2 Innledning
2.1 Bakgrunn og hovedfunn
Rådsdirektiv (91/271/EØF) av 21. mars 1991 om rensing av avløpsvann fra byområder (heretter kalt avløpsdirektivet) ble vedtatt i EU i 1991. Direktivet ble tatt inn i EØS-avtalen da EØS-avtalen trådte i kraft i 1994, sammen med en stor mengde andre rettsakter. I 2023 omfattet direktivets bestemmelser om lag 170 norske tettbebyggelser med 340 avløpsanlegg.
Formålet med direktivet er i hovedsak å redusere utslipp av organisk materiale og næringssalter som kan føre til overgjødsling (eutrofiering) av vannforekomster. Overgjødsling kan føre til algeoppblomstring og oksygenmangel i vannet, som bl.a. kan føre til dårligere lysforhold, nedslamming av bunnen og dårligere levevilkår for livet i vannet. Overgjødsling er en av årsakene til den dårlige miljøtilstanden i Oslofjorden.
Direktivet regulerer utslipp av avløpsvann fra tettbebyggelser over 2000 personekvivalenter (pe)1 til ferskvann og 10 000 pe til sjø. For å forhindre eutrofiering er direktivets hovedregel at utslipp av avløpsvann skal gjennomgå sekundærrensing (fjerning av organisk materiale) innen 2005. Direktivet oppstiller krav om strengere rensing i form av tertiærrensing (fjerning av næringssaltene fosfor og/eller nitrogen) for avløpsvann som slippes ut i følsomme områder, og åpner for lempeligere rensing i form av primærrensing (fjerner partikler) for utslipp av avløpsvann til mindre følsomme områder. Videre stiller direktivet blant annet krav om at landene må ha på plass et avløpsnett, samt at miljøtilstanden i vannforekomstene skal overvåkes og rapporteres til EFTA Surveillance Authority (ESA).2
Utfordringene og etterslepet på avløpsfeltet er en av grunnene til at Klima- og miljødepartementet har sett behov for å se på om gjennomføringen av avløpsdirektivet i norsk rett har vært god nok. Dette ble også varslet i departementets forslag til statsbudsjett (Prop. 1 S (2025–2026) s. 94). ESA har også stilt spørsmål om hvordan direktivet er gjennomført i brev 6. juni 2025 og 8. september, som ble besvart av departementet henholdsvis 7. juli og 31. oktober. Avløpsdirektivet var også tema på det årlige møtet mellom departementet og ESA 14. november 2025.
Når departementet i det følgende omtaler «gjennomføring», er dette avgrenset til de lov- eller forskriftsbestemmelsene som sikrer at nasjonal rett er i samsvar med avløpsdirektivet. Departementet har funnet enkelte mangler ved norsk gjennomføring av avløpsdirektivet. Dette dreier seg blant annet om Norges «overgangsordning» knyttet til sekundærrensing, og at det ikke fremgår tydelig nok av regelverket når det skal stilles krav om nitrogenfjerning. Videre vil departementet understreke at det er knyttet noe tvil og usikkerhet til noen av vurderingene. Se nærmere om vurderingene som er gjort i punkt 2. Det understrekes likevel at de fleste av direktivets krav er korrekt gjennomført eller er av en slik karakter at de ikke må gjennomføres i lov eller forskrift. Disse er ikke nærmere omtalt i dette dokumentet. Se nærmere om gjennomføring av direktiver generelt i punkt 1.3.
Det er ikke mulig for departementet å gi et helt sikkert svar på om, og i så fall i hvilken grad, mangler ved gjennomføringen har bidratt til de miljømessige utfordringene på avløpsfeltet i dag. Det kan ikke utelukkes at det kan ha hatt en viss betydning. Mangler eller svakheter ved den formelle gjennomføringen er likevel ikke ensbetydende med at miljømyndighetene ikke følger opp kravene i avløpsdirektivet når det gis tillatelse etter forurensningsloven til utslipp av kommunalt avløpsvann. Selv om det ble laget en «overgangsordning» for sekundærrensing, så ble det samtidig i forskrift stilt strenge krav til fosforfjerning som bidro til god rensing. Det blir også stilt krav om nitrogenfjerning for utslipp til Oslofjorden, selv om det ikke eksplisitt fremgår av forskriften. Dette redegjøres det nærmere for i punkt 2.
