045 barn plass i ordinær barnehage eller familiebarnehage. Dette er en økning på 7 873 barn fra 2003. I løpet av perioden 1999-2004 (jf. tabell 10.2) fikk totalt 25 433 flere barn barnehageplass. Den største økningen var i 2002, 2003 og 2004.

I tillegg kommer vel 7 000 barn med tilbud i åpen barnehage. I 2004 var det snaut 500 flere barn som benyttet et slik tilbud sammenlignet med 2003.

I 2004 hadde 65,2 prosent av barna som gikk i barnehage heltidsplass, dvs. en ukentlig avtalt oppholdstid på 41 timer eller mer. I 2003 og 2004 økte antallet barn med heltidsplass betydelig. Ved utgangen av 2004 hadde vel 14 200 flere barn heltidsplass enn ved utgangen av 2003. I 2004 hadde om lag 65 prosent heltidsplass mot i underkant av 59 prosent i 2002. Den store endringen i oppholdstidsstruktur fra 2003 til 2004 innebar at 41 prosent av kapasitetsveksten i 2004 ble brukt til å gi barn som allerede hadde plass i barnehage lengre oppholdstider. Dersom oppholdstiden hadde vært uendret i forhold til 2003, ville kapasitetsveksten i 2004 gitt plass til om lag 13 300 flere barn i barnehage.

Som vist i tabell 10.2, er det per i dag flere private enn kommunalt eide barnehager. Andel kommunale barnehager har sunket fra drøyt 50 prosent i 1999 til snaut 46 prosent i 2004. Det er likevel flere barn som har plass i kommunale enn i private barnehager. Dette skyldes at de kommunale barnehagene i gjennomsnitt er større enheter.

Ved utgangen av 2004 hadde 72,1 prosent av alle barn i alderen 1-5 år plass i en ordinær barnehage eller familiebarnehage. Barnehagedekningen for de minste barna er lavere enn for de største, men utviklingen fra 1999 til 2004 viser en betydelig økning i dekningsprosenten også for barn 1-2 år. Ved utgangen av 2004 hadde 47,9 prosent av barn 1-2 år en barnehageplass.

Nærmere om grunnskole og SFO

Tabell 10.3 viser at antall barn i alderen 6-15 år har steget jevnt i perioden 1998 til 2004. I 1998 var det om lag 570 000 barn i grunnskolealder, mens det i 2004 var i overkant av 620 000. Antall elever med plass i SFO økte i perioden 1998-2002, men har gått noe ned i 2003 og 2004. Dette har sammenheng med at elevtallet på de laveste årstrinnene har gått ned i samme periode. Andel elever med plass i SFO økte i perioden 1998-2002 og har siden holdt seg stabil.

Antall årsverk til undervisning har gått ned i perioden 2001-2003. Reduksjonen skyldes i stor grad tiltakene i arbeidstidsavtalen med lærerne (Skolepakke 2) som økte leseplikten for lærere samtidig som dette ble kompensert gjennom lønnsøkning fra og med 1. januar 2002 og 1. august 2002. Fra 2003 til 2004 har antall årsverk til undervisning økt blant annet som følge av at timetallet på barnetrinnet ble økt med fem uketimer høsten 2004.

Korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskole var på vel 39 milliarder kroner i 2003. Anslag indikerer at dette nivået vil opprettholdes i 2004. Videre viser tallene at grunnskolens andel av kommunesektorens samlede netto driftsutgifter er stabil. I gjennomsnitt brukte kommunene 59 561 kroner per elev i 2001 (2004-kroner). Anslag indikerer at kommunene brukte 64 671 kroner per elev i 2004.

Antall elever per årsverk gikk opp i perioden 2001-2003, men har gått noe ned fra 2003 til 2004. Dette skyldes dels timetallsøkningen på barnetrinnet fra høsten 2004, dels at andelen elever på ungdomstrinnet har økt. Gjennomsnittlig gruppestørrelse på barnetrinnet (1.-7. trinn) har økt svakt fra 2003 til 2004, mens den er stabil på ungdomstrinnet (8.-10. trinn).

Nærmere om pleie og omsorgstjenester

Antall innbyggere over 67 år i alt er i perioden 1998-2004 redusert med 17 000. Samtidig har antallet eldre 80 år og over i samme periode økt med nærmere 29 000. I samme periode økte antallet mottakere av hjemmetjenester, mens antallet beboere i institusjon har hatt mindre nedgang. Dette skyldes at aldershjemmene i stor grad er lagt ned og erstattet med omsorgsboliger.

