1 Innledning

Radon i inneluft øker risikoen for lungekreft. Risikosammenhengen er velstudert og kjent ^[1]. Norge er blant landene i verden med mer omfattende utfordringer. Det er derfor et mål å redusere radoneksponeringen til befolkningen.

1.1 Radon som folkehelseproblem

Å puste i luft som inneholder radon fører til en bestråling av lunger og luftveier. Over tid gir dette en økt kreftrisiko. Jo høyere radonnivået er, og jo lengre tid man eksponeres, desto høyere blir risikoen. Særlig utsatt er røykere.

Beregninger viser at 12 % av alle lungekrefttilfeller i Norge kan knyttes til radon ^[2]. I 2022 tilsvarte dette rundt 430 tilfeller (tall per 2015 er 373 tilfeller med et tilnærmet 95 % konfidensintervall på 145–682). Selv om flere overlever lungekreft nå enn for bare få år tilbake, er prognosen for 5 års overlevelse relativt lav, 34 % for kvinner og 27 % for menn ^[3]. Det betyr at radon medvirker til i underkant av 300 årlige dødsfall.

Radon er en av de ledende årsakene til lungekreft, etter tobakksrøyking som er den klart viktigste risikofaktoren ^[4]. Imidlertid er det en sterk synergieffekt mellom røyking og radon. Relativ risiko fra radon i inneluft øker med 16 % per 100 Bq/m³ (becquerel per kubikkmeter) ^[5]. Det betyr at å leve ved et radonnivå på 600–700 Bq/m³ dobler lungekreftrisikoen. For røykere vil en doblet risiko være dramatisk, og ved nivåer over dette er det faktisk radon som er den mest betydningsfulle risikofaktoren. For røykere som ikke vil eller klarer å slutte, vil det å redusere radon være det viktigste risikoreduserende tiltaket. Selv om flertallet som får lungekreft av radon er røykere og tidligere røykere, er det også en økt risiko for aldri-røykere fra radoneksponering. Antall tilfeller av radonindusert lungekreft blant aldri-røykere kan antas å være et tall færre enn 100 per år ^[2]. Det er per i dag ikke grunnlag for å si at barn og unge har en større risiko fra radon enn voksne ^[6].

Eksponering fra radon i ung alder er likevel en risiko man skal leve med lenge og som fordrer særlig varsomhet.

Radon er en radioaktiv edelgass som dannes kontinuerlig i berggrunnen fra naturlig forekommende radioaktive stoffer (uran/radium og thorium). I friluft vil radon raskt tynnes ut, men i bygninger og bergrom kan nivåene bli høye. Noen områder er mer utsatt enn andre. Årsaken ligger i geologien. Ulike bergarter har ulikt innhold av uran. Radon, som er en gass, kan transporteres i bakken og finne veien inn i boliger og andre bygninger. Konsentrasjonen av naturlig radioaktivitet i grunnen og permeabiliteten, altså hvor effektivt radon kan transporteres i grunnen, bestemmer hvor radonutsatt et område er.

Norge er blant landene i verden som er mest utsatt for radon. I tillegg til geologiske forhold er et kaldt klima blant årsaken til dette. Avgjørende for radonnivået i inneluften er bygningens tetthet mot grunnen. Er bygget tett, kommer ikke radon fra grunnen inn. Imidlertid er det ofte sprekker og mindre utettheter i et bygg. Kombinert med at det ofte er et lite luftundertrykk innendørs, så trekkes radon inn gjennom disse utetthetene. Om vinteren, når det er kaldt ute og man varmer opp bygget, blir undertrykket større. I tillegg lufter man gjerne mindre om vinteren. Begge deler fører til at radonnivået innendørs typisk er mye høyere om vinteren enn om sommeren.

Også grunnvann kan inneholde radon. Vann fra borebrønner kan derfor være en kilde til radon. Når vannet brukes, for eksempel i dusj og vaskemaskin, luftes radon ut og gir et økt bidrag til inneluften. Radon kan også komme fra bygningsmaterialer av stein, dersom disse inneholder uran. Både pukk og andre fyllmasser som legges under og rundt bygg, og produkter som betong, kan derfor være en kilde til radon i inneluft.

Det er først og fremst egen bolig, hvor oppholdstiden er lengst, som står for størstedelen av radoneksponeringen. Men høye radonnivåer på arbeidsplasser, i skoler og barnehager og i andre lokaler hvor folk oppholder seg, bidrar også. For å redusere radoneksponeringen til befolkningen må man derfor redusere radonnivåer i alle bygg for menneskelig opphold.

