2 Byggsektoren i Noreg

Foto: Colourbox

Dette kapittelet gjer kort greie for sentrale fakta om bygningar, byggjenæringa og offentlege verkemiddel som er retta mot byggsektoren. Gjennomgangen av fakta i dette kapittelet er meint som eit underlag for tema som vert drøfta i meldinga. Dei ulike kapitla vil innehalde eit meir detaljert faktagrunnlag.

2.1 Innleiing

Byggsektoren er stor, fragmentert og kompleks. Han påverkar alle delar av befolkninga og omfattar ei stor og viktig næring som har sterk innverknad på andre delar av samfunnet. Bygg påverkar den globale miljøsituasjonen, naturen og det biologiske mangfaldet. Utforminga av bygningar påverkar folks kvardagsliv. Derfor er byggsektoren eit viktig politikkområde med eit omfattande regelverk og verkemiddelsystem.

Byggsektoren kan beskrivast som eit system av aktørar som er gjensidig avhengige av kvarandre. I det lange livet sitt går bygg gjennom ein utviklingsfase, ein produksjonsfase, ein bruks- og forvaltningsfase (inkludert eventuell rehabilitering og ombygging) og ein rivefase. Kvar av fasane har sine utfordringar og sine dominerande aktørar.

2.2 Aktørar og roller i bygningspolitikken

Byggsektoren er samansett av mange aktørar som alle spelar ei rolle i bygningspolitikken. Det er byggjenæringa som for ein stor del gjennomfører bygningspolitikken, og næringa har derfor avgjerande innverknad på om bygningspolitikken lukkast eller ikkje. I utforminga av bygningspolitikken må staten vise omsyn til rammevilkåra for næringa. Byggjenæringa har på si side ansvar for at næringa utviklar seg i den retninga som bygningspolitikken peikar ut.

Korleis bygg- og bustadeigarar prioriterer og investerer i eigedommane sine, har òg stor innverknad på korleis ein kan nå viktige bygningspolitiske mål. Nedanfor er det ei kort framstilling av dei viktigaste aktørane og kva roller dei har i bygningspolitikken:

Offentlege styresmakter

Offentlege styresmakter er engasjerte i byggsektoren på statleg, fylkeskommunalt og kommunalt nivå:

• Regjering og storting utarbeider, vedtek og set i verk regelverk og styrande dokument. Nokre døme er plan- og bygningslova, skattelovgjevinga og byggtekniske forskrifter.

• Staten løyver midlar, gjennom tilskots- og støtteordningar, til aktivitetar og tiltak i byggsektoren.

• Staten har ei rolle innanfor utdanning, kompetanseutvikling og informasjon.

• Kommunane skal gjennomføre bygningsregelverket, dei handsamar og vedtek reguleringsplanar og godkjenner byggjesøknader.

• Direktoratet for byggkvalitet, fylkesmennene, Husbanken, Kommunalbanken, Noregs vassdrags- og energidirektorat og statsføretaket Enova er viktige kompetanse- og rådgjevingsorgan og tek hand om sentrale regulatoriske og økonomiske verkemiddel.

• Staten, fylkeskommunane og kommunane er i tillegg store byggherrar og eigedomsforvaltarar.

Byggjenæringa

Byggjenæringa omfattar

• bygg- og bustadeigarar og byggherrar som bestiller nye eller rehabiliterte bygg

• arkitektbedrifter og rådgjevande ingeniørar som utviklar, planlegg og prosjekterer byggjetiltak

• utførande handverks- og entreprenørbedrifter som gjennomfører dei byggfaglege og tekniske tiltaka for å ferdigstille eit bygg

• bedrifter som produserer varer til byggjenæringa, byggjevarehandelen som sel og tek hand om logistikk av byggjevarer til privatkundar og entreprenørfirma, og utleigefirma som leiger ut maskiner og personell til næringa

• eigedomsnæringane som leiger ut, driftar, utviklar og forvaltar bygg, og føretak som finansierer, forsikrar, meklar og gjev juridiske råd i tilknyting til eigedom

• bustadselskap og bustadbyggjelag som kan ha fleire av rollene som er nemnde over

Brukarar og leigetakarar

Brukarar og leigetakarar omfattar

• bebuarar som òg ofte er bustadeigarar

• verksemder som treng bygg for å utføre tenester eller produsere varer, og alle arbeidstakarar som har bygg som arbeidsplass. Brukarane kan sjølv eige bygget dei held til i, eller vere leigetakarar i bygg som andre eig.

