5 Forslag til ny organisering

5.1 Framtidig organisering av virksomhetsområdene

Departementet vil på bakgrunn av evalueringen av Statsbyggs virksomhet peke på at det er behov for en omorganisering med sikte på å etablere et klarere skille mellom den forvaltningsmessige og forretningsmessige delen av Statsbyggs virksomhet. Dessuten er det av betydning å få etablert rutiner og systemer som klarere skiller Statsbyggs rolle som rådgiver og tilbyder ved statlige lokalanskaffelser. Det er videre behov for å klargjøre ansvarsforholdene internt i Statsbygg og etablere bedre rutiner for prosjektstyring. Disse endringene er nødvendige for at Statsbygg skal oppnå den forutsatte leveringssikkerhet og tillit hos myndigheter og brukere. Regjeringen mener det er mest rasjonelt for staten at Statsbygg har en høy kompetanse på bygge- og eiendomssaker som ulike departementer kan gjøre bruk av, og mener en bør unngå at ulike deler av forvaltningen bygger opp egen kompetanse på disse områdene.

Departementet foreslår en reorganisering og restrukturering av Statsbyggs virksomhet ved at den konkurranseutsatte delen av Statsbyggs eiendomsforvaltning skilles ut som en egen organisatorisk enhet. Den nye organisasjonen skal i konkurranse med private tilby lokaler til statlig virksomhet. Det forutsettes derfor at det eksisterer et fungerende marked for den typen lokaler som den nye organisasjonen skal tilby.

Det gjenværende Statsbygg skal gjennomgå en omfattende restrukturering. Virksomheten vil utøve funksjonen som byggherre for de bygg staten selv velger å stå som eier av. I tillegg skal Statsbygg fokusere virksomheten om forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling av statens bygg innenfor kategorien formålsbygg, samt utføre planleggings- og utredningsoppgaver på vegne av departementer og virksomheter, jf. nærmere omtale under kap. 6.

Det anbefales en organisering med fire virksomhetsområder, hvorav ett av virksomhetsområdene skilles ut i en egen organisasjon. De foreslåtte virksomhetsområdene er:

Virksomhetsområde 1: Forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling av eiendommer

For å sikre helhetlige, konsistente og effektive løsninger må forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling av eksisterende eiendommer organiseres som eget virksomhetsområde. Med bakgrunn i behovet for erfaringstilbakeføring, et godt utviklet regionalt apparat og erfaringene fra tilsvarende organisasjonsendringer i Sverige, har departementet vurdert det som mest hensiktsmessig å beholde denne enheten som en integrert del av Statsbygg, framfor å skille ut også dette området i for eksempel en egen organisasjon.

Virksomhetsområde 2: Rådgivning og byggherretjenester

Som det framgår av redegjørelsen i kapittel 6, er det lagt opp til at Statsbygg skal ha en kundeorientert organisasjon, med hovedfokus på rådgiverrollen. Det foreslås også å samle, styrke og formalisere kontakten med departementene. Det vil bli lagt stor vekt på departementenes og virksomhetenes synspunkter i forbindelse med utformingen av nye samarbeidsmodeller mellom Statsbygg og brukerne. Forannevnte utgjør hovedargumentasjonen for at rådgivnings- og byggherretjenester ligger samlet i en organisasjonsenhet.

Virksomhetsområde 3: Plan og utredning

Plan og utredning er foreslått som eget virksomhetsområde som følge av en ønsket styrking av området. Under dette området skal blant annet oppgaver knyttet til forskning og utvikling (FoU-virksomheten) ligge. Hensikten er at forskningsperspektivet ikke skal nedtones i forhold til øvrige oppgaver, noe som kunne ha blitt et problem dersom Plan og utredning ble lagt under et av de andre virksomhetsområdene. Pilotprosjekter innen forskning og utvikling vil imidlertid fortsatt kunne implementeres via prosjekter i de andre virksomhetsområdene.

Virksomhetsområde 4: De konkurranseutsatte byggene

Ved å skille ut den konkurranseutsatte delen av virksomheten rendyrkes rollen som tilbyder av konkurranseutsatte lokaler der det finnes et reelt leverandørmarked. Siktemålet med en utskilling er å gi rammebetingelser på lik linje med private aktører. Dette er i tråd med de omorganiseringer som er gjort i andre statlige virksomheter på 1990-tallet.

5.2 Vurdering av tilknytningsformer

Det er behov for å foreta en nærmere vurdering av de ulike tilknytningsformene som egner seg best for Statsbyggs framtidige virksomhet. Det er ikke minst viktig å finne fram til en egnet tilknytningsform for organisering av den konkurranseutsatte delen av virksomheten.

