1 Hovedinnholdet i proposisjonen

Regjeringen legger i denne proposisjonen fram et samlet opplegg for behandlingen av endringene på statsbudsjettet våren 1999. Flere budsjettendringer er allerede fremmet i egne proposisjoner tidligere i år. For nærmere omtale av disse endringene vises til de aktuelle proposisjonene.

I dette kapitlet blir det gjort rede for hovedinnholdet i denne proposisjonen. Kapittel 2 gir en omtale av regjeringens forslag til endrede skatte- og avgiftsregler i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 1999. I kapittel 3 gjøres det rede for endringene under de enkelte departement.

1.1 Rammene for finanspolitikken

Anslag på regnskap for 1999 viser et oljekorrigert underskudd på 10,9 mrd kroner. Det er da også inkludert en merutgift på 1,0 mrd kroner som skyldes økt bruk av tilsagnsfullmakter for bevilgningene til arbeidsmarkedstiltak og botiltak. Sammenlignet med regnskapet for 1998 er det oljekorrigerte underskuddet 6,6 mrd kroner lavere i 1999.

Presstendensene ser ut til å avta i deler av arbeidsmarkedet. Utsiktene og utfordringene for norsk økonomi er imidlertid ikke vesentlig endret etter at statsbudsjettet ble vedtatt i fjor. Regjeringen legger derfor stor vekt på å unngå en betydelig svekkelse av det finanspolitiske opplegget, og merutgifter må i hovedsak dekkes inn ved reduserte utgifter på andre områder og økninger i departementenes inntekter.

Utgiftene i forbindelse med krisen i Kosovo var helt uforutsette, men er samtidig høyt prioriterte formål. Etter en samlet vurdering av situasjonen i norsk økonomi, og i lys av problemene knyttet til å gjennomføre store endringer og betydelige utgiftsreduksjoner midt i et budsjettår, har regjeringen funnet det forsvarlig med en svekkelse av budsjettbalansen før anslagsendringer og budsjettekniske omlegginger på om lag 1,7 mrd kroner. Dette tilsvarer merutgiftene i forbindelse med Kosovo-krisen. Regjeringen har lagt til grunn at endringer i anslag for oljevirksomhet, skatte- og avgiftsinntekter, netto renteinntekter og dagpenger til arbeidsledige skal slå ut i budsjettoverskuddet.

Det økonomiske opplegget for 1999 anslås nå å gi en innstramming i norsk økonomi tilsvarende ½: pst av BNP for Fastlands-Norge målt ved endringen i det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettunderskuddet. Dette er lavere enn i det opprinnelig vedtatte budsjettet (Blå bok). Regjeringens forslag i denne proposisjonen vil innebære at den reelle underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter blir knapt 1½: pst fra 1998 til 1999. Dette er ¾: prosentenheter høyere enn lagt til grunn i det vedtatte budsjettet. Utgiftene i forbindelse med krisen i Kosovo bidrar til knapt ½: pst høyere utgiftsvekst.

Når en ser bort fra merutgiften til arbeidsmarkedstiltak og botiltak, som også ble lagt til grunn for anslag på regnskap når budsjettet ble vedtatt, blir økningen i det oljekorrigerte underskuddet på 4,4 mrd kroner sammenlignet med vedtatt budsjett (Blå bok).

St meld nr 2 (1998-99) Revidert nasjonalbudsjett inneholder en nærmere drøfting av gjennomføringen av den økonomiske politikken i 1999.

1.2 Endringer på statsbudsjettet siden vedtatt budsjett

De største utgiftsøkningene som foreslås i denne proposisjonen er knyttet til innsatsstyrt finansiering av sykehus, ferdigstilling av Rikshospitalet, utgifter til Forsvarets internasjonale fredsoperasjoner, gjennomføring av eldreplanen på 4 år, mottak av flyktninger utenom Kosovo, tusenårsfeiringen og nye stillinger til politistudenter.

Bevilgninger på 244 mill kroner på grunn av overgang til nettobudsjettering for Rikshospitalet og Radiumhospitalet gjelder avsetning av midler til utbetaling av feriepenger og arbeidsgiveravgift mv i 2000 og vil ikke medføre endret økonomisk aktivitet i 1999. Denne utgiftsøkningen foreslås ikke dekket inn.