Aktørar innanfor kunnskap og kompetanse

Dette er nokre av dei viktigaste aktørane innanfor kunnskap og kompetanse:

• Universitet (med NTNU som det leiande), høgskular, fagskular og vidaregåande skular står for det offentlege utdanningstilbodet innan bygningsrelaterte fag. Bedrifter og ulike organisasjonar driv etter- og vidareutdanning.

• Kunnskapsutvikling omfattar FoU-miljø som er knytte til mellom anna SINTEF Byggforsk, andre forskingsinstitusjonar med bygg som arbeidsfelt, og ulike rådgjevarmiljø som også driv utviklingsarbeid.

• Kunnskapsnettverk er samansette av offentlege aktørar og andre organisasjonar som arbeider med spesifikke byggtema, til dømes Norsk Form, Bellona, Lågenergiprogrammet, Grønn byggallianse, Norwegian Green Building Council, Framtidens byer med Framtidens bygg og FutureBuilt, Bygg og Bevar, Universell.no.

• Bedrifter, bransjeorganisasjonar og Standard Norge utviklar også løysingar og formidlar informasjon.

• Noregs forskingsråd og Innovasjon Noreg medverkar med økonomisk støtte til forsking og utvikling, og påverkar såleis retninga på utviklinga i byggsektoren.

• Viktige er også andre offentlege og private aktørar som bestiller byggretta FoU.

• Kommunane er viktige formidlarar av kunnskap når dei er i kontakt med dei einskilde byggjeprosjekta.

2.3 Norske bygg

2.3.1 Eksisterande bygningsmasse

I Noreg er det nærare 4 millionar bygningar.1 Desse fordeler seg slik på dei ulike bygningskategoriane:

Bustadbygg og næringsbygg utgjer den viktigaste delen av bygningsmassen og får størst merksemd i denne meldinga.

Kjelde: Multiconsult med bidrag frå SSB, Prognosesenteret, SINTEF Byggforsk og NHO-Service, 2011 (tala er noko usikre).

Den samla verdien av næringsbygga og bustadene er ca. 5 900 milliardar kroner (5,9 billionar) dersom ein tek utgangspunkt i ein kvadratmeterpris på 15 000 kroner. Den offentlege bygningsmassen har tilsvarande ein verdi på ca. 680 milliardar kroner. Det var i 2011 ca. 181 000 tinglyste omsetningar av fast eigedom.

Av dei nærare 4 millionar bygga i landet er ca. 6 000 freda etter kulturminnelova. I tillegg finst ca. 5 000 museumsbygg og ca. 1 000 verneverdige kyrkjer. Ei rekkje bygningar er også regulerte til bevaring gjennom plan- og bygningslova. Over 300 000 bygningar er bygde før år 1900, og mange av desse representerer store verneverdiar.

Riving og sanering av bygningar og tomme bygg blir ikkje registrert på ein samla måte. Dette gjev usikre tal for kor mange bygningar som faktisk er i bruk. I tidlegare overslag har ein kome til at den årlege raten for riving og sanering ligg på ca. 0,5 prosent av den totale bygningsmassen.2 Truleg er dette rivingsoverslaget for høgt for bustader og litt for lågt for næringsbygg.

2.3.2 Nybygg

Bustadbygg

Det har sidan 1990 blitt sett i gang bygging av mellom 16 000 og 33 000 bustader i året, med eit botnnivå i 1992/1993 og eit toppnivå i 2006/2007. Særleg har bygginga av blokkleilegheiter variert frå år til år, medan bygginga av einebustader og småhus har vore meir stabil. I dei siste to tiåra har det årleg blitt sett i gang bygging av 23 000 bustader i gjennomsnitt. Det tilsvarar ein nybyggingsrate på ca. 1,3 prosent.

Kjelde: SSB/Prognosesenteret.