Andelen brukere av hjemmetjenesten i alderen 67 år og over har holdt seg stabil i perioden 1998-2004, med høyest dekningsgrad i 2001. Andelen brukere av hjemmetjenesten i alderen 80 år og over var i 2001 38,4 prosent, mens dekningsgraden i 2004 ble redusert til 36,5 prosent. Samtidig har det vært en sterk vekst i antallet mottagere under 67 år. Av de om lag 163 000 som mottok hjemmetjenester i 2004 var om lag 29 prosent under 67 år. De siste årene har antallet yngre mottagere økt mer enn befolkningsutviklingen skulle tilsi.

Dekningsgraden for andre brukere av institusjonsplasser i alderen 80 år og over har blitt redusert fra 15,6 prosent i 2001 til 14,4 prosent i 2004. Ser en antall plasser i sykehjem og pleie- og omsorgsboliger under ett har tilbudet økt noe i perioden.

I perioden 1998 til 2003 økte årsverksinnsatsen i sektoren. Foreløpige tall for 2004 viser at antall registrerte årsverk har gått noe ned. Om en tar hensyn til at sykefraværet er langt lavere i 2004 enn i 2003, vil utførte årsverk være om lag det samme begge årene.

Korrigerte brutto driftsutgifter til hjemmetjenesten var på om lag 20,7 milliarder kroner i 2004. Korrigerte brutto driftsutgifter til institusjoner var på om lag 23,1 milliarder kroner i 2004. Utgift per mottaker i hjemmetjenesten var om lag 130 000 kroner for kommunene som har rapportert. Utgift per mottaker i institusjon var om lag 626 000 kroner i 2004. Utvalgsundersøkelser (bl.a. Borge og Haraldsvik 2005) viser at kommuner som organiserer hoveddelen av sitt tjenestetilbud på hjemmebaserte tjenester, har lavere ressursinnsats per innbygger enn kommuner som organiserer hoveddelen av sitt tjenestetilbud på institusjonsbaserte tjenester. De hjemmetjenesteorienterte kommunene har også høyere dekningsgrad, slik at flere innbyggere får tilbud om tjenester for mindre ressurser enn i de kommunene som baserer hoveddelen av sitt tilbud på institusjonstjenester. Det er heller ikke grunnlag for å hevde at innbyggere i de hjemmetjenesteorienterte kommunene får noe dårligere tilbud.

Økningen i driftsutgifter per bruker kan skyldes andre forhold enn svakere ressursutnyttelse i kommunene. Andelen brukere over 90 år øker, og andelen yngre særlig ressurskrevende brukere øker fra 2002 til 2003. Dette innebærer at brukerne mottar mer tjenester enn tidligere, selv om bruken av produktivitetsmål isolert sett tyder på dårligere produktivitetsutvikling.

Nærmere om videregående opplæring

Antall elever og lærlinger i alt har økt svakt fra 1998 til 2004. Mens antall lærlinger har blitt redusert med om lag 3 000, er antallet elever økt med om lag 4 000. For 2002-2004 har antallet elever økt sterkt i takt med den sterke veksten i antallet unge mellom 16 og 18 år.

Andelen 16-18 åringer som er i videregående opplæring øker fra 88,3 prosent i 2001 til 89,5 prosent i 2004. Andelen elever som er over 20 år og som er i videregående opplæring, øker fra 12,1 prosent i 2001 til 15,1 prosent i 2003, for så å gå ned til 11,0 prosent i 2004.

Når det gjelder ressursinnsats viser tabell 10.5 at lærerårsverk gikk ned med om lag 1 500 fra 2000 til 2003. Dette skyldes i hovedsak arbeidstidsavtalen med lærerne (Skolepakke 2) som innebar økt leseplikt. Korrigerte brutto driftsutgifter til videregående opplæring var på vel 17,0 milliarder kroner i 2003, mens anslag for 2004 indikerer at nivået vil ligge på 16,8 milliarder kroner. Netto driftsutgifter per innbygger 16-18 år økte med om lag 4 300 kroner fra 2002 til 2003 (målt i 2004-kroner), men gikk ned igjen med ca. 9 300 kroner til 102 704 kroner i 2004.

Når det gjelder produktivitet viser tabell 10.5 at korrigert brutto driftsutgift per elev økte fra om lag 103 000 kroner i 2002 til 110 000 kroner i 2003, for så å gå ned til 103 000 kroner igjen i 2004 (anslag). Nedgangen kan ha sammenheng med at elevtallsveksten i videregående opplæring gir enkelte stordriftsfordeler. Vi ser videre at antallet elever per lærerårsverk ligger stabilt på omkring syv i perioden for de årene vi har tall.

