3 Vurdering av gjennomføringen av avløpsdirektivet i norsk rett

3.1 Innledning

I vurderingen av gjennomføringen av avløpsdirektivet har departementet valgt å fokusere på de sentrale direktivbestemmelsene. Det innebærer at ikke alle detaljer eller krav er gjennomgått og vurdert. Departementet har heller ikke gjort en fullstendig vurdering av om det er deler av norsk regelverk som strider mot eller er i konflikt med avløpsdirektivet, men departementet har sett nærmere på en konkret problemstilling knyttet til midlertidig unntak fra rensekrav ved ombygging. Dette omtales nærmere i punkt 2.11.

Departementet vil foreta en fullstendig gjennomgang når hele avløpsregelverket skal revideres i forbindelse med at det reviderte avløpsdirektivet skal gjennomføres i norsk rett, som beskrevet i punkt 1.1.

Videre vil departementet påpeke at flere av direktivets bestemmelser er gjennomført korrekt, eller er av en slik karakter at de ikke må gjennomføres i lov eller forskrift. I det følgende redegjøres det imidlertid kun for bestemmelser hvor gjennomføringen ikke har vært tilstrekkelig eller den har svakheter ved seg, eller hvor departementet har vært i tvil om gjennomføringen er tilstrekkelig.

3.2 Krav til oppsamling og avløpsnett

3.2.1 Forpliktelsen til å etablere et avløpssystem og samle opp avløpsvann

Direktivets artikkel 3 nr. 1 første ledd stiller krav om at landene skal sørge for at tettbebyggelser over 2000 pe har et oppsamlingssystem, altså et avløpsnett. Oppsamling av avløpsvann gjennom et godt utbygd avløpsnett er avgjørende for å nå formålet om god rensing. Forpliktelsen til å sørge for at tettbebyggelser har et avløpsnett er en resultatforpliktelse som i utgangspunktet forutsetter at alt kommunalt avløpsvann innenfor tettbebyggelsen samles opp.8 Landene har etter departementets syn et handlingsrom i hvordan de velger å oppfylle forpliktelsen om å etablere et avløpsnett. Det avgjørende er at staten sikrer at en høy andel av det kommunale avløpsvannet er tilknyttet avløpsnettet, og at det ikke er en ubegrunnet bruk av individuelle systemer, også kalt IAS-løsninger.9

I Norge sikrer man at en høy andel av det kommunale avløpsvannet er tilknyttet det offentlige avløpsnettet gjennom plan- og bygningsloven § 27-2. Bestemmelsen innebærer at bortledning av avløpsvann skal være sikret og i samsvar med forurensningsloven før opprettelse eller endring av eiendom til bebyggelse eller oppføring av bygning blir godkjent. Bestemmelsens andre ledd presiserer at eiendom skal knyttes til offentlig avløpsledning forutsatt at den har en viss nærhet til eiendommen. Kravet om tilknytning gjelder også for eksisterende bebyggelse, jf. § 27-2 fjerde ledd. Den samme plikten kommer til uttrykk i forurensningsloven § 23 andre ledd. Plikten om tilknytning følger direkte av loven, mens unntak fra plikten fattes i vedtak etter søknad fra den som rammes av plikten.10 Både plan- og bygnings­myndigheten og forurensningsmyndigheten kan godkjenne unntak fra tilknytning til avløpsnettet. Tilknytningsplikten har lang tradisjon i norsk rett, og er for eksempel å finne igjen allerede i § 60 nr. 2 og 3 i lov om bygningsvesenet fra 1924, som var den første felles bygningsloven for byene og byggefeltene rundt byene i Norge.

Departementet viser videre til opparbeidingsplikten for hovedavløpsledning i plan- og bygningsloven § 18-1 første ledd bokstav b. Etter bestemmelsen skal ledningen opparbeides frem til, langs eller over tomta når det skal bygges i regulert strøk. Det samme gjelder når eksisterende bebyggelse skal utvides vesentlig eller gis en vesentlig endret bruk, eller eiendom skal opprettes eller endres (fradeling). Regelen omfatter kun hovedledning for avløp med diameter inntil 600 mm, og vil ikke omfatte selve renseanleggene for behandling av avløpsvannet.11 På samme måte som tilknytningsplikten til offentlig avløpsnett, har også opparbeidingsplikten lang tradisjon i norsk rett. Den er blant annet å finne igjen i lov om bygningsvesenet av 1924 § 48. Formålet bak regelen er å unngå helseproblemer og forurensning. Regelen sikrer også best mulig utnyttelse av ressursene og kontinuerlig utbygging av det kommunale vann- og avløpsnettet.12

Kommunen kan også stille rekkefølgekrav i arealplaner om at infrastruktur må være på plass før utbygging av et område kan skje, jf. plan- og bygningsloven §§ 11-9 nr. 4 og 12-7 nr. 10. Dette kan sikre at bl.a. avløpsinfrastruktur blir etablert. Kommunen har ansvaret for at rekkefølgekravet blir oppfylt. Utbyggere kan få avslag på søknader om byggetillatelser dersom infrastruktur fra f.eks. avløp ikke er på plass. Private utbyggere kan frivillig være med å påta seg ansvaret for å oppfylle hele eller deler av rekkefølgekravet innenfor reglene om utbyggingsavtaler i plan- og bygningsloven kapittel 17. Infrastruktur kan også sikres gjennomført gjennom de nye reglene om krav om grunneierfinansiering av infrastruktur mv. i kapittel 12 A i plan- og bygningsloven.