Det er tre hovedtilknytningsformer for den virksomhet staten driver; forvaltningsorgan, statseide selskaper og stiftelser.

Forvaltningsorgan (herunder forvaltningsbedrifter)

Forvaltningsorganene kan inndeles i ordinære forvaltningsorgan (f.eks. direktorater) og forvaltningsbedrifter. Forvaltningsorganene er juridisk og økonomisk en del av staten. Dette innebærer at de i hovedsak får sine finansielle ressurser gjennom bevilgninger fra Stortinget og at virksomheten er underlagt Riksrevisjonens kontroll. Den enkelte statsråd har instruksjonsmyndighet og er konstitusjonelt og politisk ansvarlig for alt som skjer i virksomheten. De ansatte er statstjenestemenn og ansettelsesforholdet omfattes av tjenestemannsloven og tjenestetvistloven.

Forvaltningsbedriftene er forvaltningsorganer som driver forretningsmessig virksomhet. Disse er derfor gitt mer omfattende fullmakter enn det som er vanlig for ordinære forvaltningsorganer. Bedriftene er imidlertid underlagt det statlige budsjettregelverk og budsjettprosedyrer. Dette innebærer at de må forholde seg til den ordinære budsjettprosessen i staten og til Stortingets behandling av deres drifts- og investeringsbudsjetter, samt viktige forretnings- og organisasjonsmessige spørsmål. Disse bindingene fører til mindre selvstendighet i den løpende driften og til en mer omfattende beslutningsprosess enn for virksomheter som er organisert som selvstendige selskaper. Forvaltningsbedriftsmodellen er særlig aktuell der staten har behov for en sterkere kontroll og styring av driften. Modellen gir statsråden direkte instruksjonsmyndighet overfor virksomhetsledelsen. Denne modellen er dermed egnet til å ivareta samfunnspolitiske målsettinger, samtidig som den legger til rette for en viss forretnings- og servicevirksomhet.

Statseide selskaper; statsaksjeselskap, statsforetak og særlovselskaper

De statseide selskapene består av statsaksjeselskap, statsforetak og særlovselskaper. Disse selskapene er selvstendige juridiske enheter, og statens økonomiske ansvar er begrenset til den kapital som staten har skutt inn i selskapet. Forholdet mellom staten som eier og selskapet er regulert i lovgivningen.

For statsforetak er dette regulert i lov av 30. august 1991 nr. 71 om statsforetak. Staten er her eneeier, og kan ikke eie sammen med andre interessenter. I utgangspunktet er det foretaket som er ansvarlig for de økonomiske forpliktelsene. Dersom det skulle oppstå en helt ekstraordinær situasjon der statsforetaket ikke makter å gjøre opp for seg, skal staten skyte inn de midler i foretaket som er nødvendig for å dekke fordringshaverne. Departementet utøver den øverste myndighet i foretaket gjennom foretaksmøtet. Denne selskapsformen er best egnet der staten ved siden av de rent forretningsmessige hensyn også ønsker å ivareta samfunnsmessige hensyn.

De heleide statsaksjeselskapenes virksomhet reguleres gjennom aksjeloven og dens særbestemmelser for statsaksjeselskap. Denne selskapsformen benyttes for statlig engasjement i næringsvirksomhet der det ikke foreligger spesielle samfunnsmessige hensyn som bør ivaretas. Eierrollen utøves gjennom generalforsamlingen. Normalt vil statsråden utøve generalforsamlingsfunksjonen. Selskapsformen er ikke egnet dersom staten har behov for direkte inngrep i den daglige virksomheten. I enkelte statsaksjeselskaper, blant annet Telenor AS, har en valgt å ta inn et punkt i selskapsvedtektene som krever at styret skal forelegge for generalforsamlingen alle saker som antas å være av vesentlig, prinsipiell, politisk eller samfunnsmessig betydning. Et sentralt poeng er statens begrensede ansvar for virksomheten i et aksjeselskap. Dette innebærer at staten blant annet ikke er rettslig forpliktet til å dekke restgjeld ved nedleggelse. På dette punkt skiller denne selskapsformen seg klart ut fra statsforetak hvor staten står ansvarlig for alle selskapets forpliktelser.

Dersom det er ønskelig å etablere et selskap med vilkår som avviker fra de to nevnte selskapsformer, kan det være aktuelt å etablere selskapet på grunnlag av et lovvedtak, såkalte særlovselskap. Dette er for eksempel aktuelt for selskap med begrenset ansvar (BA). Denne selskapsformen har en grunnform som likner enten aksjeselskapene eller statsforetakene, men hvor man også kan ha innslag fra forvaltningsorganene.