10.4 Kommunene

4.1 Barnehager

Figur 10.1 viser dekningsgraden for barn i alderen 1-5 år for kommunene, gruppert fylkesvis. Det er betydelige geografiske forskjeller i barnehagedekningen. Kommunene i Finnmark, Sogn og Fjordane, Sør-Trøndelag og Nordland har høyest dekning, mens kommunene i Rogaland og Hordaland har lavest barnehagedekning.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Tabell 10.6 Gjennomsnittlig dekningsgrad barnehager 1-5 år for gruppene av sammenlignbare ­kommuner. Prosent. N=431.

	Små kommuner	Mellomstore kommuner
Lave inntekter	71,4	68,1
Middels inntekter	75,7	70,0
Høye inntekter	79,6	80,0
Kommuner med innbyggertall over 20 000 (eksklusive storbyer)	73,0
Bergen, Trondheim og Stavanger	70,3
De ti kommunene med høyest inntekt	88,3
Landsgjennomsnitt utenom Oslo	72,0
Oslo	71,1

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Tabell 10.7 Gjennomsnittlig dekningsgrad barnehager 1-2 år fpr gruppene av sammenlignbare kommuner. Prosent. N=431

	Små kommuner	Mellomstore kommuner
Lave inntekter	41,4	40,8
Middels inntekter	49,0	43,2
Høye inntekter	58,2	62,6
Kommuner med innbyggertall over 20 000 (eksklusive storbyer)	48,9
Bergen, Trondheim og Stavanger	47,1
De ti kommunene med høyest inntekt	64,4
Landsgjennomsnitt utenom Oslo	46,9
Oslo	53,0

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Tabell 10.6 viser at barnehagedekningen for 1-5 åringer er best i kommuner med høye inntekter uansett kommunestørrelse. Samme mønster viser seg i tabell 10.7 over dekningsgrad for 1-2 åringer. Bergen, Trondheim og Stavanger har en dekningsgrad litt under landsgjennomsnittet for 1-5 åringer, og litt over landsgjennomsnittet for 1-2 åringer. Oslo har et tilbud om lag på landsgjennomsnittet for 1-5 åringer, men for 1-2 åringer har de et tilbud noe over snittet.

Tabell 10.8 viser at det er en viss tendens til at utgiftene per plass i kommunal barnehage øker med økende inntekt og økende folketall. Landsgjennomsnittet (utenom Oslo) ligger på i underkant av 92 000 kroner per kommunal barnehageplass, mens de samme ugiftene i Oslo er over 120 000 kroner. Gjennomsnittet for kommuner over 20 000 innbyggere (uten storbyene) er om lag 97 000 kroner, og for Bergen, Trondheim og Stavanger er snittet om lag 109 000 kroner. Forskjellene kan ha sammenheng med ulikheter i effektivitet, men også kvalitetsforskjeller som mer kvalifisert bemanning eller høyere driftsutgifter (for eksempel på grunn av høyere husleie) i sentrale strøk.

Det gjøres oppmerksom på at figuren og tabellene i dette avsnittet er basert på foreløpige KOSTRA-tall og dermed kan avvike noe fra tallene for 2004 i tabell 10.2.

Tabell 10.8 Gjennomsnittlig korrigerte brutto driftsutgifter per barn i kommunal barnehage for gruppene av sammenlignbare kommuner. Kroner. 2004. N=306.

	Små kommuner	Mellomstore kommuner
Lave inntekter	78 863	83 658
Middels inntekter	78 369	87 245
Høye inntekter	95 868	93 901
Kommuner med innbyggertall over 20 000 (eksklusive storbyer)	96 843
Bergen, Trondheim og Stavanger	109 112
De ti kommunene med høyest inntekt	109 837
Landsgjennomsnitt utenom Oslo	91 607
Oslo	120 340

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Demografi og bosettingsmønster er med på å bestemme skolestrukturen i kommunene, og skolestrukturen vil påvirke ressursinnsatsen innenfor grunnskolen. De siste årene har elevtallet på landsbasis økt, men utviklingen er ikke lik i alle kommuner. Sentrale kommuner har opplevd vekst og utbyggingspress innenfor de sentrale velferdstjenestene, mens mange distriktskommuner har opplevd fraflytting.

Tabell 10.9 viser en tendens til at andelen elever med spesialundervisning øker med synkende innbyggertall og økende inntektsnivå. Det er store variasjoner mellom kommuner når det gjelder andelen elever som mottar spesialundervisning. Dette tyder på store lokale kulturforskjeller og ulike oppfatninger av hvordan opplæringen skal skje, herunder organisering og tilrettelegging av tilbudet til elever med spesielle behov.

