Del 4
V Resultatrapportering

21 Sammendrag og kapitteloversikt

21.1 Kapitteloversikt

Den resultatinformasjonen som departementet pr. i dag ser som hensiktsmessig og mulig å framlegge er samlet i del IV. I kapittel 22 drøftes enkelte prinsipper for resultatrapportering og det presenteres et opplegg for sammenlignbare kommuner. I kapittel 23 og 24 presenteres nøkkeltall både for økonomi og tjenesteyting. Departementet arbeider aktivt med å forbedre og videreutvikle informasjon til bruk i senere års proposisjoner. I dette arbeidet står KOSTRA og Fylkes-KOSTRA prosjektene (KOmmune-STat-Rapportering) sentralt. I KOSTRA og Fylkes-KOSTRA tas det sikte på å utvikle et rapporteringsopplegg for å forbedre styringsinformasjonen om kommunenes prioriteringer, produktivitet og dekningsgrader. En av hovedmålsetningene med KOSTRA-prosjektet er å knytte aktivitetsdata og kostnadsdata bedre sammen, noe som betyr at mulighetene for å gi gode anslag på produktivitetsutviklingen blir forbedret. I kapittel 25 omtales status i prosjektet nærmere og det gis eksempler på rapportering med KOSTRA-data innen oppvekstssektoren. I kapittel 26 gis en kort oversikt over kirkelig virksomhet i 1998, og i kapittel 27 rapporteres det fra virksomheten i regional statsforvaltning.

21.2 Sammendrag

Kommuneøkonomien i 1999

• Det er fortsatt et svært høyt aktivitetsnivå i kommunesektoren, og veksten i 1999 anslås til 3,4 prosent. I 1998 og 1999 har investeringene i særlig grad vært knyttet til gjennomføringen av handlingsplanen for eldreomsorg.

• Kommunesektorens løpende utgifter økte nominelt med 8 prosent i 1999. Lønnskostnadene økte med 7,2 prosent, renteutgiftene økte med 32 prosent i 1999, og skyldes at renteøkningen i 1998 slo sterkere ut i lånerentene i 1998 enn i 1999. Investeringsutgiftene m.m. økte med om lag 11 prosent i 1999 eller i underkant av 2,5 milliard kroner. Det høye investeringsnivået har sammenheng med investeringer i sykehjemsplasser og omsorgsboliger knyttet til handlingsplanen for eldre.

• Nominelt økte kommunesektorens løpende inntekter med 6,5 prosent i 1999. Rammeoverføringene økte med 5,4 prosent, mens de øremerkede overføringene innenfor kommuneopplegget økte med 18,2 prosent. Omlegging til delvis innsatsstyrt finansiering av sykehusene og opptrapping av handlingsplanen for eldre forklarer mye av den sterke veksten i de øremerkede overføringene. Reelt økte inntektene i det samlede kommuneopplegget med 1,2 prosent i 1999. De frie inntektene anslås å gå ned med reelt 0,4 prosent fra i 1999.

• Foreløpige tall for kommunene viser at netto driftsresultat utgjorde 2,2 prosent av driftsinntektene i 1999. Dette er om lag det samme som for 1998. Beregningene er gjort på grunnlag av 393 kommuner, og viser at kommunenes netto driftsresultat fortsatt ligger svært lavt.

• Den økonomiske handlefriheten for fylkeskommunene ble ytterligere forverret i 1999. Samlet hadde fylkeskommunene et netto driftsresultat som utgjorde - 0,8 prosent av driftsinntektene i 1999. Dette er en nedgang på 1,2 prosentenheter fra året før. Nedgangen har sammenheng med en sterkere vekst i driftsutgiftene enn i driftsinntektene.

Foreløpige regnskapstall for 1999 viser et underskudd før lånetransaksjoner på 11 milliarder kroner. Til sammenligning var underskuddet 6,2 milliarder kroner i 1998. Økningen i underskuddet kan forklares med at aktiviteten økte med 3,4 prosent i 1999, mens inntektene reelt økte med 1,7 prosent. En betydelig økning i investeringene bidrar til økningen i underskuddet. I tillegg bidrar økt sysselsetting og utgifter til produktinnsats.

Kommunal tjenesteproduksjon

Det generelle inntrykket er at på 90-tallet har ressursinnsatsen økt og det leveres flere tjenester til befolkningen enn tidligere.

Kommunale tjenester

• Veksten i antall årsverk innenfor pleie- og omsorgssektoren fortsetter. Fra 97 til 98 økte årsverksinnsatsen pr. 100 innbygger over 67 år med 4 prosent. Antall plasser i alders- og sykehjem har imidlertid gått ned i perioden 1993-98 både relatert til befolkningen over 80 år og i faktiske antall plasser. I 1993 fikk 27 prosent av de eldre over 80 år et tilbud om institusjonsopphold, mens i 1998 var prosentandelen 23. Noe av denne nedgangen kan tilskrives en omlegging i kommunene, fra å drive aldershjem til sykehjemsvirksomhet.

• Barnetallet er på vei oppover igjen, og antall klasser har økt. Når det gjelder antall årsverk pr. klasse har dette holdt seg relativt stabilt på 90-tallet, med en svak økning i 1999.

• I 1998 fikk 62 prosent av alle barn mellom 1-5 år et tilbud om barnehageplass. Dette er en svak økning fra 1997, og i alt ble det om lag 3 400 nye barnehageplasser i 1998. For de aller minste barna (1-2 år) er dekningen på 39 prosent. For å oppnå full barnehagedekning for aldersgruppen 1-5 år tyder anslag på at det er behov for 25 000 nye plasser.

Fylkeskommunale tjenester

• Årsverksinnsatsen i somatiske sykehus har økt gjennom hele 90-tallet. I 1998 utgjorde antall årsverk pr. 1000 innbyggere i somatiske sykehus 12,5, noe som er en økning på 16 prosent sammenlignet med 1991. Selv om antallet sengeplasser i sykehusene er redusert noe i perioden, har både antallet utskrivninger og antallet polikliniske konsultasjoner økt årlig.

• I perioden 1991- 98 økte årsverksinnsatsen innen psykiatrien med 9 prosent, og 1998 var det 3,6 årsverk i psykiatriske institusjoner pr. 1 000 innbygger. Antall heldøgnsplasser i institusjoner målt i forhold til antall innbyggere har imidlertid gått ned i samme periode med 20 prosent. Det har vært en sterk økning i antall polikliniske konsultasjoner på 90-tallet, og årsverksveksten må derfor sees i sammenheng med dette.

• I inneværende skoleår har elevtallet i skoler under lov om videregående opplæring blitt redusert. Dette har både sammenheng med mindre ungdomskull og at antallet elever som er eldre enn 16-18 år synker.

22 Prinsipper for resultatrapportering

22.1 Prinsipper for resultatrapportering

22.1.1 Generelt

I St.meld. nr.23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunane ble retningslinjene for resultatrapporteringen mellom staten og kommunene trukket opp. For at staten skal kunne ivareta det overordnede ansvaret overfor kommunesektoren, er løpende tilbakemelding om utviklingen i kommunene en forutsetning. Meldingen legger derfor vekt på at det utvikles enhetlig og samlet informasjon om effekten av statens politikk, både innen økonomi og tjenesteyting.

De overordnede statlige målene for kommuneforvaltningen er generelt utformet. I et desentralisert politisk system er dette både naturlig og nødvendig. Gjennom resultatrapportering kan en derfor vanskelig si noe eksakt om oppfyllelse av disse målene. Intensjonen er snarere å belyse utviklingen i kommunene i forhold til sentrale målsetninger.

22.1.2 Utviklingen i kommunesektoren i forhold til sentrale mål

I St.meld. nr. 23 (1992-93) er det lagt til grunn fem hovedmål for statlig styring:

• Behovet for ei likeverdig fordeling av goder mellom individ, samfunnsgrupper og mellom ulike geografiske områder.

• Omsynet til nasjonaløkonomien

• Rettstryggleik

• Omsynet til ei samordna og omstillingsorientert forvaltning

• Omsynet til ei berekraftig utvikling»

Det legges også stor vekt på verdien av et kommunalt selvstyre, knyttet til begrepene frihet, effektivitet og demokrati/deltagelse. Departementet legger opp til at tilbakerapportering knyttet til statens hovedmål for kommuneforvaltningen tar utgangspunkt i denne figuren som illustrerer sammenhengen mellom ressursbruken i kommunesektoren og innbyggernes velferd:

Tjenesteyting og velferd

All kommunal tjenesteyting kan begrunnes i en målsetning om økt velferd. Gjennom rammefinansieringssystemet er det lagt til rette for at kommunene kan prioritere i tråd med lokale behov og ønsker. Størrelsen og variasjonen i ressursinnsatsen kommunene imellom vil også ha sammenheng med strukturelle forhold i kommunene f.eks. bosettingsmønsteret, organisering, prioritering av tjenestene og kommunenes inntektsrammer.

Størrelsen og variasjonen i ressursinnsats kommunene imellom kan forklares ved:

• behov for kommunale tjenester

• strukturelle forhold

• organisering

• politiske prioriteringer

• inntektsrammer

Ulikhet i behov og strukturelle forhold

De kommunale velferdstjenestene er i stor grad knyttet til ulike faser i folks liv. Barnehage og skoleplass etterspørres for barn og unge, mens de fleste i de høyere aldersgruppene etter hvert vil trenge et tilbud om eldreomsorg. Det er derfor forskjeller i alderssammensetningen i kommunene som i første rekke gir ulik etterspørsel etter tjenester. Innbyggernes utdanningsnivå, muligheter for omsorgstjenester fra familie og venner, situasjonen i det lokale arbeidsmarkedet og graden av sykelighet er andre forhold som kan gi ulikt behov for tjenester. Strukturelle forhold som ulikheter i bosettingsmønsteret vil også kunne påvirke hvor mye ressurser som er nødvendig for å oppnå et likeverdig tjenestetilbud i kommunene.

Organisering og politiske prioriteringer

Organisatoriske forhold vil på ulike måter ha betydning for ressursinnsatsen. Tjenesteproduksjonen bør legges opp slik at moderne teknologi og arbeidsmetoder blir brukt, samtidig som produksjonen er brukerorientert. Kommunenes egne prioriteringer vil også i stor grad styre hvor mye ressurser som brukes på de ulike sektorer. Selv om lovverket setter rammer for tjenesteproduksjonen, har kommunene i prinsippet stor frihet til selv å prioritere mellom områder. Kommunale prioriteringer vil både være et uttrykk for befolkningens behov for tjenester og for partipolitiske valg.

Inntektsrammer

Kommunenes og fylkeskommunenes inntektsrammer bestemmes langt på vei av Regjering og Storting. I de årlige stats- og nasjonalbudsjettene fastsettes en samlet ramme for sektorens inntekter i forhold til nasjonaløkonomiske hensyn og til målsetninger for tjenesteproduksjonen. Over tid vil kommuner og fylkeskommuner ha som budsjettbetingelse at utgiftene ikke kan overstige inntektene. De enkelte kommunenes inntekter utgjøres i all hovedsak av overføringer fra staten og skatteinntekter. Overføringene gjennom inntektssystemet gjenspeiler at ressursinnsatsen i kommunene bør variere på grunn av ulikheter i behov og strukturelle forhold samt regionalpolitiske mål. Det er også til dels betydelige variasjoner i inntektene på grunn av ulikheter i skattegrunnlaget og i hvilken grad kommunene klarer å nyttiggjøre seg øremerkede tilskudd. Etter departementets syn er inntektsforskjeller hovedforklaringen bak forskjeller i tjenestetilbudet mellom kommunene.

Presentasjon av nøkkeltall

a) Finansielle størrelser

Kommunal- og regionaldepartementet legger stor vekt på gjennom indikatorer og nøkkeltall å gi et helhetlig og oversiktlig bilde av utviklingen i kommuneøkonomien. Foruten Kommuneøkonomiproposisjonen, gir rapportene fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi et fyldig bilde av den økonomiske utviklingen og sektorens plass i økonomien.

I kapittel 23.7 og 23.8 gis et bilde av den finansielle situasjonen i kommuner og fylkeskommuner gitt ved utvalgte finansielle indikatorer. Gjennomgangen er basert på endelige regnskapstall for perioden 1996-98 og foreløpige regnskapstall for 1999.

Oversiktene viser i utgangspunktet utviklingen for kommuner og for fylkeskommuner under ett. Variasjonene kommunene i mellom er imidlertid til dels betydelig. Derfor er det både her og i rapportene fra Det tekniske beregningsutvalget en målsetning også å vise finansielle indikatorer for enkeltkommuner/fylkeskommuner eller for grupper av kommuner.

b) Kommunal tjenesteyting og velferd

Å utvikle gode mål for produksjonen og ressursforbruket i offentlig forvaltning er problematisk. I tillegg varierer det tilgjengelige datamaterialet fra sektor til sektor. De tilgjengelige indikatorene er ofte enkle og må tolkes med tilsvarende varsomhet. Spesielt vet vi pr. i dag lite om i hvilken grad tjenesteytingen gjenspeiler befolkningens behov, ønsker og preferanser.

Produksjonen er i denne proposisjonen målt i enkle måltall som antall plasser eller antall brukere av en tjeneste. Produksjonen måles derfor i snever forstand uten at det foretas kvalitative vurderinger av innholdet i tjenestene. Ved sammenligninger kommunene i mellom må en derfor være forsiktig. Ut fra dagens datagrunnlag er det lite hensiktsmessig å måle ressursinnsatsen gjennom regnskapstall. For å belyse de mer kvalitative sidene ved tjenesteytingen er det her brukt ressursinnsats målt i årsverk pr. plass. Hvis både produksjonen målt i antall plasser og ressursinnsatsen pr. plass har økt, kan dette være en indikasjon på økt verdiskapning og økt velferd. Imidlertid kan høyere ressursinnsats pr. enhet også innebære lavere produktivitet. Med andre ord, tjenesten blir dyrere å produsere uten at den er blitt forbedret.

22.2 Tall for sammenlignbare kommuner

Forskjeller mellom kommunenes tjenesteproduksjon skyldes enten forskjeller i faktorer som kommunene i liten grad kan påvirke (f.eks. størrelse, inntektsnivå og alderssammensetning) eller faktorer som kommunene kan påvirke (f.eks. politiske prioriteringer og effektivitet i produksjonen). Når vi skal sammenligne kommunenes tjenestetilbud, er det nyttig å skille disse to typene forklaringsfaktorer fra hverandre. Dette kan gjøres ved å samle kommunene i grupper som ligner hverandre med tanke på ikkepåvirkelige faktorer. Forskjeller mellom kommuner innenfor disse gruppene vil da i stor grad kunne forklares med forskjeller i prioriteringer og/eller effektivitet.

Kommunene er derfor her gruppert etter inntektsnivå og innbyggertall. Frie inntekter korrigert for utgiftsbehov (se nedenfor) i 1998 er brukt som mål på inntektsnivået. Frie inntekter er definert som innbetalt og fordelt skatt på inntekt og formue, rammeoverføringer, eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter. 10 kommuner skiller seg ut med spesielt høye inntekter hovedsakelig fra eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter. Disse er plassert i en egen gruppe. Videre er de fire kommunene med høyest innbyggertall også plassert i en egen gruppe. De resterende kommunene er deretter delt inn i tre inntektskategorier, og tre kategorier etter innbyggertall.

Det er viktig å være klar over at et høyt inntektsnivå alene ikke nødvendigvis medfører at kommunen har et godt tjenestetilbud. Det bør derfor også tas hensyn til kommunens utgiftsbehov (f.eks. alderssammensetning, bosettingsmønster). Dette gjøres her ved å korrigere inntektene for ulikheter i utgiftsbehov. Kommunenes antatte utgiftsbehov er beregnet ut i fra kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. Kommunene i hver av de tre inntektskategoriene er referert til som kommunene med hhv. «lave inntekter», «middels inntekter» og «høye inntekter».

• kategori 1: De 25 prosent av kommunene med lavest inntekter (105 kommuner)

• kategori 2: De 50 prosent av kommunene som inntektsmessig befinner seg mellom de 25 prosent med lavest inntekter og de 25 prosent med høyest inntekter (211 kommuner)

• kategori 3: De 25 prosent av kommunene med høyest inntekter (105 kommuner)

Kommunene er gruppert på tilsvarende måte som overfor etter innbyggertall:

• kategori 1: De 25 prosent av kommunene med lavest innbyggertall (105 kommuner)

• kategori 2: De 50 prosent av kommunene som etter antall innbyggere befinner seg mellom de 25 prosent med færrest innbyggere og de 25 prosent med flest innbyggere (211 kommuner)

• kategori 3: De 25 prosent av kommunene med høyest innbyggertall (105 kommuner)

Kommunene i hver av disse kategoriene er referert til som kommunene med hhv. «lavt innbyggertall», «middels innbyggertall» og «høyt innbyggertall».

Deretter er disse seks kategoriene kombinert, slik at kommunene fordeles på 9 hovedgrupper, se tabell 22.1. I tillegg kommer gruppe 10 som består av de 10 kommunene med høyest inntekter, og gruppe 11 som består av de 4 kommunene med høyest innbyggertall.

Kommunene i hver av gruppene har dermed følgende fellestrekk, se tabell 22.2.

Når det senere refereres til landsgjennomsnitt, er dette vektet med innbyggertall.

Gjennomsnitt for kommunene i den enkelte gruppe er imidlertid ikke vektet. Dette vil si at alle kommuner i den enkelte gruppe teller likt, uavhengig av innbyggertall.

I vedlegg 5 er det for sentrale tjenester vist resultater for enkeltkommuner etter denne grupperingen. Oversikten viser i tillegg hvilke kommuner som er plassert i de ulike gruppene.

23 Kommuneøkonomien fram til 1999

23.1 Sammendrag

Høy aktivitet i 1999

Det er fortsatt en svært høy aktivitetsvekst i kommunesektoren, og veksten i 1999 anslås til 3,4 prosent. I 1998 og 1999 har investeringene i særlig grad vært knyttet til gjennomføringen av handlingsplanen for eldreomsorg, dvs. oppføring av sykehjemsplasser og omsorgsboliger.

Utgifter

Kommunesektorens løpende utgifter økte med 8 prosent nominelt. Lønnskostnadene økte med 7,2 prosent i 1999. Renteutgiftene økte med 32 prosent i 1999, og skyldes at renteøkningen i 1998 slo sterkere ut i lånerentene i 1998 enn i 1999. Investeringsutgiftene m.m. økte med om lag 11 prosent i 1999 eller i underkant av 2,5 milliarder kroner. Det høye investeringsnivået har sammenheng med investeringer i sykehjemsplasser og omsorgsboliger knyttet til handlingsplanen for eldre.

