3 Organisering av virksomheten
3.1 Dagens organisering
Postbankens organisering, styringsforhold og særskilte bestemmelser om bankens virksomhet m.m. framgår av Postbankloven. Bankens organisering og ansvarsforhold ligger nært opp til det som gjelder for aksjeselskaper der staten eier alle aksjene, statsaksjeselskaper.
Postbanken er i likhet med statsaksjeselskaper et eget rettssubjekt som rettslig og økonomisk er skilt fra staten og statskassen, se Postbankloven § 1-3. Banken fører sine resultatregnskap og balanser etter regnskapsloven. Statens ansvar for bankens forpliktelser er, som i statsaksjeselskaper, begrenset til den innskutte kapital. Den innskutte kapital, som svarer til aksjekapitalen i et statsaksjeselskap, er Postbankens grunnfond.
Gjennom årsmøtet utøver staten som eier den øverste myndighet i Postbanken. Samferdselsministeren representerer staten i årsmøtet. Årsmøtet fastsetter bl.a. bankens vedtekter, retningslinjer for bankens virksomhet, resultatregnskap og balanse for morselskapet og konsernet Postbanken BA og beslutter anvendelse av årsoverskudd, herunder utbetaling av utbytte.
Forvaltningen av selskapet tilligger bankens styre som, med unntak av ansatterepresentantene, velges av årsmøtet. Postbankens administrerende direktør forestår den daglige ledelse av banken innenfor rammen av de retningslinjer og pålegg som styret gir. Kompetansefordelingen i Postbankloven mellom årsmøte, styre og administrerende direktør svarer til den som gjelder i statsaksjeselskaper.
Postbanken har en bedriftsforsamling sammensatt av medlemmer valgt dels av årsmøtet, dels av og blant de ansatte, og en kontrollkomité som velges av årsmøtet. Bedriftsforsamlingen er et rådgivende organ for styret, og har ingen selvstendig besluttende eller kontrollerende myndighet.
Postbanken er underlagt Riksrevisjonens kontroll på linje med det som gjelder for heleide statlige aksjeselskaper. Kredittilsynet fører tilsyn med bankens virksomhet. Etter Postbankloven må det også oppnevnes en revisor.
Postbanken er i dag ikke direkte underlagt finansieringsvirksomhetsloven da banken ikke regnes som finansinstitusjon i denne lovens forstand. De fleste reglene for finansinstitusjoners virksomhet i finansieringsvirksomhetsloven, herunder kapitaldekningsreglene, er imidlertid gjort gjeldende for Postbanken gjennom henvisninger i Postbankloven. Finansdepartementet har ved forskrift av 7. juli 1998 fastsatt at reglene i finansieringsvirksomhetsloven kap. 2a om finanskonsern, som bl.a. inneholder bestemmelser om konsesjonsplikt, organisering, konsolidering og om transaksjoner mellom foretak i et finanskonsern, også gjelder for Postbanken.
3.2 Vurdering av en omdanning av Postbanken til aksjeselskap
Den formelle eierstyringen i særlovselskapet Postbanken BA svarer i det alt vesentlige til eierstyringen i statsaksjeselskaper og i stor grad også til eierstyringen i forretningsbanker. Eierstyringen skjer i Postbanken, som i aksjeselskaper/forretningsbanker, gjennom selskapets øverste organ. Forvaltningen av selskapet hører under styret. Selv om Postbanken i dag er regulert ved særlov, er de fleste reglene for finansinstitusjoners virksomhet i finansieringsvirksomhetsloven gjort gjeldende for Postbanken gjennom henvisninger i Postbankloven.
Samferdselsdepartementet kan ikke se at det i dag foreligger forhold som tilsier at Postbankens organisering og virksomhet skal være regulert ved særskilt lov. Av hensyn til de utfordringer Postbanken står overfor, bør banken også organisasjonsmessig i størst mulig grad likestilles med det som gjelder for forretningsbankene. Samferdselsdepartementet anbefaler derfor at Postbankloven oppheves.
En oppheving av dagens særregulering av Postbankens organisering og virksomhet gjennom Postbankloven, vil innebære at banken vil bli regnet som en forretningsbank etter forretningsbanklovens § 1, jf. lov 24. mai 1961 nr. 2.