Næringsbygg

Sidan 1993 er det årleg sett i gang bygging av mellom ca. 2,2 og 6,2 millionar m² private næringsbygg, offentlege bygg og andre bygg (fritidsbustader, garasjar og fiskeri- og landbruksbygg). Det er særleg bygginga av private næringsbygg som har variert frå år til år. Etterspørselen etter offentlege bygg er meir stabil. I dei siste to tiåra har gjennomsnittleg nybyggrate for private næringsbygg og offentlege bygg (samla) vore på ca. 1,9 prosent.

Kjelde: SSB/Prognosesenteret.

2.4 Byggjenæringa

2.4.1 Sysselsetjing og omsetning i byggje-, anleggs- og eigedomsnæringa3

Byggje-, anleggs- og eigedomsnæringa (BAE-næringa) er landets største næring målt i talet på bedrifter. 33 prosent av alle bedrifter i Noreg er BAE-bedrifter. BAE-næringa er landets nest største næring målt i verdiskaping og i talet på sysselsette. BAE-næringa omsette for ca. 600 milliardar kroner i 2009, det vil seie ca. 13 prosent av den totale omsetninga i norsk næringsliv.4

Næringa har hatt ein kraftig vekst det siste tiåret. BAE-næringa har størst omsetning i byregionane, men næringa er representert i alle kommunane i landet og er relativt sett den næringa som har størst innverknad på sysselsetjinga utanfor dei store byane. Det er utanfor dei store byane at veksten i BAE-næringa har vore størst. I nokre landkommunar er byggjenæringa den klart største næringa.

Kjelde: Bygballe, L. og Goldeng, E. (2011): En kunnskapsbasert bygg-, anlegg- og eiendomsnæring, BI Forskingsrapport nr. 2/2011.

BAE-næringa sysselsette i 2010 til saman nesten 340 000 personar, det vil seie ca. 13 prosent av den samla sysselsetjinga i Noreg.

Kjelde: SSB.

Sysselsetjinga i næringa har variert mykje

Næringa har historisk sett vore svært konjunkturutsett, med store svingingar i byggjeaktiviteten. Sysselsetjinga har derfor variert mykje dei siste tiåra. Dei siste åra har innslaget av utanlandske bedrifter og arbeidskraft auka sterkt, og ein reknar no at 15–25 prosent av alle som er sysselsette på ein byggjeplass, har utanlandsk statsborgarskap. Prosentdelen av fast tilsette fagarbeidarar i entreprenørbedrifter synest å vere på veg ned i forhold til innleigd, utanlandsk arbeidskraft frå bemanningsselskap. Dette kan på lang sikt påverke kompetansesituasjonen i næringa.5 Av samla sysselsetjing er ca. 20 prosent ufaglærte, 60 prosent er faglærte/fagskuleutdanna, og 20 prosent har høgare utdanning.

Sysselsetjing etter type verksemd

Sysselsetjinga i BAE-næringa fordeler seg på ca. 75 000 bedrifter – dette inkluderer selskapsformene AS, ANS, DA og einskildpersonføretak. Vel 45 000 bedrifter er knytte til eigedomsverksemd. Entreprenør- og handverksbedrifter tel meir enn 22 000, medan bedrifter som er knytte til byggjevareproduksjon og -handel, utgjer ca. 5 000. Tekniske rådgjevarar og arkitektar tel ca. 3 500 bedrifter (ein del av desse er einmannsbedrifter med låg omsetning).

Næringa er samansett av mange små bedrifter

Eit gjennomgåande trekk ved BAE-næringa er dei mange små bedriftene. 75 prosent av bedriftene har ei årleg omsetning på under 4 millionar kroner, og 97 prosent av alle bedriftene i næringa har under 20 tilsette. Vel 100 bedrifter har meir enn 100 tilsette.

2.4.2 Eigarskap til bygg

Mesteparten av bygningsmassen i Noreg er i privat eige: Over 90 prosent av bustadene og over 60 prosent av næringsbygga er privatåtte. Berre ein liten del av bygningsmassen er ått av profesjonelle eigarar, det vil seie eigarar der eigedomsforvaltninga blir utført av organisasjonar eller personar med brei eigedomsfagleg kompetanse.

Mellom dei profesjonelle eigarane kan vi rekne delar av eigarskapen til offentlege og private næringsbygg. Eigarskapen til bustader er samansett av einskildpersonar (meir enn 80 prosent) og av ulike typar bustadselskap (burettslag, sameige med meir). Desse har varierande kompetanse i eigedomsforvaltning. Noreg skil seg ut frå mange andre land ved å ha få utleigebustader som er åtte av profesjonelle.