Inntekter

Nominelt økte kommunesektorens inntekter med 6,5 prosent. Rammeoverføringene økte med 5,4 prosent, mens de øremerkede overføringene innenfor kommuneopplegget økte med 18,2 prosent. Omlegging til delvis innsatsstyrt finansiering av sykehusene og opptrapping av handlingsplanen for eldre forklarer mye av den sterke veksten i de øremerkede overføringene. Reelt økte inntektene i kommuneopplegget med 1,7 prosent i 1999. Når det tas hensyn til oppgaveendringer mv. er vekstprosenten 1,2. De frie inntektene anslås å gå ned med reelt 0,4 prosent fra 1998 til 1999.

Om lag uendret driftsresultat for kommunene i 1999

Foreløpige tall for kommunene viser at netto driftsresultat utgjorde 2,2 prosent av driftsinntektene i 1999, omlag samme nivå som i 1998. 99-beregningene er gjort på grunnlag av 393 kommuner, og viser at kommunenes netto driftsresultat fortsatt ligger svært lavt.

Negativt driftsresultat for fylkeskommunene

Den økonomiske handlefriheten for fylkeskommunene ble ytterligere forverret i 1999. Samlet hadde fylkeskommunene et netto driftsresultat som utgjorde -0,8 prosent av driftsinntektene i 1999. Dette er en nedgang på 1,2 prosentenheter fra året før. Nedgangen har sammenheng med en sterkere vekst i driftsutgiftene enn i driftsinntektene.

Overskudd før lånetransaksjoner

Foreløpige regnskapstall for 1999 viser et underskudd før lånetransaksjoner på 11 milliarder kroner. Til sammenligning var underskuddet 6,2 milliarder kroner i 1998. Økningen i underskuddet kan forklares med at aktivitetsnivået økte mer enn inntektsnivået. En betydelig økning i investeringene bidrar til økningen i underskuddet. I tillegg bidrar økt sysselsetting og økte utgifter til produktinnsats.

23.2 Generelle utviklingstrekk

I tabell 23.1 er det vist noen indikatorer som illustrerer kommunesektorens plass i nasjonaløkonomien. Indikatorene tegner i grove trekk et relativt stabilt bilde av kommunesektorens plass innenfor nasjonaløkonomien på 1990-tallet. Den kommunale sysselsettingen i prosent av sysselsetting i offentlig forvaltning har imidlertid økt gradvis i perioden, og var i 1999 på 73,1 prosent. I 1990 var andelen 68,6 prosent.

Aktiviteten i kommuneforvaltningen kan måles med en indikator hvor sysselsetting målt i timeverk, produktinnsats og bruttoinvesteringer inngår som komponenter. I figur 23.1 sammenlignes aktivitetsutviklingen i kommuneforvaltningen med veksten i BNP for fastlands-Norge 1

i perioden 1980-99.

Den kommunale aktiviteten økte gjennomgående betydelig mer enn BNP for Fastlands-Norge i andre halvdel av 1980-årene og fram til 1992. I årene 1993 til og med 1996 økte den økonomiske aktiviteten i kommunene svakere enn BNP for Fastlands-Norge. Dette må ses i sammenheng med at privat etterspørsel tok seg kraftig opp. I den samme perioden var den årlige aktivitetsøkningen i kommunesektoren om lag 2 prosent. I 1997 økte aktiviteten i kommunesektoren med vel 5 prosent, i første rekke som følge av høye investeringer i forbindelse med grunnskolereformen. Denne veksttakten var betydelig høyere enn BNP-veksten. I 1998 var aktivitetsveksten i kommunene noe lavere enn BNP-veksten, men likevel høyere enn aktivitetsveksten i perioden 1993-96. For 1999 anslås aktivitetsøkningen i kommunesektoren til 3,4 prosent, som er klart høyere enn veksten i fastlandsøkonomien på 0,8 prosent. Høy aktivitet de siste årene er bl.a. knyttet til handlingsplanene innenfor eldre- og helsesektoren.

¹ Foreløpige tall for 1998 og 1999.

Kilde: (Statistisk sentralbyrå)

Tabell 23.2 viser aktivitetsveksten i kommunesektoren for året 1990 og perioden 1995-99, og utviklingen i sysselsetting, produktinnsats og bruttoinvesteringer. Tabellen viser at det særlig var bruttoinvesteringene som lå bak den sterke aktivitetsveksten i 1997. Dette har først og fremst sammenheng med investeringer i forbindelse med grunnskolereformen. I 1998 var det et fortsatt høyt nivå på bruttoinvesteringene, etterfulgt av ytterligere vekst i 1999. I 1998 og 1999 har investeringene i særlig grad vært knyttet til gjennomføringen av handlingsplanen innen eldreomsorgen, det vil si oppføring av sykehjemsplasser og omsorgsboliger.

I tabell 23.3 er det gjort anslag på hvordan den samlede aktivitetsveksten fra 1998 til 1999 på 3,4 prosent fordeler seg på ulike delsektorer. Aktivitetsveksten i 1999 var sterk innenfor vann- og kloakktjenester, helse- og omsorgstjenester og andre tjenester. Veksten har særlig sammenheng med økning i bruttorealinvesteringene.

Overskudd før lånetransaksjoner måles som samlede inntekter minus totale utgifter, der låne- og avdragstransaksjoner er holdt utenom. Totale utgifter omfatter løpende utgifter og utgifter til bruttoinvesteringer. Overskuddet før lånetransaksjoner, sammen med evt. omvurderinger av fordringer og gjeld, bestemmer utviklingen i kommuneforvaltningens netto fordringsposisjon.

Foreløpige regnskapstall for 1999 viser et underskudd før lånetransaksjoner på 11 milliarder kroner. Til sammenligning var underskuddet 6,2 milliarder kroner i 1998. Økningen i underskuddet kan forklares ved at aktiviteten økte med 3,4 prosent i 1999, mens inntektene reelt økte med 1,7 prosent. 2

En betydelig økning i investeringene bidrar til økningen i underskuddet. I tillegg bidrar økt sysselsetting og utgifter til vareinnsats.

Underskuddet i 1999 medfører at netto gjeld, målt som andel av inntektene, øker fra 1998. Nettogjeldsandelen i 1999 var 35,8 prosent.

Figur 23.2 viser utviklingen i kommuneforvaltningens underskudd før lånetransaksjoner og netto gjeld i perioden 1980-99.

Kilde: (Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi og Finansdepartementet)

23.3 Utgifter i 1999

Omtalen av utviklingen i kommunesektorens utgifter for 1999 bygger på foreløpige regnskapstall for kommuner og fylkeskommuner fra SSB. Endelige regnskapstall for 1999 vil foreligge høsten 2000.

Tabell 23.4 viser utgifter i kommuneforvaltningen i 1998 og 1999. Fra 1998 til 1999 økte de løpende utgiftene med 8,0 prosent, eller om lag 15 milliarder kroner. Hoveddelen av kommuneforvaltningens utgifter er lønnskostnader, produktinnsats og produktkjøp. Disse utgiftene økte med 7,0 prosent fra 1998 til 1999.

Renteutgiftene økte med vel 32 prosent fra 1998 til 1999. Dette skyldes at renteøkningen i 1998 slo sterkere ut i lånerentene i 1999 enn i 1998. Kapitalutgiftene 3

økte med 9,7 prosent.

Tabell 23.5 gir en oversikt over lønnskostnader, andre driftskostnader inkl. reparasjoner og bruttoinvesteringer for årene 1995, 1998 og 1999. De samlede lønnskostnadene i kommunesektoren steg med 7,2 prosent fra 1998 til 1999. Dette er noe lavere enn den årlige gjennomsnittlige veksten fra 1995 til 1999, som var 7,5 prosent. Oslo har sterkere vekst i lønnskostnader enn kommunesektoren for øvrig.

Andre driftskostnader inkludert reparasjoner, økte noe mer fra 1998 til 1999 enn årlig gjennomsnittlig økning fra 1995 til 1999. Bruttoinvesteringene økte mindre fra 1998 til 1999 enn årlig gjennomsnittlig økning fra 1995 til 1999. Det var likevel en betydelig økning i investeringene i 1999. Årsaken er bl.a. investeringer i sykehjemsplasser og omsorgsboliger.

23.4 Inntekter i 99

Tabell 23.6 viser utviklingen i kommunesektorens inntekter fra 1988 til 1999. Inntektsveksten er vist både i løpende og faste priser. Årlig gjennomsnittlig vekst i perioden vises i prosent. Fra 1998 til 1999 økte inntektene reellt i kommuneopplegget med 1,7 prosent. Når det tas hensyn til oppgaveendringer m.v. er vekstprosenten 1,2 prosent. De frie inntektene anslås å gå ned med reelt 0,4 prosent fra 1998 til 99. 4

23.4.1 Løpende inntekter

Tabell 23.7 viser utviklingen i kommunesektorens inntekter fra 1998 til 1999. Etter foreløpige regnskapstall steg de løpende inntektene med 6,5 prosent fra 1998 til 1999, noe i overkant av en prosent mer enn antatt i fjorårets kommuneøkonomiproposisjon.

Oppjusteringen av inntektsanslaget skyldes i hovedsak oppjustering av anslaget for rente- og gebyrinntekter. Skatteinngangen er også noe høyere enn forventet. Den samlede skatteveksten fra 1998 til 1999 var 1,2 prosent. Ordinær skatt på inntekt og formue økte med 1,6 prosent. De samlede skatteinntektene utgjorde 89,7 milliarder kroner, noe som er om lag 150 millioner høyere enn antatt i Kommuneøkonomiproposisjonen for 2000.

Overføringer fra staten økte med 9,9 prosent fra 1998 til 1999. I 1999 økte rammeoverføringer med 5,4 prosent, mens de øremerkede tilskuddene økte 18,2 prosent. Årsaken til den sterke veksten i øremerkede tilskudd er først og fremst omlegging til delvis innsatsstyrt finansiering av sykehusene og opptrapping av tilskuddene knyttet til gjennomføring av handlingsplanen for eldreomsorgen. Gebyrinntektene økte med 9,8 prosent fra 1998 til 1999.

Tabell 23.8 gir en oversikt over endringer i kommunesektorens inntekter i perioden 1988-99. Skatteinntektene (skatter i alt) hadde en årlig gjennomsnittlig vekst på 3,9 prosent fra 1988 til 1999. Overføringer fra staten (ekskl. øremerkede overføringer utenfor kommuneopplegget) hadde i samme periode en gjennomsnittlig vekst på 5,3 prosent. Den gjennomsnittlige veksten i rammeoverføringer var i perioden 2,6 prosent, mens de øremerkede overføringene hadde en årlig gjennomsnittlig vekst på 13,1 prosent.

Figur 23.3 viser sammensetningen av inntektene innenfor kommuneopplegget i 1999. Skatten utgjorde den største delen av inntektene med 46 prosent, deretter følger overføringene med 40 prosent. Av dette var 25 prosent rammeoverføringer, mens i overkant av 15 prosent var øremerkede tilskudd. Gebyrer og andre overføringer utgjorde hhv. 13 og 1 prosent av kommunesektorens inntekter.

23.4.2 Ordinær skatt på inntekt og formue

Tabell 23.9 viser ordinær skatt på inntekt og formue i kommunesektoren for årene 1995, 1998 og 1999. Fra 1998 til 1999 økte de ordinære skattene for kommuneforvaltningen med 1,6 prosent. Dette var atskillig lavere enn den årlige gjennomsnittlige veksten fra de siste fire årene som lå på 4,5 prosent.

Skatteveksten fordelte seg med en vekst på 4,1 prosent for kommunene utenom Oslo og 1,9 prosent for fylkeskommunene utenom Oslo. For Oslo ble skatteinntektene redusert med om lag 1 milliard i 1999, og har sammenheng med avviklingen av selskapsskatten som kommunal skatt. Den lave skatteveksten for Oslo skyldes omgjøring av selskapsskatt. I tillegg bidro ny informasjon fra skatte- og korreksjonsoppgjørene i forbindelse med likningsresultatet for personlige skatteytere for inntektsåret 1998 til en nedjustering av skatteanslaget for 1999. Nedjusteringen ble knyttet til lavere gevinster og høyere tap ved realisasjon av aksjer, og det sterke fallet i aksjekursene i andre halvår i 1998.

I tabell 23.10 er veksten i kommunenes skatteinntekter gruppert etter kommunenes inntektsnivå målt ved skatteinntekt pr. innbygger. Kommunene er inndelt i tre grupper: Minsteinntektskommunene med en gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger lavere enn 106 prosent av landsgjennomsnittet, kommuner med skatteinntekt pr. innbygger mellom 106 og 140 prosent og kommuner med skatteinntekt pr. innbygger over 140 prosent av landsgjennomsnittet. Kommunene som får skatteutjevning hadde i 1999 den sterkeste veksten med 3,9 prosent. For de øvrige kommunene ble skatteinntektene redusert i 1999. Kommuner med skatteinntekter mellom 106 og 140 prosent hadde en reduksjon i skatteinntektene på 2,8 prosent, mens kommuner med over 140 prosent fikk skatteinntektene redusert med 0,5 prosent.

Kilde: (Statistisk sentralbyrå)

Figur 23.4 viser gjennomsnittlig årlig skattevekst for fylkeskommunene i perioden 1995-99. Skatteveksten varierer fra 5,7 prosent i Akershus som hadde den sterkeste veksten, til 3,2 prosent i Sør- Trøndelag der skatteveksten var lavest.

Figur 23.5 viser gjennomsnittlig skattevekst fra 1995 til 1999 for kommunene gruppert fylkesvis. Lavest gjennomsnittlig skattevekst i perioden finner vi i Finnmark med 2,6 prosent. Kommunene i Akershus hadde den sterkeste skatteveksten på 5,6 prosent.

Kilde: (Statistisk sentralbyrå)

23.4.3 Driftsinntekter i 1998 for kommunene og fylkeskommunene

Av figur 23.6 framgår sammensetningen av de samlede driftsinntektene i fylkeskommunene pr. innbygger i 1998 fordelt på skatteinntekter, rammeoverføringer, øremerkede overføringer, salgs- og leieinntekter og renter og andre driftsinntekter. Et høyt inntektsnivå for en fylkeskommune trenger ikke nødvendigvis innebære at den kan gi innbyggerne et tjenestetilbud over landsgjennomsnittet, fordi fylkeskommunen kan ha en mer kostnadskrevende struktur enn en gjennomsnittlig fylkeskommune. Troms fylkeskommune hadde det høyeste inntektsnivået med 25 340 kroner pr. innbygger. Her utgjør de statlige rammeoverføringene den største andelen av inntektene. Akershus fylkeskommune har det laveste inntektsnivået med 12 793 kroner pr. innbygger. For Akershus utgjør skatten den største delen av inntektene. Inntektsforskjeller mellom fylkeskommunene korrigert for forskjeller i utgiftsbehov er vist i kapittel 23.6.3.

Kilde: (Statistisk sentralbyrå)

Figur 23.7 viser sammensetningen av de samlede inntektene for kommunene gruppert fylkesvis i 1998 fordelt på skatteinntekter, rammeoverføringer, øremerkede overføringer, salgs- og leieinntekter og renter og andre driftsinntekter. Som for fylkeskommunene behøver ikke et høyt inntektsnivå for en kommune nødvendigvis å innebære at den kan gi innbyggerene et tjenestetilbud over landsgjennomsnittet. Kommunene i Finnmark har de høyeste inntektene med 41 484 kroner pr. innbygger. De statlige rammeoverføringene utgjør her den største andelen av inntektene. De laveste gjennomsnittlige inntektene har kommunene i Vestfold med 27 202 kroner pr. innbygger. Her utgjør skatten den største andelen av inntektene. Inntektsforskjeller mellom kommunene gruppert fylkesvis korrigert for forskjeller i utgiftsbehov er vist i kapittel 23.6.2.

Det er en klar tendens til at de kommunene og fylkeskommunene som har det høyeste nivå på de frie inntektene (skatt og rammeoverføringer) også har mest inntekter fra øremerkede tilskudd. Årsaken er at en rekke øremerkede tilskudd krever kommunal medfinansiering. Kommuner med høye nivå på de frie inntektene kan derfor i størst grad nyttiggjøre seg denne typen tilskudd. Sammenlignet med tidligere år er inntektsfordelingen både i fylkeskommunene og kommunene relativt stabil.

Kilde: (Statistisk sentralbyrå)

23.5 Fordeling av utgifter etter formål i 1998

Kommunesektoren samlet

Kommunesektorens driftsutgifter viste en vekst på 8,9 prosent fra 1997 til 1998. Utgiftene økte med 16 milliarder til 195 milliarder kroner. 5

Nesten halvparten av kommunesektorens utgifter går til helse- og sosialformål. I alt ble det i 1998 brukt i overkant av 94 milliarder kroner på helse- og sosialsektoren. I underkant av 30 prosent av kommunesektorens utgifter går til undervisningsformål. I 1998 ble det brukt om lag 57 milliarder kroner på undervisning. Veksten i driftsutgiftene til undervisning var i 1998 nærmere 12 prosent. Det er utgiftene innenfor grunnskole og særlig SFO som har bidratt til den relativt sterke veksten. For helse- og sosialsektoren var utgiftsveksten i 1998 nær 9 prosent. Det er særlig innenfor somatiske spesialisttjenester og pleie- og omsorgstjenesten at utgiftsveksten har vært størst.

Fylkeskommunene

For fylkeskommunene økte driftsutgiftene med 7,7 prosent i 1998. Dette innebærer en økning på 4,2 milliarder kroner i forhold til 1997. Sterkest var veksten i administrasjons- og fellesutgifter, mens tunge sektorer som helsevern og undervisning økte med hhv. 8,7 og 6,6 prosent tilsvarende 2,8 og 0,9 milliarder kroner. Svakest prosentvis vekst finner vi for utgifter til samferdselsformål, som hadde en økning på 0,6 prosent eller 30 millioner kroner. Samferdselsformål utgjør 8 prosent av driftsutgiftene.

57,6 prosent av driftsutgiftene i fylkeskommunene er lønnsutgifter. De største lønnsandelene finner vi i sektorene undervisning og helsevern.

De to klart største sektorene helsevern og undervisning legger beslag på hhv. 61 og 24 prosent av driftsutgiftene, jf. figur 23.8. Siden 1991 har utgiftsandelen til helsesektoren økt med om lag 2,5 prosentenheter, mens undervisningsandelen har gått ned med 0,7 prosentenheter. Samferdselssektoren har også blitt relativt mindre i perioden. Andelen har gått ned med 2,6 prosentenheter.