Direktivets krav til oppsamling ble opprinnelig gjennomført ved konstatering av rettsharmoni mellom direktivets bestemmelse og dagjeldende plan- og bygningslov.13 Slik departementet vurderer det, er de gjennomgåtte bestemmelsene i plan- og bygningsloven over, sammen med forurensningsforskriften, tilstrekkelig for gjennomføring av direktivets hovedregel om at et oppsamlingssystem skal etableres og at avløpsvannet skal samles opp. Som illustrasjon viser departementet til at Norge har en høy tilknytningsgrad til kommunalt avløpsnett. Miljødirektoratet og Statistisk sentralbyrå gjennomfører nå en analyse med bruk av data fra matrikkelen. Analysen ble iverksatt i 2024 og pågår fortsatt. Foreløpige resultater viser at 98 prosent av befolkningen i tettbebyggelsene omfattet av forurensningsforskriften kapittel 14 er tilknyttet offentlig avløpsanlegg, mens to prosent betjenes av IAS-løsninger. Dette viser at bestemmelsen om tilknytningsplikt fungerer godt for å nå målet i artikkel 3 nr. 1 om at avløpsvann skal samles opp i felles avløpssystemer, og at Norge oppfyller forpliktelsen i direktivet.

3.2.2 Muligheten til å tillate individuelle avløpsløsninger (IAS-løsninger)

Etter artikkel 3 nr. 1 tredje ledd kan det gjøres unntak fra forpliktelsen til å sikre et avløpsnett og samle opp avløpsvannet i felles systemer, dersom etablering av et avløpsnett medfører uforholdsmessige store kostnader eller ikke vil gi noen miljønytte. I slike tilfeller åpner direktivet for at individuelle systemer (også kalt IAS-løsninger) eller andre passende systemer kan brukes, forutsatt at disse sikrer tilsvarende vern av miljøet som om avløpsvannet var tilknyttet det felles avløpsnettet. I praksis betyr dette blant annet at individuelle avløpssystemer må oppfylle de rensekravene som for øvrig gjelder i tettbebyggelsen.

Siden direktivets artikkel 3 nr. 1 tredje ledd innebærer rettigheter og plikter for private, må denne bestemmelsen gjennomføres i norsk rett.14

Plan- og bygningsloven § 27-2 andre ledd åpner i likhet med direktivet for at IAS-løsninger unntaksvis kan benyttes. For det første åpner bestemmelsen for IAS-løsninger der tilknytning til det offentlige avløpsnettet vil være forbundet med en uforholdsmessig stor kostnad.15 Departementet mener at dette unntaket er i tråd med direktivet, såfremt man oppnår samme rensegrad som for øvrig gjelder i tettbebyggelsen. For det andre åpner ordlyden i § 27-2 for at man kan tillate andre løsninger dersom «særlige hensyn» tilsier det. Et unntak fra tilknytningsplikten når «særlige hensyn» tilsier det vil typisk være når det foreligger gode løsninger for vann og avløp på eiendommen, slik at tilknytning ikke er nødvendig av hensyn til helse eller for å hindre forurensing.16 Etter departementets syn er dette hensyn som er i tråd med direktivet. Ordlyden «særlige hensyn» kan likevel åpne for bruk av IAS-løsninger i andre tilfeller enn det direktivet tillater. Dette er etter departementets syn en mangel ved gjennomføringen.

I tillegg forutsetter plan- og bygningsloven § 27-2 at det må være en viss nærhet mellom eiendommen og den offentlige avløpsledningen for at tilknytningsplikten skal gjelde. Det betyr for eksempel at en eiendom som ligger langt unna en offentlig avløpsledning ikke får tilknytningsplikt. Avløpsdirektivet åpner i utgangspunktet ikke for et slikt generelt unntak basert på avstand, men etter departementets syn vil tilknytning i slike tilfeller ofte være uforholdsmessig dyrt slik at vilkår for unntak i praksis ofte vil være oppfylt.

Utslipp av avløpsvann krever tillatelse etter forurensningsloven § 11. IAS-løsninger skal i utgangspunktet oppfylle de samme rensekravene som for øvrig gjelder i den tettbebyggelsen de befinner seg i. Det følger av forurensningsforskriften kapittel 13 og 14. Disse kapitlene gjelder likevel ikke for utslipp mindre enn 50 pe.17 IAS-løsninger med utslipp under 50 pe reguleres derfor i forurensningsforskriften kapittel 12. Forurensningsforskriften §§ 12-8 og 12-9 oppstiller minimumskrav til rensning for IAS-løsninger med utslipp til mindre følsomt, normalt og følsomt område. Det stilles for eksempel strenge krav til reduksjon av fosfor (90%) for utslipp til følsomt område dersom utslippene går til en resipient med brukerinteresser. Forurensningsmyndigheten kan også stille strengere krav hvis det er nødvendig, jf. forurensningsloven § 11 og forurensningsforskriften § 12-5. Etter departementets syn vil den norske reguleringen i de fleste tilfeller sørge for god nok rensning. Det er likevel en svakhet ved forskriften av den ikke direkte krever at IAS-løsninger med utslipp under 50 pe må oppfylle de rensekravene som for øvrig gjelder i tettbebyggelsen, slik avløpsdirektivet krever. Departementet mener derfor at artikkel 3 nr. 1 tredje ledd ikke er gjennomført på en fullt ut tilfredsstillende måte.

Videre peker departementet på at plan- og bygningsloven § 30-6 presiserer at § 27-2 andre til fjerde ledd gjelder for fritidsbebyggelse bare når dette er bestemt i plan. Det gjelder heller ikke noen opparbeidingsplikt for hovedavløpsledning ved oppføring av fritidsbebyggelse med mindre det er bestemt i arealplan at det gjelder tilknytningsplikt for fritidsbebyggelsen.18 Direktivet åpner, som nevnt innledningsvis i dette punktet, for å unnta fra forpliktelsen om å sørge for etablering av et helhetlig avløpsnett på nærmere vilkår. Departementet er tvilende til om avløpsdirektivet åpner for et generelt unntak for visse typer bebyggelse. Uavhengig av unntaket for fritidsbebyggelse i plan- og bygningsloven § 30-6, gjelder likevel kravet i plan- og bygningsloven § 27-2 første ledd om at bortledning av avløpsvann skal være sikret og i samsvar med forurensningsloven også for fritidsbebyggelse. Forurensningsmyndigheten kan stille nærmere krav til bortledningen og rensingen av avløpsvann i utslippstillatelsen for det individuelle anlegget, jf. forurensningsloven § 11. Selv om regelverket innehar mekanismer for avløpsvann fra fritidsbebyggelse, som kan ivareta de hensyn som gjør seg gjeldende i artikkel 3, er det usikkert om dette oppfyller de kravene som gjelder for gjennomføring av EØS-regelverk i norsk rett.