Eigarskapen til næringsbygga har endra seg

Eigarskapen til norske næringsbygg har endra seg merkbart frå tidleg på 1990-talet. Endringa hang delvis saman med bankkrisa og delvis med internasjonale trendar som inneber at næringslivet ikkje ville binde eigenkapital i eigne bygg. Etter ein situasjon som var prega av at næringslivet åtte sine eigne produksjonslokale, blei mange bygg då tilgjengelege for ein raskt veksande eigedomsbransje.

Ei liknande utvikling har skjedd innanfor offentleg sektor. Det store fleirtalet av offentlege bygg er framleis åtte av det offentlege anten direkte eller i form av offentleg åtte eigedomsselskap. Ein skil no oftare mellom eigarskap og bruk av bygg.

Eigarskapen og kompetansen hjå bygningseigarar er viktig for avgjerder som er knytte til bygg, og for korleis statens bygningspolitikk blir følgd opp.

2.4.3 Byggjekostnader og produktivitet

Sidan 1992 har bustadprisane i Noreg stige mykje meir enn byggjekostnadene og konsumprisane. Konsumprisindeksen auka i denne perioden med 47 prosent, byggjekostnadsindeksen for bustader med 89 prosent, medan bustadprisindeksen (for bruka bustader) auka med 340 prosent (meir enn ei firedobling).

Kjelde: SSB.

Byggjekostnader og bustadprisar

Byggjekostnadsindeksen frå SSB måler prisutviklinga på materialar, arbeidskraft, maskinar, transport og anna som inngår i produksjonen av nye bustadbygg. Indeksen vert ikkje påverka av endringar i prisar på tomter eller endringar i fortenestemarginar i dei ulike byggjeprosessane. I gapet mellom bustadprisar og bustadprisindeksen ligg ein formidabel verdivekst for bustadeigarar og store gevinstar for dei som har selt tomter, og for mange aktørar i verdikjeda for bustadbygging.

Fall i produktivitetsnivået

I dei seinare åra har det vore ei svak produktivitetsutvikling i byggjenæringa. Medan andre næringar (og særleg industrien) har opplevd vekst i produktivitet, har byggjenæringa sidan midten av 1990-talet opplevd eit fall i produktivitetsnivået. Bekymringa for den svake produktivitetsutviklinga i byggjenæringa var ein av grunnane til at Byggjekostnadsprogrammet blei etablert.6

Kjelde: SSB.

Figur 2.10 viser utviklinga i timeverksproduktiviteten i bygg og anlegg, industri og samla for alle næringar frå 2000 til 2011. Timeverksproduktivitet vil seie kor mykje kvar arbeidar produserer per time. Dette er det viktigaste målet på produktiviteten til arbeidskrafta, ettersom det ikkje blir påverka av kor mykje folk jobbar. Figuren viser at produktiviteten i entreprenør- og handverksverksemder har falle med meir enn 20 prosent frå 2000 til 2011. Det vil seie at det som bygg- og anleggsarbeidarar bruka 60 minutt på å produsere i 2000, måtte dei bruke meir enn 75 minutt på i 2011. Også andre europeiske land rapporterer om ei svak produktivitetsutvikling i byggjenæringane.

Dette står i motsetning til industrien, der det har vore ein produktivitetsvekst på i overkant av 30 prosent. Det vil seie at det som industrien bruka 60 minutt på å produsere i 2000, bruka dei berre ca. 45 minutt på i 2011.

Tala for produktiviteten i bygg- og anleggsverksemda er basert på næringsinndelinga frå Statistisk sentralbyrå, og for bygg og anlegg dreiar det seg i hovudsak om den utøvande delen av næringa. Dårleg produktivitetsutvikling gjev auka byggjekostnader, dyrare bustader og næringsbygg og dårlegare ressursutnytting i samfunnet.

Uvisse om produktivitet

Det må likevel strekast under at det er stor uvisse når det gjeld produktivitetsutviklinga i byggjenæringa, og at det er store variasjonar mellom dei ulike bransjane og mellom nybygging og rehabilitering. Tal frå Byggeindustrien viser også at omsetninga per tilsett nesten er dobla dei siste tjue åra i dei største bedriftene (men her spelar auka bruk av underentreprenørar og leigd arbeidskraft inn).