Tidligere i år er det fremmet tre proposisjoner med forslag om bevilgninger til humanitær bistand på Balkan, mottak av flyktninger fra Kosovo og enkelte andre utgiftsøkninger knyttet til Kosovokrisen på til sammen 1 748 mill kroner. Dette beløpet inkluderer forslag om bevilgninger på 1 218 mill kroner fremmet i en egen samleproposisjon under Kommunal- og regionaldepartementet, St prp nr 59 (1998-99), og forslag om 305 mill kroner i tilleggsbevilgninger under Forsvarsdepartementet, St prp nr 62 (1998-99). Utenriksdepartementet fremmet i St prp nr 56 (1998-99) forslag om en hjelpepakke på 225 mill kroner til humanitær bistand i forbindelse med krisen i Kosovo.

Netto utgiftsøkningene tidligere i år utenom bevilgningene knyttet til Kosovokrisen utgjør 447 mill kroner. Den største utgiftsøkningen gjelder jødebosaken som ble fremmet av regjeringen i 1998, men som først er behandlet av Stortinget i denne vårsesjonen. I tillegg har Utenriksdepartementet i St prp nr 38 (1998-99) fremmet forslag om utgiftsøkninger på 100 mill kroner i forbindelse med Samarbeidsprogrammet for Sentral- og Øst-Europa og Handlingsplanen for atomsaker.

Samlet sett er det fremmet forslag om økte utgifter på i alt 5,5 mrd kroner før utgiftsreduksjonene som foreslås som inndekning i denne proposisjonen. Bevilgningsøkninger som følger av omdisponeringer innen det enkelte departements budsjett er ikke inkludert. Enkelte av disse endrede utgiftene motsvares av tilsvarende endringer i statsbudsjettets inntekter. Den største budsjettendringen i denne kategorien er forslaget om å bevilge 615 mill kroner i refusjon av dokumentavgift for kraftselskaper. Siden refusjonen først finner sted etter at dokumentavgiften i sin helhet er innbetalt til staten, anslås inntektene fra dokumentavgiften å øke tilsvarende. Anslaget for inntekter fra autodieselavgiften er økt med 77 mill kroner. Det må ses i sammenheng med forslag om kompensasjon for bruk av autodiesel. I tillegg er det netto fremmet forslag om 316 mill kroner i økt aksjeutbytte og økte inntekter under departementene. Utgiftsøkninger som utgjør 1 748 mill kroner foreslås ikke dekket inn, mens utgiftsøkninger for 2 536 mill kroner foreslås dekket gjennom budsjettiltak på andre områder.

Det er begrensede midler avsatt på reserven for tilleggsbevilgninger. Det er derfor bare rom for å dekke om lag 0,9 mrd kroner av utgiftsøkningene gjennom nedsettelse av reserven for tilleggsbevilgninger i vår. Da gjenstår det begrensede reserver for tilleggsbevilgninger i 2. halvår.

Regjeringen foreslår at det gjennomføres utgiftsreduksjoner som utgjør 2,0 mrd kroner, inkl en nedsettelse av ymse med om lag 0,9 mrd kroner, og inntektsøkninger som utgjør 0,5 mrd kroner.

Blant budsjettiltakene er reduksjon av Statsbyggs reguleringsfond. Vedrørende øvrige utgiftstiltak kan nevnes at det innenfor en økt bistandsramme (jf tidligere foreslåtte tilleggsbevilgninger til Kosovo på til sammen 243 mill kroner) foreslås enkelte utgiftsreduksjoner i størrelsesorden 180 mill kroner. Det er også foreslått reduserte overføringer til kommunesektoren (hovedstadstilskuddet) og reduksjoner i forsvarsbudsjettet.

Endrede anslag bidrar til en økning i statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd med netto 2,4 mrd kroner.

Samlet går netto skatte- og avgiftsinntekter fra Fastlands-Norge noe ned ( - 0,5 mrd kroner) sammenlignet med vedtatt budsjett. Mens inntektene fra direkte skatter og avgiftene til folketrygden anslås økt med 2,5 mrd kroner, anslås en reduksjon i avgiftsinntektene på 3,0 mrd kroner, ekskl økte inntekter fra dokumentavgift og autodieselavgift.