5.3 Tilknytningsform for Statsbygg (formålsbygg)

Foruten å ivareta statens interesser som byggherre og eiendomsforvalter skal Statsbygg også være et statlig redskap for utøvelse av miljø-, arkitektur- og konjunkturpolitikk. Virksomheten vil således ikke være en rendyrket markedsaktør, men blir å betrakte som en integrert del av statsforvaltningen der Statsbygg samarbeider med departementene. Omdanning til statsaksjeselskap, statsforetak eller særlovselskap vil derfor ikke være egnede tilknytningsformer for denne virksomheten.

Direktoratsmodellen har vært vurdert som en alternativ organisering for Statsbygg. Hovedårsaken til at departementet anser en slik modell som lite aktuell er at husleieordningen skal videreføres også etter en omorganisering. Innføringen av husleieordningen utgjorde selve grunnlaget for omgjøringen av Statsbygg fra direktorat til forvaltningsbedrift i 1993. Direktoratsmodellen legger til grunn bruttobudsjettering, mens nettobudsjettering med synliggjøring av sammenhengen mellom inntekter, utgifter og investeringer utgjør et av hovedelementene i forvaltningsbedriftsmodellen. Departementet mener derfor forvaltningsbedriftsmodellen er en forutsetning for videreføring av husleieordningen. Synliggjøringen av sammenhengen mellom inntekter, utgifter og investeringer kommer ikke fram på samme måte ved bruk av direktoratsmodellen. Modellen vurderes derfor som lite egnet.

Departementet har også vurdert om rådgivnings- og utredningsfunksjoner kan organiseres som et eget direktorat. Med en slik løsning vil man langt på vei eliminere at Statsbygg kommer i uønskede rollekonflikter som rådgiver og tilbyder i samme sak. Forslaget fører imidlertid til en splitting av statens samlede kompetanse innenfor feltet rådgivning, byggherre og eiendomsforvaltning, slik at kompetansen raskt kan svekkes. Departementet finner å legge avgjørende vekt på å ha en sentral samlet kompetanse. Man bør derfor ikke skille ut deler av driften i et eget direktorat.

På bakgrunn av dette foreslår departementet at Statsbygg videreføres som forvaltningsbedrift.

5.4 Tilknytningsform for den konkurranseutsatte virksomheten (konkurransebygg)

Valg av tilknytningsform for den konkurranseutsatte virksomheten i Statsbygg må ses i lys av statens behov for en effektiv og rasjonell forvaltning av denne eiendomsporteføljen. Departementet legger til grunn at tilknytningsformen også må gi grunnlag for størst mulig grad av konkurranselikhet mellom private aktører i markedet og statens egen aktivitet. Tilknytningsformen må være egnet til å ivareta de framtidige behov staten har for denne type virksomhet, herunder eventuell privatisering og salg av eiendommer. Virksomheten er ikke ment å ivareta forskjellige typer sektorpolitiske formål og andre samfunnsmessige hensyn (sysselsetting, distrikts- og annen fordelingspolitikk).

Forslaget om å skille ut de konkurranseutsatte eiendommene i en egen organisasjon må videre ses i direkte sammenheng med ønsket om å kunne yte leietakerne bedre service. Statsbygg driver i dag utleie av lokaler i et marked hvor de statlige leietakerne står fritt til å velge private utleiere. Særlig i bygg som lett kan omsettes i markedet er det av betydning at virksomheten raskt kan imøtekomme leietakers behov for rehabiliteringer, ombygginger o. l. forutsatt at leietaker betaler den medfølgende økte husleie innenfor sine budsjettrammer. I en slik situasjon har forvaltningsbedriftsmodellen klare svakheter. Svakhetene knytter seg blant annet til bindingen til statsbudsjettprosessen og til statlig regelverk som gir andre spilleregler for Statsbygg enn for konkurrentene. Departementet mener tilgang til privat finansiering for å løse denne type saker vil gi større forutsigbarhet både for utleier og leietaker, raskere og mer effektive beslutningsprosesser og bedre mulighet for langsiktig planlegging av de investeringer utleier skal foreta. Privat finansiering er ikke mulig innenfor rammen av forvaltningsbedriftsmodellen. Det er departementets oppfatning at bevilgninger over statsbudsjettet til denne type husleiefinansierte prosjekter ikke i tilstrekkelig grad imøtekommer de behovene som foreligger. Nevnte forhold innebærer videre at det ikke eksisterer likeverdige konkurranseforhold mellom Statsbygg og private aktører. Dersom driften av konkurranseutsatte eiendommer organiseres i et selskap med mulighet for privat finansiering, vil man raskt og effektivt kunne imøtekomme leietakers ønsker.