3.3 Krav om sekundærrensing

Avløpsdirektivet artikkel 4 nr. 1 forplikter landene til å sikre at utslipp av avløpsvann fra tettbebyggelser over 10 000 pe til sjø og 2000 pe til ferskvann/elvemunninger gjennomgår sekundærrensing (fjerner organisk materiale). Sekundærrensing er hovedregelen i direktivet.

Forpliktelsen til å sikre at avløpsvann gjennomgår sekundærrensing retter seg i utgangspunktet mot staten, og gir ikke rettigheter eller plikter direkte til private. Imidlertid er det eiere av avløpsanlegg (i hovedsak kommuner eller interkommunale selskaper) som får pålagt rensekravene av forurensningsmyndigheten. Dette taler etter departementets syn for at det bør fremgå tydelig av regelverket når krav om sekundærrensing utløses. Videre er rensekravene sentrale for å nå avløpsdirektivets mål om å beskytte miljøet mot forurensning fra avløpsvann. Dette taler i seg selv også for at direktivets regler om hvilke minimumskrav som skal stilles bør fremgå klart og presist av det nasjonale regelverket.

Forurensingsforskriften kapittel 14 regulerer tettbebyggelser med utslipp over 2000 pe til ferskvann/elvemunning og 10 000 pe til sjø. For nye anlegg som er etablert etter at forskriften trådte i kraft i 2007 er det satt krav om sekundærrensing, jf. §§ 14-6 andre ledd, 14-7 andre ledd og 14-8 første ledd. For nye anlegg er sekundær­rensekravet korrekt gjennomført.

For anlegg som eksisterte før 1. januar 2007 oppstiller forskriften krav om 90 % fosforfjerning, jf. § 14-2 første ledd bokstav c. Kravet er strengere enn direktivets krav til fosforfjerning som er 80 %, jf. tabell 2 i vedlegg I til avløpsdirektivet. Forskriften oppstiller imidlertid først krav om sekundærrensing dersom renseanlegget «endres vesentlig», jf. §§ 14-6 andre ledd, 14-7 andre ledd og 14-8 første ledd. Det ble med andre ord lagt opp til en «overgangsordning» hvor sekundærrensing gradvis skulle fases inn etter hvert som de eksisterende renseanleggene ble oppgradert eller bygget om.

Bakgrunnen for «overgangsordningen» var at Norge på begynnelsen av 2000-tallet nylig hadde gjort en betydelig innsats på avløpsområdet for å redusere utslippene av fosfor fra kommunalt avløp. Denne innsatsen var målrettet mot vannforekomster hvor eutrofi/overgjødsling var, eller stod i fare for å bli, et problem. Mjøsa er et eksempel på en vannforekomst hvor eutrofi var et problem. Miljøfaglige vurderinger tilsa at høye tilførsler av fosfor var det største problemet for mange norske vannforekomster, og at fosforfjerning var viktigere enn fjerning av organisk materiale for å redusere problemet med overgjødsling. Det ble derfor satt krav om fosforfjerning og mange kommuner investerte i kjemiske renseanlegg der fosforfjerning var det sentrale. Anleggene ga samtidig en betydelig reduksjon av organisk materiale som en positiv bieffekt av den kjemiske renseprosessen. Det ble vurdert at disse ­kjemiske anleggene ga rensing av organisk materiale nesten på nivå med sekundærrensing. Formålet med overgangsordningen var å sikre kostnadseffektive løsninger ved at man unngikk å rive eller bygge om nylig oppgraderte og fungerende anlegg. Disse anleggene skulle oppgraderes til å oppfylle sekundærrensekravet først ved senere oppgraderinger/ombygginger.

Etter det departementet kjenner til var det dialog mellom norske myndigheter og ESA om denne «overgangsordningen». Det ble bl.a. sendt brev fra daværende miljøvernminister Børge Brende til daværende president i ESA, Einar Bull, om temaet 12. mars 2003. I brevet ble det gitt utrykk for at Norge mente og la til grunn at overgangsordningen, sammen med det strenge kravet til fosforfjerning, bidro til å oppfylle direktivets overordnede formål. Departementet er imidlertid ikke kjent med at Norge fikk noen aksept fra ESA til ordningen. Norge har heller ingen formell tilpasning.

Departementet har forståelse for vurderingene som ble gjort da direktivet ble gjennomført i Norge, og at «overgangsordningen» på dette tidspunktet i praksis bidro til en god miljøbeskyttelse av vannforekomstene, i tråd med direktivets overordnede formål. Likevel er departementets vurdering i dag at denne ordningen ikke formelt er i tråd med kravene og fristene for sekundærrensing i direktivet.

Videre er departementet kjent med at gradvis innføring av sekundærrensing i tråd med «overgangsordningen» har tatt lenger tid enn forventet. Det betyr at færre anlegg enn tenkt har blitt oppgradert ved «vesentlige endringer», slik forskriften legger opp til. Miljømyndighetene har imidlertid de siste årene styrket sin innsats for å sikre raskere etterlevelse av sekundærrensekravet. I brev 20. august 2019 fra Miljødirektoratet til alle statsforvalterne ble statsforvalterne instruert om å følge opp «overgangsordningen» på en strengere måte, se vedlegg 2. Effektene av den økte innsatsen har begynt å vise seg ved at den samlede biologiske rensekapasiteten har økt og de samlete utslippene av organisk materiale er lavere enn før.