En forretningsbank kan bare stiftes som aksjeselskap eller allmennaksjeselskap. Det er ikke fastsatt særskilte kriterier mht. antall aksjonærer, selskapets økonomiske omfang m.v. som avgjør om et selskap skal være aksjeselskap eller allmennaksjeselskap. Man står m.a.o. i utgangspunktet fritt til å velge den form som er mest hensiktsmessig i det enkelte tilfelle. I forbindelse med behandlingen av de nye aksjelovene av 1997, uttalte Justiskomiteen at et hovedskille mellom aksjeselskapsformene skal være spredningen av aksjene slik at den ene selskapsformen, allmennaksjeselskap, er for de som har stor spredning og som kan hente kapital fra allmennheten, og den andre selskapsformen, aksjeselskap, er for de selskapene som har få aksjeeiere som normalt har en nær tilknytning til selskapene, jf. Innst. O. nr. 80 (1996-97). I valget mellom de to selskapsformene synes aksjeselskapsformen å være den mest hensiktsmessige alternative organisasjonsform for Postbanken, bl.a. på bakgrunn av at staten skal eie alle aksjene i selskapet.
Aksjeselskapsformen er en av de mest brukte organisasjonsformer for store næringsvirksomheter i privat sektor, og i økende grad også i offentlig sektor. Den er også en velkjent organisasjonsform i finansmarkedene internasjonalt. Hensynet til at Postbankens rammevilkår skal være mest mulig kjente og forutberegnelige både i Norge og utlandet, og hensynet til å ha mest mulig ensartede og oversiktlige selskapsformer, tilsier etter Samferdselsdepartementets vurdering at Postbanken bør omdannes til aksjeselskap. Departementet legger vekt på at aksjeselskapsformen vil kunne gi banken økt handlekraft og fleksibilitet i forbindelse med forretningsmessige disposisjoner.
De ansatte i Postbanken er allerede i dag underlagt arbeidsmiljøloven og arbeidstvistloven, og en omdanning av banken til aksjeselskap vil ikke medføre endringer i de ansattes arbeidsrettslige stilling. De ansattes arbeidsforhold kan overføres uavbrutt til det nye selskapet. En omdanning til aksjeselskap antas heller ikke å ville medføre personalmessige konsekvenser.
Siden Postbanken BA allerede i dag er pålagt skatteplikt etter skatteloven, vil en omdanning til aksjeselskap ikke medføre endringer i bankens skatterettslige stilling. Forvaltningsloven og offentlighetsloven gjelder ikke for Postbanken, jf. Postbankloven § 12-1. Postbanken er allerede i dag underlagt tilsyn av Kredittilsynet og banken er medlem av Forretningsbankenes sikringsfond. En omdanning til aksjeselskap vil ikke medføre noen endringer i dette.
Dersom Postbanken etableres som en forretningsbank organisert som et aksjeselskap, vil forretningsbankloven supplert av aksjeloven komme til anvendelse. Forretningsbanklovens bestemmelser om stiftelse, organisering m.m. av forretningsbanker går i tilfelle av motstrid foran aksjelovens bestemmelser.
Når det gjelder stiftelse og organisering av en forretningsbank, og myndighetsfordelingen mellom selskapsorganene, skiller forretningsbankloven seg på enkelte punkter fra aksjeloven. Dette har bl.a. sammenheng med at det i forretningsbankloven og finansieringsvirksomhetsloven er fastsatt eierbegrensningsregler som innebærer at det som hovedregel skal være eierspredning i forretningsbanker og finansinstitusjoner. Bakgrunnen for eierbegrensningsreglene er ønsket om å unngå sterke eierkonsentrasjoner i forretningsbanker og øvrige finansinstitusjoner. Det vil av denne grunn normalt være mange eiere i forretningsbanker, og de organisatoriske reglene er tilpasset dette. Dersom en velger å etablere Postbanken som et aksjeselskap/forretningsbank, vil det derfor være nødvendig med enkelte særbestemmelser for banken i forhold til at det kun vil være én stifter og eier av banken, og at denne eieren vil være staten, som vil ha behov for myndighet i selskapet som svarer til statens myndighet i statsaksjeselskapene, jf. særreglene i aksjeloven §§ 18-3 til 18-5. Det legges til grunn at statens styrings- og kontrollmuligheter ikke vil bli svekket ved en omdanning av Postbanken til aksjeselskap og forretningsbank, og at særbestemmelser i omdanningsloven og fastsettelse av bestemmelser i stiftelsesdokumentet og vedtektene for et Postbanken AS vil sikre dette.
Etter forretningsbankloven supplert av aksjeloven vil Postbanken AS ha generalforsamling, representantskap, styre, administrerende direktør, revisor og en kontrollkomité. Samferdselsdepartementet ved statsråden vil være generalforsamling. Dette svarer til dagens organisering, jf. kap. 3.1.