Kommunene inkl. Oslo

I 1998 økte driftsutgiftene for kommunene med 9,5 prosent, noe som tilsvarer 11,8 milliarder kroner. Undervisningssektoren hadde sterkest økning med en vekst på nærmere 14 prosent eller om lag 5 milliarder kroner, mens utgiftsøkningen innenfor helse og omsorg utgjorde i underkant av 9 prosent tilsvarende 4,7 milliarder kroner.

Lønnsutgiftene utgjorde i 1998 63 prosent av driftsutgiftene i kommunene. Lønnsandelen var størst også i kommunene i sektorene for undervisning og helse og omsorg.

Figur 23.9 viser hvordan driftsutgiftene i 1998 fordeler seg på de ulike hovedkapitler for kommunene. Sektorene for helse- og omsorg og undervisning er de klart største med hhv. 43 og 31 prosent av de samlede driftsutgiftene. Siden 1991 har undervisningsandelen økt med 2,5 prosentenheter, mens andelen til helse og sosial har gått ned med om lag 0,5 prosentenheter. Denne utgiftsøkningen innenfor undervisningssektoren kan bl.a. forklares med 6-årsreformen.

For en mer detaljert framstilling av fylkeskommunenes og kommunenes driftsutgifter etter formål i 1998 vises det til vedlegg 8 i marsrapporten for år 2000 fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi.

23.6 Vekst i frie inntekter og inntektsvariasjoner kommunene i mellom

Sammendrag

Kapittelet viser vekst i kommunesektorens frie inntekter (skatt på inntekt og formue og rammeoverføringer) fra 1985 til 1999, og inntektsvariasjoner kommunene i mellom i 1999.

I perioden 1990-99 var det en årlig gjennomsnittlig vekst på 3,3 prosent for kommunene. Det var kommunene med lavest nivå på frie inntekter som hadde størst vekst fra 1990 til 1999, med et gjennomsnitt på 3,5. Kommuner med store inntekter fra kraftforetak hadde lavest vekst med 1,1 prosent. I siste halvdel av 90-tallet var den årlige gjennomsnittlige veksten i frie inntekter for kommunene 4,2 prosent. Når det gjelder nivå på frie inntekter i 1999 ligger Oslo over landsgjennomsnittet, men Oslo hadde en lavere vekst fra 1990-99 enn gjennomsnittet.

Hittil på 1990-tallet har gjennomsnittlig vekst i frie inntekter for fylkeskommunene (eksklusive Oslo) vært på 3,4 prosent. Akershus fylkeskommune har hatt den sterkeste veksten i denne perioden, mens Troms har hatt den laveste veksten i frie inntekter.

Kommunenes frie inntekter i 1999 varierer betydelig kommunene i mellom. Det er de minste kommunene som har det høyeste inntektsnivået. Det er også store regionale variasjoner. De nordnorske kommunene og Oslo har generelt et høyere nivå på de frie korrigerte inntektene enn landet for øvrig, men også Sogn og Fjordane og Akershus ligger over landsgjennomsnittet. Lavest inntektsnivå har kommunene i Vestfold.

Om særskilte forhold i 1999:

Bortfall av selskapsskatten som kommunal skatt fra 1999 førte til at kommuner med lav andel selskapsskatt fikk en betydelig økning av sine skatteinntekter i 1999. Som følge av innføring av løpende inntektsutjevning fra 2000 omfattes ikke skatteinntekter i 1998 og 1999 av inntektsutjevningsordningen. Det betyr at de kommunene som fikk en betydelig økning i sine skatteinntekter i 1999 vil få beholde denne merinntekten. Dette vil imidlertid være en engangsinntekt knyttet til 1999.

23.6.1 Vekst i frie inntekter i perioden 1985-99

Om beregningene

Med frie inntekter menes inntekter som kommuner og fylkeskommuner kan disponere uten andre bindinger enn lover og forskrifter. Som frie inntekter regnes i vekstberegningene skatt på inntekt og formue (eksklusive eiendomsskatt og konsesjonskraftsinntekter) og rammetilskudd inkludert skjønnstilskudd. I dette avsnittet omtales utviklingen i de enkelte kommuners og fylkeskommuners frie inntekter fra 1985 til 1999 målt i kroner pr. innbygger. Skatteinntektene for 1987-92 er fratrukket tilskudd til folketrygden.

Tabellene i vedlegg 2 viser nivå og utvikling i den enkelte kommune. Tabellene viser nivå på frie inntekter i kroner pr. innbygger i 1999 og gjennomsnittlig årlig inntektsvekst for periodene 1985-99, 1990-99, 1995-99 og 1998-99.

Rammetilskuddet er korrigert for oppgaveendringer, slik at rammetilskuddet for den enkelte kommune/fylkeskommune er beregnet som om de skulle hatt ansvar for de samme oppgavene i 1985 som i 1999. Slik blir inntektsutviklingen mest mulig sammenlignbar.

Ved tolking av tall for enkeltkommuner bør en være oppmerksom på at inntektsveksten i en bestemt periode kan være påvirket av (1) at enkelte kommuner har et unormalt høyt eller lavt nivå på sine skatteinntekter i startåret (1985, 1990, 1995 og 1998) eller i sluttåret (1999) for analysen, eller (2) at det inntektsutjevnende tilskuddet er spesielt lavt eller høyt som følge av skatteinntektene to år tidligere. Særlig ved tolking av veksten fra 1998 til 1999 bør en være oppmerksom på særskilte forhold i 1999 (jf. avsnittet i sammendraget om 1999).

I perioden 1985-99 var årlig gjennomsnittlig vekst i kommunenes frie inntekter, utenom Oslo, på 4,2 prosent. Til tross for veksten i de frie inntektene, har frie inntekter som andel av samlede inntekter blitt redusert kraftig i den samme perioden. I 1986 utgjorde de frie inntektene 83,6 prosent av de samlede inntektene. I 1999 var frie inntekter som andel av samlede inntekter redusert til 70,4 prosent. Nedgangen skyldes at de øremerkede tilskuddene har økt mer enn de frie inntektene. Øremerkede overføringer som andel av samlede inntekter i kommuneopplegget økte fra 10,7 prosent i 1991 til 15,3 i 1999. I tabell 23.13 vises utviklingen i de frie inntektene som andel av samlede inntekter. Alle tall er i nominelle størrelser. Variasjon i gjennomsnittlig årlig vekst mellom ulike perioder kan dermed skyldes ulik prisvekst og ulik reel vekst.

Fylkeskommunene eksklusive Oslo

Den gjennomsnittlige veksten i frie inntekter fra 1998 til 99 var 3,4 prosent. Sør-Trøndelag var den eneste fylkeskommunen med en negativ utvikling i de frie inntektene fra 1998 til 1999.

Korrigert for oppgaveendringer hadde fylkeskommunene i perioden 1990-99 en vekst i de frie inntektene på 3,4 prosent. På 90-tallet hadde Akershus fylkeskommune den høyeste nominelle veksten i frie inntekter med 4,2 prosent. Lavest vekst i frie inntekter hadde Troms fylkeskommune med 2,2 prosent.

I hele perioden 1985-99 var den årlige gjennomsnittlige veksten i de frie inntektene 4,5 prosent. Sett under ett var det relativt små variasjoner i veksten mellom fylkeskommunene.

Kommunene fylkesvis (eksklusive Oslo)

Fra 1998 til 99 hadde kommunene en gjennomsnittlig vekst på 4,2 prosent. Differansen mellom kommunene i Nord-Trøndelag som hadde høyest vekst (7,2 prosent) og Akershus som hadde lavest (2,2) var 5 prosentpoeng.

Fra 1990 til 99 hadde kommunene en årlig vekst i de frie inntektene på 3,3 prosent. Forskjellen i vekst kommunene i mellom var små i denne perioden. Fra 1995 til 99 var den årlige gjennomsnittlige veksten 4,2 prosent. Kommunene i Akershus hadde lavest gjennomsnittlig vekst med 3,7 prosent. Kommunene i Nord-Trøndelag hadde høyest vekst med 4,8 prosent.

For perioden 1985-99 var den årlige gjennomsnittlige veksten i de frie inntektene i kommunene 4,3 prosent. Som for fylkeskommunene er det små variasjoner når kommunene grupperes etter fylke.

Oslo

Fordi Oslo er både kommune og fylkeskommune er analysene med kommunene og fylkeskommunene foretatt uten Oslo. Beregningene i tabell 23.16 viser situasjonen i Oslo, inkludert både kommune- og fylkeskommunedelen. I motsetning til resten av landet hadde Oslo en nedgang i de frie inntektene fra 1998 til 99. Oslos nedgang var på 5,5 prosent, gjennomsnittet for landet var en vekst på 2,7 prosent. Hovedforklaringen på den kraftige nedgangen i Oslo sine frie inntekter er at skatteinntektene ble redusert med om lag 1 milliard fra 1998 til 1999. 6

Avviklingen av selskapsskatten som kommunal og fylkeskommunal skatt har særlig bidratt til reduksjonen i Oslo sine skatteinntekter.

I perioden 1990-99 hadde Oslo, som landet for øvrig, en årlig vekst i de frie inntektene. Oslo hadde imidlertid en lavere vekst enn landsgjennomsnittet. Mens veksten i landet var 3,2 prosent, hadde Oslo en vekst på 2,9 prosentpoeng. Oslo hadde i motsetning til landet for øvrig en sterkere vekst i de frie inntektene i første halvdel av 90-tallet enn siste. Fra 1995 til 99 var Oslos årlige vekst i de frie inntektene 2,6 prosent, mens snittet for landet var 3,9 prosent. Også i perioden 1985-99 hadde Oslo en lavere årlig vekst enn landsgjennomsnittet.

Inntektsvekst for grupper av kommuner

Kommunene er her gruppert etter nivået på frie inntekter i 1999, innbyggertall og landsdel. Oslo er ikke inkludert i tabellene. De tre andre storbyene, Bergen, Trondheim og Stavanger, er skilt ut som egen gruppe. 10 kraftkommuner med høy inntekt er også skilt ut som egen gruppe. Disse ti kommunene - Valle, Bykle, Sirdal, Suldal, Eidfjord, Modalen, Øygarden, Aurdal, Tydal og Forsand - har et samlet nivå på eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter pr. innbygger over 100 prosent av landsgjennomsnittet for ordinær skatt pr. innbygger (utenom Oslo).

Tabell 23.17 viser årlig vekst når kommunene er gruppert etter inntektsnivå uten korreksjoner for forskjeller i utgiftsbehov. Fra 1990 til 99 var utviklingen relativt jevnt fordelt mellom gruppene. Kommunegruppen med de laveste inntektene hadde den sterkeste veksten i de frie inntektene. I siste halvdel av 90-tallet har imidlertid kommunegruppen med de høyeste inntektene hatt størst vekst.

Går man tilbake og ser på utviklingen i hele perioden 1985-99 har de kommunene som har høyest inntektsnivå i 1999, når vi ser bort fra kraftkommunene, hatt den sterkeste veksten i frie inntekter. Lavest vekst i hele perioden, når vi ser bort fra kraftkommunene og storbyene, har de kommunene som har det laveste nivået på frie inntekter i 1999 hatt. Kraftkommunene har hatt en svakere vekst enn landsgjennomsnittet når man ser på perioden 1985-99. Storbyene har også hatt en årlig nominell vekst i de frie inntektene som har vært lavere enn landsgjennomsnittet.

Tabell 23.18 viser at i siste halvdel av 90-tallet var det de minste kommunene som hadde den høyeste veksten, med 4,9 prosent. De største kommunene hadde en gjennomsnittlig årlig vekst på 4,2 prosent.

Også for hele perioden 1985-99 er det en tendens til at den gjennomsnittlige årlige veksten reduseres med økende innbyggertall. Storbyene hadde fra 1985 til 1999 en gjennomsnittlig årlig vekst på 3,7 prosent, hvilket er lavere enn hva den gjennomsnittlige veksten for landet var i den samme perioden.

Tabell 23.19 viser utviklingen i frie inntekter for kommunene gruppert etter landsdel.

I siste halvdel av 90-tallet har kommunene i Nord-Norge hatt en høyere vekst enn landsgjennomsnittet, mens kommunene i Agder og Rogaland har hatt den laveste veksten. I perioden 1990-99 var det ingen store geografiske forskjeller i veksten i de frie inntektene.

23.6.2 Variasjoner i inntekt kommunene i mellom

Ved sammenligning av nivået på de frie inntektene for den enkelte kommune og fylkeskommune, målt i kroner pr. innbygger, må det også tas hensyn til at de antatte kostnadene ved å produsere tjenester varierer betraktelig mellom kommunene. Det er nødvendigvis ikke noen automatikk i at en kommune med et høyt inntektsnivå har et tilsvarende godt tjenestetilbud. Hvor godt tilbud en kommune kan yte, vil bl.a. avhenge av alderssammensetningen og dermed etterspørselen etter kommunale tjenester og kostnadene ved å produsere tjenestene. En må derfor se på utgiftssiden i tillegg til inntektssiden hvis en ønsker å sammenligne kommunalt inntektsnivå.

Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi har i sine årlige junirapporter vist kommunenes frie inntekter når de er korrigert for ulikheter i utgiftsbehov. På samme måte er nivået på de frie inntektene her vektet med en kostnadsindeks. Kostnadsnøklene i inntektssystemet er valgt som kostnadsindeks. Kommuner med et lavt beregnet utgiftsbehov vil etter vekting få justert opp nivået på de frie inntektene. For kommuner med et relativt høyt utgiftsbehov vil nivået på de frie inntektene justeres ned. For å få et mest mulig fullstendig bilde er det frie inntektsbegrepet her utvidet til å inkludere eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter.

Enkelte begrensninger ved det korrigerte inntektsbegrepet er:

1. Inntektssystemet fanger kun opp kostnadsforhold innenfor den del av kommunale oppgaver som er knyttet til de offentlige velferdstjenestene.

2. Investeringsutgiftene varierer kommunene i mellom.

3. Viktige inntektskomponenter som øremerkede tilskudd og gebyrer mv. er ikke inkludert i analysene.

4. Det er ikke tatt hensyn til fordel av differensiert arbeidsgiveravgift.

Alt i alt utgjorde de frie inntektene medregnet eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter 70,4 prosent av kommunenes totalinntekter i 1999. I tabell 23.20 vises frie inntekter korrigert for utgiftsbehov etter ulike inntektsdefinisjoner når kommunene er gruppert fylkesvis. Forskjellen i inntektsgrunnlaget mellom kolonne 1 og kolonne 2 er at eiendomsskatt og konsesjonskraftsinntekter ikke inngår i beregningsgrunnlaget i kolonne 2.

De nordnorske kommunene og Oslo har generelt et høyere nivå på de frie korrigerte inntektene enn landet for øvrig, men også Sogn og Fjordane og Akershus ligger over landsgjennomsnittet. Lavest inntektsnivå har kommunene i Vestfold. En medvirkende årsak til lav korrigert inntekt i Vestfold er at kommunene i Vestfold har valgt å ikke utnytte eget inntektsgrunnlag gjennom eiendomsskatt (jf. forskjellen mellom kolonne 1 og kolonne 2).

Frie inntekter eksklusive eiendomskatt og konsesjonskraftsinntekter varierer fra 91 prosent av landsgjennomsnittet for kommunene i Vestfold til 132 prosent for kommunene i Finnmark. Noe av variasjonen kommunene imellom kan tilskrives variasjoner i skatteinntekter. På tross av at avskaffelse av selskapsskatten har bidratt til en jevnere inntektsfordeling, utjevnes skatteinntektene ikke fullt ut i inntektssystemet. For en stor del skyldes imidlertid ulikhetene at regionalpolitiske begrunnede tilskudd, særlig til kommunene i Nord-Norge, bidrar til ulikt inntektsnivå. Tapskompensasjonsordningen som ble innført i 1997 fører også til inntektsforskjellene (jf. kapittel 8 i del II om inntekts- og finansieringssystemet).

Utvalget har også beregnet inntektsforskjeller når kommunene er gruppert etter innbyggertall.

Tabellen viser at det er de minste kommunene som har det høyeste inntektsnivået også etter at vi har korrigert for utgiftsbehov, og tatt ut de ti rikeste kommunene i en egen gruppe. Med unntak av de fire største byene, er det en klar tendens til at inntektsnivået avtar med kommunestørrelse.

I vedlegg 3 vises nivået på korrigert inntekt i 1999 for alle kommuner.

23.6.3 Variasjon i inntekter fylkeskommunene imellom

I dette avsnittet vises fylkeskommunenes frie inntekter i 1998 korrigert for ulikheter i utgiftsbehov 7

.

Av tabellen fremgår det at det også er store inntektsforskjeller fylkeskommunene imellom. Ser vi på korrigerte frie inntekter har Oslo og de fem nordligste fylkene det høyeste inntektsnivået.

23.7 Den økonomiske situasjonen i fylkeskommunene 1996-99, indikatorer

23.7.1 Samlet vurdering

Omtalen av den økonomiske situasjonen i fylkeskommunene er basert på fylkeskommunenes regnskap for perioden 1996-99, se vedlegg 4. De valgte indikatorene gir informasjon om sentrale utviklingstrekk i økonomien til fylkeskommunene. Det er inntektene som gir rammene som fylkeskommunene opererer innenfor. De finansielle indikatorene forteller noe om hvordan utgiftene er tilpasset inntektene, og om den økonomiske styringen i fylkeskommunene.

Indikatorene er regnet i prosent av totale driftsinntekter eksklusive interne overføringer og renteinntekter. I boksen nedenfor er indikatorene definert nærmere. Indikator a)-c) sier noe om tilpasning innenfor ett år, mens «beholdningsindikatorene» d)-g) er et resultat av utviklingen gjennom flere år.

Den økonomiske handlefriheten for fylkeskommunene ble ytterligere forverret i 1999 sammenlignet med året før. Samlet hadde fylkeskommunene et netto driftsresultat som utgjorde -0,8 prosent av driftsinntektene i 1999. Det svekkede driftsresultatet har sammenheng med sterkere vekst i driftsutgiftene enn i driftsinntektene. Også investeringsutgiftene økte i 1999. Fylkeskommunenes likviditet ble dårligere i 1999, samtidig som disposisjonsfondene ble redusert, noe som gjør fylkeskommunene mer sårbare overfor uforutsette endringer. Antall fylkeskommuner med akkumulerte underskudd økte fra 5 i 1998 til 9 i 1999. Fylkeskommunenes langsiktige lånegjeld økte i 1999, og bryter med den positive trenden vi har hatt de siste årene med en nedgang i den langsiktige gjelda sett i forhold til driftsinntektene.