Netto renteinntekter reduseres med 1,5 mrd kroner da renteutgiftene anslås å gå ned med 2,1 mrd kroner og renteinntektene reduseres med 3,6 mrd kroner.

De samlede budsjettendringene hittil i vår, inkl forslag om tilleggsbevilgninger og anslagsendringer i denne proposisjonen, gjør at anslag på regnskap for 1999 viser et oljekorrigert underskudd på 10,9 mrd kroner. Økningen i det oljekorrigerte underskuddet er på 4,4 mrd kroner sammenlignet med anslaget for oljekorrigert underskudd som ble lagt til grunn i forbindelse med vedtatt budsjett (Blå bok).

Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås nå til 37,7 mrd kroner som er 18,4 mrd kroner lavere enn i vedtatt budsjett. Hovedårsaken til dette er at anslaget for skatte- og avgiftsinntekter fra petroleumsvirksomheten er redusert, at nettoinntekten fra statens direkte økonomiske engasjement i oljevirksomheten (SDØE) går ned og at aksjeutbyttet fra Statoil er redusert. Disse endringene har bl a sammenheng med lavere forventet produksjon i 1999. Det legges til grunn en gjennomsnittlig oljepris for 1999 på 110 kroner pr fat som også ble lagt til grunn i vedtatt budsjett.

Regjeringen foreslår i Ot prp nr 67 (1998-99) å justere loven for Statens petroleumsfond slik at utgifter til prosjektrettet teknologiutvikling for oljeindustrien, kap 2441, inngår i kontanstrømmen fra petroleumsvirksomheten. I denne proposisjonen foreslås bevilget 100 mill kroner til dette formålet.

Netto kontantstrømmen overføres til Statens petroleumsfond. Det tilbakeføres så tilstrekkelige midler fra fondet til statsbudsjettet slik at det oljekorrigerte underskuddet dekkes og budsjettet gjøres opp i balanse. Netto avsetningen i Statens petroleumsfond for 1999 anslås nå til 26,8 mrd kroner.

Statsbudsjettets finansieringsbehov anslås til 34,9 mrd kroner som er 13,6 mrd kroner lavere enn i vedtatt budsjett. Endringene er i stor grad et resultat av førtidige tilbakekjøp av statsobligasjonslån og førtidig innfrielse av annen innenlandsk statsgjeld.

1.3 Stortingsvedtak av 30.11.1998 om en statlig moderniseringskomite

Stortinget gjorde 30.11.1998 følgende vedtak:

«Det oppnevnes en statlig moderniseringskomite med mandat til å foreslå strukturendringer i offentlig sektor for å sikre mer økonomiske og menneskelige ressurser til eldreomsorg, helse, utdanning og forskning, og for å sikre folketrygden. Komiteen må legge vekt på følgende i sitt arbeid:

• Tiltak som kan bidra til å bedre økonomiens virkemåte vurderes på bredt grunnlag.

• Forholdet mellom forvaltningsnivåene vurderes med sikte på forenkling, herunder også forholdet mellom statsadministrasjon og lokaladministrasjon, for å fjerne unødvendig dobbeltadministrasjon.

• Statsadministrasjonen og det offentlige serviceapparatet må moderniseres.

• Forholdet mellom fylkeskommunene og statsadministrasjonen må avklares for å fjerne unødvendig dobbeltadministrasjon.

• Frivillige kommunesammenslåinger må oppmuntres.

Arbeidstakere og brukerinteresser må trekkes med i komiteens arbeid.»

Regjeringen har fulgt opp intensjonen i stortingsvedtaket ved å nedsette to offentlige utvalg; Oppgavefordelingsutvalget og Sysselsettingsutvalget, som arbeider med frist til sommeren 2000, samt ved å igangsette programmet Et enklere Norge.

Oppgavefordelingsutvalget

Oppgavefordelingsutvalget ble nedsatt av regjeringen 5.6.1998 for å vurdere ansvars-, oppgave- og funksjonsfordelingen mellom stat, fylkeskommune og kommune.