Samtidig med at miljømyndighetene har jobbet med å styrke oppfølgingen på avløpsområdet de siste årene, har det siden 2019 vært kjent at det ville komme et revidert avløpsdirektiv som ville kreve full revisjon av avløpsregelverket. Departementet har i denne perioden vurdert at det burde prioriteres å sikre økt etterlevelse av sekundærrensekravet, samt jobbe for å fremme norske interesser i forbindelse med revisjonen i EU, fremfor å endre den gjeldende nasjonale forskriften. I den forbindelse viser departementet igjen til at forurensningsforskriften kun angir minstekravene for rensing og at forurensningsmyndigheten har kompetanse etter forurensningsloven til å stille strengere krav enn det som fremgår av forskriften. Det er derfor mulig å stille de kravene som avløpsdirektivet krever uten at forskriften endres. Departementet vil sikre full revisjon av regelverket i forbindelse med gjennomføringen av revidert avløpsdirektiv, som beskrevet i punkt 1.1.

3.4 Unntak fra sekundærrensekravet for større tettbebyggelser

Etter artikkel 8 nr. 5 kan landene «in exceptional circumstances» gjøre unntak fra hovedregelen om sekundærrensing og tillate mindre streng rensing for utslipp fra tettbebyggelser over 150 000 pe til mindre følsomt område. Det er også en forutsetning for unntak at sekundærrensing ikke vil «produce any environmental benefit».

Bestemmelsen er gjennomført i forurensningsforskriften § 14-8 femte ledd:

Klima- og miljødepartementet eller den Klima- og miljødepartementet bemyndiger, kan gjøre unntak og fastsette at kommunalt avløpsvann fra tettbebyggelse med samlet utslipp større enn 150.000 pe til mindre følsomt område kan gjennomgå mindre omfattende rensing enn sekundærrensing forutsatt at kravene i tredje ledd er oppfylt og den ansvarlige kan dokumentere at det foreligger særlige omstendigheter og at en mer omfattende rensing ikke er noen vinning for miljøet og denne dokumentasjonen er godkjent av EFTAs overvåkningsorgan (ESA).

Etter departementets vurdering er bestemmelsen i hovedsak korrekt gjennomført, men det kan stilles spørsmål ved om vilkåret «særlige omstendigheter» angir en noe lavere terskel enn vilkåret i direktivet som er «exceptional circumstances». Selv om ordet «særlig» i norsk lovgivning tradisjonelt angir en høy terskel, kan det argumenteres for at dette ikke fullt ut er dekkende for direktivets meningsinnhold. Departementet viser imidlertid til at den danske og svenske versjonen av artikkel 8 nr. 5 bruker tilsvarende begreper, henholdsvis «særlige omstændigheder» og «undantagsfall». Departementet er derfor under noe tvil kommet til at gjennomføringen er tilstrekkelig.

Departementet viser også til at unntaket kun er brukt ved to tilfeller. Dette viser at bestemmelsen er praktisert som en snever unntaksadgang i tråd med direktivets krav.

3.5 Vilkår om primærrensing som unntak fra kravet om sekundærrensing

Artikkel 6 nr. 2 åpner for at landene kan gjøre unntak fra sekundærrensekravet for utslipp til mindre følsomt område for tettbebyggelser mellom 10 000–150 000 pe til sjø, og mellom 2000–10 000 pe til elvemunninger. Unntak forutsetter at utslippene minst gjennomgår primærrensing og at grundige undersøkelser viser at utslippene ikke har skadevirkninger på miljøet. Etter departementets syn er denne bestemmelsen korrekt gjennomført i forurensningsforskriften § 14-8 tredje ledd.

Ettersom det rent praktisk var behov for noe tid til å etablere primærrensing etter at forskriften trådte i kraft, ble det gitt en overgangsfrist til 31. desember 2008 for eksisterende utslipp som allerede hadde gyldig tillatelse da forskriften trådte i kraft. Dette fremgår av forurensningsforskriften § 14-17 første ledd bokstav b. Fristen ble ytterligere forlenget til 31. desember 2015 som følge av en forskriftsendring i 2010. Bakgrunnen for forskriftsendringen var at regelverket tidligere åpnet for at tett­bebyggelser kunne deles opp i mindre tettbebyggelser hvis en kunne ­dokumentere at utslipp gikk til egne resipienter. Oppdeling av tettbebyggelser gjorde at flere tettsteder kom under 10 000 pe til sjø og 2000 pe til elvemunning. Utslippene fra disse tettbebyggelsene kunne da i stedet bli regulert etter forurensningsforskriften kapittel 13, og ville da ikke omfattes av forurensningsforskriften kapittel 14 og avløpsdirektivets krav om sekundærrensning i artikkel 4. Blant annet som følge av ny veiledning19 om hvordan avløpsdirektivet skulle tolkes ble den norske forskriften endret i 2010 slik at muligheten til å dele opp tettbebyggelser ble fjernet. Flere kommuner fikk derfor krav om å etablere primærrensing, som forutsetning for unntak fra sekundærrensekravet. Disse kommunene trengte nødvendigvis noe tid til å etablere primærrensing. Dette er bakgrunnen for at fristen ble ytterligere forlenget til 31. desember 2015.

Departementet ser at Norges ordning med forlengende frister for primærrensekravet kan være problematisk etter avløpsdirektivet ettersom direktivet selv ikke åpner for dette. Slik departementet forstår avløpsdirektivet artikkel 6 nr. 2 var 2005 siste frist for å ha primærrensing på plass, jf. artikkel 4 nr. 1. Departementet ser likevel at det rent praktisk var behov for slike overgangsfrister for å oppgradere til primærrensing.

Departementet viser også til at Miljødirektoratet har fulgt opp og veiledet stats­forvalterne om fristen for primærrensing, blant annet i brev 9. mai 2014, se vedlegg 1. I etterkant avdekket rapporter at mange anlegg ikke overholdte kravene til primær­rensing og at mange kommuner fortsatt ikke var i gang med nødvendige oppgraderinger. En konsekvens av dette var at det flere steder langs kysten forekom utslipp av urenset avløpsvann. Miljødirektoratet sendte derfor et nytt brev til statsforvalterne 5. mai 2020 hvor det ble gitt tydelig signal om at det ikke lenger kunne gis utsatt frist for oppfyllelse av primærrensekravet, se vedlegg 3. Det er imidlertid kun rundt 20 % av anleggene som i dag har unntak fra sekundærrensekravet iht. artikkel 6 nr. 2 som overholder kravet om primærrensing. Det er derfor fortsatt behov for økt innsats for å sikre bedre etterlevelse av direktivets krav.