23.7.2 Netto driftsresultat

Netto driftsresultat viser hva fylkeskommunene sitter igjen med av driftsinntekter når alle driftsutgiftene inklusive renter og avdrag er betalt. Samlet hadde fylkeskommunene et netto driftsresultat som utgjorde - 0.8 prosent av driftsinntektene i 1999. Dette er en nedgang på 1,2 prosentenheter fra året før. Nedgangen har sammenheng med en sterkere vekst i driftsutgiftene enn i driftsinntektene. Vekst i lønnskostnader står for halvparten av utgiftsveksten i 1999. Som det framgår av figur 23.10 er dette det laveste nivået på 90-tallet.

Halvparten av fylkeskommunen hadde negative netto driftsresultat i 1999 jf. figur 23.11. Størrelsen på driftsresultatet varierte sterkt mellom fylkeskommunene fra Oppland og Nord-Trøndelag med et resultat på over 2 prosent av driftsinntektene til Hordaland og Akershus med hhv. -4,0 og -3,7 prosent. Kun fire fylkeskommuner hadde driftsresultat på over en prosent av driftsinntektene i 1999.

De to siste årene hadde fire fylkeskommuner negative driftsresultat begge årene, mens tre fylkeskommuner hadde positive resultat. Dette innebærer at 15 av 18 fylkeskommuner har hatt negative driftsresultat minst en gang i løpet av de to siste årene.

23.7.3 Langsiktig lånegjeld

Samlet hadde fylkeskommunene i 1999 en langsiktig lånegjeld på 30,3 prosent av driftsinntektene. Dette er en økning på 1,3 prosentenheter fra året før. Dette bryter med trenden vi har hatt de siste årene med en nedgang i den langsiktige gjelden på landsbasis. Gjeldsnivået varierer imidlertid betydelig mellom de enkelte fylkeskommunene, jf. figur 23.12. Vestfold fylkeskommune hadde i 1999 det klart høyeste gjeldsnivået hvor den langsiktige gjelda utgjorde 49,4 prosent av driftsinntektene, mens Nordland lå lavest med 10,3 prosent. For fem fylkeskommuner utgjorde den langsiktige gjelda over 40 prosent av driftsinntektene i 1999.

23.7.4 Andre økonomiske indikatorer

I vedlegg 4 tabell 4.2 vises tabeller med oversikter over utvikling i rente- og avdragsbelastning, brutto investeringsutgifter, likviditet, regnskapsresultat og disposisjonsfond for alle fylkeskommunene for perioden 1996-99.

For alle fylkeskommunene samlet utgjorde rente- og avdragsutgiftene 3,2 prosent av driftsinntektene i 1999. Dette er om lag det samme som året før.

Brutto investeringsutgiftene har økt de tre siste årene, og utgjorde på landsbasis i 1999 7,6 prosent av driftsinntektene. Dette er en økning på 0,4 prosentenheter fra året før og 1,4 prosentenheter fra 1997. Det fortsatt høye investeringsnivået har sammenheng med utbygginger i helsesektoren, blant annet bevilgninger til sykehusutstyr.

Til sammen hadde fylkeskommunene et akkumulert underskudd som utgjorde 0,7 prosent av driftsinntektene i 1999. Halvparten av fylkeskommunene hadde akkumulerte underskudd i 1999. Tre av disse hadde også akkumulerte underskudd i 1998.

Fylkeskommunenes likviditet har forverret seg fra 1998 til 1999. Likviditeten kan måles ved korrigert kontantbeholdning, som i 1999 utgjorde - 5,1 prosent av driftsinntektene. Dette er en nedgang på 2 prosentenheter fra året før.

Disposisjonsfondet har blitt redusert i løpet av de siste to årene. Fra å utgjøre 3,2 prosent av driftsinntektene i 1997 utgjør det for 1999 1,6 prosent.

23.8 Den økonomiske situasjonen i kommunene 1996 - 99, indikatorer

23.8.1 Samlet vurdering

Omtalen av den økonomiske situasjonen i kommunene er basert på endelige regnskapstall for perioden 1996-98 fra SSB, se vedlegg 4. For 1999 benyttes foreløpige regnskapstall som er samlet inn av fylkesmannsembetene. Beregningene for 1999 er basert på foreløpige regnskapstall fra 393 kommuner. Siden utvalget består både av Kostra-kommuner og kommuner som benytter de «gamle» regnskapsforskriftene er det gjort tilpasninger i datamaterialet for å få tallene mest mulig sammenlignbare.

Indikatorene er regnet i prosent av de totale driftsinntektene eksklusive interne overføringer og renteinntekter. I boks 23.1 i kapittel 23.7 er indikatorene definert nærmere.

Netto driftsresultat i kommunene målt i prosent av driftsinntektene viser seg å være om lag uendret fra 1998 til 1999, og ligger fremdeles svært lavt sammenlignet med tidligere på 90-tallet. Brutto investeringsutgifter økte med 0,5 prosentenheter fra 1998 til 1999. Den langsiktige gjelden utgjorde på landsbasis 60,4 prosent av driftsinntektene. Likviditeten forverret seg i 1999 samtidig som disposisjonsfondet ble redusert. Dette gjør kommunene mer sårbare overfor uforutsette endringer. Om lag halvparten av fylkene hadde i gjennomsnitt negative akkumulerte regnskapsresultat i sine kommuner i 1999.

23.8.2 Netto driftsresultat

Netto driftsresultat viser overskuddet fra årets drift etter at netto rente- og avdragsutgifter er trukket ifra. Figur 23.13 viser utviklingen i netto driftsresultat for kommunene i perioden 1991-99. Etter en nedgang fra 1997 til 1998 på 2,8 prosentenheter, har driftsresultatet vært om lag uendret fra 1998 til 1999 og utgjorde i 1999 2,2 prosent av driftsinntektene. Dette er noe høyere enn anslaget som ble gjort i marsrapporten for 2000 fra Det tekniske beregningsutvalg, hvor netto driftsresultat ble anslått å utgjøre 1,6 prosent av driftsinntektene. Dette anslaget var imidlertid basert på et utvalg på kun 181 kommuner.

Figur 23.14 viser netto driftsresultat for kommunene gruppert fylkesvis. Kommunene i Sogn og Fjordane kommer best ut med et netto driftsresultat på 6,4 prosent av driftsinntektene. Det relativt høye driftsresultatet kan delvis forklares ved at enkelte kommuner i fylket har tatt ut store ekstraordinære utbytter fra kraftverk. Det samme gjelder for enkelte av kommunene i Vestfold. Både Vest- Agder og Møre og Romsdal hadde negative driftsresultat i 1999. Her er det store byer med negative driftsresultat som særlig påvirker fylkesgjennomsnittet.

23.8.3 Øvrige indikatorer

Netto rente- og avdragsbelastningen har gått ned med 0,4 prosentenheter fra 1998 til 1999. Rente- og avdragsbelastningen varierer en del mellom kommunene fra 8,7 prosent av driftsinntektene i Nord-Trøndelag til -1,6 prosent i Vestfold. For Vestfold kan den negative rente- og avdragsbelastningen forklares med høye renteinntekter som følge av utbetaling av ekstraordinært utbytte fra kraftverk for enkelte kommuner.

Brutto investeringsutgifter utgjorde i 1999 14,7 prosent av driftsinntektene. Dette er en økning på 0,5 prosentenheter fra året før. Investeringsutgiftene varierer fra 17,7 prosent i Sogn og Fjordane til 11,9 prosent i Hedmark.

Den langsiktige gjelden utgjorde i 1999 60,4 prosent av driftsinntektene. Gjeldsbelastningen varierer en god del mellom kommunene fra 37,7 prosent av driftsinntektene i Buskerud til 86 prosent i Nord- Trøndelag. Når det gjelder likviditeten målt ved korrigert kontantbeholdning har denne forverret seg fra 1998, og var i 1999 negativ. Samtidig er disposisjonsfondet blitt redusert fra 4,6 prosent av driftsinntektene i 1998 til 3,9 prosent i 1999. Det akkumulerte regnskapsresultatet utgjorde 0 på landsbasis i 1999. I 10 av fylkene i 1999 hadde kommunene i gjennomsnitt negative regnskapsresultat.

I tabellene 23.24 og 23.25 er indikatorene gruppert etter størrelsen på frie inntekter pr. innbygger og etter innbyggertall. I tillegg er de 10 rikeste kraftkommunene samt storbyene skilt ut i egen gruppe. Oslo er ikke med i disse beregningene, og storbyene består derfor av Bergen, Trondheim og Stavanger. Som det framgår av tabellene synker netto driftsresultat som andel av driftsinntektene med økende innbyggertall, mens det stiger med størrelsen på frie inntekter. Brutto investeringsutgifter som andel av driftsinntektene viser en tendens til å stige med økt innbyggertall når en ser bort fra de store byene, og å synke med økt inntektsnivå. Det samme gjelder for gjeldsbelastningen målt ved langsiktig gjeld i prosent av driftsinntektene. Det akkumulerte regnskapsresultatet viser seg å være svakere for større kommuner, og det øker med økt inntektsnivå.

24 Kommunal tjenesteproduksjon

24.1 Sammendrag

I dette kapittelet gjennomgås utviklingen i kommunal tjenesteproduksjon i kommunene og fylkeskommunene i perioden 1980-1999. For kommunene vises det indikatorer over ressursinnsatsen og produksjonen målt i årsverk, dekningsgrad og antall leverte tjenester for:

• barnehager

• grunnskolen

• barnevernet

• helsetjenestene

• pleie- og omsorgstjenester

• økonomisk sosialhjelp

For fylkeskommunene vises indikatorer for helsetjenester og videregående opplæring. I kapittel 24.3 vises utviklingen på landsbasis, i kapittel 24.4 og 24.5 vises tall for grupper av kommuner og fylkeskommunene. For skolesektoren vises tall for inneværende skoleår. Framstillingen forøvrig er basert på tall fra 1998 som er de sist tilgjengelige, med unntak av KOSTRA-statistikken som det gis eksempler fra i kapittel 25. I vedlegg 5 vises utvalgte tall for enkeltkommuner, der kommunene er gruppert etter økonomiske rammebetingelser og innbyggertall (jf. kapittel 22.2 tall for sammenlignbare kommuner). De tall som presenteres fanger imidlertid i liten grad opp handlingsplaner for eldre og psykiatri.

Kommunale tjenester

Det generelle inntrykket er at på 90-tallet har ressursinnsatsen økt og det leveres flere tjenester enn tidligere

• Veksten i årsverk innenfor pleie- og omsorgssektoren fortsetter. Det ble i 1998 utført 13,4 årsverk pr. 100 innbygger over 67 år, noe som er en økning fra året før på 4 prosent. Antall plasser i alders- og sykehjem har imidlertid gått ned både relatert til befolkningen over 80 år og i faktiske antall i perioden 1993-98. I 1993 fikk 27 prosent av de eldre over 80 år et tilbud om institusjonsopphold, mens prosentandelen i 1998 var 23. Standarden har imidlertid blitt forbedret fordi andelen enerom har økt betydelig på 90-tallet. I løpet av 90-tallet har det også vært en omlegging som har resultert i færre plasser på aldershjem mens antallet sykehjemsplasser har økt.

• Også innen helsetjenesten har det vært en økning i ressursinnsatsen pr. bruker. Siden 1995 har ressursinnsatsen innenfor skolehelsetjenesten økt med i underkant av ett årsverk pr. 1000 barn mellom 0 til 4. Antall legeårsverk, som både består av kommunale og private leger, har også økt på 90-tallet. I 1993 utgjorde antall legeårsverk pr 10 000 innbygger 7,5 mot 8,3 i 1998.

• Barnetallet er på vei oppover igjen, og antall klasser har økt. Antall årsverk pr. klasse har holdt seg relativt stabilt på 90-tallet, med en svak økning i 1999. Andelen ekstratimer til spesialundervisning, delingstimer og norsk- og morsmålsundervisning viser imidlertid en svak nedgang fra skoleåret 1998/99 til 1999/2000.

• I 1998 fikk 62 prosent av alle barn mellom 1-5 år tilbud om barnehage plass. Dette er en svak økning fra 1997, og i alt ble det 3 400 nye barnehageplasser i 1998. For de aller minste barna (1-2 år) er dekningen på 39 prosent. For å oppnå full barnehagedekning for aldersgruppen 1-5 år, tyder anslag på behov for 25 000 plasser.

• Det blir fortsatt registrert nedgang i antall sosialhjelpstilfeller. Siden 1993 har antallet sosialhjelpstilfeller årlig blitt redusert, og utgjør i 1998 4,1 prosent av befolkningen over 16 år. I 1998 ble det registrert 142 000 mottakere, noe som er det laveste antallet på 90-tallet. Fra og med 1995 har også antall langtidsmottakere gått ned. Nedgangen i bruken av økonomisk sosialhjelp må sees som et resultat av bedring i konjunkturene og økt sysselsetting.

Fylkeskommunale tjenester

• Årsverksinnsatsen i somatiske sykehus har økt gjennom hele 90-tallet. I 1998 utgjorde antall årsverk pr. 1000 innbyggere i somatiske sykehus 12,5, noe som er en økning på 16 prosent sammenlignet med 1991. Selv om antallet sengeplasser i sykehusene er redusert noe i perioden, har både antallet utskrivninger og antallet polikliniske konsultasjoner økt årlig. I 1998 ble om lag 680 000 utskrevet fra somatiske sykehus mot om lag 630 000 i 1993. I perioden 1991-98 økte antallet polikliniske konsultasjoner med over 600 000.

• I perioden 1991-98 økte årsverksinnsatsen innen psykiatrien med 9 prosent, og i 1998 var det 3,6 årsverk i psykiatriske institusjoner pr. 1000 innbygger. Antall heldøgnsplasser i institusjoner målt i forhold til antall innbyggere har imidlertid gått ned i samme periode med 20 prosent. Samtidig med nedbygging av institusjonsplasser, har det vært en sterkøkning i antall polikliniske konsultasjoner på 90-tallet. Årsveksten må derfor sees i sammenheng med dette.

• I inneværende skoleår har elevtallet i skoler under lov om videregående opplæring sunket. Dette har blant annet sammenheng med mindre ungdomskull. Også omfanget av elever i alt, beregnet i forhold til et gjennomsnittlig avgangskull i grunnskolen, har blitt redusert og er i inneværende år 338 prosent. Dette er det laveste tallet siden innføringen av Reform -94. og betyr at antallet elever som er eldre enn 16-18 år synker.

24.2 Om produksjonsmål

Størsteparten av de offentlige velferdstilbudene produseres i kommunesektoren. De siste årene har omfanget av tjenestene økt, og stadig flere mottar tjenester fra kommunen. Generelt er det vanskelig å måle omfanget av produksjonen i kommunal sektor. I privat sektor kan verdien av produksjonen måles gjennom prisfastsetting i et marked, men offentlige tjenester opererer i hovedsak ikke i noe marked. Det må derfor etableres alternative mål.

Produksjon og dekningsgrad

Det er ikke lett å måle kunnskapsmengde, helseforbedringer etc., og pr. i dag mangler vi generelt gode resultatmål for offentlig tjenesteyting. Alternativt kan omfanget av tjenesteproduksjonen måles ved hjelp av antall leverte tjenester, f.eks. antall plasser, besøk, saker etc. Antall barnehageplasser er et eksempel på et slikt måltall. Tjenesten er i stor grad standardisert gjennom regelverket slik at vi har en felles forståelse av hva en barnehageplass innebærer.

Dersom måltallene relateres til antall personer i den aktuelle målgruppen får vi fram dekningsgraden. Her har vi valgt å sette likhetstegn mellom målgruppe og alderskategori. Barnehagedekningen måles f.eks. ved andelen barn i førskolealder med barnehageplass. Vanligvis vil ikke alle i aldersgruppen etterspørre tjenesten, f.eks. ønsker ikke alle foreldre barnehageplass. De beregnede dekningsgradene blir derfor gjennomgående noe for lave i forhold til de reelle dekningsgradene.

Ressursinnsats pr. enhet

Begrepet produktivitet brukes om forholdet mellom produksjonen og ressursinnsatsen. Målet er rent beskrivende og desto høyere produksjon pr. enhet ressursinnsats, jo høyere produktivitet. Forutsetningen for å kunne måle produktivitet er ensartede mål på produksjonen, dvs. at en måler de samme tjenestene.

Som mål på ressursinnsatsen bruker vi i denne framstillingen årsverksinnsats pr. brukereller årsverksinnsats pr. plass. Pr. i dag gir dette et mer sammenlignbart mål på ressursinnsatsen enn utgift pr. bruker basert på regnskapstall. Utfra eksisterende datagrunnlag er det derfor vanskelig å vurdere størrelsen på tjenestetilbudet sett i forhold til hva det koster i kroner og øre. Her vil etterhvert KOSTRA-data gi bedre produktivitetstall.

Hvis ressursinnsatsen pr. enhet endres fra det ene året til det andre, kan dette tolkes på ulikt vis. Gjennom læreplanene i grunnskolen er det f.eks. uttrykt klare mål for hva elevene bør lære og tilegne seg av ferdigheter. Det er imidlertid ikke utviklet tilfredsstillende mål over de ferdigheter som elevene tilegner seg i skolen. Om ressursinnsatsen pr. klasse (flere delingstimer, spesialundervisning etc.) øker kan den naturlige tolkingen være at det har skjedd en standardheving, ikke at effektiviteten har gått ned. Det samme er tilfelle for barnehage og pleie- og omsorgstjenester. En økning i antall utførte timeverk pr. mottaker gir generelt mulighet for økt oppfølging, veiledning eller pleie til den enkelte mottaker.

Økt ressursinnsats på et område kan også skyldes at gjennomsnittsmottakeren av tjenesten blir mer ressurskrevende, med andre ord at behovet har økt. Flere småbarn i barnehagene vil som en direkte følge av regelverket føre til økt timeverksforbruk pr. barn. Endringer i regelverk og kommunale oppgaver kan også bety at ressursinnsatsen må økes. Eksempler på dette er endring av standard i sykehjem, f.eks. målsetningen om enerom, og større vekt på integrering av psykisk utviklingshemmede i grunnskolen.

Endret ressursinnsats kan derfor både tolkes som:

• endring i standard/kvalitet

• endring i effektivitet

• endring i behov

Til tross for at det kan være vanskelig å tolke endringer i ressursinnsats pr. enhet, er det interessant å se på utviklingen i timeverk pr. bruker for ulike kommunale tjenester. Dersom både årsverk/timeverk pr. bruker og dekningsgrad i en tjenesteytende sektor har økt, er dette et uttrykk for at det totale tjenestevolumet øker.