Utvalget er ledet av adm. dir. i Husbanken Lars Wilhelmsen, og det er lagt vekt på en bred sammensetning av utvalget med deltakelse fra departementene, regional statsforvaltning, kommunesektoren og forskningsmiljøer. Mandatet for utvalget ble forelagt Stortinget ved behandlingen av statsbudsjettet for 1998.

1. «Utvalget skal gi en oversikt over ansvars-, oppgave- og funksjonsfordelingen som gjelder i dag mellom staten, fylkeskommunen og kommunene. Utvalget skal redegjøre for endringene i ansvars-, funksjons- og oppgavefordelingen som er gjennomført etter at fylkeskommunen ble opprettet i sin nåværende form, og for hovedhensynene som er lagt til grunn for de ulike reformene. Utvalgets drøfting skal bygge på Stortingets behandling av St meld nr 24 (1996-97) Tilgjengelighet og faglighet, når det gjelder eierskap og organisering av sykehusene. Utvalget bør gjøre greie for hvilke kommunale, fylkeskommunale og statlige oppgaver som ikke har fått vurdert ansvarsplasseringen i løpet av denne perioden.

2. Utvalget skal presentere en oversikt over ansvars-, oppgave- og funksjonsfordelingen i andre land og peke på viktige endringer som har skjedd gjennom reformprosesser i andre land.

3. Utvalget skal evaluere dagens ansvars-, oppgave- og funksjonsfordeling mellom staten, fylkeskommunene og kommunene i forhold til grunnleggende hovedhensyn som har ligget til grunn for reformarbeidet. Det bør rettes særlig oppmerksomhet mot:

   • erfaringene med fylkeskommunen som selvstendig forvaltningsnivå, herunder effektiviteten og kvaliteten i oppgaveløsningen og virkemåten til demokratiet på fylkesnivå.

   • relasjonene mellom regional statsforvaltning og fylkeskommunen, med vekt på ansvaret for organisering/samhandling mellom de to og særlig vekt på ansvaret for regionale oppgaver.

   • ansvars-, oppgave- og funksjonsfordelingen mellom fylkeskommunene og kommunene.

4. Utvalget bør søke å identifisere gråsoner i ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene og drøfte om slike gråsoner kan være opphav til styrings- og legitimitetsproblemer, problemer for god offentlig tjenesteproduksjon og for løsning av viktige regionale utviklingsoppgaver. Utvalget bør også drøfte hvilket omfang slike problemer kan ha. Utvalget bør foreslå evt tiltak som kan virke dempende på disse problemene.

5. Utvalgets arbeid skal baseres på forskningsbasert kunnskap om oppgavefordelingen og forvaltningsnivåenes rolle. På denne bakgrunn skal utvalget gi en samlet vurdering av dagens ansvars-, oppgave- og funksjonsfordeling og gi forslag til evt reformer som kan styrke demokratiet, bedre grunnlaget for politisk styring i offentlig forvaltning, gi en mer brukervennlig forvaltning og bidra til en bedre offentlig ressursbruk.

6. Utvalget skal avslutte arbeidet innen 30.06.2000.»

Regjeringen er av den oppfatning at dette utvalget på en god måte vil dekke det andre og det fjerde av punktene i stortingsvedtaket av 30.11.98.

Sysselsettingsutvalget

Regjeringen gjennomførte en inntektspolitisk konferanse med medlemmene i Kontaktutvalget for inntektsoppgjørene på Torbjørnrud i desember 1998. En ble her blant annet enig om å nedsette et bredt sammensatt og langsiktig utvalg for å drøfte strategier for sysselsetting og verdiskaping. Utvalget ble nedsatt 23.3.1999 og er ledet av professor Steinar Holden. Det er lagt vekt på en bred sammensetning av utvalget.

Mandatet for utvalget er:

«Utvalget skal legge til grunn at den økonomiske politikken skal bidra til en bærekraftig utvikling med full sysselsetting og høy verdiskaping, vekst i konkurranseutsatt sektor i fastlands-Norge, en effektiv offentlig sektor og en rettferdig fordeling.

