St.prp. nr. 84 (1998-99)

Om ny strategi for Statsbygg og etablering av Statens utleiebygg AS

Til innholdsfortegnelse

2 Bakgrunn

2.1 Historikk - fra bygningskyndig konsulent til Statsbygg

2.1.1 Opprettelsen av Statens bygge- og eiendomsdirektorat (SBED)

I 1956 ble Skjånes-komitéen nedsatt for å gjennomgå organiseringen av statens eiendommer og byggevirksomhet. Komitéen la fram sin innstilling i 1957, og saken ble lagt fram for Stortinget i St prp nr 135 (1958) Opprettelse av Statens bygge- og eiendomsdirektorat.

Bakgrunnen for denne komitéen var den utvikling som hadde funnet sted fram til 1956. Staten hadde helt fra 1814 arbeidet med sikte på å gjennomføre en fastere ordning i den offentlige byggevirksomheten. Det hadde i den sammenheng foregått en utvikling fra å ha en bygningskyndig konsulent til opprettelsen av et bygningsinspektorat som fra 1936 fikk betegnelsen Riksarkitekten. De nevnte organene hadde ikke tilstrekkelig kompetanse og ressurser til å samordne eiendomsforvaltningen. Dette medførte blant annet enkelte store kostnadsoverskridelser på statlige bygg, og at enkelte departementer opparbeidet egne fagorganer som skulle ivareta deres byggeaktivitet.

Stortinget vedtok på denne bakgrunn å opprette et direktorat som skulle være administrativt ansvarlig for planlegging og oppføring av nybygg, samt ha ansvaret for forvaltningen av eksisterende bygninger. I tillegg ble det vedtatt å opprette en landsomfattende representasjon, slik at hele landet kom inn under direktoratets ansvarsområde. Direktoratet begynte sin virksomhet 1. januar 1960.

2.1.2 Opprettelse av forvaltningsbedriften Statsbygg

Mot slutten av 1980-tallet ble det lagt vekt på at statlig forvaltning måtte moderniseres. En omorganisering og effektivisering av statlige virksomheter ble ansett som nødvendig for å sikre og styrke velferdssamfunnet. I 1989 la Hermansen-utvalget fram sin innstilling i NOU 1989: 5 En bedre organisert stat. Her ble det blant annet fokusert på nødvendige reformer for å oppnå en bedre ressursdisponering innen statlige virksomheter, en mer rasjonell behandling av kapital i staten, bedre tilpasning av statens interne tjenester og større fleksibilitet i tjenesteytingen. Med bakgrunn i ovennevnte ble det fremmet forslag til nytt budsjett- og styringssystem for staten, den såkalte rammestyringsmodellen. Modellen bygger på at virksomhetene har stor frihet i valg av virkemidler for å nå målene som er politisk fastlagt.

Som et ledd i denne utviklingen ble Statens bygge- og eiendomsdirektorat (SBED) omorganisert til forvaltningsbedriften Statsbygg fra 1. januar 1993, jf. St prp nr 63 (1990-91) Om modernisering av den statlige eiendomsforvaltning og Innst S nr 185 (1990-91).

Med omleggingen fra SBED til Statsbygg ble virksomheten en del av statens forretningsdrift. Det ble ansett som vesentlig at et nytt system for den statlige eiendomsforvaltningen skulle ivareta følgende krav:

  • synliggjøre statlige institusjoners ressursbruk vedrørende disponering av lokaler,

  • fremme en mer effektiv ressursdisponering ved statens virksomheter,

  • sikre at lokaler og tjenester knyttet til lokalbruk tilpasses brukerinstitusjonens egen behovsvurdering og prioriteres innenfor faste budsjettrammer,

  • sikre et økonomisk optimalt vedlikeholdsnivå for statens egne bygninger,

  • opprettholde en viss samordning og koordinering av virksomhetenes lokalanskaffelser, blant annet kontroll med at det ikke blir for store avvik i standard.

For å tilfredsstille disse kravene var det nødvendig å etablere et nytt incentivsystem i den statlige bygge- og eiendomssektoren. Daværende ordning med vederlagsfri bruk av statens lokaler harmonerte dårlig med de nye prinsippene. Samtidig med omorganiseringen av SBED til forvaltningsbedriften Statsbygg ble det derfor innført en egen ordning med husleie for eiendommene.

Omleggingen til forvaltningsbedrift medførte også behov for en ny budsjettmodell der den faktiske ressursbruken ble synliggjort bedre. Man la derfor opp til at bygnings- og eiendomskapitalen ble aktivert i Statsbyggs balanse med etterfølgende rentebelastning og avskrivninger over de årlige driftsbudsjetter. Denne modellen ga bedre grunnlag for økonomisk styring og prioritering mellom ulike formål. Videre ble det foreslått opprettet et reguleringsfond for forvaltningsbedriften.