24.3 Utviklingen på landsbasis for kommuner og fylkeskommuner

Kommunene

I dette avsnittet vises utviklingen på 90-tallet i antall leverte tjenester, ressursinnsats pr. tjeneste og dekningsgrader for sentrale tjenester på kommunalt og fylkeskommunalt nivå. For grunnskole vises indikatorer som følger skoleåret. For eksempel er 1999-tall fra skoleåret 1999-2000. Tabell 24.1 viser utviklingen i ressursinnsats pr. leverte tjeneste. Der antallet tjenester ikke er oppgitt i form av antall plasser, klasser etc. er ressursinnsatsen målt i forhold til innbyggertallet for aldersgruppene som mottar tjenestene. Det generelle inntrykket er at ressursinnsatsen har økt på 90-tallet, spesielt innen pleie- og omsorgssektoren. Fra 1993 til 1998 økte antall årsverk pr. innbygger over 67 år med 20 prosent. Hvis en ser på årsverkene i forhold til de eldste, dvs. fra 80 år og oppover, har økningen vært noe svakere.

Også innen helsetjenesten har det vært økning i ressursinnsatsen pr. bruker. Fra 1995 til 1998 økte årsverkene i helsestasjons- og skolehelsetjenesten for barn mellom 0-4 år med 11 prosent. Økningen kan ses på bakgrunn av oppfølgingsarbeidet knyttet til St.meld. nr. 37 (1992/93) Utfordringer i helsefremmende og forebyggende arbeid. Kommunene har bl.a. blitt stimulert gjennom ulike prosjektsatsinger til å gjennomføre forebyggende arbeid knyttet til ulykker og sykdom særlig rettet mot barn og ungdom. Mye av dette oppfølgingsarbeidet i kommunene er knyttet til helsestasjons- og skolehelsetjenesten. Den samme prosentvise økningen finner vi også for antall legeårsverk pr. innbygger i perioden 1993-98.

Oppvekstsektoren har også økt ressursinnsatsen på 90-tallet. Innenfor barnehagesektoren har antall årsverk pr. heltidsplass (barneekvivalent) økt med 10 prosent fra 1990, mens antall årsverk pr. klasse har økt fra 1,9 i 1993 til 2,1 i 1999.

Det framgår av tabell 24.2 at spesielt barnehagesektoren har økt tjenestetilbudet kraftig på 80- og 90-tallet. I 1980 var barnehagedekningen for barn fra 1 til 6 år 24 prosent. I 1998 er dekningsgraden for barn mellom 1-5 år 62 prosent. Samtidig får alle 6-åringer nå et skoletilbud gjennom grunnskolereformen. Omleggingen fra barnehage til 6-årstilbud i skole for seksåringene ga økt barnehagetilbud for de yngre barna. Tilbudet for 1-2-åringer økte fra 34 prosent dekning i 1996 til 39 prosent dekning i 1998.

De siste årene har antall elever pr. klasse økt svakt, noe som antakeligvis har sammenheng med at barnetallet igjen vokser. Skoleåret 1999/2000 er det i gjennomsnitt 20 elever i hver klasse. Andelen ekstratimer har gått noe ned sammenlignet med 1998. I gjennomsnitt ble det i 1999 gitt ekstraundervisning i form av delingstimer, spesialundervisning etter enkeltvedtak og morsmålsundervisning tilsvarende 55 prosent av den ordinære undervisningsressursen.

Legedekningen målt ved årsverk av privatpraktiserende og kommunale leger pr. 10 000 innbygger har også økt på 90-tallet fra 7,5 i 1993 til 8,3 i 1998. Antallet barnevernstiltak har hatt en svak økning, men det er en klar tendens til at færre barn kommer under omsorg. Tjenesten blir i økende grad gitt i form av tiltak, noe som har sammenheng med endring i regelverket for barnevernstjenester.

Siden midten av 90-tallet har andelen sosialhjelpsmottakere gått ned, og i 1998 utgjorde antallet 4,1 prosent av innbyggerene over 16 år. Fra 1996 har også andelen langtidsbrukere av sosialhjelp gått ned fra 38 til 35 prosent i 1998.

Fra 1993 til 1998 er andelen eldre med institusjonsplass redusert. I 1998 fikk 23 av 100 innbyggere over 80 år en plass i alders- eller sykehjem mot 27 i 1993. Imidlertid økte standarden på tilbudet fordi en betydelig større andel av beboerene fikk tilbud om enerom. 1998 ble 72 prosent av plassene tilbudt i form av enerom, mot 30 prosent i 1993. Samtidig har det også vært en omlegging fra aldershjem til sykehjem. Sett i forhold til antall eldre har tilbudet av hjemmetjenester vært relativt konstant på 90-tallet. I 1998 mottok i underkant av 20 prosent av innbyggerene over 67 år hjemmetjenester.

I tabell 24.3 vises utviklingen i antallet leverte tjenester i absolutte tall. Antall plasser i barnehage har i perioden fra 1980 hatt en formidabel vekst. I 1980 var det om lag 78 000 plasser for barn i aldersgruppen 1-6 år. I 1998 var det 188 000 plasser for barn i aldersgruppen 1-5 år, hvorav 59 prosent var offentlige og 41 prosent private. I 1998 økte antallet plasser med om lag 3 400 totalt, mens antall plasser for 1-2-åringer gikk tilbake. Det var imidlertid en sterk økning i antall plasser for de aller minste barna fra 1996 til 1997.

Barnetallet er nå på vei oppover. For skoleåret 1997/98 utgjorde antall elever 558 247 elever, mens i 1999/2000 var elevtallet steget til 580 261. Antall klasser har også økt. Antall årsverk, som omfatter både administrasjon og undervisning, har steget jevnt i hele perioden fra 1980 til 1998. Fra 1993 til 1998 har den prosentvise økningen i antall årsverk vært noe sterkere enn økningen i antall klasser.

I 1993 ble det registrert høyest sosialhjelpsbruk med om lag 178 000 tilfeller. Spesielt mellom 1985 og 1990 økte sosialhjelpsbruken kraftig. Fra og med 1993 har antallet mottagere årlig blitt redusert, og i 1998 ble det registrert 142 870. Andelen mottagere som mottok tilskudd i 6 måneder eller mer har også gått ned de siste årene, og i 1998 var det om lag 49 000. Nedgangen i sosialhjelpsbruken må sees på bakgrunn av bedring av konjunkturene og økt sysselsetting.

Siden 1993 har vi hatt en nedgang i antall institusjonsplasser for eldre med heldøgnsomsorg, og i løpet av de siste 5 årene har antallet sunket fra 45 767 i 1993 til 43 196 i 1998. Dette er en nedgang på om lag 2 500 plasser. Imidlertid er andelen sykehjemsplasser økt i løpet av 90-tallet. I 1998 mottok 152 796 innbyggere hjemmetjenester. Dette er i underkant av 4 000 flere enn året før, og om lag 10 000 flere enn i 1993. I samme periode har antallet eldre over 67 år vært om lag det samme, mens antallet eldre fra 80 år har økt sterk fra i underkant av 170 000 i 1993 til om lag 188 000 i 1998.

Fylkeskommunene

Tabell 24.4 viser ressursinnsatsen i somatiske sykehus og psykiatriske institusjoner. Det har vært en jevn økning i ressursinnsatsen i somatiske sykehus på hele 90-tallet. I 1998 var det 12,5 årsverk i somatiske sykehus pr. 1 000 innbygger, noe som er en økning på 16 prosent fra 1991. Årsverksinnsatsen i psykiatriske institusjoner økte med 9 prosent i samme periode, og i 1998 var det 3,6 årsverk pr. 1 000 innbygger.

Dekningsgraden innenfor somatiske sykehus kan måles i antall effektive senger pr. innbygger. Som det framgår av tabell 24.5 har dekningsgraden gått ned i perioden 1991-98, til tross for at ressursinnsatsen har økt.

Også dekningsgraden innenfor psykiatrien målt ved antall heldøgnsplasser i institusjoner pr. 10 000 innbyggere har gått ned på 90-tallet til tross for økt ressursinnsats.

For den videregående skolen har omfanget (antall elever i prosent av et gjennomsnittlig avgangskull fra grunnskolen) gått ned i løpet av 90-tallet, og ligger i 1999 på 339 prosent. Dette er langt under kravet fra omfangsforskriften med en dekning på 375 prosent, og den laveste dekningsgraden siden innføringen av reformen for videregående opplæring i 1994.

Tabell 24.6 viser at antallet årsverk i somatiske sykehus har økt årlig. I 1991 ble det utført i overkant av 46 000 årsverk mot om lag 56 000 i 1998. Dette er en økning på 20 prosent. Imidlertid ser vi at sengekapasiteten har gått noe ned fra om lag 14 500 senger i 1991 til om lag 13 800 senger. Antall utskrivninger øker imidlertid årlig, fra om lag 627 000 i 1993 til 682 000 i 1998. Økningen i antallet utskrivninger på tross av en nedgang i sengetallet, kan forklare den økte ressursinnsatsen. Samtidig ser vi at antall polikliniske konsultasjoner har økt med hele 23 prosent i perioden 1991-98. I 1998 ble det utført 3,3 millioner polikliniske konsultasjoner, og økningen i årsverkene må også sees på bakgrunn av den økte kapasiteten her.

Antall årsverk i psykiatrien har økt fra i underkant av 14 000 i 1991 til i underkant av 16 000 i 1998, mens antall heldøgnsplasser i samme periode har blitt redusert med 1 300 plasser. Det blir imidlertid utført flere polikliniske konsultasjoner, som har økt fra i underkant av 430 000 i 1991 til om lag 620 000 i 1998.

Størstedelen av ressursinnsatsen er knyttet til voksenpsykiatrien, som hadde 86 prosent av årsverkene i 1998. De resterende 14 prosentene gikk til barne- og ungdomspsykiatrien. For heldøgnsplassene i institusjon var 95 prosent knyttet til voksenpsykiatrien.

Elev og lærlingetallet i den videregående opplæringen synker, noe som bl.a. har sammenheng med mindre ungdomskull. Foreløpige tall for skoleåret 1999/2000 viser at antallet elever under lov om videregående opplæring er i underkant av 169 000, mot over 200 000 i 1991. Elevnedgangen gjenspeiles i antallet årsverk, som siden 1995 er gått ned med 2 prosent.

24.4 Tjenesteproduksjon i kommunen

24.4.1 Barnehagesektoren

Helt siden slutten av 80-tallet har det vært bred politisk enighet om at alle familier som ønsker det skal få tilbud om barnehagepass. Dagens barnehagetilbud ble i hovedsak utbygd på 80- og første halvdel av 90-tallet. Fra 1990 til 1998 økte dekningsgraden fra 42 til 62 prosent.

Målet om full behovsdekning er ikke nådd med en dekningsgrad på 62 prosent. Innføringen av kontantstøtten har medført at det er vanskelig å si nøyaktig hva slags nivå som utgjør full behovsdekning. Statistisk sentralbyrås (SSB) undersøkelse om tilsynsordninger, yrkesdeltakelse og økonomi i barnefamilier og Asplan Viak AS' behovsundersøkelse i alle landets kommuner fra sommeren 1999 tyder på at en fullt utbygd barnehagesektor tilsvarer 213 000 barnehageplasser, noe som gir en behovsdekning på nasjonalt nivå på ca. 70 prosent for barn i aldersgruppen 1-5 år. Undersøkelsene anslår at man oppnår full behovsdekning for de yngste barna med en barnehagedekning på 53 prosent og full behovsdekning for barn over 3 år med en barnehagedekning på 80 prosent. Undersøkelsene anslår at det i forhold til situasjonen ved utgangen av 1998 trengs 25 000 nye barnehageplasser 8

.

Figur 24.1 viser at barnehagedekningen i 1998 er best for de eldste barna. Det er store geografiske forskjeller i barnehagedekningen. Det er fortsatt enkelte kommuner hvor under 40 prosent av barna har barnehageplass, mens andre kommuner har en dekningsgrad på over 90 prosent.

¹ Landsgjennomsnittet er vektet etter innbyggertall. Dette vi si at dekningsgraden er beregnet ut fra antall 1-5 åringer med tilbud i landet, dividert med antall 1-5 åringer totalt. Fylkesgjennomsnittene er ikke vektet, dvs. i fylkesgjennomsnittene teller alle kommuner likt.

Kilde: (Statistisk sentralbyrå)

Figur 24.1 viser at Oslo og kommunene i Sogn og Fjordane, Finnmark og Hedmark har den høyeste barnehagedekningen med en dekningsgrad på over 70 prosent. Lavest dekningsgrad har kommunene i Østfold, Vestfold, Akershus og Rogaland.

De fleste kommuner har fått god barnehagedekning for de største barna, men det er fortsatt behov for flere barnehageplasser for barn under tre år. Etter gjennomføringen av reform 97 har det vært en økning i tilbudet til de yngste barna. Fra 1996 til 1997 økte dekningsgraden med 6 prosentenheter, men i 1998 snudde veksten til en nedgang på 1 prosent. I 1998 hadde 39 prosent av 1 og 2-åringene barnehageplass, men som nevnt ovenfor anslår SSB at man først oppnår full behovsdekning for de yngste barna med en barnehagedekning på 53 prosent.

Variasjonene i dekningsgrad for 1-2 åringer er stor. I noen kommuner har under 10 prosent av 1-2 åringene et tilbud, mens i andre kommuner har over 80 prosent av de yngste barna barnehageplass. Oslo og kommunene i Finnmark har den høyeste dekningsgraden for 1-2 åringer, mens Rogaland har den laveste.

Tabell 24.7 viser dekningsgrad for 1-2 åringer når kommunene er gruppert etter inntekt og folketall. Det er en klar tendens til at dekningsgraden øker med økende inntekt og avtar med økende folketall. I gjennomsnitt betyr dette at tilbudet i 1998 til 1- og 2-åringer var best i små kommuner med høye inntekter.

24.4.2 Grunnskole

Den 10-årige grunnskole bygger på prinsippet om en fellesskole. Målsetningen er å gi alle barn en likeverdig og tilpasset grunnopplæring innenfor et felles rammeverk, med felles lover og læreplaner. Prinsippet om likeverdig opplæring innebærer ikke at alle skal få et likt tilbud, men at tilbudet skal være tilpasset den enkeltes evner, utviklingsnivå og behov.

Demografi og geografi kan påvirke kommunenes kostnader ved å drive grunnskole fordi dette påvirker skolestrukturen og dermed størrelsen på klassen. I tillegg vil omfanget av spesialundervisning og delingstimer påvirke kostnadene. Kommunene finansierer i hovedsak opplæring i grunnskolen gjennom de frie inntektene. I og med at grunnskoleopplæring er en av flere sentrale oppgaver som kommunene har, må grunnskolen konkurrere om økonomiske ressurser med andre tjenesteområder.

En indikator som er egnet å bruke når man skal studere variasjoner i den kommunale ressursinnsatsen til grunnskolen over tid og variasjoner mellom kommuner er andel ekstratimer. Spesialundervisning etter enkeltvedtak og delingstimer kommer i tillegg til basisressursen samlet minstetimetall. Tabell 24.8 viser ekstratimer som andel av elevtimetallet for gruppene av sammenlignbare kommuner. I ekstratimene inngår spesialundervisning og delingstimer, inklusive delingstimer til tilvalgsfag. Delingstimer til norsk- og morsmålsundervisning er tatt ut fordi det her gis særtilskudd fra staten, og dette tilbudet vil derfor i mindre grad påvirkes av kommunale prioriteringer.

Som det framgår av tabell 24.8 er variasjonene små mellom kommunegruppene. Det framgår av tabellen at kommuner med et lavt innbyggertall gjennomgående har en lavere andel ekstratimer enn kommuner med et høyt innbyggertall. En forklaring på dette kan være at små kommuner i gjennomsnitt har færre elever pr. klasse enn større kommuner og at de derfor trenger færre ekstratimer for å gi tilpasset opplæring. Selv om det er små variasjoner mellom gruppene av sammenliknbare kommuner når det gjelder andel ekstratimer i forhold til minstetimetallet, kan det være store variasjoner, det vil si forskjeller i prioritering, mellom kommunene innenfor samme kommunegruppe.

Da reform 97 ble innført og 6-åringene startet i skolen, var det en viktig forutsetning at det skulle gis et tilbud om skolefritidsordning til alle elever på småskoletrinnet. Tabell 24.9 viser andelen av 1.klassinger med plass i skolefritidsordning for skoleåret 1999-00 for gruppene av sammenlignbare kommuner.

Som vi ser av tabell 24.9 er variasjonen mellom kommunegruppene stor. I kommuner med høye inntekter og et høyt innbyggertall har 73 prosent av 6-åringene plass i skolefritidsordningen, mens i kommunen med få innbyggere og lave inntekter har bare 41 prosent av 6-åringene plass i skolefritidsordningen. Dekningsgraden ser ut til å øke med økt innbyggertall og økte inntekter. Ulik etterspørsel etter skolefritidsordningen kan være forklaringen på at dekningsgraden varierer kommunene imellom. Høy etterspørsel kan derfor forklare hvorfor de fire største kommunene har en høy dekningsgrad.

24.4.3 Barnevern

Sett i forhold til barn i alderen 0-17 år var det 29,4 per 1000 barn som var under omsorg av barnevernet eller mottok barnevernstiltak ved utgangen av 1998. I figur 24.2 vises antall barn under omsorg og øvrige hjelpetiltak pr. 1 000 innbyggere 0-17 år for kommunene gruppert fylkesvis.

¹ Landsgjennomsnittet er vektet etter innbyggertall, slik at folkerike kommuner veier tyngre enn mindre kommuner. Gruppegjennomsnittene er uvektede, dvs. at hver kommune innen en gruppe veier like tungt, uavhengig av innbyggertall.

Kilde: (Statistisk sentralbyrå)

Kommunene i Finnmark, Nord-Trøndelag og Hedmark har i forhold til antall barn under 18 år flest barn under hjelpetiltak. Lavest antall barn under hjelpetiltak, i forhold til antall innbyggere i alderen 0-17 år, finner vi i Rogaland, Akershus og Hordaland. Kommunene i Finnmark og Oslo har i forhold til antall innbyggere under 18 år flest barn under omsorg.

Ser vi antall ansatte i barnevernstjenesten i forhold til antall barn under 18 år, lå landsgjennomsnittet ved utgangen av 1998 på 2,4 årsverk pr. 1 000 barn. Tabell 24.10 viser gjennomsnittlig antall årsverk i barnevernet i forhold til barnetallet i 1998 for sammenlignbare kommuner. Som vi ser av tabellen er det en tendens til at antall årsverk øker med økende inntekt. Videre ser vi at barnevernet i de store byene er best bemannet med 3,1 årsverk pr. 1 000 barn under 18 år.