Siden 2018 har miljømyndighetene økt innsatsen på avløpsfeltet. I perioden 2019 til 2022 ble statsforvalterne instruert om å følge opp krav om primærrensing, sekundærrensing og nitrogenfjerning på en strengere måte. I 2023 ble det også etablert en statlig tilskuddsordning for planlegging og prosjektering av nitrogenfjerningsanlegg i Oslofjordens nedbørsfelt.
Den økte innsatsen på avløpsområdet har resultert i økt investeringstakt og en positiv trend i avløpssektoren. I 2024 utgjorde kommunenes investeringer i avløp 9,9 mrd. kroner i 2024-kroner (eks. MVA).
Effektene av den økte innsatsen har også begynt å vise seg i form av bedre rensekapasitet og etterlevelse av krav. Norge har i dag flere avløpsrenseanlegg som renser avløpsvannet biologisk og utslippene av organisk materiale er lavere sammenlignet med 2016. I 2024 var 71 prosent av befolkningen tilknyttet avløpsrenseanlegg som oppfyller kravene i forskriften. Denne prosentandelen har økt fra 35 % siden 2019. Samtidig viser Norges rapportering til EU at rundt 60 % (om lag 200 anlegg) av avløpsrenseanleggene oppfyller rensekravene i avløpsdirektivet. Norske avløpsdata viser at det først og fremst er de største renseanleggene som har fått på plass bedre rensing og at det særlig er anlegg langs kysten som bryter kravene i direktivet. Departementet understreker at det er behov for en styrket innsats for å sikre at avløpsrenseanlegg overholder gjeldende krav.
Det er også behov for økt innsats i tiden fremover for å sikre en mer robust avløpssektor med bedre og mer moderne avløpsrensing. Det reviderte avløpsdirektivet3 vil bidra til dette. Direktivet har blant annet et utvidet virkeområde sammenlignet med direktivet fra 1991, slik at flere, mindre tettbebyggelser omfattes. Direktivet inneholder også nye og strengere rensekrav, som vil gi stor miljønytte og ha positiv betydning for folks helse. Se nærmere beskrivelse av direktivet her. Direktivet trådte i kraft i EU 1. januar 2025. Departementet vurderer at revidert direktiv er EØS-relevant, og regjeringen har varslet at den vil innlemme direktivet i EØS-avtalen. Departementet vurderer nå hvordan handlingsrommet i direktivet kan utnyttes på best mulig måte for Norge, og arbeider for at Norge skal få lengre tidsfrister for å oppfylle enkelte krav i direktivet. Departementet har dialog med EØS/EFTA-landene og EU med sikte på en enighet om hvordan direktivet skal tas inn i EØS-avtalen. Regjeringen vil fremme en samtykkeproposisjon for å få Stortingets samtykke til å innlemme direktivet i EØS-avtalen.
Gjennomføring av revidert avløpsdirektiv vil kreve en full revisjon av det norske avløpsregelverket. Departementet vil følge opp manglene ved gjennomføringen av avløpsdirektivet fra 1991 i dette revisjonsarbeidet, og sikre at både avløpsdirektivet fra 1991 og det reviderte avløpsdirektivet gjennomføres på en fullgod måte i norsk regelverk. Departementet vil også ha kontakt med Miljødirektoratet om de identifiserte manglene, slik at direktoratet kan hensynta dette når de forbereder gjennomføring og utarbeider et forslag til nytt norsk avløpsregelverk. Forslag til nytt regelverk vil også bli sendt på høring. Det er viktig for departementet å sikre bred involvering og mulighet for innspill i prosessen med å få på plass et nytt regelverk.