Med den budsjettmodellen som ble innført i Statsbygg fra 1. januar 1993, framgår størrelsen på Statsbyggs brutto leieinntekter av driftsbudsjettet. Husleien fastsettes gjennom forhandlinger mellom Statsbygg og leietaker. Departementene (eventuelt de enkelte brukeretatene selv) kan fritt leie lokaler av hvilken som helst huseier, forutsatt at de har budsjettmessig dekning for husleien. Viktige elementer i husleiefastsettelsen i Statsbyggs eiendommer er betraktninger om markedet kombinert med et sentralt fastsatt krav til avkastning på investert kapital. Hensikten er at Statsbyggs husleieinntekter skal vise de faktiske kostnadene knyttet til statens bygninger. All bygningskapital ervervet etter 1. januar 1993 er fortløpende aktivert i Statsbyggs balanse. Bygningskapital ervervet før omleggingen til forvaltningsbedrift ble aktivert fra og med budsjettåret 1999, jf. St prp nr 1 (1998-99) for Arbeids- og administrasjonsdepartementet.

I dag er de fleste statlige etater i sivil sektor, med unntak av statens forretningsdrift, innlemmet i husleieordningen. Dette gjelder imidlertid ikke bygg i enkelte statlige sektorer. Disse eies og forvaltes av det enkelte fagdepartement. Utenlandseiendommene forvaltes av Statsbygg, men har ikke vært omfattet av husleieordningen. Regjeringen vil foreslå å innføre en husleieordning for utenlandseiendommene, og legger opp til en nærmere omtale av dette i St prp nr 1 (1999-2000). Regjeringen vil komme tilbake til spørsmålet om enkelte av de øvrige statlige sektorene som ikke inngår i husleieordningen bør inkluderes i denne.

2.2 Staten som byggherre og eiendomsforvalter i et samfunnsperspektiv

Lokaler er en vesentlig innsatsfaktor i statens tjenesteproduksjon. Forvaltning og utvikling av eiendomsmassen er imidlertid for de fleste statlige virksomheter ikke en primær oppgave, slik for eksempel undervisning og forskning er det i universitets- og høgskolesektoren, pasientbehandling i sykehussektoren og veibygging i samferdselssektoren. På denne bakgrunn har staten sett det som hensiktsmessig å sentralisere ansvaret for store deler av den statlige eiendomsmassen. En sentralisering av eiendomsforvaltningen må også ses i lys av ønsket om å rendyrke funksjonen, og forhindre at midler til et verdibevarende vedlikehold gjentatte ganger blir nedprioritert i forhold til en virksomhets primære oppgaver. Med dette utgangspunkt har man sett det som lite effektivt at hvert enkelt departement, og hver enkelt virksomhet, skal drive egen eiendomsforvaltning med tilhørende oppbygging av kompetanse og bruk av personalressurser. Innen den statlige sivile sektor er derfor Statsbygg tillagt et betydelig ansvar for forvaltningen av statens eiendommer, samt at Statsbygg er tillagt oppgaven som byggherre på vegne av departementene.

Staten er en stor eiendomsbesitter. Staten er også en stor etterspørrer av høyst forskjellige lokaler til mange ulike statlige virksomheter. Staten har derfor et ansvar som pådriver i utviklingen av en mer miljøvennlig bygge- og anleggsnæring. Dessuten bør staten som stor byggherre og eiendomsforvalter gå foran med et godt eksempel på områder som gjelder by- og regionalutvikling, kulturvern, forskning og andre utviklingsoppgaver. Pilotprosjekter for utprøving av nye teknologiske løsninger kan gi et godt grunnlag for å sette nye standarder innenfor denne sektoren. Videre har staten et særskilt ansvar for arkitektur og estetikk. Staten bør også bidra til at bygge- og eiendomsbransjen følger gjeldende regler og lovverk, blant annet gjennom de krav staten kan stille som stor aktør ved innhenting av anbud og inngåelse av kontrakter.

I tillegg kan staten utgjøre en stabiliserende faktor ved å planlegge for byggeaktivitet i perioder med lav aktivitet, og på denne måten bidra til å motvirke sterke konjunktursvingninger i bransjen.

2.2.1 Statens behov for en sentral rådgiver ved lokalanskaffelser

Staten er som nevnt en stor etterspørrer av høyst forskjellige lokaler til mange ulike virksomheter. I noen tilfeller er behovet å framskaffe enkle kontorbygg eller å utvide eksisterende bygningsmasse, mens det andre ganger vil være behov for planlegging og oppføring av kompliserte bygg som skal dekke helt bestemte formål.