24.4.4 Helse

Helsetjenestens oppgave er å sikre trygghet for at alle får hjelp til å diagnostisere og så langt som mulig behandle og rehabilitere sykdommer. Helsetjenesten skal også bidra til helsefremmende og forebyggende arbeid. I det følgende avsnittet presenteres statistikk over årsverksinnsatsen i kommunehelsetjenesten basert på Statistisk sentralbyrås kommunehelsetjeneste statistikk. Pleie- og omsorgstjenesten er ikke inkludert, det vises her til kapittel 24.4.6.

Tabell 24.11 viser antall legeårsverk pr. 10 000 innbyggere i 1998 for sammenlignbare kommuner. Med leger menes i denne sammenheng kommunale og privatpraktiserende leger, samt turnuskandidater. Det at turnuskandidater er inkludert har betydning for framstillingen siden de kan beordres dit hvor det er vanskeligst å rekruttere leger. Tabellen viser at kommuner med et lavt innbyggertall og høye inntekter har flest legeårsverk pr. innbygger. Storbyene og kommuner med høye innbyggertall og lave og middels inntekter har færrest årsverk pr. innbygger.

En bedre legedekning i kommunene med et lavt innbyggertall er nødvendig for at legevakten skal fungere. Lav dekning av primærleger i storbyene kan også sees i sammenheng med tilgang til legespesialister, som er bedre i storbyene enn i spredtbygde kommuner. Som det framgår av tabellen er forskjellen mellom de ulike kommunegruppene stor.

I dag er det faglig og politisk enighet om at helsestasjons- og skolehelsetjenesten spiller en sentral rolle i det forebyggende helsearbeidet for barn og unge. I og med at skole- og helsestasjonstjenesten først og fremst er en ren forebyggende virksomhet, kan antallet årsverk i skole- og helsestasjonen være en indikator på hvordan kommunene prioriterer forebyggende arbeid. Tabell 24.12 viser antall årsverk i helsestasjons- og skolehelsetjenesten pr. 1 000 innbyggere fra 0 til 4 år for sammenlignbare kommuner.

Tabell 24.12 viser at det er de 10 rikeste kommunene og kommunene med lavt innbyggertall og høye inntekter som har flest årsverk i helsestasjons- og skolehelsetjenesten pr. innbygger. Storbyene og kommuner med høye innbyggertall og lave og middels inntekter har færrest årsverk pr. innbygger.

24.4.5 Sosialhjelp

Det overordnede målet med sosiale tjenester er å fremme økonomisk og sosial trygghet, og å bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig og til å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse. I dette avsnittet blir sosialhjelp kun omtalt i forhold til antall mottakere av økonomisk sosialhjelp. Kommunenes produksjon av øvrige tjenester som ytes av sosialtjenesten, slik som råd og veiledning, utforming av hjelpetiltak og formidling av behandlingsopplegg overfor personer med rusproblemer, boligtiltak for personer med sosiale problemer vil ikke bli omtalt.

Økonomisk sosialhjelp kan ytes til den som ikke kan sørge for sitt livsopphold ved hjelp av arbeid, eller ved å gjøre gjeldende andre økonomiske rettigheter. Tabell 24.13 viser gjennomsnittlig antall sosialhjelpstilfeller pr. 100 innbyggere fra 16 år og over for gruppene av sammenlignbare kommuner i 1998. Som vi ser av tabellen er det en klar tendens til at antallet sosialhjelpstilfeller øker med økt innbyggertall. De fire største byene har den høyeste andelen sosialhjelpstilfeller. Dette tyder på at urbaniseringsgrad har betydning for bruk av tjenesten. Det er også en tendens til at andelen sosialhjelpstilfeller øker med økte kommunale inntekter, noe som kan ha sammenheng med at et høyt inntektsnivå gir kommunene mulighet til å gi et bedre tjenestetilbud.

Tabell 24.14 viser gjennomsnittlig antall langtidsmottakere av sosialhjelp som andel av sosialhjelpstilfeller 16 år og eldre for gruppen av sammenlignbare kommuner. Andelen langtidsbrukere er klart høyest i de fire største byene, hvor 39 av 100 sosialhjelpstilfeller er langtidsbrukere. Videre kan vi lese ut av tabellen at det er en tendens til at andelen langtidsbrukere synker med økende inntekt og øker med økt innbyggertall.

24.4.6 Pleie og omsorg

I handlingsplanen for eldre (St.meld nr. 50, 1996-97) ble overordnede mål for pleie- og omsorgstjenestene fastsatt. I løpet av handlingsplan perioden (1998-2001) skal den enkelte få et pleie- og omsorgstilbud tilpasset sitt eget behov. Omfanget og kvaliteten på tjenestene skal styrkes og mer helhetlige og fleksible tjenestetilbud skal utvikles. Tjenestene skal gis uavhengig av den enkeltes bosted, alder, inntekt og ressurser og det skal være større rom for brukermedvirkning og personlige valgmuligheter i den daglige omsorgen. Forutsetningene for å nå målene i løpet av handlingsplanperioden er at det på landsbasis blir flere årsverk i hjemmebaserte tjenester, at det bygges flere omsorgsboliger og at det etableres flere heldøgnsplasser i institusjon.

Pleie- og omsorgssektoren er en arbeidsintensiv sektor. På grunn av det blir antall årsverk pr. 100 innbygger over 67 år en viktig indikator på ressursbruken i sektoren. Figur 24.3 viser antallet årsverk i pleie- og omsorgssektoren per 100 innbyggere over 67 år i 1998 for kommunene gruppert etter fylke.

¹ Landsgjennomsnittet er vektet etter innbyggertall, slik at folkerike kommuner veier tyngre enn mindre kommuner. Gruppegjennomsnittene er uvektede, dvs. at hver kommune innen en gruppe veier like tungt, uavhengig av innbyggertall.

Kilde: (Statistisk sentralbyrå)

Kommunene i de tre nordligste fylkene, samt Aust-Agder, har i forhold til antall eldre over 67 år den høyeste årsverksinnsatsen. Lavest årsverksinnsats finner vi i Østfold, Akershus, Oslo og Telemark. Forskjellen mellom kommunene i Finnmark med flest årsverk pr. innbygger og kommunene i Østfold med lavest var relativt stor. I Finnmark var det ved utgangen av 1998 19,4 årsverk pr. 100 innbygger over 67 år, mot 12,1 i Østfold.

Pleie- og omsorgssektoren kan grovt sett deles opp i hjemmetjenester og institusjonstjenester. I de fleste kommuner er det flere brukere av hjemmetjenester enn av institusjonstjenester, men generelt har institusjonene mer krevende brukere enn hjemmetjenestene. Figur 24.4 viser antall mottakere av hjemmetjenester pr 100 innbygger 67 år og over og antall institusjonsplasser pr. 100 innbygger 80 år og over. For at en person skal bli registrert som mottaker av hjemmetjenester må personen være en aktiv/regelmessig bruker av hjemmesykepleie eller praktisk bistand. Antallet institusjonsplasser omfatter beboere i sykehjem, aldershjem og andre boformer med heldøgns pleie og omsorg.

¹ Landsgjennomsnittet er vektet etter innbyggertall, slik at folkerike kommuner veier tyngre enn mindre kommuner. Gruppegjennomsnittene er uvektede, dvs. at hver kommune innen en gruppe veier like tungt, uavhengig av innbyggertall.

Kilde: (Statistisk sentralbyrå)

Høyest dekningsgrad i hjemmebasert omsorg har kommunene i de tre nordligste fylkene og Aust-Agder. I Finnmark får 25 av 100 eldre hjelp i hjemmet. Lavest dekningsgrad har kommunene Akershus, Østfold og Rogaland. I Akershus får 16 av 100 eldre hjelp i hjemmet.

Som vi ser av figur 24.4 er det store geografiske variasjoner i tilbudet om institusjonsplass. Kommunene i Finnmark har den høyeste dekningsgraden, hvor over 40 av 100 innbyggere over 80 år har et tilbud om institusjonsplass. I kommunene i Østfold derimot har under 20 prosent av de eldre et tilbud om institusjonsplass.

Figur 24.4 viser at det er en tendens til at de fylker som har et høyt nivå på hjemmetjenestene også har et høyt tilbud innen institusjonstjenestene. Videre ser vi at kommunene i Østfold, i forhold til resten av landet, har en lav dekningsgrad både på hjemmetjenestene og institusjonstjenestene.

Variasjonene mellom kommunene kan skyldes flere forhold. Ulike analyser, bl.a. foretatt på Gerix-data for et begrenset antall kommuner, viser at det er en tendens til at kommuner med høye inntekter tilbyr mer hjelp til den enkelte bruker enn kommuner med lave inntekter (Langørgen 2000). 9

Videre er det påvist klare sammenhenger mellom inntektsnivå og hvor mange brukere som får tjenesten (dekningsgrad). Variasjonene i tjenestetilbudet kan også ha sammenheng med at behovet for et kommunalt tilbud varierer. Både ulikhet i sykelighet og i hvilken grad den private omsorgen avlaster det kommunale tilbudet spiller inn. Videre kan kommunenes prioritering av pleie- og omsorgstjenester være forskjellig.

I tabellene 24.15, 24.16 og 24.17 vises henholdsvis antall årsverk i sektoren pr. 100 innbygger over 67 år, antall plasser i institusjon pr. 100 innbygger 80 år og over og antall brukere av hjemmetjenester pr. 100 innbygger 67 år og over for gruppene av sammenlignbare kommuner.

Av tabellene 24.15 og 24.16 kan vi lese at det i 1998 var en sammenheng mellom nivået på kommunenes inntekter og omfanget av pleie og omsorgstjenester. I landet ble det utført 13,4 årsverk pr. 100 innbygger over 67 år. Det var en klar tendens til at antall årsverk økte med kommunenes inntekter. Foruten i de 10 rikeste kommunene var det kommunegruppen med høyt inntektsnivå og lavt innbyggertall som hadde høyest ressursinnsats med 17,2 årsverk pr. 100 innbygger. Tilsvarende hadde kommuner med høyt innbyggertall og lave inntekter, samt storbyene, lavest ressursinnsats med 12,8 årsverk. Også dekningsgraden i institusjonstjenestene økte klart med inntekt og avtok med innbyggertall. Mens det på landsbasis var 22,9 av 100 innbyggere over 80 år som hadde tilbud om institusjonsplass, var dekningsgraden 34,2 pr. 100 innbygger for kommunegruppen med høye inntekter og lavt innbyggertall.

Som vi ser av tabell 24.17 er det ingen klare sammenhenger mellom kommunenes inntekter og andelen eldre som mottar hjemmetjenester. Det er imidlertid, på samme måte som for institusjonstjenestene, en tendens til at andelen eldre som mottar hjemmetjenester er høyere i kommuner med et lavt innbyggertall enn i kommuner med et høyt innbyggertall.

24.5 Tjenesteproduksjon i fylkeskommunene

24.5.1 Somatiske tjenester

Somatiske spesialisthelsetjenester omfatter foruten sykehus også fødehjem, spesialsykehjem, sykestuer og privatpraktiserende spesialister. Om tjenestene gis i sykehus eller i andre institusjoner avhenger av hvordan fylkeskommunene har valgt å organisere driften, hovedtyngden av tjenestene gis imidlertid i sykehusene.

I figur 24.5 vises antall årsverk og antall effektive senger for sykehusene gruppert etter bostedsfylke 10

.

Kilde: (Antall årsverk: Statistisk sentralbyrå. Effektive senger: Samdata. Sammenlignsdata for somatiske fylkeshelsetjeneste 1998. NIS-rapport 4/99.)

Antall effektive senger er høyest i Finnmark og lavest i Akershus. Forskjellen mellom fylkene er imidlertid ikke stor. Når vi ser på antall årsverk i forhold til innbyggertall er imidlertid ulikhetene mellom fylkene større. Fylkene Troms, Oslo, Sør-Trøndelag og Hordaland ligger høyest, med henholdsvis 20,1, 16,1, 14,7 og 13,1 årsverk pr. 1 000 innbyggere. Landets 4 regionsykehus ligger i disse fylkene, og dette forklarer mye av forskjellen til resten av fylkene. Lavest ligger Akershus, Vestfold, Buskerud og Østfold.

I figur 24.6 vises antall sykehusopphold pr. 1 000 innbyggere etter bostedsfylke i 1997 og 1998. Figuren viser at det er relativt store forskjeller fylkene i mellom når det gjelder antall sykehusopphold pr. innbygger. Høyest antall sykehusopphold pr. innbygger har Sogn og Fjordane, Nordland og Finnmark.

Kilde: (Samdata sykehus, Sammenlignsdata for somatiske fylkeshelsetjeneste 1998. NIS-rapport 4/99.)

24.5.2 Psykiatri

Psykiatrien er utpekt til et av satsingsområdene i helsevesenet. Målet er å bygge ut et likeverdig psykiatrisk tjenestetilbud, hvor tilgjengelighet er uavhengig av bosted.

Figur 24.7 viser antall heldøgnsplasser i psykiatriske institusjoner pr 10 000 innbyggere for det enkelte fylke i 1998. 95 prosent av heldøgnsplassene er i voksenpsykiatrien, mens 5 prosent er i barne- og ungdomspsykiatrien.

Kilde: (Statistisk sentralbyrå)

Oslo har klart flest heldøgnsplasser med 22 plasser pr. 10 000 innbyggere. Aust-Agder og Oppland har også høye andeler. Færrest heldøgnsplasser pr. innbygger har Nordland og Hedmark med under 10 plasser pr. 10 000 innbyggere. Landsgjennomsnittet var i overkant av 14 heldøgnsplasser i psykiatriske institusjoner.

Antall polikliniske konsultasjoner fylkesvis i 1998 er vist i figur 24.8.

Kilde: (Statistisk sentralbyrå)

Figur 24.8 viser til dels store variasjoner fylkene imellom i antall polikliniske konsultasjoner. I 1998 har Oslo, Nordland og Vest-Agder flest polikliniske konsultasjoner pr. 1 000 innbyggere. Færrest konsultasjoner har fylkene Aust-Agder, Hordaland og Akershus med under 100 konsultasjoner pr. 1 000 innbyggere. Landsgjennomsnittet var 140 polikliniske konsultasjoner pr. 1 000 innbyggere, og 9 av fylkene ligger over landsgjennomsnittet.

24.5.3 Videregående opplæring

Figur 24.9 viser omfanget av videregående utdanning for det enkelte fylke for skoleåret 1999-2000. I følge «Omfangsforskriften» fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet skal alle fylkeskommuner gi et utdanningstilbud som utgjør 375 prosent beregnet i forhold til et gjennomsnittlig avgangskull fra grunnskolen. Som det framgår av figuren er det store variasjoner i omfanget mellom fylkeskommunene. Ingen oppfyller kravet om en dekning på 375 prosent. Trøndelagsfylkene og Troms ligger høyest med over 350 prosent, mens Aust-Agder fylkeskommune har lavest dekning med 318 prosent. På landsbasis ligger gjennomsnittet på 339 prosent for skoleåret 1999-2000.

Kilde: (Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet)

25 Rapportering med KOSTRA-data

25.1 Status og fremdrift

Kommunal- og regionaldepartementet har i tidligere kommuneøkonomiproposisjoner orientert om KOSTRA-prosjektet. Siktemålet med KOSTRA er å forbedre eksisterende datagrunnlag om ressursforbruk og produserte tjenester i kommunal sektor. For regnskaps- og rapportåret 1999 har 108 kommuner rapportert etter KOSTRA-modellen. I etterfølgende avsnitt vises rapportering fra oppvekstsektoren for åtte kommuner basert på KOSTRA-data fra 1999.

Rapportering etter KOSTRA-modellen vil bli obligatorisk f.o.m. regnskaps- og rapportåret 2001, dvs. for den rapportering som skal finne sted tidlig i 2002. Opplæringsprogrammet om KOSTRA som er igangsatt for kommuner og fylkeskommuner vil bli videreført for de kommuner og fylkeskommuner som kommer med i siste fase. For kommunene er regional statsforvaltning (fylkesmann, fylkeslege og utdanningskontor) ansvarlig for opplæringen og veildedning i bruk av KOSTRA-data.

I 2000 utvides prosjektet til å omfatte om lag 220 kommuner som tidlig i år 2001 vil rapportere data for 2000 etter KOSTRA-malen. De resterende 215 kommuner inngår fra 2001. Se for øvrig http://kostra.dep.no.

I 1999 deltok fylkene Sør-Trøndelag, Nordland, Buskerud, Oppland og Finnmark. For 2000 deltar også Møre og Romsdal og Hedmark. De resterende fylkeskommuner deltar fra 2001.

KOSTRAs fagarbeidsgrupper arbeider løpende med å vurdere rapporteringens omfang og innretning på de ulike kommunale og fylkeskommunale tjenesteområdene. Her tas det hensyn til både statens og kommunenes behov for styringsinformasjon ved at departementer, kommuner og Statistisk sentralbyrå er representert i gruppene. Det enkelte fagdepartement er ansvarlig innenfor arbeidsgruppens fagfelt, og den videre utvikling av innholdet i rapportering og nøkkeltall vil først og fremst skje i disse fagarbeidsgruppene. Som ledd i Regjeringens prosjekt med gjennomgang av statlig regelverk rettet mot kommunesektoren (jf. kap 16) blir spesifikke rapporteringsordninger gjennomgått. Fagarbeidsgruppene i KOSTRA sitt mandat er i den forbindelse blitt utvidet til også å omfatte rapporteringsordninger knyttet til øremerkede tilskudd i tillegg til det løpende arbeid med å gjennomføre forenklet rapportering. Fagarbeidsgruppene i KOSTRA skal våren 2000 (frist 30. juni 2000) derfor legge spesielt vekt på å gi en oversikt over statlig initiert rapportering knyttet til øremerkede tilskudd m.v. og vurdere om det skjer dobbeltrapportering, og evt. foreslå rapporteringsordninger sløyfet, samt gi en vurdering av gevinster og ulemper ved å samordne de gjenstående rapporteringene med KOSTRA.

Prosjektet vil i løpet av våren 2000 videreføre rammeavtaler med IT-leverandører under Forvaltningsnettet på områder som er relevant for KOSTRA-prosjektet (elektronisk datautveksling). Under rammeavtalene får nye kommuner i KOSTRA-prosjektet tilbud om tilpassede løsninger til en ferdig forhandlet og lavest mulig pris. Gjennom disse avtalene søker man å tilby gradvis mer differensierte løsninger.