Dette er nokre av forklaringane som er blitt framheva for å forklare den negative produktivitetsutviklinga: fråværet av store teknologiske nyvinningar i næringa, liten internasjonal konkurranse, omfattande offentlege krav og regelverk, auka bruk av utanlandske bedrifter og utanlandsk arbeidskraft, lite merksemd rundt produktivitet i gode tider og andre kulturelle forhold i næringa. Denne meldinga vil ikkje gå nærare inn på årsakene til den svake produktivitetsutviklinga i næringa, men kapittel 6 drøftar offentlege krav og regelverk og ser på mogleg effektivisering i plan- og byggjesaksprosessane.

2.4.4 Byggfeil og -skadar

Dei årlege kostnadene knytte til å utbetre byggskadar som følgje av feil under prosjektering og bygging, utgjer truleg 2–6 prosent av dei årlege investeringskostnadene ved nybygging.7 Kostnadene til å utbetre slike byggskadar er store og utgjer truleg mellom 4 og 12 milliardar kroner i året. Dei fleste av desse skadane kunne vore unngått. Til dømes er fuktpåverknad i ei eller anna form årsaka til tre av fire byggskadar. Aktørane i byggjenæringa har lenge vore merksame på det store omfanget av byggfeil og -skadar, og næringa har sjølv sett i gang ei rekkje forbetringstiltak.

Mangelfull kvalitet på det som blir prosjektert og bygd, svekkjer tilliten mellom partane i byggsektoren. Det medfører ulemper for dei som skal ta i bruk eit bygg med feil og manglar, og store meirkostnader som samla sett gjev høgare byggjekostnader og lågare produktivitet. Årsakene til byggfeil og -skadar er samansette, og omfanget av byggfeil og -skadar varierer mykje mellom ulike aktørar i næringa og mellom ulike typar byggjeoppdrag. Det er også viktig å peike på at det litt dårlege omdømmet næringa har, ikkje er heilt rettferdig, fordi det er ei relativt lita gruppe useriøse aktørar som har medverka til å skape biletet av ei heil næring som useriøs.

Kommunane fører tilsyn med byggjeverksemda. Men dette tilsynet avgrensar seg av ressursmessige grunnar til 5–6 prosent av alle byggjetiltak. I ca. 10 prosent av dei tilsynssakene kommunane gjennomfører, blir det avdekt alvorlege bygningsmessige feil og manglar som fører til sanksjonar.8

2.5 Kommunane si rolle i bygningspolitikken

Kommunane er særs viktige for å gjennomføre bygningspolitikken. Det er kommunane som gjennom plan- og bygningslova fastset kvar, kva og korleis det kan byggjast. Kommunane har ei sentral rolle som samfunnsutviklar lokalt, gjennom planlegging, næringsutvikling, kulturpolitikk med meir. Kommunane er òg viktige som eigar og forvaltar av grunn, tekniske anlegg og bygg.

Den kommunale byggjesakshandsaminga skal sikre både samfunnsmessige omsyn slik at dei oppførte bygga har god kvalitet, og ein forsvarleg prosess overfor naboar og offentlege organ som prosjektet har konsekvensar for. Det er store forskjellar mellom kommunane når det gjeld ressursar og kompetanse i byggjesakshandsaming.

Sakshandsamingstider i kommunane

Talet på handsama byggjesaker i kommunane har dei siste åra lege på mellom 130 000 og 180 000 årleg.9 Gjennomsnittlege sakshandsamingstider for enkle tiltak, rammesøknader, igangsetjingsløyve og ferdigattestar ligg mykje lågare enn dei tidsfristane som er sette i lovverket. Her er det likevel store forskjellar mellom kommunane, og nokre av dei store bykommunane held ofte ikkje tidsfristane. Mange sakstypar som det ikkje er sett frist for, kan ha lang sakshandsamingstid – til dømes saker som gjeld dispensasjonar frå vedtekne planar.