I 2004 var gjennomsnittlig gruppestørrelse i grunnskolen unntatt Oslo 13,3 elever. Tabell 10.10 viser at gjennomsnittlig gruppestørrelse for barnetrinnet (1.-7. årstrinn) synker med synkende folketall, noe som blant annet har sammenheng med bosettingsmønster og elevgrunnlag. Oslo var med en gruppestørrelse på 14,3 noe over landsgjennomsnittet, og er på samme nivå som kommuner med mer enn 20 000 innbyggere (eksklusive de andre storbyene). Bergen, Trondheim og Stavanger har en noe større gjennomsnittlig gruppestørrelse enn Oslo. Lavest gruppestørrelse har en i små kommuner med høye inntekter. Det er en tendens til at gjennomsnittlig ­gruppestørrelse synker med økende kommunale inntekter.

Mønsteret i forhold til gruppestørrelse finner en igjen i fordelingen av ressursbruk/prioritering. Tabell 10.11 viser en tendens til at netto driftsutgifter til grunnskoleopplæring per innbygger 6-15 år øker med synkende folketall og med økende inntekter. Denne tendensen gjør seg imidlertid ikke gjeldende for kommuner med mer enn 20 000 innbyggere.

10.5 Fylkeskommunen

5.1 Videregående opplæring

Demografi og geografi påvirker fylkeskommunens kostnader ved å drive videregående opplæring fordi dette påvirker skolestrukturen. I tillegg vil sammensetningen og dimensjoneringen av de ulike studieretningene påvirke de totale utgiftene til fylkeskommunen, da yrkesfaglige studieretninger generelt er mer kostnadskrevende enn studieretninger som fører fram til generell studiekompetanse (allmennfag).

I gjennomsnitt hadde fylkeskommunene (uten Oslo) 103 050 kroner i netto driftsutgifter per innbygger 16-18 år i videregående opplæring. Tabell 10.24 viser at Sogn og Fjordane og Troms bruker mest ressurser på videregående opplæring i forhold til antall innbyggere 16-18 år. Finnmark og Nordland kommer på de neste plassene.

Figur 10.2 viser at om lag 90 prosent av 16-18 åringene i 2004 gikk i videregående opplæring (inkludert lærlinger – landsgjennomsnitt uten Oslo). Finnmark, Oslo og Buskerud hadde lavest andel i videregående opplæring. Figuren viser også hvor stor prosentandel av elevene og lærlingene som har lovfestet rett til videregående opplæring.

Tabell 10.24 Netto driftsutgifter per innbygger i alderen 16-18 år, videregående opplæring. Kroner. 2004.

Østfold	112 127
Akershus	93 943
Oslo	98 996
Hedmark	117 804
Oppland	109 575
Buskerud	97 722
Vestfold	94 666
Telemark	98 644
Aust-Agder	99 274
Vest-Agder	92 094
Rogaland	89 274
Hordaland	95 558
Sogn og Fjordane	125 352
Møre og Romsdal	101 945
Sør-Trøndelag	100 840
Nord-Trøndelag	120 448
Nordland	123 215
Troms	125 853
Finnmark	122 143
Landsgjennomsnitt utenom Oslo	103 050

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Figur 10.3 viser brutto driftsutgifter per elev i videregående skoler. Utgiftene er korrigert for dobbeltføringer som skyldes viderefordeling av utgifter og internkjøp, og inkluderer ikke utgifter til lærlinger. Bruttoutgifter er høyest i Finnmark og Troms.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

5.2 Administrasjon

Figur 10.4 viser netto driftsutgifter per innbygger til administrasjon, styring og fellesutgifter. Nivået på fylkeskommunenes utgifter per innbygger til administrasjon mv. varierer sterkt. Finnmark er den fylkeskommunen som bruker mest med om lag 1 000 kroner per innbygger.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Indikatoren omfatter føring av premieavvik. Dette, samt fylkeskommunenes varierende bruk av funksjon 490 Interne serviceenheter, gjør indikatoren mindre sammenlignbar fylkeskommunene imellom.

10.6 Gruppering av kommuner og tjenesteindikatorer for enkeltkommuner

Indikatorer for ressursinnsats og dekningsgrad for barnehager, grunnskole og eldreomsorg for enkeltkommuner. Kommunene er gruppert etter økonomiske rammebetingelser og innbyggertall. 2004.1