Ofte vil arbeidet i tidligfasen av et prosjekt være preget av å finne plass til nye aktiviteter eller et økt antall medarbeidere innenfor eksisterende bygningsmasse. Dersom det etter en slik vurdering viser seg at det likevel er behov for å oppføre et nytt bygg, vil det være avgjørende at prosjektets organisering gir klare ansvars- og myndighetsforhold. All erfaring tilsier at prosjektets vellykkethet avhenger av kvaliteten på funksjonsanalyse, framdriftsplan, kostnadsrammer og risikovurderinger. Prosjektorganiseringen må redegjøre for arbeids- og ansvarsfordelingen mellom bruker, oppdragsgiver og byggherre. Medvirkning og ansvarliggjøring av brukerne må ivaretas. Det er vesentlig at oppdragsgiver gis rettidig og skriftlig rapportering om prosjektets økonomiske og tekniske framdrift ved fastsatte milepæler.

Staten har derfor behov for et nøytralt og kompetent rådgiverapparat. Rådgivningsvirksomheten skal ha som formål å sørge for at statens lokalbehov blir dekket på beste måte, både når det gjelder kvalitetskrav og effektiv utnyttelse av eksisterende bygningsmasse. Med andre ord bør dette være en støttefunksjon for departementene og deres underliggende virksomheter, der disse kan søke kompetent og nøytral rådgivning når det gjelder å løse endrede behov for lokaler.

2.2.2 Statens behov for eiendomsforvaltning

Staten eier og forvalter landets største eiendomsmasse. Statens sentrale eiendomsorgan utøver således en svært viktig oppgave, ikke minst sett i lys av de store verdier som forvaltes. Det er derfor av avgjørende betydning at staten organiserer sin virksomhet innenfor dette området på en effektiv og rasjonell måte, og slik at man er i stand til å møte dagens krav og utfordringer. Eiendomsmassen må bevares og utvikles på en mest mulig optimal måte. Dette innebærer at staten har behov for at forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling av eiendommene finner sted etter en felles kvalitetsstandard. Dette er en omfattende oppgave som krever et kompetent apparat, ikke minst fordi statens eiendomsmasse er spredt over hele landet, såvel som i utlandet.

I tillegg til å ivareta drift og vedlikehold av eiendomsmassen, har staten behov for å forvalte og utvikle eiendommene på en forsvarlig måte. Eiendomsutvikling vil redusere behovet for nybygging i forbindelse med endrede brukerbehov. Innenfor området eiendomsforvaltning har staten behov for et kompetent apparat til å ta hånd om strategiske kjøp og salg av eiendommer. I den sammenheng må det legges vekt på langsiktig tenkning, og det vil i mange tilfeller også være behov for å legge et samfunnsmessig perspektiv til grunn for de vurderinger som foretas.

Staten besitter en rekke eiendommer som må betraktes som kulturminner av betydelig verdi for Norge som nasjon. For at kulturminner i form av eiendommer skal kunne vedlikeholdes og bevares på en tilfredsstillende måte, er det nødvendig med et aktivt statlig engasjement. Det er nødvendig med et tett samarbeid mellom ulike sektorer og forvaltningsnivåer dersom gode resultater skal oppnås i forvaltningen av disse kultureiendommene.

Statens eiendommer utgjør en betydelig andel av statens formue. Generelt er investering i eiendom ansett for å være en trygg formuesplassering med en stor grad av sikkerhet knyttet til den langsiktige avkastning. Dette forholdet bør også tas i betraktning når en vurderer statens rolle som eiendomsforvalter. Det er liten tvil om at en rekke av statens eiendommer har hatt en meget positiv verdiutvikling sett over tid. Ikke minst gjelder dette sentralt plasserte statlige eiendommer i de større byene. Det forhold at staten selv eier en del av de eiendommene man benytter, kan derfor i seg selv gi besparelser i statens leieutgifter sammenliknet med en situasjon der staten var nødt til å løse samtlige av sine lokalbehov i privatmarkedet. Statens eide eiendommer har derfor betydning både som formuesplassering og som virkemiddel for å holde statens lokalutgifter på et fornuftig nivå.