Utvalget skal gi en beskrivelse av utviklingen i norsk økonomi på 1990-tallet, med vekt på arbeidsmarkedet. Utvalget skal legge vekt på å drøfte inntektspolitikkens rolle i denne perioden. Utvalget skal også analysere regional mobilitet på arbeidsmarkedet og gi en analyse av flyttemønstrene i lys av konjunktursvingningene og endringer i næringsstrukturen.

Utvalget skal ved hjelp av analyser og beregninger peke på de viktigste utfordringene norsk økonomi står overfor framover. Dette gjelder bl a utfordringene som følger av en økt globalisering.

På denne bakgrunn skal utvalget drøfte strategier som kan bidra til en balansert utvikling i norsk økonomi over tid. I denne sammenhengen skal det legges vekt på tiltak som kan bidra til å bedre økonomiens virkemåte og det skal drøftes hvordan konjunktursvingninger kan reduseres. Utvalget skal redegjøre for hvilken rolle inntektspolitikken kan spille. Videre skal det vurdere hvordan den økonomiske politikken kan bidra til en mer effektiv bruk av ressursene i de ulike deler av landet, en langsiktig bærekraftig forvaltning av landets ressurser og en effektiv miljøpolitikk.

Utvalget skal vurdere næringslivets rammebetingelser slik at de kan bidra til en sterk konkurranseutsatt sektor og økt nyskaping i næringslivet.

Demografiske forhold medfører trolig svak vekst i arbeidsstyrken framover. For å sikre høy sysselsetting uten at den kostnadsmessige konkurranseevnen svekkes, er det viktig at arbeidsstyrken nyttes best mulig og at ikke mange unødig forblir utenfor arbeidsmarkedet. Utvalget skal i denne sammenheng vurdere arbeidsmarkedets virkemåte.

Utvalget skal gå nærmere inn på de utfordringene som utvalget for forberedelse av inntektsoppgjøret 1999 peker på i forbindelse med lønnsforhandlingsprosessen og gi en nærmere drøfting av inndelingen av økonomien etter konkurransetype.

Fristen for utvalgets arbeid settes til 1. juli 2000.»

Regjeringen vil vise til andre setning i fjerde avsnitt i mandatet, som er likelydende med første punkt i stortingsvedtaket av 30.11.1998.

Et enklere Norge

Statsministeren lanserte programmet Et enklere Norge i Stortinget 11.2.1999. Programmet innebærer en styrking og samordning av arbeidet med forenkling og effektivisering i offentlig forvaltning. Unødige detalj- eller dobbeltreguleringer må fjernes eller endres. Forvaltningsapparatet må gjennomgås, bl a med sikte på å redusere ressursbruk til administrasjon. Dette arbeidet er nødvendig for å legge til rette for at en større del av de offentlige ressursene - både i stat og kommune - kan brukes til nødvendig tjenesteyting, og for å legge bedre til rette for nødvendig nyskaping i næringslivet og blant innbyggerne.

Programmet er organisert i forhold til tre mål:

• En opprydding og forenkling i regelverket, særlig overfor næringslivet.

• Det skal bli enklere for enkeltpersoner og for næringslivet å ha kontakt med det offentlige både som tjenesteorgan og som myndighetsorgan.

• Kommunene skal få økt frihet. Statlige styringsvirkemidler må utformes slik at de ikke binder unødige ressurser og hindrer effektive løsninger lokalt.

Programmet innebærer en særskilt satsing på disse oppgavene, og er gitt en varighet på to år. Dette innebærer likevel ikke at innholdet skal avgrenses til tiltak som kan gjennomføres innen denne tidsrammen.

For å sikre nødvendig samordning vil statsministeren selv lede et utvalg av regjeringsmedlemmer som skal koordinere programmet Et enklere Norge. Nærings- og handelsdepartementet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet er tillagt ansvaret for framdrift og oppfølging av tiltak på hver sine satsingsområder.

Kommunaldepartementet vil gjennom et eget prosjekt ivareta siste del av stortingsvedtaket av 30.11.1998.

Hensynet til arbeidstaker- og brukerinteresser, som også er nevnt i stortingsvedtaket, vil bli ivaretatt i de pågående prosessene.