KOSTRA-prosjektet er en del av arbeidet med å fornye offentlig sektor og er etter departementets vurdering det viktigste verktøyet for samordning og forenkling av statlige rapporteringskrav og forbedret grunnlag for sammenligning av kommuner og derved økt mulighet for læringseffekt.

Det er en grunnleggende forutsetning for samarbeidet mellom staten og kommunesektoren i KOSTRA-prosjektet at dette skal gi styringsinformasjon til nytte for både staten og kommunesektoren. For kommuner og fylkeskommuner vil KOSTRA-data gi et bedre grunnlag for planlegging og budsjettering - ved at nøkkeltallene gir mulighet for å vurdere måloppnåelse i forhold til politiske prioriteringer, og ved at man kan identifisere områder av kommunens virksomhet der det er behov for omstillings- og effektiviseringstiltak. Ved tilbakeføringen av nøkkeltall for 1999 er det lagt vesentlig vekt på forbedret brukervennlighet og utviking av tilbakeføringstjenesten i Statistisk sentralbyrå. I tillegg til forhåndsdefinerte kommunegrupperinger (jf. omtale kap. 25.3) kan kommunene selv etablere egne grupperinger for sammenligning etter eget ønske. Ved sammenligning med andre kommuner vil den enkelte kommune kunne finne frem til kommuner som har nyttige erfaringer om bl.a. effektiv organisering av kommunal administrasjon og tjenesteproduksjon.

25.2 Tilbakeføring av nøkkeltall

Et hovedformål med KOSTRA er å sette sammen regnskaps- og tjenestedata til nøkkeltall som viser kommunenes prioriteringer - det vil si kommunenes relative utgifter til ulike formål, kommunenes dekningsgrader - som viser tjenestetilbudet i forhold til ulike målgrupper for tilbudet og kommunenes produktivitet/enhetskostnader - som viser kostnader i forhold til tjenesteproduksjonen. For å ivareta ulike brukerbehov er Statistisk sentralbyrå sin presentasjon av nøkkeltall tredelt.

25.2.1 Nøkkeltall for nivå 1 - utvalgte og aggregerte nøkkeltall

Faktaarket inneholder her et sett med utvalgte nøkkeltall og hver kommune blir sammenlignet med forhåndsdefinerte kommunegrupper (jf. kap. 25.3). Målgruppen er bl.a. den sentrale administrative og politiske kommuneledelsen, som vil ha nytte av nøkkeldata i en slik aggregert form. Tallene blir presentert i standardiserte tabeller over to sider. Kommunen sammenlignes med forhåndsdefinerte kommunegrupper, gjennomsnittet for kommunene i hvert fylke og landsgjennomsnittet for KOSTRA-kommunene.

Nøkkeltallene er strukturert i sju ulike temaer, først er utvalgte befolkningsdata og levekårsdata samlet i tema 0 «Behovsprofil». Deretter presenteres ett tema for finansielle nøkkeltall og seks temaer der en har gruppert funksjonene i funksjonsområder. Funksjonsområdene er igjen gruppert etter tema slik at det gis en begrenset og oversiktlig presentasjon. Nedenfor følger oversikt over de ulike temaene på nivå 1:

Nøkkeltall - tema 0. Behovsprofil

Nøkkeltall - tema 1. Finansielle nøkkeltall - fordeling av driftsutgifter

Nøkkeltall - tema 2. Oppvekst

Nøkkeltall - tema 3. Kommunehelse, pleie- og omsorg

Nøkkeltall - tema 4. Sosialkontor og barnevern

Nøkkeltall - tema 5. Vann - avløp - renovasjon, natur og nærmiljø

Nøkkeltall - tema 6. Kultur, kirke og asylmottak/andre religiøse formål

Nøkkeltall - tema 7. Samferdsel, bolig og næring, brann og ulykkesvern

25.2.2 Nøkkeltall for nivå 2 - detaljerte nøkkeltall

Nøkkeltallene på nivå 2 er strukturert i elleve ulike områder hvor funksjonene er gruppert i funksjonsområder. Presentasjonen sikrer tilbakeføring av detaljerte nøkkeltall slik de blir utarbeidet i Statistisk sentralbyrå etter mottak av data. I tillegg er befolkningsdata for en rekke aldersgrupper slik de utnyttes ved utarbeiding av nøkkeltall i KOSTRA samlet i en «Behovsprofil». Målgruppen er bl.a. administrativ og politisk sektorledelse i kommunene. Nedenfor følger oversikt over nøkkeltallene på nivå 2. i tilbakeføringstjenesten.

Nøkkeltall - Behovsprofil

Nøkkeltall - Barnehager

Nøkkeltall - Barnevern

Nøkkeltall - Brann- og ulykkesvern

Nøkkeltall - Grunnskole

Nøkkeltall - Kommunehelsetjeneste

Nøkkeltall - Kultur og barne- og ungdomstiltak

Nøkkeltall - Natur og nærmiljø

Nøkkeltall - Pleie og omsorg

Nøkkeltall - Samferdsel

Nøkkeltall - Sosialtjenester

Nøkkeltall - Vann, avløp og avfall/renovasjon

Alle nøkkeltallene presenteres i tabeller med utvalgte nøkkeltall for 1999 i forspalten og kommune, kommunegruppe, tilhørende fylke og landsgjennomsnitt for KOSTRA-kommunene i tabellhodet. Dette gjør det lett for kommunen å ta ut data for de temaer og de kommuner de er interessert i, og de kan også etablere egne grupperinger av kommuner for sammenligninger, se forøvrig presentasjon på http://www.ssb.no/kostra/stt.

25.2.3 Nøkkeltall for nivå 3 - database for direkte oppslag

Tilbakeføringstjenesten fra Statistisk sentralbyrå vil bli videreutviklet. Det er planlagt videreutvikling av programvare med sikte på tilrettelegging for avanserte søk og direkte oppslag, samt etablering av temakart. Per i dag er dette ikke tilgjengelig på nettet.

25.3 Kommunegrupperinger

De 108 KOSTRA - kommunene som rapporterer inn data for 1999, er inndelt etter Statistisk sentralbyrås kommunegruppering. Grupperingen av kommunene er foretatt etter folkemengde og økonomiske rammebetingelser. Bortsett fra Oslo og landets 3 største byer og de 10 kommunene med høyest frie disponible inntekter pr. innbygger, er landets kommuner inndelt etter størrelsen på folkemengden i kommunene og nivået på de bundne kostnadene. Bundne kostnader er et mål på kommunenes kostnader for å innfri minstestandarder og lovpålagte oppgaver, og disse kostnadene varierer bl.a. med demografiske, sosiale, geografiske og klimatiske forhold. 11

I alt gir denne metoden 11 forhåndsdefinerte kommunegrupper som vist i tabell 25.1.

25.4 Analyse av KOSTRA-data

For året 1999 har 108 kommuner rapportert etter KOSTRAs prinsipper. Tallene er publisert ureviderte. På grunnlag av revisjoner i kommunene som sendes Statistisk sentralbyrå innen 15.05.00 vil reviderte nøkkeltall foreligge fra Statistisk sentralbyrå i juni.

Som eksempel på hvilken informasjon som gis, er det i det følgende vist rapportering fra oppveksttjenesten. Utgangspunktet i KOSTRA er å knytte kommunenes oppgaver og ressursbruk til dekningen av innbyggernes behov. Oppgaver og ressursbruk er derfor sortert i funksjoner. Begrepet funksjon fokuserer på hvilke typer behov tjenestene skal dekke og hvilke brukergrupper tjenestene henvender seg til. Funksjonsbegreper er uavhengig av hvilke typer tjenester kommunen har etablert og hvordan tjenestene er organisert. KOSTRA-funksjonene i oppveksttjenesten er:

Funksjon 201: Førskole

(Opphold og stimulering for førskolebarn). Aktivitet i barnehager basert på grunnbemanning («basistilbud»), ordinære driftsutgifter (inkl. utgifter til turer, mat, leker osv.), barneparker. Inventar og utstyr. Funksjonen omfatter ikke tiltak som er knyttet til integrering av barn med spesielle behov og tiltak for å tilrettelegge tilbudet til spesielle barnegrupper (jf. funksjon 211).

Funksjon 202: Grunnskole

(Opplæring av barn i grunnskolealder). Undervisning i grunnskolen (all undervisning, inkl. delingstimer, spesialundervisning, vikarer m.m. og konverteringsressurser, jf. GSI: årstimer). Funksjonen omfatter videre administrasjon i skolen - rektor, inspektør, rådgiver på ungdomstrinnet, kontaktlærer, samlingsstyrer og etterutdanning for lærere og avtalefestede ytelser (redusert leseplikt, virkemiddelordninger m.v.), pedagogisk-psykologisk tjeneste (ekskl. PPTs innsats i barnehager og voksenopplæring), assistenter, morsmålundervisning, skolebibliotekar, kontorteknisk personale/kontordrift, skolemateriell, undervisningsmateriell og -utstyr m.m. Utgifter til ekskursjoner som ledd i undervisning inngår i funksjonen, mens skoleskyss føres på funksjon 222.

Funksjon 211: Styrket tilbud til førskolebarn

(Tilrettelagte tiltak for funksjonshemmede, språklige minoriteter og andre førskolebarn med spesielle støttebehov.) Tilbud til funksjonshemmede (inkl. skyss, der dette er en del av tilretteleggingen av tilbudet til barnet), spesialtilbud (inkl. PPT), tospråklig assistanse, materiell anskaffet til enkeltbarn eller grupper.

Funksjon 213: Voksenopplæring

(Opplæring av personer over 15 år uten fullført grunnskole). Opplæring for innvandrere. Grunnskoleopplæring for innvandrer 16-20 år. Grunnskoleopplæring for voksne. Spesialundervisning for voksne. Voksenopplæring etter opplæringsloven (ekskl. grunnskoleopplæring til personer over 15 år i spesialskoler). Inklusive evt. styrkingstilbud til disse elevene (spesialundervisning, PPT m.v.).

Funksjon 214: Spesialskoler

(Opplæring i og drift av spesialskoler og institusjonsskoler). Samtlige utgifter knyttet til spesialundervisning etter enkeltvedtak i institusjoner utenfor den vanlige grunnskolen, ev. utgifter til elever i statlige kompetansesentre og til drift av institusjonsskoler som ikke (bare) driver spesialundervisning. Skyss til slik undervisning føres på funksjon 222.

Funksjon 215: Skolefritidstilbud

(Opphold/aktivisering for barn i grunnskolealder). Skolefritidsordninger, fritidshjem. Utgifter til lokaler føres på funksjon 222.

Funksjon 221: Førskolelokaler og skyss

(Lokaler og annen tilrettelegging for opphold og stimulering av førskolebarn). Investeringer, drift og vedlikehold av barnehagelokaler, bl.a. energi, rengjøring, vaktmestertjenester. Nyanskaffelser, nybygg. Utvendige arealer/lekeplasser m.m. Kapitalkostnader. Inventar og utstyr føres under funksjon 201. Skyss av barnehagebarn (ekskl. skyss som er del av tilrettelegging av tilbudet for funksjonshemmede barn).

Funksjon 222: Skolelokaler og skyss

(Lokaler og annen tilrettelegging for opplæring av barn i grunnskolealder, inkludert lokaler til spesialskoler). Forvaltning, drift og vedlikehold av skolelokaler (inkl. lokaler til skolefritidsordninger) , bl.a. energi, rengjøring, vaktmestertjeneste. Utvendige arealer, skolegårder. Inventar og utstyr føres på funksjon 202, 214 og 215. Skoleskyss (inkl. skyss som er del av tilrettelegging av tilbudet for funksjonshemmede barn), internater/innkvartering av grunnskolebarn i forbindelse med vanlig opplæring (ikke leirskole og ekskursjoner).

Funksjon 383: Musikk- og kulturskoler

(Lovpålagt musikk og kulturskoletilbud til barn og unge).

Prioriteringer

Kommunenes prioriteringer er synliggjort ved at det i nøkkeltallene gjennomgående er benyttet netto driftsutgifter for den aktuelle funksjonen. Netto driftsutgifter er definert som differansen mellom driftsutgiftene pluss avskrivninger minus driftsinntekter som regnskapsføres på den aktuelle funksjonen. Driftsutgiftene må dekkes av kommunens frie inntekter og uttrykker derfor prioriteringen av ubundne midler. Definert ved KOSTRA-artene (010-480) + 520 + 590 - artene (600-890) - 920).

Dekningsgrader

For å vise kommunenes dekningsgrader er det i nøkkeltallene gjennomgående benyttet brukere pr. innbygger i den aktuelle målgruppen for tjenesten. I enkelte tilfeller er det i stedet benyttet antall årsverk som utfører den aktuelle tjenesten.

Produktivitet/enhetskostnader

Kommunenes produktivitet ved den aktuelle tjenesten vises gjennomgående i nøkkeltallene ved å benyttet korrigerte brutto driftsutgifter for den aktuelle funksjonen. Korrigerte brutto driftsutgifter er definert som driftsutgiftene ved kommunens egen tjenesteproduksjon som regnskapsføres på den aktuelle funksjonen pluss avskrivninger minus dobbeltføringer i de kommunale regnskaper som skyldes viderefordeling av utgifter/internkjøp mv. For å få et riktig uttrykk for dette holdes alle utgifter som ikke gjelder kommunenes egen produksjon av tjenester utenfor. Definert ved KOSTRA - artene (010-290) + 520 + 590 - 690 - 710 - 790).

Vi har valgt kommunene Hvaler, Sandøy, Frei og Lurøy i gruppe 4 «Små kommuner med middels bundne kostnader pr. innbygger» og Rakkestad, Nord-Odal, Odda og Bjugn fra gruppe 7 «Mellomstore kommuner med middels bundne kostnader pr. innbygger».

Kommunene i gruppe 4 er små kommuner med middels bundne kostnader pr. innbygger. De presenterte kommunene Hvaler, Sandøy, Frei og Lurøy har henholdsvis 3 487, 1 359, 5 146 og 2 102 innbyggere.

Ved beregningene knyttet til SSBs gruppering av kommuner i kommunegrupper, kommunene fordelt på fylker og for gjennomsnittet av alle KOSTRA-kommunene er det benyttet et aritmetisk gjennomsnitt der alle kommuner teller like mye. Gjennomsnittlig folketall i de 108 kommunene som har rapportert er 11 867 personer. Tabell 25.2 viser fordeling av netto driftsutgifter i prosent i oppveksttjenesten mellom de ulike oppgavene eller funksjonene for å vise forskjeller i prioritering innen sektoren. I tillegg vises totale utgifter til sektoren målt i kroner pr. innbygger i kommunen.

Tabell 25.2 viser også netto driftsutgifter pr. innbygger for oppveksttjenesten samlet i kroner og prosentvis fordeling av netto driftsutgifter på de ulike deltjenestene førskole/barnehage, grunnskole, voksenopplæring og spesialskoler. Netto driftsutgifter pr. innbygger brukt på området er et mål på hvor mye av kommunenes frie inntekter som blir brukt på tjenesten.

Netto driftsutgifter pr. innbygger for oppveksttjenesten varierer samlet fra 12 031 kroner i Lurøy til 7 787 kroner i Hvaler kommune. De tre kommunene Sandøy, Frei og Lurøy har alle høyere netto driftsutgifter til oppveksttjenesten enn landsgjennomsnittet på 7 938 kroner. Gjennomsnittet for alle kommunene i gruppe 4 på 8 657 kroner ligger også vesentlig høyere enn landsnittet.

Netto driftsutgifter i oppveksttjenesten er prosentvis fordelt på de enkelte deltjenestene. Fordelingen viser at i Hvaler går 81,8 prosent av netto driftsutgifter innen oppvekst til grunnskole, mens tilsvarende tall for Lurøy er 66,0 prosent. For de 29 kommunene i gruppe 4 går gjennomsnittlig 68,7 prosent av netto driftsutgifter i oppveksttjenesten til grunnskole, noe som også er gjennomsnittet for landet.

Lurøy, som har høyest utgifter pr. innbygger, har en relativt høy andel knyttet til funksjonene førskole og skolelokaler/skyss.

Tabell 25.3 viser at forskjeller i kommunenes ressursbruk blant annet kan skyldes ulik struktur og organisering av oppveksttjenesten. Lurøy kommune har 7 elever pr. undervisningsrelatert årsverk og lavest antall elever pr. klasse. I analysen av produktivitet benyttes korrigerte driftsutgifter (dvs. brutto driftsutgifter fratrukket fordelte utgifter, sykelønnsrefusjon og intern salg). Tabell 25.3 avsnitt A viser at Lurøy har høyest korrigerte brutto driftsutgifter pr. elev samlet for «Grunnskole» og «Skolelokaler og skyss» pr. elev.

Frei har relativt lave utgifter pr. elev. Dette forklares bl.a. mange elever pr. årsverk. Frei har også relativt sett lavere driftsutgifter pr. innbygger 6-15 år enn pr. innbygger. Lave driftsutgifter pr. elev henger derfor sammen med en høy andel innbyggere 6-15 år.

Barnehagedekningen er også høyest i Lurøy både samlet (78 prosent) og blant barn 1-2 år (68 prosent). Hvaler kommune har lavest barnehagedekning med 45 prosent og lave netto driftsutgifter pr. innbygger 1-5 år.

Frei kommune har høyest korrigerte brutto driftsutgifter pr. kommunal barnehagebruker samtidig som de har den laveste dekningsgraden for barnehageplasser med 43 prosent. Halvparten av plassene i Frei er private.

Kommunene i gruppe 7 er mellomstore kommuner med middels bundne kostnader pr. innbygger. De valgte kommunene Rakkestad, Nord-Odal, Odda og Bjugn har er innbyggertall på henholdsvis 7 080, 5 054, 7 734 og 4 689 personer.

Tabell 25.4 viser at samlede netto driftsutgifter til pr. innbygger er 7 574 kroner i gjennomsnitt for de 18 kommunene i gruppe 7. Av de presenterte kommunene varierer tallene fra høyest i Bjugn med 8 395 kroner til lavest i Nord-Odal med 6 013 kroner. Gjennomsnittet for gruppe 7 er totalt noe lavere enn gjennomsnittet for landet på 7 938 kroner.

I Bjugn kommune går en lavere prosentvis andel av netto driftsutgifter i oppveksttjenesten til grunnskole (65,4 prosent) og til førskole/barnehage (3,8 prosent) enn både gjennomsnittlig for gruppe 7 og for landsnittet. Bjugn har imidlertid en relativt høy andel til voksenopplæring og musikk-/kulturskoler.