2.2.3 Statens behov for en profesjonell byggherre

Når staten selv skal stå som eier av et bygg, må staten også være byggherre for prosjektet. Dette gjelder selv om alle varer og tjenester som inngår i byggeprosjektet kjøpes i markedet. Funksjonen som byggherre innebærer å ha det endelige ansvaret for gjennomføringen av prosjektet. Det enkelte departement kan imidlertid la Statsbygg eller andre kompetente statlige aktører forvalte byggherreansvaret på vegne av dem selv. Staten vil derfor også i framtiden ha behov for å kunne trekke på et kompetent og profesjonelt miljø som kan forvalte byggherreansvaret på vegne av staten. Departementet legger til grunn at det er hensiktsmessig for staten å samle den kompetanse som er nødvendig for å ivareta ansvaret som byggherre på ett sted.

Staten har ofte behov for spesialtilpassede bygg, da disse skal huse helt bestemte formål. Nytt rikshospital, nytt operabygg, nytt sametingsbygg, nytt universitetsbibliotek og ulike fengselsbygg kan være eksempler på unike prosjekter. Denne type prosjekter krever en spesialisert kompetanse som er langt vanskeligere tilgjengelig enn hva tilfellet er for vanlige kontorbygg. Departementet mener derfor det er nødvendig for staten å disponere et eget profesjonelt byggherreapparat. Et slikt apparat er også nødvendig ved planlegging og oppføring av bygg som setter spesielle krav til sikkerhet.

Ved store byggeprosjekter kan staten i noen tilfeller få problemer med å finne aktører i bygge- og anleggsbransjen som er villig til å påta seg den betydelige økonomiske risiko slike prosjekter medfører, uten å beregne seg en for staten urimelig stor risikomargin. Når prosjektets omfang og risiko er mer begrenset, som for eksempel ved planlegging og oppføring av enkle kontorbygg, vil staten derimot ikke ha det samme behovet for å sitte med eierskapet til prosjektet, herunder byggherreansvaret.

2.2.4 Statens behov for planlegging, utredning, forskning og utvikling (FoU)

Departementet mener det er nødvendig at staten disponerer et faglig kompetent apparat innen planlegging, utredning, forskning og utvikling (FoU), blant annet for å sikre viktige samfunnshensyn innen miljøvern, helhetlig planlegging og områdeutvikling.

Fristilling av store områder, som tidligere var benyttet både til militære og sivile formål, har utover i 1990-årene avdekket klare behov for statlig samordning for å sikre en utvikling som ivaretar ulike samfunnshensyn (både lokalt og nasjonalt). Eksempler på slike områder er «Pilestredet Park» (det gamle Rikshospitalet) og Bjørvika/Bispevika i Oslo, Gimlemoen i Kristiansand og det tidligere flyplassområdet på Fornebu i Bærum kommune.

Samfunnsutviklingen de senere år har også avdekket et stigende behov for et sterkt statlig engasjement i forbindelse med byutvikling, for eksempel i forbindelse med utviklingen i Oslo indre øst. Det er i de senere år også iverksatt flere internasjonale samarbeidsprogrammer på miljøvernområdet. Dette arbeidet er prioritert fra Regjeringens side og videreført på nasjonalt plan, blant annet gjennom prosjektene Grønn Stat og Lokal Agenda 21 (miljøprogram i kommunene).

Skal staten på vegne av samfunnet kunne ivareta sine interesser på kort og lang sikt, er det etter departementets oppfatning viktig og nødvendig å ha et statlig plan- og utredningsorgan innenfor bygge- og eiendomssektoren.

2.2.5 Sammenfatning av statens behov

Departementet konkluderer med at staten har særlige behov for følgende kompetanse når det gjelder lokalanskaffelse og utbyggingstiltak:

  • nøytral rådgiverkompetanse som kan foreta alternativvurderinger ved behov for lokaler til statlige leietakere og bistå ved innleie av lokaler,

  • profesjonell og erfaren byggherrekompetanse som kan opptre på vegne av departementene ved planlegging og oppføring av bygg staten selv ønsker å eie,

  • kompetanse innenfor eiendomsforvaltning, inklusive det å utøve verdibevaring og utvikling av eiendommene ved hjelp av eget apparat,

  • planleggings- og utredningskompetanse som ut fra samfunnsmessige hensyn kan ivareta koordinering og samordning av statlige interesser,

  • egen virksomhet med kompetanse til å utvikle og implementere statens politikk når det gjelder miljø, arkitektur, estetikk og innovative løsninger.

I forbindelse med Statsbyggs strategiprosess er det gjennomført intervjuer med flere av departementene. Disse samtalene underbygger at departementene vektlegger de ovennevnte behovene som viktige. For å ivareta disse interessene på en samfunnsmessig optimal måte, er det avgjørende å legge til rette for en effektiv statlig eiendomsutvikling og eiendomsforvaltning. Regjeringen legger til grunn at staten som eiendomsforvalter og eiendomsutvikler aktivt bør fremme en positiv utvikling innenfor de områder som er nevnt.

Til forsiden