Når det gjelder valg og sammensetning av styret i forretningsbanker, skiller dette seg fra det som gjelder i aksjeselskaper etter aksjeloven og i Postbanken i dag. Forskjellen ligger i antall ansatterepresentanter (ett av medlemmene skal være ansatt i banken) og i at administrerende direktør skal være medlem av styret. I Postbanken velges i dag to av styremedlemmene av og blant de ansatte og administrerende direktør kan ikke være medlem av styret. Samferdselsdepartementet foreslår i Ot.prp. nr. 53 (1998-99) at dagens sammensetning av styret i Postbanken videreføres ved en omdanning.
Etter forretningsbankloven må banken ha et representantskap som velges dels av eierne, dels av de ansatte. Representantskapet i forretningsbanker svarer til bedriftsforsamlingen i ordinære aksjeselskaper, men har betydelig utvidet myndighet. Etter forretningsbankloven skal representantskapet bl.a. velge styre og revisor, fastsette retningslinjer for bankens virksomhet, fastsette instruks for kontrollkomiteen, og i samarbeid med styret (i fellesmøte) fastsette utbytte og ansette banksjef (administrerende direktør). Ettersom sentrale deler av generalforsamlingens kompetanse her er lagt til representantskapet, eventuelt til representantskapet i samarbeid med styret, vil særbestemmelser være nødvendige for å sikre at statens nåværende myndighet i Postbanken opprettholdes. Det legges til grunn at det ved en eventuell omdanning av Postbanken fortsatt må være generalforsamlingen som velger styret og revisor i banken samt fastsetter retningslinjer for bankens virksomhet og instruks for kontrollkomiteen. Videre må det være generalforsamlingen som fastsetter utbyttet, og generalforsamlingen må ikke være bundet av styrets forslag til utbytte. Med hensyn til myndighetsfordelingen mellom generalforsamlingen, representantskapet og styret vises det til nærmere omtale og forslag i Ot.prp. nr. 53 (1998-99).
Riksrevisjonen er ikke tillagt myndighet overfor forretningsbankene, men på tilsvarende måte som i statsaksjeselskaper og i Postbanken BA, må Riksrevisjonens myndighet overfor Postbanken AS sikres.
For øvrig vil et Postbanken AS være underlagt samme rammelovgivning som de andre forretningsbankene, og staten vil gjennom dette regelverket kunne regulere Postbankens virksomhet på samme måte som overfor de andre bankene.
Ved en omdanning av Postbanken til et aksjeselskap og forretningsbank, vil Postbanken på samme måte som forretnings- og sparebankene anses som en finansinstitusjon som i sin helhet er omfattet av finansieringsvirksomhetsloven, herunder reglene i kap. 2a om finanskonsern.
3.3 Postbankens bruk av Postens ekspedisjonsnett
Omfanget av banktjenester i postkontornettet blir ikke endret som en følge av omdanningen av Postbanken til aksjeselskap.
Det er i Postbankloven § 1-2 annet ledd slått fast at Postbanken skal ha plikt og enerett til å tilby sine grunntjenester gjennom hele statens postselskaps nett. Postbankens grunntjenester er åpning av postbankkonti og innbetalinger/innskudd og utbetalinger/uttak på slike. Tilknytningen til postnettet innebærer at Postbanken driver landsomfattende virksomhet.
Samferdselsdepartementet ønsker å sikre et tilbud av grunnleggende banktjenester i hele landet også etter en omdanning av Postbanken til aksjeselskap. Departementet er av den oppfatning at det er i allmennhetens interesse at det fortsatt tilbys slike grunntjenester som Postbanken tilbyr i dag, og at dette mest hensiktsmessig knyttes opp mot det landsdekkende postnettet. Departementet har funnet det mest hensiktsmessig fortsatt å lovhjemle en plikt og enerett til å tilby grunnleggende banktjenester gjennom Postens ekspedisjonsnett. Det vises til Ot. prp. nr. 53 (1998-99) Om lov om omdanning av Postbanken BA til aksjeselskap for nærmere omtale av lovforslag og merknader til foreslått lovbestemmelse om dette.
Det forretningsmessige forholdet mellom Postbanken og Posten er regulert i særskilte forretningsavtaler. Det er i Postbankloven fastsatt at styret i banken før det inngår prinsippavtaler eller andre avtaler av særlig viktighet med Posten, skal forelegge endelig avtaleutkast for Samferdselsdepartementet og Finansdepartementet.