Frem til et oppdatert regelverk er på plass vil departementet bidra til å sikre at veiledning og praktisering av avløpsregelverket er i tråd med våre EØS-rettslige forpliktelser. Departementet har derfor i brev orientert Miljødirektoratet om departementets vurderinger av gjennomføringen og bedt om at direktoratet følger opp dette i deres veiledning til statsforvalterne og kommunene om avløpsregelverket.
2.2 Kort om det norske avløpsregelverket
Etter forurensningsloven § 7 er forurensning forbudt med mindre det er tale om vanlig forurensning som er lovlig etter forurensningsloven § 8, forurensning som er lovlig i tråd med forskrift etter forurensningsloven § 9, eller forurensning som er tillatt etter vedtak etter forurensningsloven § 11. Slike vedtak etter § 11 omtales ofte som en «utslippstillatelse». Alle utslipp av kommunalt avløpsvann er regulert i en tillatelse etter forurensningsloven § 11, se også forurensningsloven § 8 første ledd. Det er anleggseier som søker om og får tillatelse. Anleggseiere er i hovedsak kommuner eller interkommunale selskaper, men mindre avløpsanlegg kan også eies av private.
Avløpsdirektivet ble i utgangspunktet gjennomført i Norge gjennom konstatering av rettsharmoni. Det betyr at det ble vurdert at norsk rett allerede oppfylte direktivets formål og krav, og at det derfor ikke var nødvendig med ytterligere gjennomføring. Senere ble direktivet gjennomført i 1996 som en henvisningsforskrift.4 Etter det departementet kjenner til var det dialog med ESA om dette. Forskriften ble ikke sendt på høring. I 2003 besluttet departementet at det skulle lages en ny nasjonal forskrift for å få bedre oversikt over gjennomføringen. Denne forskriften ble sendt på høring i 2003, men ble ikke vedtatt. I stedet ga det daværende Miljøverndepartementet et nytt oppdrag til Statens forurensningstilsyn (SFT, nå Miljødirektoratet) om å utarbeide et nytt forslag til helhetlig avløpsregelverk. Forslaget fra SFT ble sendt på høring i mars 2005. Dette resulterte i del 4 om avløp i forurensningsforskriften.5 Denne delen av forskriften ble vedtatt av det daværende Miljøverndepartementet i 2005 med virkningstidspunkt fra 1. januar 2006 for enkelte bestemmelser og 1. januar 2007 for øvrige bestemmelser.6 I dag er det i hovedsak reglene i forurensningsforskriften del 4 som gjennomfører bestemmelsene i avløpsdirektivet i norsk rett.
Del 4 i forurensningsforskriften oppstiller blant annet minimumskrav til rensing. Kravenes omfang avhenger tettbebyggelsenes størrelse og tilstanden i vannmiljøet. For eksempel oppstiller forskriftens §§ 14-6 til 14-8 ulike krav til utslipp til følsomt område, normalt område og mindre følsomt område. I forskriften stilles det blant annet også krav til overvåking, prøvetaking og utforming og drift av renseanlegg.
Forurensningsmyndigheten kan i tillatelse etter forurensningsloven § 11 stille strengere krav enn det som fremgår av forskriften, og kan også endre eller trekke tilbake en tillatelse dersom vilkårene i forurensningsloven § 18 er oppfylt.
Det er kommunen som er forurensningsmyndighet for mindre utslipp fra bolighus og hytter, samt fra mindre tettbebyggelser (forurensningsforskriften kapittel 12 og 13). Statsforvalter er forurensningsmyndighet for utslipp fra større tettbebyggelser (forurensningsforskriften kapittel 14). Miljødirektoratet har ansvar for å veilede om regelverket på avløpsområdet og behandle klager på statsforvalters vedtak.