1.2 Status og utfordringer

Siden 2009 har norske myndigheter arbeidet systematisk for å redusere radon gjennom en nasjonal strategi ^[7]. Arbeidet ble evaluert i 2020 ^[8]. Evalueringen viste at strategien hadde løftet radonarbeidet i Norge. Økt prioritering i relevante samfunnssektorer og implementering av flere foreslåtte tiltak har bidratt til å redusere radonnivåene og senke eksponeringen til befolkningen.

Samtidig ble det konkludert med at det fortsatt gjenstår arbeid innen sentrale områder for å redusere radonnivåene i alle typer bygninger og lokaler.

Regelverksendringene fra forrige strategi har vært avgjørende. Nye boliger har i dag vesentlig lavere radonnivåer, etter innføringen av krav til radonforebygging. Også skoler, barnehager og utleieboliger er langt på vei sikret gjennom forskriftsfesting av tiltaks- og grenseverdi for radon.

Regelverksendringene var også bevisstgjørende for befolkningen, og andelen som hadde målt radon i egen bolig økte kraftig, fra 8 % i 2008 til 23 % i 2023.

Økningen har imidlertid flatet ut de siste årene. I tillegg er det for få som iverksetter tiltak som reduserer høye radonnivåer i egen bolig. Det er derfor behov for en ny innsats for å møte denne utfordringen. Dette ble også påpekt av Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA) i deres gjennomgang av norsk strålevernforvaltning i 2019 ^[9]. IAEA pekte i tillegg på at det fortsatt bor mennesker i uakseptabelt høye radonkonsentrasjoner i særlig utsatte områder. Ny innsats bør derfor spesielt målrettes, med informasjon og nye insentiver, for å stimulere til at flere måler og reduserer høye radonnivåer i egen bolig. I tillegg bør mennesker som bor i særlig utsatte områder, med uforsvarlig høye radonnivåer, gis spesiell oppmerksomhet.

Videre har kommunene avgjørende oppgaver i radonarbeidet, blant annet gjennom arealplanlegging, byggesak og regelverkstilsyn. For å støtte kommunene i deres arbeid med radon bør oppgavene tilrettelegges med god veiledning.

1.3 Hensikt og strategisk mål

Hensikten med den nasjonale radonstrategien er å redusere radoneksponeringen til befolkningen i Norge og på den måten på sikt få ned antall lungekrefttilfeller fra radon.

Regjeringen vil:

• arbeide for at radonnivåene i alle typer bygninger og lokaler ligger under gitte grenser
• bidra til å senke radoneksponeringen i Norge så langt ned som praktisk mulig.

Begrunnelsen for valget av strategisk mål er at radonrisikoen er proporsjonal med eksponering og uten nedre terskelverdi. Dermed vil all reduksjon av radoneksponering gi helsegevinst. I tillegg er det viktig å sikre at enkeltpersoner ikke bor ved uakseptabelt høye nivåer. Radon forekommer i alle slags bygninger og lokaler, og en effektiv forebygging mot radonrisiko innebærer derfor at radon reduseres på flere fronter og av ulike aktører.

Det strategiske målet er operasjonalisert gjennom Direktoratet for strålevern og atomsikkerhets (DSA) anbefalinger for radon i inneluft. Tiltak for å redusere radonnivået bør iverksettes dersom radonnivået i årsmiddelverdi er over 100 Bq/m³. Dersom nivået kan reduseres ved enkle midler, er tiltak også aktuelt for nivåer under dette. Uansett bør ikke radonnivået i årsmiddelverdi overstige den øvre grenseverdien på 200 Bq/m³. Rådene er i tråd med anbefalingene fra Verdens helseorganisasjon (WHO) og er i overensstemmelse med retningslinjer fra EU og Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA). De anbefalte grensene er regelverksfestet for skoler, barnehager, utleieboliger og for nye bygg som føres opp. Regelverksgitte grenser sikrer myndighetene grunnlag for mer effektiv håndheving og kontroll. Der det er hensiktsmessig skal det vurderes å fastsette grensene i regelverk.

1.4 Oppfølging og varighet av strategien

Radonstrategien skal gjennomføres i femårsperioden 2025–2030 innenfor årlige statsbudsjetter, tilskuddsordninger og relevante stortingsdokumenter. Strategien er et redskap for styring og koordinering av arbeidet med radon i flere sektorer. Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA) skal fortsette å koordinere strategiarbeidet gjennom den allerede etablerte tverrsektorielle koordineringsgruppen. Denne gruppen, som har deltakere fra sektorer med virkemidler på radonområdet, kan gjennom strategiperioden løfte frem og foreslå virkemidler innen strategiens målsettinger. Ansvaret for tiltakene i strategien følger etatenes sektoransvar, og arbeidet skal følges opp i koordineringsgruppen. DSA skal rapportere om måloppnåelse til Helse- og omsorgsdepartementet gjennom den ordinære styringsdialogen med departementet.