Byggjenæringa er middels godt nøgd med kommunane

I følgje brukarundersøkingar er byggjenæringa middels godt nøgd med servicen og sakshandsaminga i kommunane, men igjen er det store ulikskapar i korleis kommunane blir oppfatta. Størst er misnøya med sakshandsamingstidene. Tre av fire spurde føretak meiner at førehandskonferansar er ganske eller svært nyttige.

2.6 Statlege roller og verkemiddel

Mange statlege aktørar har roller og ansvar overfor byggsektoren. Desse blir omtala i meldinga i samband med ulike tema i bygningspolitikken. Direktoratet for byggkvalitet og Husbanken får her ein innleiande omtale.

Direktoratet for byggkvalitet

Direktoratet for byggkvalitet (tidlegare Statens bygningstekniske etat) er statens sentrale styresmakt for det bygningstekniske regelverket, det er tilsynsstyresmakt for reglane om dokumentasjon av eigenskapar ved byggjevarer, og det driv ordninga for sentral godkjenning av føretak etter plan- og bygningslova. Direktoratet arbeider fagleg innan bygningsteknikk, miljø, energi, helse, tryggleik og universell utforming, og gjer framlegg om byggjeforskrifter.

Direktoratet har som oppgåve å auke kunnskapen om byggjereglar og byggjeprosessar i næringa og kommunane. Direktoratet arbeider også med standardisering på byggområdet og medverkar til å utarbeide eit grunnlag for standardar, godkjenningar og harmoniserte tekniske krav etter dei felles europeiske reglane.

Husbanken

Husbanken er statens sentrale organ for gjennomføring av bustadpolitikken. Målet for bustadpolitikken er at alle skal bu godt og trygt, og Husbankens bustadsosiale arbeid er ein viktig berebjelke i den norske velferdspolitikken. Husbanken forvaltar økonomiske verkemiddel som bustøtte, tilskot og lån, og medverkar med kunnskapsutvikling, rådgjeving og kompetanseoverføring til kommunar, frivillig sektor og andre aktørar.

Husbanken skal stimulere til berekraftig kvalitet i bustader og bygg gjennom lån og tilskot, informasjon, støtte til forsøksprosjekt og støtte til kompetansebygging hjå sentrale aktørar. Viktige tema er miljø og energi, universell utforming, god byggjeskikk og områdeutvikling. Husbanken skal samarbeide med byggje- og eigedomsnæringa, kommunane og med andre statlege aktørar som har oppgåver og ansvar innanfor dei aktuelle tema. Grunnlån og kompetansetilskot til berekraftig bustad- og byggkvalitet er viktige verkemiddel.

Statlege verkemiddel innanfor byggsektoren

Statlege verkemiddel vil bli drøfta nærare under dei ulike tema og kapitla i meldinga. Nedanfor er det eit kort oversyn over dei viktigaste regulatoriske, økonomiske og kompetansemessige verkemidla innanfor byggsektoren.

Regulatoriske verkemiddel

Regulatoriske verkemiddel vil seie at staten brukar lover og forskrifter for å nå politiske mål. Slike verkemiddel skapar endring gjennom påbod, og dei har vore viktige for utviklinga innan byggsektoren. Plan- og bygningslova med tilhøyrande forskrifter er det viktigaste verkemiddelet, men ei rekkje andre lover og forskrifter verkar også inn på byggverksemda og forvaltninga av bygg. Ei rekkje EU-direktiv påverkar også norsk rett knytt til byggsektoren.

Økonomiske verkemiddel

Økonomiske verkemiddel medverkar til åtferdsendring gjennom å premiere ynskt åtferd eller å «straffe» uynskt åtferd økonomisk. Her nyttar ein skatte- og avgiftssystemet, lån på gunstige vilkår eller direkte støtte til konkrete ynskte tiltak. Ei grunngjeving for slike verkemiddel er at dei kan gjere samfunnsøkonomisk lønsame tiltak også privatøkonomisk lønsame.

Verkemiddel for kompetanseutvikling og innovasjon

Ein kan også oppnå politisk ynskte endringar innanfor byggsektoren gjennom informasjon, kompetanseutvikling og innovasjon. Det offentlege kan bruke marknadsmakta si som stor innkjøpar av varer og tenester i byggjemarknaden, og det offentlege kan i tillegg inkludere eit forskings- og utviklingselement ved store innkjøp. Staten gjev også direkte løyvingar til utdanning og forsking.