3.6 Krav til identifisering av områder og områdegjennomgang

Etter artikkel 5 nr. 1 skal landene identifisere hvilke områder som er følsomme («sensitive») i tråd med kriteriene som følger av vedlegg II til direktivet. Videre følger det av artikkel 5 nr. 2 at landene skal sikre at utslipp fra tettbebyggelser over 10 000 pe. til slike følsomme områder skal gjennomgå mer omfattende rensing enn sekundær­rensing. Det vil si tertiærrensing (fosfor- og/eller nitrogenfjerning).

Etter artikkel 6 nr. 1 kan landene identifisere områder som er mindre følsomme, i tråd med kriteriene i vedlegg II. Landene kan på visse vilkår gjøre unntak fra sekundærrensekravet for utslipp til slike mindre følsomme områder, jf. artikkel 6 nr. 2 og artikkel 8 nr. 5. Dette er også omtalt over i punkt 2.4 og 2.5.

Det følger av forurensningsforskriften § 11-6 første ledd at «Klima- og miljødepartementet eller den departementet bemyndiger, registrerer følsomme, normale og mindre følsomme områder som fremkommer av vedlegg 1 punkt 1.2». Kriteriene for hva som ansees som følsomme og mindre følsomme områder, følger av forurensningsforskriften kapittel 11 vedlegg 1 punkt 1.1. Dette er i tråd med direktivet vedlegg II. Videre følger det av punkt 1.2 bokstav a til c hvilke områder Norge har definert som følsomme, normale og mindre følsomme. Disse områdene er også angitt i kartet i punkt 1.2.

Forurensningsforskriftens begrep «normale områder» brukes ikke i direktivet, men begrepet er ment å vise til de områdene hvor det er direktivets hovedregel om sekundærrensning som gjelder. Altså områder hvor det verken er behov for mer omfattende rensing (tertiærrensing) eller grunnlag for lempeligere rensing (primærrensing). Dette vurderer departementet er i tråd med direktivets system.

Departementet vurderer at forpliktelsene til å identifisere områder i artikkel 5 nr. 1 og 6 nr. 1 er korrekt gjennomført og oppfylt.

Videre følger det av artikkel 5 nr. 6 at landene skal sørge for at identifiseringen av områder gjennomgås («is reviewed») minimum hvert fjerde år. Det samme gjelder for mindre følsomme områder etter artikkel 6 nr. 4. Dersom det skjer endringer i områdeinndelingen, skal relevante rensekrav oppfylles innen 7 år, jf. artikkel 5 nr. 7 og artikkel 6 nr. 5. For eksempel, skal det stilles krav om tertiærrensing (fosfor- og/eller nitrogenfjerning), som må oppfylles innen syv år, dersom et område viser seg å være følsomt etter en områdegjennomgang.

Det følger av forurensningsforskriften § 11-6 andre ledd at «dersom endringer i områdeinndelingen medfører at avløpsanlegg får endrede rensekrav i henhold til kapittel 13 eller 14, må nye krav oppfylles innen syv år etter endringen». Departementet vurderer at syvårsfristen i artikkel 5 nr. 7 og artikkel 6 nr. 5 er tilstrekkelig gjennomført.

Departementet er imidlertid tvilende til om forpliktelsen til å gjennomgå følsomme og mindre følsomme områder hvert fjerde år er korrekt gjennomført i forurensningsforskriften. Ettersom områdegjennomgangen kan utløse nye rensekrav for eiere av avløpsanlegg mener departementet at denne forpliktelsen må fremgå tydelig av regelverket.

Det følger av § 14-9 første ledd at «den ansvarlige for avløpsanlegget skal gjennom regelmessig overvåking bidra til at resipienten kan registreres som følsomt, normalt eller mindre følsomt område» dersom utslippet hører til en tettbebyggelse med samlet utslipp som er listet opp i bokstav a til c (vår understreking). Det følger videre av andre ledd siste setning at overvåkingen skal igangsettes slik at overvåkings­rapporter kan sendes statsforvalteren hvert fjerde år.

Hensikten med bestemmelsen er at statsforvalteren skal vurdere om det er behov for å sette mer omfattende rensekrav, basert på overvåkingsdata som rapporteres inn. Dette er i tråd med formålet til kravet om områdegjennomgangen som ­direktivet krever i artikkel 5 nr. 6 og artikkel 6 nr. 4. Det følger også av § 14-8 fjerde ledd at statsforvalteren kan sette en frist på inntil syv år for å etterkomme sekundærrensekravet, dersom mindre omfattende rensing får skadevirkninger for miljøet. Det samme gjelder ved endret områdeinndeling. Denne bestemmelsen gjelder kun for utslipp til mindre følsomme områder, og er i tråd med artikkel 5 nr. 7.

Departementet mener likevel det ikke er helt samsvar mellom § 14-9 og kapittel 11 vedlegg 1 punkt 1.2. I motsetning til vedlegg 1 punkt 1.2 angir ikke § 14-9 at det er «områder» som skal vurderes og eventuelt omklassifiseres, men «resipienten». Begrepet «Resipient» er et snevrere begrep enn «område». Det kan for eksempel føre til at det finnes resipienter i områder som er identifisert som mindre følsomme i vedlegg 1 punkt 1.2, men som er mer følsomme enn denne inndelingen tilsier. Dette er i seg selv ikke i strid med direktivet og departementet mener i utgangspunktet at det er en god løsning at forskriften legger opp til resipientbasert overvåking. Likevel sikrer ikke § 14-9 at det gjøres en helhetlig gjennomgang av områdene som er angitt i forurensningsforskriften kapittel 11 vedlegg 1 punkt 1.2 hvert fjerde år, slik avløpsdirektivet etter departementets syn krever.