Koordineringsgruppen for nasjonal radonstrategi består av representanter fra:

• Arbeidstilsynet
• Direktoratet for byggkvalitet
• Folkehelseinstituttet
• Helsedirektoratet
• Kommunal- og distriktsdepartementet, planavdelingen
• Norges geologiske undersøkelse
• Statens arbeidsmiljøinstitutt
• Kommunerepresentanter fra Oslo kommune og Gol kommune
• Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (sekretariat og leder)

1.5 Internasjonalt

På verdensbasis er det anslått at radon forårsaker 84 000 lungekreftdødsfall årlig ^[10]. Verdens helseorganisasjon (WHO) anbefaler at land arbeider for å redusere radoneksponeringen. Videre råder WHO å sette en nasjonal tiltaksgrense på 100 Bq/m³, som kan forsvares ut fra et folkehelseperspektiv, og de har også gitt ut retningslinjer for hvordan radonproblematikken kan håndteres ^[1]. WHO presiserer at arbeidet med å redusere radoneksponeringen er med på å bidra til FNs tredje bærekraftsmål (Sustainable Development Goals) om helse og reduksjon av ikke-smittsomme sykdommer ^[4].

Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA) anbefaler alle land å håndtere radonproblematikken gjennom en sektorovergripende strategi eller handlingsplan ^[11]. Dette var blant områdene som IAEA vurderte i sin revisjon av norsk strålevernforvaltning i 2019 ^[9]. IAEA fremhevet implementeringen av den norske radonstrategien, hvor flere myndigheter deltar, som en «good performance». Spesielt ble regelverksutviklingen for nybygg og for skoler, barnehager og utleieboliger trukket frem, samt arbeidet med informasjon til befolkningen. IAEA pekte imidlertid på behovet for en ny radonstrategi etter 2020. Rådet i tilbakemeldingene var at arbeidet måtte fortsette og baseres på en jevnlig oppdatert nasjonal radonstrategi. Teamet pekte særlig på behov for mer arbeid for å få redusert radonnivåene i eksisterende boliger og økt innsats i områder med ekstremt høye radonnivåer. Videre påpekte teamet at dette ikke bare gjaldt DSAs arbeid, men at også andre relevante organisasjoner og myndigheter har et ansvar.

EU legger i sin handlingsplan mot kreft (Europe’s Beating Cancer Plan)^[12] vekt på at radonproblematikken skal håndteres gjennom implementeringen av et eget strålevernsdirektiv^[13].

Direktivet stiller blant annet krav om at medlemslandene skal ha nasjonale handlingsplaner mot radon. Norge er ikke bundet av direktivet, da dette ligger under Det europeiske atomenergifellesskapet (EURATOM) og ikke er omfattet av EØS-avtalen. Imidlertid er det naturlig at Norges forvaltning av radonområdet er på linje med resten av Europa, og at Norges nasjonale radonstrategi er i tråd med EUs krav. Med bakgrunn i direktivet har det de siste årene vært et stort fokus blant EU-land på hvordan slike handlingsplaner skal utformes. Siden Norge var tidlig ute med en nasjonal radonstrategi, har erfaringene med dette arbeidet ved flere anledninger blitt delt.

Radonstrategien er utviklet i tråd med internasjonale føringer. Mange av problemstillingene og løsningene på radonutfordringene er like i forskjellige land. Strategien legger derfor opp til at norske erfaringer fortsatt bør deles i relevante internasjonale fora og at Norge skal lære av andre lands erfaringer. Norge skal derfor delta aktivt i europeisk samarbeid med å løse felles radonutfordringer, og særlig sammen med våre nordiske naboland.

1.6 Om arbeidet med strategien

Helse- og omsorgsdepartementet ga i 2021 DSA i oppgave å foreslå en ny og oppdatert radonstrategi. Arbeidet skulle bygge på evalueringen av den forhenværende strategien^[8] og gjøres i samarbeid med den etablerte tverrsektorielle koordineringsgruppen.

Koordineringsgruppen utarbeidet i løpet av 2021 et forslag til ny og oppdatert radonstrategi. DSA ledet arbeidet. Gruppen ble enig om forslaget i desember 2021.