Bjugn har høyest korrigerte brutto driftsutgifter samlet for funksjon 202 «Grunnskole» og funksjon 222 «Skolelokaler og skyss» pr. elev. Dette er med å forklare et høyere nivå på netto driftsutgifter pr. innbygger i oppveksttjenesten enn i de andre kommunene.

Odda har høyest netto driftsutgifter til barnehage pr. barn 1-5 år og Rakkestad lavest. Dette skyldes både forskjeller i dekningsgrader og produktivitet samt forskjeller i foreldrebetaling.

26 Kirkelig virksomhet

26.1 Innledning

Det økonomiske forholdet mellom kommune og kirke er i første rekke regulert i lov 7. juni 1996 om Den norske kirke. Kommunenes økonomiske ansvar etter kirkeloven retter seg særlig mot drift og vedlikehold av kirker og kirkegårder og lønn til visse lovbestemte stillinger. De kirkelige fellesrådene er etter kirkeloven gitt et selvstendig ansvar for forvaltningen av de kommunale bevilgningene.

Som nevnt i St.prp. nr. 69 (1998-99) Om kommuneøkonomien 2000, er det forutsatt at det i kommuneøkonomiproposisjonen gis en årlig rapportering om utviklingen i den lokale kirkeøkonomien, med vekt på forholdet til kommunene.

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 1999 gjorde Stortinget vedtak om å be Regjeringen legge fram for Stortinget en samlet vurdering av kirkens økonomiske situasjon etter innføring av ny kirkelig lovgivning, jf. Budsjettinnst. S. nr. 12 (1998-99). Denne redegjørelsen inngår i en stortingsmelding om kirkens økonomi som ventes lagt fram høsten 2000. I meldingen vil det blant annet bli redegjort for hovedtendenser i utviklingen av den lokale kirkeøkonomien på 1990-tallet, med bakgrunn i tall fra de kommunale og kirkelige regnskapene. Rapporteringen på det kirkelige området i årets kommuneøkonomiproposisjon må ses i lys av den mer omfattende redegjørelsen som vil bli gitt i den nevnte stortingsmeldingen.

26.2 Kommunenes økonomiske ansvar etter kirkeloven

Etter innføringen av ny kirkelov er det både fra kirkelig og kommunalt hold reist spørsmål om rekkevidden av kommunenes økonomiske forpliktelser overfor kirken, slik disse er regulert i kirkeloven § 15. Som nevnt i kommuneøkonomiproposisjonen for 2000 ble det sendt ut et felles rundskriv i mars 1999 fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet til landets kommuner og kirkelige fellesråd om forståelsen av kirkelovens bestemmelser og om forholdet mellom kirken og kommunene.

Etter kirkeloven § 15 kan Kongen i forskrift gi nærmere bestemmelser om kommunenes utgiftsplikter. Slik forskrift er til nå ikke gitt. I den omtalte stortingsmeldingen om kirkens økonomi vil forskriftsspørsmålet bli drøftet særskilt.

26.3 Tilskuddsordninger for den lokale kirke

Foruten bevilgninger over kommunebudsjettene, mottar de kirkelige fellesrådene et særskilt statstilskudd over Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets budsjett, jf. kap. 294, post 72 Tilskudd til kirkelig virksomhet i kommunene. Formålet med dette statstilskuddet, som ble innført i 1997 i sammenheng med den nye kirkelovgivningen, er at kirken lokalt skal ha et økonomisk grunnlag som er større enn det som følger av reglene om kommunenes utgiftsplikter etter kirkeloven § 15. Det følger av dette at kommunene ikke kan avpasse sine økonomiske forpliktelser etter kirkeloven § 15 mot det tilskuddet som fellesrådene mottar fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet.

Flere av de kirkelige fellesrådene mottar dessuten statstilskudd til særskilte stillinger innen kirkelig undervisning og diakoni. Tilskuddet i 2000 er på 27 millioner kroner. Det meste av tilskuddet er refusjon av (om lag 50 prosent) lønn til soknediakonstillinger organisert under de kirkelige fellesrådene.

De nevnte tilskuddsordningene vil bli gjennomgått og drøftet i den omtalte stortingsmeldingen om kirkens økonomi.

26.4 Hovedtall fra de kirkelige fellesrådenes regnskaper 1998

Med bakgrunn i den nye kirkelovgivningen, som blant annet medførte at den lokale kirke fikk en mer selvstendig stilling i forhold til kommunene, ble de kirkelige fellesrådene fra 1997 pålagt å rapportere sine regnskaper til Statistisk sentralbyrå. Mens kirkelige utgifter tidligere inngikk som en ordinær driftsutgift for kommunene, er det fra 1997 de kirkelige fellesrådene som forvalter de kommunale bevilgningene til kirken og som fører disse i sitt regnskap, skilt fra kommunens regnskap.

Regnskapsrapporteringen fra fellesrådene gir blant annet informasjon om utgiftsfordelingen mellom hovedformål, og om omfanget av de kommunale bevilgninger til kirken. Herunder også om omfanget av den kommunale tjenesteytingen som er avtalt mellom kommunen og vedkommende kirkelige fellesråd i medhold av kirkeloven § 15. Kommunal tjenesteyting på det kirkelige området innebærer at kommunen har påtatt seg visse tjenester for fellesrådet, for eksempel innen regnskapsføring. Verdien av denne tjenesteytingen skal beregnes og tas med i fellesrådenes regnskaper som kalkulatorisk inntekt og utgift for vedkommende fellesråd.

Tabell 26.1 viser brutto driftsutgifter til kirkelige formål i henhold til de kirkelige fellesrådenes regnskaper for 1998. Tabeller som viser utviklingstrekk i den lokale kirkeøkonomien på 1990-tallet vil inngå i den nevnte stortingsmeldingen om kirkens økonomi.

Utgiftsformålet Kirkelig administrasjon omfatter utgifter til fellesrådenes egen administrasjon, herunder lønn til kirkeverge. Utgiftsformålet Kirker omfatter drift og vedlikehold av kirkebygg, herunder bl.a. lønn til kirketjener, klokker og organist. Utgiftsområdet Kirkegårder omfatter drift og vedlikehold av kirkegårdene, herunder lønn til kirkegårdsarbeidere. Andre kirkelige formål omfatter driftsutgifter som ikke naturlig hører inn under de øvrige formålene. Særlig gjelder dette utgifter til virksomhet innen diakoni, ungdomsarbeid og liknende.

Som det framgår av tabell 26.1 var de samlede utgiftene til fellesrådene nær 1,8 milliarder kroner i 1998. Det sammenliknbare tallet for fellesrådenes utgifter i 1997 var nær 1,6 milliarder kroner. Utgiftsveksten fra 1997 til 1998 var 186 millioner kroner, eller nær 12 prosent.

Utgiftene til drift og vedlikehold av kirker og kirkegårder utgjorde 67 prosent av fellesrådenes samlede utgifter i 1998, mens utgiftene til administrasjon utgjorde 27 prosent. Den prosentvise fordelingen av utgiftene i 1998 mellom de ulike formålene er vist i figur 26.1.

Virksomheten i regi av de kirkelige fellesrådene finansieres i hovedsak ved kommunale bevilgninger, men fellesrådene har også andre inntektskilder, bl.a. tilskudd fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, jf. ovenfor. Figur 26.2 viser den relative fordelingen mellom inntektskildene i 1998.

De samlede inntektene til fellesrådene var i 1997 1 628 millioner kroner, som økte til 1 765 millioner kroner i 1998, dvs. en økning på vel 8 prosent. Som det framgår av figur 26.2 representerer bidraget fra kommunene ca. 80 prosent av fellesrådenes samlede inntekter.

I figur 26.2 er verdien av den kommunale tjenesteytingen overfor fellesrådene inkludert i de kommunale overføringene. I henhold til fellesrådenes regnskaper for 1998 utgjorde verdien av tjenesteytingen vel 5 prosent av kommunenes samlede bidrag, eller ca. 72 millioner kroner. I 1997 var verdien av tjenesteytingen ca. 70 millioner kroner.

Det kommunale bidraget til fellesrådene, inklusive verdien av den kommunale tjenesteytingen, var i 1997 på 1 312 millioner kroner. I 1998 var bidraget 1 382 millioner kroner. Dette representerer en økning på 70 millioner kroner, eller 5,3 prosent. Tabell 26.2 viser fordelingen av kommunenes bidrag fordelt på kommunestørrelse og per innbygger.

Det kommunale bidraget målt per innbygger er avtagende med økende kommunestørrelse. Dette har særlig sammenheng med at utgiftene til kirker og kirkegårder, som kommunene har utgiftsansvaret for, naturlig vil være mindre målt per innbygger i folkerike kommuner hvor det vil være færre kirker og kirkegårder i forhold til folketallet.

27 Rapportering fra regional statsforvaltning

I 1993 startet departementet et forsøk med rapportering fra fylkesmannsembetene om bruk av delegert myndighet. I 1994 gikk man over til fast og pålagt rapportering. Vi skal her presentere resultatene fra rapporteringen for 1999 på fire områder:

• Behandling av kommunale budsjettvedtak jf. kommuneloven §45.

• Godkjenning av kommunale låneopptak, jf. kommuneloven §50.

• Godkjenning av kommunale garantier, jf. kommuneloven §51.

• Lovlighetskontroll etter kommuneloven §59.

Vi vil i denne sammenhengen også presentere enkelte tall for tilsvarende rapportering for 1994 - 1998 for å illustrere utviklingen i denne perioden.

Grunnen til at departementet spesielt ber om rapportering om løsningen av disse oppgavene, er at disse utgjør basisaktiviteten i statens styring av enkeltkommuner i spørsmål vedrørende økonomi og kommunal saksbehandling. Disse opplysningene gir også indikasjoner på den økonomiske situasjonen i kommunene (dette gjelder særlig behandlingen av kommunale budsjettvedtak). Arbeidet med disse sakene er også forankringen for mye av den juridiske og økonomiske veiledningen fylkesmannen driver i forhold til kommunene.

Dette kapitlet inneholder også en omtale av et prosjekt om utvikling av et forventningsbrev fra fylkesmennene til kommunene som ble redegjort for i fjorårets kommuneøkonomiproposisjon og som departementet nå har avsluttet.

27.1 Rapportering fra fylkesmennene

Fylkesmannen har ansvar for kontroll med kommunenes budsjetter både når det gjelder de materielle og de formelle sidene.

Den formelle kontrollen tar i hovedsak sikte på å kontrollere at saksbehandlingen er korrekt og at vedtaket er fattet av et kompetent organ. Den materielle kontrollen tar sikte på å sjekke innholdet i budsjettet. Budsjettet skal være realistisk, fullstendig og i balanse.

Som det framgår av tabell 27.1 skjedde det fra 1994 til 1997/98 en betydelig reduksjon i antall budsjetter som fylkesmannen har opphevet. Fra 1998 til 1999 har det skjedd en økning i antall budsjetter som er blitt opphevet, og nivået ligger på ca. 75 prosent av nivået i 1994/1995. Den viktigste årsaken til at budsjettene blir opphevet, er det økonomiske innholdet i dem. Det har vært en økning i antallet budsjetter som er blitt opphevet på grunn av det økonomiske innholdet i forhold til i 1997 og 1998. Det kan være en indikasjon på at flere kommuner i 1999 hadde problemer med å få budsjettene i balanse.

Det er stor forskjell i andel opphevinger mellom fylkene, andelen varierer fra 0 til 37,5.

27.1.1 Godkjenning av låneopptak

Fylkesmannen er delegert myndighet til å godkjenne kommunale låneopptak, jf. kommuneloven § 50. Tabell 27.2 viser behandling av søknader i 1995 - 1998. Totalt sett er det gitt avslag på 36 lånesøknader i 1999.

Det er brudd i tendensen vi har sett siden 1995 med en jevn nedgang i antallet lånesøknader frem til 1997, til en økning i 1998 og 1999. Når det gjelder antallet lånesøknader som ikke er blitt godkjent, har det vært en svak reduksjon fra 1997 til 1999.

27.1.2 Godkjenning av garantier

Kommunene kan bare stille garanti for bestemte formål i følge kommuneloven §51. Det er bl.a. ikke adgang til å stille garanti for andres forpliktelser knyttet til næringsvirksomhet. Fylkesmannen skal både kontrollere at formålet er lovlig og at kommunene vil ha økonomisk bæreevne til å påta seg forpliktelsen. I tillegg skal fylkesmannen kontrollere om det er begått formelle feil.

Som det framgår av tabell 27.3 har det vært en jevn reduksjon fra år til år når det gjelder kommunale garantivedtak, med unntak av en svak oppgang i 1997. 16 av totalt 271 vedtak (5,9 prosent) som har vært behandlet har ikke fått fylkesmannens godkjennelse i 1999, som er den laveste andelen ikke godkjente av alle som er registrert her. Den viktigste årsaken til at fylkesmannen ikke godkjenner kommunale garantivedtak, er at garantiformålet er ulovlig.

27.2 Lovlighetskontroll

Kommuneloven § 59 gir minst tre kommunestyremedlemmer anledning til å kreve at fylkesmannen kontrollerer lovligheten av avgjørelser truffet av folkevalgt organ eller av administrasjonen. Fylkesmannen kan også selv ta initiativ til lovlighetskontroll. Tabell 27.4 gir informasjon fra 1994, 1996, 1997, 1998 og 1999 om saker fylkesmannen hadde oppe til lovlighetskontroll. Vi har ikke tatt med tallene for 1995 fordi dette året representerte et unntaksår ved at en stor del av sakene som ble lovlighetskontrollerte var kontroll i forbindelse med valg av nemnder etter kommunevalget i enkelte kommuner.

Etter en markant nedgang i antallet registrerte vedtak som var oppe til kontroll i 1998 i forhold til i 1997, var det en økning i 1999. Det var de sakene som fylkesmannen tok opp etter eget initiativ som økte mest. Den relative andelen av kontrollsakene hvor fylkesmannen har tatt initiativet er den samme, 29 prosent. Nesten halvparten av vedtakene der fylkesmannen har tatt initiativ til lovlighetskontroll, blir erklært ulovlige.

Fylkeslegene rapporterer via Sosial- og helsedepartementet at ingen kommunale vedtak er lovlighetskontrollert, verken i 1998 eller 1999.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet rapporterte tilsvarende for utdanningsdirektørene. Det har vært en markant økning fra 1998 til 1999; utdanningsdirektørene rapporterte at de har truffet vedtak etter lovlighetsklage på kommunale eller fylkeskommunale avgjørelser i 2 tilfeller i 1998, og 8 i 1999. To vedtak ble kjent ulovlig i 1999. I tillegg har utdanningsdirektøren truffet vedtak i 5 saker i 1998 og 7 saker i 1999 etter at de selv har tatt initiativ til å vurdere lovligheten av kommunale avgjørelser. I 5 av disse sakene ble avgjørelsene opprettholdt.

27.3 Forventningsbrev til kommunene

I kommuneøkonomiproposisjonen for 2000 omtalte departementet et prosjekt for å utvikle et forventningsbrev fra fylkesmannen til kommunen. I sin behandling av kommuneøkonomiproposisjonen i juni 99 stilte Stortingets kommunalkomite seg positiv til «at departementet ønsker å videreutvikle prosjektet med forventningsbrev som et tilbud til regional statsforvaltning for å bedre samordningsarbeidet overfor kommunene».

På denne bakgrunn har departementet utarbeidet en veileder om forventningsbrevmetoden «Hvordan kan styringsdialogen mellom staten og kommunene samordnes og forbedres?» I tillegg har departementet utarbeidet en oversikt over endringer i statlige forventninger til kommunene basert på vedtak i perioden fra og med 1998 til mars 2000. Disse to dokumentene er formidlet til fylkesmannsembetene og lagt ut på Internett.

Formålet med veilederen er å presentere en metode for å samordne og bedre dialogen mellom kommunene og staten. I mange henseende vil kommunene oppfatte statlig styring som uklart formidlet og uoversiktelig. Omfanget av statlige styringssignaler er stort og det er ikke alltid helt klart for alle kommuner om styringssignalene kan oppfattes som pålegg eller anbefalinger. Styringssignalene formidles heller ikke samlet slik at kommuneledelsen kan se sammenhengen i dem. Dessuten må kommunene forholde seg til mange ulike statlige instanser regionalt.

Fylkesmannen har en samordningsrolle som er hjemlet i fylkesmannsinstruksen og nærmere beskrevet i KRDs «Retningsliner for fylkesmannens samordningsfunksjon» (H-34/94). Den har til formål å motvirke de uheldige sidene av oppsplittingen av regional statsforvaltning i mange fagetater som oppfattes som et problem av kommunene. For å aktivere denne samordningsrollen er det nødvendig med prosesser som gjør at regional statsforvaltning opptrer samlet i sin dialog med kommunene.

Formålene med forventningsbrevet kan summeres i følgende seks punkter:

• Effektiv og tydelig formidling av styringssignaler fra staten til kommunene som kan bidra til avklaring av såvel kommunalt ansvar som lokalt handlingsrom.

• Identifisere behov for samordning mellom sektorer i stat og kommune.

• Klargjøre rolle- og ansvarsdelingen mellom staten og kommunene.

• En felles ramme for dialog og læring mellom kommunene og regional stat. Sammen med bruk av KOSTRA-informasjon og gjennom dialog kan et forventningsbrev legge grunnlaget for effektiv myndighetskontakt mellom den regionale staten og kommunene.

• Et bedre ledelsesverktøy i staten og kommunene.

• Utgangspunkt for oppfølging av nasjonale mål i kommunene/fylket.

Veilederen utdyper og begrunner disse formålene og redegjør for hvordan et forventningsbrev eller liknende arbeidsmetoder kan bidra til å nå dem.

I veilederen argumenteres det for hvor viktig det er for kommunene at den regionale staten blir bedre samordnet og tydelig i sin dialog med kommunene. Forventningsbrev kan bidra til å tydeliggjøre både statens og kommunenes rolle i forvaltningen. Brevet vil bidra til å dokumentere hva kommunene plikter å gjøre og hva de står fritt til å gjøre. Det vil forhåpentlig skape grunnlag for en bedre dialog mellom staten regionalt og kommunene og kan brukes som et grunnlagsdokument når kommunene og regional statsforvaltning samtaler. Rammene for det kommunale selvstyret og lokaldemokratiet blir tydeligere.

Departementet understreker at fylkesmennene står fritt til om de vil benytte forventningsbrev, eller om de velger andre metoder for politikkformidling og samordning overfor kommunene.

Veilederen er utarbeidet av Kommunal- og regionaldepartementet med råd og bistand fra representanter fra regional statsforvaltning og Kommunenes Sentralforbund.