Dagens situasjon, der formålsbygg og konkurransebygg håndteres i samme organisasjon, kompliserer evalueringen av virksomheten og gjør det vanskelig å føre kontroll med hvor effektivt staten forvalter de konkurranseutsatte eiendommene. Gjennom å organisere de konkurranseutsatte eiendommene i et eget selskap, vil man få et bedre grunnlag for å sammenlikne denne delen av statens eiendomsdrift med tilsvarende private selskaper.

Departementet legger dessuten vekt på at en rendyrket markedsorientert organisasjon vil styrke kompetansen knyttet til forvaltning og drift av denne eiendomsmassen, jf. at dagens forvaltningsbedrift skal forvalte et vidt spekter av eiendommer. En rendyrking av konkurranseutsatte eiendommer i et eget selskap antas derfor å rasjonalisere driften av denne type eiendommer.

På denne bakgrunn legger departementet til grunn at virksomheten må være en ren markedsaktør med primært formål å sikre staten egnede lokaler. Virksomheten skal utøves i konkurranse med andre markedsaktører, og må derfor være underlagt vilkår og rammer som gjør det mulig å hevde seg i konkurransen. Tilknytningsformen må gi tilstrekkelig forretningsmessig handlefrihet og fleksibilitet. Organisasjonen må kunne foreta raske forretningsmessige avgjørelser, samt kunne foreta en langsiktig og forutsigbar planlegging. For å nå disse målene må virksomheten blant annet ha anledning til å finansiere prosjekter ved hjelp av lån i det private markedet. For staten vil en slik løsning innebære at man oppnår tilsvarende reduserte utgifter på statsbudsjettet. Av disse grunner vil det være hensiktsmessig å organisere virksomheten i et eget selskap, og ikke som forvaltningsorgan.

Selskapsformen er best tilpasset og derfor det mest vanlige for bedrifter som opererer i sektorer med markedskonkurranse. For det andre vil en med et selskap som har ansvar for sin egen lønnsomhet og utvikling oppnå den beste sikkerhet for at bedriften innretter seg slik at den opprettholder sin konkurransekraft gjennom kostnadseffektiv og markedstilpasset service.

Som nevnt har statseide selskaper underformene statsaksjeselskap, statsforetak og særlovselskaper. En rekke tidligere forvaltningsbedrifter er i løpet av 1990-årene omorganisert til statsselskaper. Eksempler på statsforetak (SF) er Statskog, Statnett og Statkraft. NSB og Posten er organisert som selskaper med begrenset ansvar (BA). Et aktuelt eksempel på omgjøring av en forvaltningsbedrift til et statsaksjeselskap er Telenor AS.

Statsforetak (SF) og særlovselskapene (BA) kjennetegnes blant annet ved at de har ansvaret for produksjon og levering av viktige samfunnstjenester. Dette tilsier et sterkere styringsmessig og økonomisk statlig ansvar enn det som gjelder for statsaksjeselskapenes virksomhet. Det planlagte eiendomsselskapet vil ikke få oppgaver som tilsier organisering som statsforetak eller særlovselskap.

Departementet viser videre til at Statskonsult nylig har foretatt en evaluering av erfaringene med endrede tilknytningsformer for statlige virksomheter. Statskonsult anbefaler ut fra sin evaluering at følgende tre forhold vurderes særskilt ved valg av selskapsform:

• virksomhetens sektor- og samfunnspolitiske betydning, samt muligheter for bruk av alternative sektorpolitiske styringsmidler til eierstyring,

• konkurranse- og markedssituasjonen på virksomhetens område ved etablering og potensiell utvikling,

• krav til forretningsmessig drift, lønnsomhet og anvendelsen av et eventuelt overskudd.

Departementet legger avgjørende vekt på de to sistnevnte forholdene ved valg av tilknytningsform. Det er ikke et mål å bruke selskapet som sektorpolitisk virkemiddel. Selskapet vil drive sin virksomhet på et åpent marked, i full konkurranse med private aktører og med samme krav til forretningsmessig drift. For en slik type virksomhet vil staten ha mindre behov for direkte kontroll av den daglige driften. Statens behov for kontroll vil ivaretas gjennom mer overordnede styringsmuligheter. Eiendomsselskapet må derfor gis betingelser på linje med konkurrerende aktører.

På denne bakgrunn foreslår Regjeringen at de utskilte eiendommene organiseres i et statsaksjeselskap med arbeidstittel Statens utleiebygg AS.