2.3 Om gjennomføring av direktiver i norsk rett
Norge er forpliktet til å gjennomføre EU-regelverk som omfattes av EØS-avtalen. Norge har imidlertid frihet når det gjelder hvordan EU-direktiver gjennomføres i norsk rett. Det følger av EØS-avtalen artikkel 7 bokstav b at det er opp til «avtalepartens myndigheter å bestemme formen og midlene for gjennomføringen». Dette er også fremhevet av EFTA-domstolen i sak E-16/11 ESA mot Island (Icesave) i avsnitt 120:
it must be kept in mind that, as set out in Article 7 EEA, one of the principal characteristics of directives is precisely that they are intended to achieve a specific result whilst leaving it to the EEA States and their national authorities how to achieve this objective. In any case, there is a general obligation on the EEA States to ensure that the provisions of a directive are fully effective.7
Hvor stor frihet landene har med tanke på form og midler for gjennomføring vil bero på en konkret tolkning av innholdet i den aktuelle direktivbestemmelsen og resultatforpliktelsen som reflekteres, og hvorvidt konkrete gjennomføringstiltak vil være nødvendige for å oppfylle bestemmelsens formål. Innholdet i gjennomføringsforpliktelsene må også sees i lys av den grunnleggende lojalitetsplikten i EØS-avtalen artikkel 3 som sier at «avtalepartene skal treffe alle generelle eller særlige tiltak som er egnet til å oppfylle de forpliktelser som følger av denne avtale».
Direktivforpliktelser som gjelder eller berører privates rettigheter og plikter, må gjennomføres i lov eller forskrift. Det betyr at gjennomføringen av slike forpliktelser ikke kan overlates til for eksempel praksis, rundskriv eller uttalelser i forarbeider. Ved at slike forpliktelser gjennomføres i regelverket får private tilstrekkelig kunnskap om sine rettigheter og plikter, og mulighet til å håndheve disse. Norge er ikke bundet av direktivets formuleringer eller struktur, men de norske reglene må være tilstrekkelig klare og presise. Kravet til klar og presis gjennomføring i nasjonalt regelverk er også fremhevet på områder som gjelder miljøforvaltning. Se for eksempel sak C-6/04 Kommisjonen mot Storbritannia hvor EU-domstolen uttaler at «…in the field of environmental law, the Member states are under a particular duty to ensure that their legislation intended to transpose that directive is clear and precise».
Direktivbestemmelser som kun legger plikter til staten eller retter seg mot offentlige myndigheter, vil normalt kunne oppfylles ved at bestemmelsene etterleves i praksis og trenger i utgangspunktet ikke gjennomføres i lov- eller forskriftsbestemmelser.
Norsk gjennomføringspraksis er i utgangspunktet god. Det er en stor mengde rettsakter som innlemmes i EØS-avtalen hvert år og som gjennomføres i norsk rett. Regelverk er ofte omfattende, og det er i stadig utvikling gjennom endringsdirektiver og forordninger, samt at det skjer rettsutvikling i EU- og EFTA-domstolen. Noen ganger oppstår det mangler, eller i alle fall spørsmål om mangler, ved gjennomføringen. Dette kan for eksempel skje ved at ESA stiller spørsmål ved eller påpeker mangler ved norsk gjennomføring. Når slike mangler oppdages, skal og vil dette følges opp av norske myndigheter.
Departementet finner grunn til å fremheve at avløpsdirektivet er et eldre direktiv som ble vedtatt i EU før EØS-avtalen ble inngått og trådte i kraft. Avløpsdirektivet var derfor en av mange rettsakter som kom inn med EØS-avtalen, uten at Norge hadde mulighet til å påvirke direktivets innhold. Videre har det siden 1994 vært en rettsutvikling i EU- og EFTA-domstolen knyttet til krav til gjennomføring av regelverk i nasjonal rett. Etter departementets syn er det derfor ikke usannsynlig at flere av bestemmelsene i direktivet ville vært gjennomført annerledes i dag.