Departementet har derfor under tvil kommet til at forpliktelsen til å gjøre områdegjennomganger ikke er gjennomført fullt ut på en tilfredsstillende måte. I alle tilfeller fremstår forskriftens system på dette punktet som noe komplisert og utilgjengelig. Departementet finner likevel at forurensningsforskriften § 14-9 i praksis synes å oppfylle formålet bak områdegjennomgangene, nemlig at forurensningsmyndigheter får kunnskap om forholdene i vannforekomsten og dermed kan stille strengere rensekrav dersom det er behov for det. Konsekvensene av at gjennomføringen ikke er fullt ut tilfredsstillende, fremstår derfor som mindre i praksis.

Departementet understreker at tilstanden i vannforekomstene også overvåkes gjennom andre mekanismer, for eksempel gjennom overvåkningsprogrammet Økokyst, i tråd med kravene i vannforskriften20 som gjennomfører vanndirektivet.21 Det beregnes også tilførsler av fosfor og nitrogen til kystområdene. I tillegg utarbeider Havforskningsinstituttet årlige risikorapporter for miljøpåvirkning fra akvakultur i sjø. Denne informasjonen om tilstand og tilførsler blir lagt til grunn når forurensningsmyndigheten vurderer krav om rensing i utslippstillatelsene for avløp.

3.7 Krav til tertiærrensing (fosfor- og/eller nitrogenfjerning)

Som redegjort for i punkt 2.6 over følger det av artikkel 5 nr. 2 at landene skal sikre at utslipp fra tettbebyggelser over 10 000 til følsomme områder skal gjennomgå mer omfattende rensing enn sekundærrensing. Det vil si tertiærrensing (fosfor- og/eller nitrogenfjerning). Om det kreves fosfor- og/eller nitrogenfjerning beror på tilstanden i vannforekomsten. Dette følger av direktivets vedlegg I tabell 2 hvor kravene til tertiærrensing fremgår og hvor det står at «one or both parameters may be applied depending on the local situation». Parameterne det siktes til her er fosfor og/eller nitrogen.

Hvilke rensekrav som er påkrevd, og hva som eventuelt utløser nye rensekrav, er av stor betydning for eiere av avløpsrenseanleggene som blir pålagt disse kravene. At rensekrav stilles og overholdes er også sentralt for å oppnå direktivets formål om å beskytte vannforekomstene. Dette tilsier etter departementets syn at bestemmelsen må gjennomføres på en tydelig og klar måte i nasjonalt regelverk.

Da avløpsdirektivet ble gjennomført i forurensningsforskriften i 2007 ble kyststrekningen Svenskegrensen-Lindesnes med tilhørende nedbørfelt og Grimstadfjordområdet identifisert som følsomme områder, jf. forurensningsforskriften kapittel 11 vedlegg 1 punkt 1.2 bokstav a. Behovet for fosfor- og nitrogenfjerning var imidlertid noe ulikt innenfor disse områdene, og det ble derfor stilt ulike krav i forskriften.

Det følger av forurensningsforskriften § 14-6 første ledd at utslipp til følsomt område må gjennomgå fosforfjerning. Videre følger det av tredje ledd at det i tillegg stilles krav om sekundærrensing og nitrogenfjerning dersom utslippet 1. januar 2007 hadde krav til nitrogenfjerning og hørte til tettbebyggelse nevnt i kapittel 11 vedlegg 1 punkt 1.3. Der fremgår det at Nordre Follo, Oslo, Jessheim og Lillehammer hadde krav om nitrogenfjerning da forskriften trådte i kraft i 2007.

Forurensningsforskriften § 14-6 og vedlegg 1 punkt 1.3 gir etter departementets syn et korrekt bilde av rensebehovet da forskriften trådte i kraft i 2007. Det er likevel en svakhet ved forskriften at den ikke gir uttrykk for at nitrogenfjerning også kan bli påkrevd for utslipp utover tettbebyggelsene som er regulert i kapittel 11 vedlegg 1 punkt 1.3, dersom forholdene i resipienten tilsier det. Dette ville etter departe­mentets syn vært en mer korrekt gjennomføring av artikkel 5 nr. 2 og vedlegg I tabell 2.

Departementet understreker imidlertid at forurensningsmyndigheten kan stille krav om nitrogenfjerning i ny tillatelse etter forurensningsloven § 11 dersom det er behov for dette, eller ved en omgjøring av en tillatelse etter forurensningsloven § 18 dersom vilkårene for det er oppfylt. Selv om dette ikke oppfyller kravene til korrekt gjennomføring av direktivets krav, bidrar dette til at kravet om nitrogenfjerning oppfylles i praksis. Dette er den økte innsatsen på avløpsområdet knyttet til Oslofjorden et eksempel på. I forbindelse med Helhetlig tiltaksplan for Oslofjorden ble det i 2022 utarbeidet en rapport av NIVA som viste at det var behov for å redusere tilførslene av nitrogen til Oslofjorden.22 Som følge av dette sendte Miljødirektoratet den 13. mai 2022 brev til statsforvalterne i Oslofjordens nedbørfelt om at det fremover måtte stilles krav til nitrogenfjerning, se vedlegg 4.

Det er identifisert om lag 50 renseanlegg innenfor nedbørsfeltet til Oslofjorden som må etablere nitrogenfjerning som følge av tilstanden i fjorden. Hokksund renseanlegg i Øvre Eiker kommune fikk på plass nitrogenfjerning i 2025. Syv kommuner er i gang med å bygge nye anlegg med nitrogenfjerning, og de øvrige er i gang med planlegging og utredninger. For eksempel er et nytt avløpsrenseanlegg med nitrogenfjerning som behandler avløpsvannet fra Fredrikstad og Hvaler kommune planlagt å være ferdigstilt i 2026.