Forslaget til ny strategi er utformet og spisset ut fra de utfordringene evalueringen av den forrige påpeker. Den nye radonstrategien er i tråd med Meld. St. 19 (2018–2019)

Folkehelsemeldinga – Gode liv i eit trygt samfunn ^[14], og følger også internasjonale anbefalinger fra EU ^[13] og Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA) ^[11].

I arbeidet ble også aktuelle eksterne interessenter invitert til å komme med innspill til den nye strategien ^[15]. Av i overkant av 30 inviterte interessenter kom det inn innspill fra sju. Disse er tatt med i arbeidet med ny strategi.

1.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Lungekreft er blant kreftformene med lavest overlevelse ^[3] og høyeste behandlingskostnader ^[16]. For radonindusert lungekreft er kostnadene for helsetjenesten beregnet til rundt 210 millioner kroner årlig. Samtidig påføres samfunnet et tap på rundt 365 millioner kroner i tapt verdiskapning som følge av at disse pasientene ikke står i jobb. Den største samfunnskostnaden knyttet til radonindusert lungekreft er verdien av tapte gode leveår og tapt livskvalitet. Denne kostnaden er anslått til om lag 4,5 milliarder kroner årlig ^[17].

Dersom alle boliger med et radonnivå over 100 Bq/m³ hadde gjort tiltak og halvert radonnivået, ville dette på sikt ha redusert antall lungekrefttilfeller fra radon i Norge med rundt 30 % ^[2]. Dette betyr en reduksjon på cirka 120 lungekrefttilfeller per år og en årlig besparelse i helsetjenestekostnader på cirka 64 millioner kroner. Radonindusert lungekreft står for anslagsvis 3800 tapte fremtidige leveår per år. Omtrent 1200 tapte fremtidige leveår årlig kunne vært spart med ordinære radontiltak i boliger etter DSAs anbefalinger. Dette innebærer en årlig reduksjon i kostnader på 110 millioner kroner for tapt verdiskapning og 1356 millioner kroner for tapte gode leveår og livskvalitet ^[17].

Medregnet en ytterligere reduksjon i radoneksponeringen fra regelverkskrav for nybygg, skoler, barnehager og arbeidsplasser vil både kostnader og tapte fremtidige leveår kunne reduseres tilsvarende ytterligere. De beregnede reduserte kostnadene er ikke rene besparelser, men må sammenlignes med kostnadene av tiltakene som skal gjennomføres for å vurdere kostnad og nytte.

Radonreduserende tiltak er effektive og varige ^[18]. Dette viser en undersøkelse DSA har gjort av boliger som fikk tilskudd til radontiltak under den økonomiske tilskuddsordningen mellom 1999–2003. I undersøkelsen fant DSA en årlig besparelse i stråledose på 12,6 mSv (millisievert) for de som har bodd i disse boligene. Kostnaden per sparte stråledose var på 130 000 NOK/mSv. Dette er langt lavere enn hva man ellers regner som forsvarlig å bruke på å redusere stråledoser ^[18].

Å forebygge mot radon i nybygg er svært kostnadseffektivt, også i land med langt lavere radonnivåer enn i Norge ^[19]. Verdens helseorganisasjon (WHO) har oppsummert forskning og beregninger for å legge opp kostnadseffektive radonreduksjonsstrategier ^[1]. For ulike land, med ulike radonforekomster og ulike kostnadsnivåer for radontiltak, vil kostnadseffektivitetstallene for et gitt tiltaksnivå variere. For eksempel er det for Storbritannia, som har et gjennomsnittlig radonnivå langt lavere enn i Norge, vist at radonreduserende tiltak i eksisterende boliger trolig ikke er kostnadseffektivt ^[19]. I Sverige derimot, er det vist at et tiltaksnivå på 200 Bq/m³ er kostnadseffektivt, mens et tiltaksnivå på 100 Bq/m³ ikke er det ^[20]. For norske forhold er det publisert en kostnadseffektivitetsanalyse som viser at radonreduksjonstiltak i eksisterende bygg med nivåer over 200 Bq/m³ er kostnadseffektive ^[21].

De foreslåtte tiltakene i strategien kan gjennomføres innenfor eksisterende budsjetter og forutsetter heller ingen administrative endringer. Noen av forslagene går imidlertid ut på å utrede og vurdere tiltak som, dersom de skal innføres, vil medføre slike endringer. Dersom det i strategiperioden fremmes forslag om tiltak som ikke kan dekkes innenfor eksisterende budsjettrammer, vil disse vurderes i forbindelse med utarbeidelsen av de årlige statsbudsjetter.