1 Sammendrag
Klima- og miljødepartementet har vurdert om gjennomføringen av avløpsdirektivet fra 1991 har vært god nok. Det betyr at departementet har vurdert om kravene i direktivet kan gjenfinnes i norske lov- eller forskriftsbestemmelser, og dette er formålet og hovedfokus i denne gjennomgangen. I det følgende gis det også en del informasjon om hvordan kravene er fulgt opp og praktisert, der det foreligger informasjon og data om dette, for å gi en noe mer utfyllende oversikt over situasjonen.
Avløpsdirektivet ble vedtatt i EU i 1991 og gjennomført i norsk rett på 2000-tallet. Direktivet regulerer utslipp av avløpsvann fra tettbebyggelser av en viss størrelse. Formålet er å beskytte miljøet mot forurensning fra avløpsvann. Direktivet stiller blant annet krav om rensing av avløpsvann. Hovedregelen er at avløpsvann skal gjennomgå sekundærrensing før det slippes ut. Sekundærrensing innebærer å fjerne organisk materiale. Avløpsdirektivet åpner også for å fravike hovedregelen om sekundærrensing og stille mindre strenge krav til rensing (primærrensing) i områder som er mindre følsomme. Samtidig krever direktivet at det skal stilles strengere krav til rensing (fosfor- og/eller nitrogenfjerning) i områder som er følsomme. Direktivet inneholder også andre krav, som for eksempel at avløpsvannet skal samles opp i et felles ledningsnett og at individuelle avløpssystemer kun unntaksvis kan brukes i stedet for et felles avløpsnett. Videre inneholder direktivet krav om overvåking og rapportering av miljøtilstanden i vannforekomstene.
Departementets konklusjon er at de fleste av kravene i direktivet er korrekt gjennomført i norsk lov eller forskrift. Det er likevel noen steder hvor direktivet er mangelfullt gjennomført, eller hvor det i det minste er tvil om gjennomføringen har vært god nok. Det er også viktig å ha med seg at ikke alle krav i et direktiv må stå i lov- eller forskriftsbestemmelser. Det gjelder for eksempel myndighetenes forpliktelse til å overvåke miljøtilstanden. Noen direktivkrav er imidlertid av en slik karakter at de må fremgå av regelverket. Det gjelder for eksempel hvilke rensekrav som gjelder.
Noen av manglene gjelder ordninger Norge laget da direktivet ble innført, men som departementet nå vurderer at ikke er i tråd med direktivet. Dette gjelder særlig at Norge ved innføringen av direktivet laget en «overgangsordning» for sekundærrensing. Ordningen innebar at eksisterende anlegg ikke fikk krav om sekundærrensing innen en konkret tidsfrist, men at sekundærrensing heller skulle fases inn etter hvert som anleggene skulle bygges om. I stedet ble det stilt strengere krav til fosforfjerning, som også ga god miljøbeskyttelse. Selv om ordningen etter departementets syn var godt begrunnet da direktivet ble innført, kan den ikke sies å være i tråd med direktivet.
Det norske regelverket har også noen andre «særnorske» ordninger som departementet mener ikke er i tråd med direktivet. For eksempel er primærrensing definert noe annerledes i norsk regelverk enn i direktivet. I noen tilfeller innebærer det at Norge renser dårligere enn direktivet krever. Den norske forskriften har også lagt opp til noe lengre frister for å få på plass primærrensing, sammenlignet med fristene i direktivet.
Andre mangler ved gjennomføringen skyldes først og fremst at noen deler av regelverket ikke er tydelig nok. Dette gjelder for eksempel nitrogenfjerningskravet. Det er ikke mulig å lese ut av forskriften når krav om nitrogenfjerning skal stilles. Det mener departementet er en mangel. Samtidig kan forurensningsmyndigheten stille slike krav i tillatelser, og dette gjøres nå for avløpsrenseanlegg med utslipp til Oslofjorden. Dette viser at konsekvensene av mangelfull gjennomføring i regelverket ikke nødvendigvis betyr at Norge bryter med målene og kravene i direktivet.
Departementet har også funnet at det norske regelverket ikke er tydelig nok når det gjelder krav om å jevnlig revurdere tillatelser til utslipp av avløpsvann og til å stille krav til avløpsvann fra industrien som slippes på det kommunale avløpssystemet. Det gjelder også muligheten i direktivet for å tillate individuelle avløpssystemer, som er et unntak fra hovedregelen om at alt avløpsvann skal samles opp i felles avløpssystemer. Likevel er en høy andel av befolkningen tilknyttet felles systemer, slik at Norge i praksis langt på vei overholder direktivet.
Det er ikke mulig å si med sikkerhet om, og eventuelt i hvilken grad, manglene ved gjennomføringen har bidratt til de miljømessige utfordringene på avløpsfeltet i dag, men det kan ikke utelukkes å ha hatt en viss betydning. Siden 2018 har miljømyndighetene økt innsatsen på avløpsfeltet. I perioden 2019 til 2022 ble statsforvalterne bedt om å følge opp krav om primærrensing, sekundærrensing og nitrogenfjerning på en strengere måte. I 2023 ble det også etablert en statlig tilskuddsordning for planlegging og prosjektering av nitrogenfjerningsanlegg i Oslofjordens nedbørsfelt. Den økte innsatsen har resultert i økt investeringstakt og en positiv trend i avløpssektoren.
Det er fortsatt behov for økt innsats fremover for å sikre en mer robust avløpssektor med bedre og mer moderne avløpsrensing. Det reviderte avløpsdirektivet vil bidra til dette. Samtidig vil revidert avløpsdirektiv kreve full revisjon av avløpsregelverket. Departementet vil sikre at de identifiserte manglene ved gjennomføringen av avløpsdirektivet fra 1991 vil rettes opp i dette revisjonsarbeidet. Frem til et oppdatert regelverk er på plass vil departementet bidra til å sikre at veiledning og praktisering av avløpsregelverket er i tråd med våre EØS-rettslige forpliktelser. Departementet har derfor i brev orientert Miljødirektoratet om våre vurderinger og bedt om at direktoratet følger opp dette i deres veiledning til statsforvalterne og kommunene på avløpsfeltet.