3.8 Definisjon av primærrensing

Artikkel 6 nr. 2 åpner for å ha mindre omfattende rensing enn sekundærrensing i mindre følsomme områder dersom visse vilkår er oppfylt. Bestemmelsen oppstiller følgelig et unntak fra hovedregelen om sekundærrensing etter artikkel 4. Ett av vilkårene for dette er at utslippene skal gjennomgå primærrensing, slik dette er definert i direktivet artikkel 2 nr. 7:

treatment of urban waste water by a physical and/or chemical process involving settlement of suspended solids, or other processes in which the BOD5 of the ­incoming waste water is reduced by at least 20 % before discharge and the total suspended solids of the incoming waste water are reduced by at least 50 %.

Forurensningsforskriften § 14-2 første ledd bokstav a definerer primærrensing slik (vår understreking):

En renseprosess der både

1. BOF5-mengden i avløpsvannet reduseres med minst 20 % av det som blir tilført renseanlegget eller ikke overstiger 40 mg O2 /l ved utslipp og
2. SS-mengden i avløpsvannet reduseres med minst 50 % av det som blir tilført renseanlegget eller ikke overstiger 60 mg/l ved utslipp

Forurensningsforskriftens definisjon av primærrensing åpner altså for en alternativ oppfyllelse av primærrensekravet, nemlig ved en konsentrasjonsgrense fremfor prosentvis reduksjon av biokjemisk oksygenforbruk (BOF) og suspendert stoff (SS).23 Dette alternativet finnes ikke igjen i definisjonen av primærrensing i avløpsdirektivet, som krever en prosentvis reduksjon.

Avløpsdirektivet åpner imidlertid for at sekundærrensekravet kan oppfylles på begge måter (enten konsentrasjonsgrense eller prosentvis reduksjon), jf. artikkel 2 nr. 8 og vedlegg I tabell nr. 1 hvor det fremgår at «the values for concentration or for the percetage of reduction shall apply». I praksis kan det føre til at et avløpsrense­anlegg kan oppfylle kravet til sekundærrensing, men ikke kravet til primærrensning, som egentlig skal være mindre strengt.

Da Norge gjennomførte direktivet, var det ønskelig å løse dette paradokset. Derfor definerer forurensningsforskriften § 14-2 første ledd bokstav a primærrensing med to alternativer selv om direktivet bare angir ett alternativ. Konsentrasjonskravet for primærrensekravet er da satt noe høyere enn for sekundærrensekravet, da primærrensing skal være mindre strengt enn sekundærrensing. Slik departementet oppfatter det vil dette i de fleste tilfeller sikre like god rensing. I noen tilfeller kan den norske definisjonen innebære en mindre streng rensing enn det direktivet legger opp til, for eksempel i tilfeller med kraftig nedbør eller snøsmelting. Etter departementets syn er den norske definisjonen av primærrensing derfor ikke helt i tråd med direktivet, selv om dette i praksis trolig har liten betydning for graden av rensing og miljøbeskyttelse.

3.9 Krav om jevnlige vurderinger av tillatelser

Etter avløpsdirektivet artikkel 12 nr. 4 skal regulering og/eller tillatelser til utslipp av avløpsvann «be reviewed and if necessary adapted at regular intervals». Det samme kravet stilles for regulering og/eller tillatelser knyttet til industrielt avløpsvann som slippes på avløpssystemet etter artikkel 11 nr. 3. I den norske oversettelsen av direktivet er forpliktelsen beskrevet slik: «bestemmelsene og de særskilte tillatelsene skal med jevne mellomrom vurderes på nytt og om nødvendig tilpasses». Dette stemmer også godt overens med den svenske og danske språkversjonen som lyder slik: «Regleringarna och tillstånden skall regelbundet ses över och vid behov anpassas» og «Bestemmelserne og de særlige godkendelser skal med jævne mellemrum tages op til fornyet overvejelse og om nødvendigt tilpasses».

Det følger av forurensningsforskriften §§ 12-14, 13-17 og 14-16 at forurensningsmyndigheten i medhold av forurensningsloven § 18 kan oppheve eller endre vilkårene i tillatelsen og om nødvendig kalle tillatelsen tilbake. Videre kan ingen iverksette nye utslipp eller øke utslippene vesentlig uten tillatelse etter forurensningsloven § 11. Det samme gjelder for påslipp av industrielt avløpsvann, jf. forurensningsloven §§ 11 og 18.

Selv om forurensningsmyndigheten har kompetanse til å revurdere og omgjøre tillatelse til utslipp av avløpsvann og påslipp av avløpsvann mener departementet at dette ikke fullt ut gjennomfører direktivets krav på en tilfredsstillende måte. Dette skyldes at det ikke følger av forurensningsloven eller forskriften at det skal skje en slik revurdering, og eventuell revisjon ved behov, ved jevne mellomrom.

3.10 Påslipp av industrielt avløpsvann

Etter artikkel 11 nr. 1 skal landene sikre at påslipp av industrielt avløpsvann til avløpsnettet og renseanlegg reguleres i forskrift og/eller tillatelse. Videre følger det av artikkel 11 nr. 2 at forskrift og/eller tillatelse skal («shall») være i samsvar med kravene i vedlegg I avsnitt C.

Det følger av vedlegg I avsnitt C (norsk oversettelse og med vår understreking) at:

Spillvann fra industri som går i avløpsnett og til renseanlegg for avløpsvann fra byområder, skal gjennomgå den forbehandling som er nødvendig for:

• å verne helsen til personalet som arbeider med avløpsnett og på renseanlegg,
• å sikre at avløpsnett, avløpsrenseanlegg og dertil hørende utstyr ikke blir skadet,
• å sikre at driften av avløpsrenseanlegg samt rensing av slam ikke hindres,
• å påse at utslipp fra renseanlegg ikke har skadevirkninger på miljøet eller er til hinder for at resipientvann oppfyller bestemmelser i andre fellesskapsdirektiver,
• å sikre at slam fjernes trygt på en måte som kan godtas ut fra miljøvernhensyn

Avløpsdirektivet krever derfor i det minste at de opplistede punktene må vurderes, og hvis nødvendig må det stilles krav for å sikre overholdelse. Ettersom kravene i praksis rettes mot ansvarlig virksomhet som slipper på det industrielle avløpsvannet, bør de etter departementets syn fremgå tydelig av regelverket.