Bakgrunnen for ordningen med forelegg for Samferdselsdepartementet og Finansdepartementet er bl.a. finanskomiteens merknad ved behandlingen av Innst. O. nr. 58 (1991-92) om Postbankloven, der komiteen understreket betydningen av at Postbanken betaler kostnadsriktige priser på bruken av Postens nett og tjenester, og der komiteen forutsatte at utkast til prinsippavtaler og sentrale avtaler med Posten, bl.a. om prising, også forelegges Finansdepartementet. Komiteens flertall mente også at det burde legges opp til å få vurdert spørsmålet om kostnadsriktig prising av nøytral og utenforstående ekspertise. Regjeringen hadde i sitt lovframlegg i Ot.prp. nr. 45 (1991-92) forutsatt at forretningsavtalene ble inngått på forretningsmessig grunnlag, og at endelig avtaleutkast ble forelagt Samferdselsdepartementet for eventuelle merknader.
Da Postverket pr. 1. desember 1996 ble omdannet til særlovselskap, ble utøvelsen av eierskapet i Postbanken overført fra Posten til Samferdselsdepartementet. Med denne endringen har en vesentlig del av begrunnelsen for at avtalene skal vurderes av nøytral ekspertise falt bort. Tilbake står imidlertid fortsatt at partene ikke ønsker at avtalen offentliggjøres fordi den inneholder forretningshemmeligheter. Det er derfor fortsatt behov for å sikre en kostnadsriktig prising av hensyn til andre markedsaktørers interesser. Samferdselsdepartementet har dessuten fortsatt behov for å sikre at forretningsavtalene innebærer at Postbanken fortsetter å tilby sine grunntjenester i hele Postens nett, samtidig som staten som kjøper av bedriftsøkonomisk ulønnsomme posttjenester har behov for å sikre at partene ikke påfører staten unødige utgifter.
Krav om at Postbankens grunntjenester skal tilbys i hele postnettet framgår i dag i Postbankloven § 1-2 annet ledd, jf. Ot.prp. nr. 53 (1998-99) Om lov om omdanning av Postbanken BA til aksjeselskap, og i konsesjonen til Posten som ble fastsatt av Samferdselsdepartementet 1. oktober 1997.
I St.meld. nr. 41 (1995-96) Om postvirksomheten i Norge, foreslo Samferdselsdepartementet at det skulle opprettes et posttilsyn underlagt departementet til å føre tilsyn med postvirksomheten i Norge. Stortinget sluttet seg til dette i forbindelse med behandlingen av nevnte stortingsmelding, jf, Innst. S. nr. 285 (1995-96). Posttilsynet ble etablert 1. juni 1997 som en avdeling i Statens teleforvaltning, som samtidig endret navn til Post- og teletilsynet. Tilsynet er på postområdet departementets operative enhet for gjennomføring av tiltak som sikrer at postoperatører oppfyller og etterlever de krav som stilles i lov, forskrifter og konsesjonsvilkår. Tilsynsoppgavene består blant annet i å påse at konsesjon og konsesjonsvilkår oppfylles og at Posten ikke bruker inntekter fra enerettsområdet til å kryssubsidiere aktiviteter på områder hvor det er fri konkurranse.
Med bakgrunn i den utvikling som har skjedd, bl.a. med etablering av Post- og teletilsynet, foreslår Regjeringen at følgende behandlingsprosedyre for forretningsavtalene mellom Posten Norge BA og Postbanken AS blir fulgt:
Posten og Postbanken inngår forretningsavtalene uten at utkast blir lagt fram for Samferdselsdepartementet og Finansdepartementet.
Hovedprinsippene i avtalene gjøres offentlig på en slik måte at både Postens og Postbankens behov for å beskytte forretningshemmeligheter og andre markedsaktørers behov for innsyn kan bli ivaretatt.
Post- og teletilsynet går gjennom de inngåtte avtalene i etterkant for å påse at Postbankens grunntjenester blir tilbudt i hele Postens nett. Det legges til rette for at Post- og teletilsynet påser at kostnadsriktige priser blir benyttet.
Samferdselsdepartementet får kopi av de inngåtte avtalene og har som eier av Posten og Postbanken mulighet til å ta eventuelle uklarheter i avtalene opp med partene, eventuelt ta saken opp i respektive generalforsamlinger hvis nødvendig.
Konkurransetilsynet vil kunne gripe inn dersom det anses nødvendig av konkurransemessige årsaker.