Påslipp av industrielt avløpsvann er regulert i forurensningsforskriften kapittel § 15A. Det følger av § 15A-3 at ingen kan sette i verk påslipp fra virksomhet uten at dette er lovlig i henhold til forurensningsloven og tilhørende forskrifter, herunder i overenstemmelse med eventuelle vilkår gitt i medhold av § 15A-4. Videre følger det av forurensningsforskriften § 15A-4 første ledd at kommunen i enkeltvedtak eller forskrift ved påslipp av avløpsvann til offentlig avløpsnett fra virksomhet kan fastsette krav som er opplistet i bokstav a til e, for å sikre at:

1. avløpsanlegget kan overholde utslippskrav,
2. avløpsanlegget og dertil hørende utstyr ikke skades,
3. driften av avløpsanlegget med tilhørende slambehandling ikke vanskeliggjøres,
4. avløpsslammet kan disponeres på en forsvarlig og miljømessig akseptabel måte, eller
5. helsen til personalet som arbeider med avløpsnettet og på renseanlegget beskyttes

Det følger også av bestemmelsens første ledd at eventuelle krav fra kommunen kommer i tillegg til krav fra statlige forurensningsmyndigheter, som også har hjemmel til å stille krav til utslipp av industrielt avløpsvann etter forurensningsloven § 11.

Etter departementets syn dekker forurensningsforskriften § 15A-4 første ledd i hovedsak kravene i direktivets vedlegg I avsnitt C. Etter departementets syn er det imidlertid en svakhet ved gjennomføringen at kommunen ikke er pålagt å stille krav dersom det er nødvendig, ettersom ordlyden i forskriften angir at kommunen «kan» stille krav.

Departementet nevner også at lov 6. juni 2025 nr. 26 om kommunale vass- og avløpsanlegg (vass- og avløpsanleggslova) regulerer påslipp av avløpsvann på kommunalt avløpsanlegg i § 8 tredje ledd. Loven erstatter tidligere vass- og avløpsanleggslov (lov 16. mars 2012 nr. 12) og trådte i kraft 1. januar 2026. Etter departementets syn dekker bestemmelsen i hovedsak forpliktelsene i artikkel 11 nr. 2 og vedlegg I avsnitt C, bortsett fra at også denne er utformet som en «kan»-bestemmelse. På samme måte som forurensningsforskriften § 15A-4 sikrer den derfor ikke at bestemmelsen er tilstrekkelig gjennomført.

Det følger av Prop. 64 L (2024–2025) at § 8 tredje ledd er ment å erstatte forurensningsforskriften § 15A-4. Klima- og miljødepartementet vurderer derfor om det bør gjøres endringer i forskriften.

3.11 Midlertidig unntak fra rensekrav ved ombygging av avløpsrenseanlegg

I vurderingen over har departementet fokusert på hvordan direktivbestemmelser er gjennomført i norsk rett. Å sikre korrekt gjennomføring innebærer imidlertid også en forpliktelse til å sikre at det ikke finnes regler som er i motstrid med direktivet, eller som kan skape uklarhet om anvendelse av EØS-retten eller hindre dens effektive gjennomslag.

På bakgrunn av dette har departementet vurdert om muligheten i forurensningsforskriften til å gi midlertidige unntak fra rensekrav ved ombygging av avløpsrenseanlegg er i tråd med direktivet. Departementet understreker at det ikke er gjort en fullstendig gjennomgang av om det kan finnes andre deler av norsk regelverk som kan stride mot avløpsdirektivet, og utelukker ikke at det kan finnes flere slike problemstillinger. En slik fullstendig gjennomgang vil gjøres i forbindelse med regelverksendringene ved gjennomføringen av revidert avløpsdirektiv nevnt i punkt 1.1.

Forurensningsforskriften §§ 14-6 fjerde ledd, 14-7 tredje ledd og 14-8 sjette ledd åpner for at statsforvalter i «særlige» tilfeller kan gjøre midlertidig unntak fra rensekravene i forkant av større ombygginger på avløpsanlegget. Det følger av Miljødirektoratets veileder til forskriften at unntaket først og fremst er tenkt brukt «i situasjoner der midlertidige renseløsninger for å etterkomme utslippskravene medfører urimelige kostnader og der de forurensningsmessige og brukermessige konsekvensene er ubetydelige». Terskelen for unntak er ment å være høy.

Avløpsdirektivet har ingen tilsvarende bestemmelse som åpner for midlertidige unntak fra rensekrav ved ombygging. Dette kan enten tolkes som at direktivet ikke regulerer problemstillingen og at dette overlates til landene selv å regulere, eller at et slikt unntak vil være i strid med direktivet fordi unntak fra rensekrav er uttømmende regulert.

Direktivet setter minimumskrav til rensing, nettopp for å beskytte vannmiljøet. Landene er derfor i utgangspunktet avskåret fra å tillate lempeligere rensing, med mindre vilkårene i direktivet er oppfylt. Dette taler for at landene ikke har adgang til å etablere egne unntak fra rensekravene.

Samtidig bygger direktivets andre unntaksbestemmelser på kost-/nytte-vurderinger. Departementet viser her til blant annet artikkel 3 nr. 1 tredje ledd, artikkel 6 nr. 2 og artikkel 8 nr. 5 som åpner for at mindre omfattende rensing kan forsvares dersom dette ikke vil ha negativ effekt på miljøet og mer omfattende rensing vil være uforholdsmessig dyrt. Dette er i tråd med forurensningsforskriftens bestemmelser om midlertidig unntak ved ombygging. Slik departementet ser det vil unntaket heller ikke undergrave direktivets formål eller system.

Departementet har derfor under en viss tvil kommet til at midlertidige unntak ved ombygging ikke er i strid med direktivet. Departementet vil ha nærmere dialog med ESA om denne problemstillingen.