5 Overgangen mellom ungdomsretten og vaksenretten til vidaregåande opplæring

5.1 Bakgrunnen for forslaget

Regjeringa har som mål å motverke fråfall og sikre at fleire elevar fullfører og greier vidaregåande opplæring. Slik opplæringslova er i dag, er retten til vidaregåande opplæring avgrensa på ein måte som gjer at ungdom kan bruke opp denne retten utan at dei får fullført opplæringa. Dei som ikkje har fullført vidaregåande opplæring, får etter lova ny rett til vidaregåande opplæring som vaksne når dei fyller 25 år. Konsekvensane av dagens regulering er at ungdommar i visse tilfelle har brukt opp ungdomsretten når dei er 21 år, og at dei dermed må vente i inntil fire år på å få rett til å halde fram opplæringa som vaksne. Eit slikt opphald kan føre til at ungdom ikkje fullfører opplæringa.

5.2 Gjeldande rett

Retten til vidaregåande opplæring er i utgangspunktet avgrensa til tre års opplæring. Elevar som har rett til spesialundervisning, kan i visse tilfelle få inntil to år ekstra opplæring. Tilsvarande gjeld for elevar med rett til opplæring i og på teiknspråk, opplæring i punktskrift og særskild språkopplæring.

Ved omval blir retten til opplæring utvida med eitt år. Retten til utvida tid skal sikre at elevar som gjer omval, får høve til å fullføre vidaregåande opplæring, og på denne måten leggje til rette for at elevar kan ta utradisjonelle val.

Opplæringslova § 3-1 fastset at ein ungdom normalt må ta ut retten til vidaregåande opplæring i ein samanhengande periode på fem år, eller seks år når opplæringa heilt eller delvis blir gitt i bedrift. Vidare følgjer det av opplæringslova § 3-1 at retten må takast ut innan utgangen av det året ein fyller 24 år.

Etter opplæringslova § 4A-3 har dei som ikkje har fullført vidaregåande opplæring, rett til slik opplæring dersom dei har fullført grunnskolen og er over 25 år. Dei som har brukt opp retten til opplæring etter § 3-1 utan å ha fullført vidaregåande opplæring, vil dermed få rett til vidaregåande opplæring på nytt som vaksne det året dei fyller 25 år.

5.3 Høyringsforslaget

For å få ein direkte overgang mellom ungdomsretten og vaksenretten til vidaregåande opplæring foreslo departementet i høyringa å oppheve kravet i opplæringslova § 3-1 om at retten må takast ut innanfor ein samanhengande periode på fem eller seks år. Forslaget inneber at ungdom beheld retten til vidaregåande opplæring etter § 3-1 ut det året dei fyller 24 år. Forslaget inneber at tidsrommet for når ein kan bruke retten til opplæring, blir utvida, ikkje at opplæringa blir utvida med fleire år. Retten til vidaregåande opplæring etter § 3-1 vil etter dette forslaget framleis som hovudregel innebere rett til tre års opplæring.

Departementet foreslo å vidareføre retten til utvida opplæringstid for elevar med rett til opplæring i og på teiknspråk, opplæring i punktskrift og særskild språkopplæring.

Når det gjeld rett til utvida tid til opplæring ved omval, foreslo departementet ei endring i regelverket. Dagens lov gir berre rett til eitt år ekstra opplæring ved omval. I høyringa la departementet vekt på at det er uheldig at dei som ønskjer å byte utdanningsprogram etter vg2, ikkje får rett til å fullføre dette utdanningsprogrammet innanfor ungdomsretten. Derfor foreslo departementet at også dei som gjer omval etter vg2, skal få rett til å fullføre opplæringa. Forslaget vil ikkje gi rett til å fullføre for dei som gjer meir enn eitt omval.

5.4 Høyringsfråsegner

Om lag 60 høyringsinstansar har uttala seg om forslaget. Alle høyringsinstansane som har uttala seg, støttar forslaget om å fjerne stengsel i overgangen mellom retten til vidaregåande opplæring som ungdom og som vaksen. Det er også brei støtte for at ungdom som byter til eit anna utdanningsprogram etter vg2, skal få rett til å fullføre utdanningsløpet.

Eit klart fleirtal av høyringsinstansane støttar forslaget om å innføre ein direkte overgang mellom ungdomsretten og vaksenretten ved å fjerne avgrensingar i ungdomsretten. Desse høyringsinstansane legg mellom anna vekt på at ungdomsretten kan gi rett til spesialundervisning, gratis skyss og særskild norskopplæring. Somme høyringsinstansar legg òg vekt på at alle i same aldersgruppe bør ha dei same rettane. Telemark fylkeskommune seier i høyringsfråsegna si:

• «– Det er urimelig at ungdom som ikke har fullført videregående må vente til de er 25 år og får voksenrett før de kan fortsette opplæringen hvis fristen på fem år er overskredet.

• – Det har vist seg svært vanskelig å praktisere bestemmelsen om at retten må tas ut innen en periode på fem år. Når det overordna målet er å sikre at flest mulig fullfører og består, er det sjeldent aktuelt å nekte elever utvida tid hvis de har mulighet til å fullføre.»

Somme av høyringsinstansane som støttar forslaget, meiner likevel at det ikkje er utan ulemper, slik som Sør-Trøndelag fylkeskommune, som held fram:

«Det å fjerne presset på individet for å gjennomføre på fem år har også en samfunnsøkonomisk kostnad.»

Enkelte høyringsinstansar, som Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund, Danielsen Intensivgymnas og Veiledningssentret i Asker og Bærum, går inn for at skiljet mellom ungdomsretten og vaksenretten skal starte på eit lågare alderstrinn, til dømes 21 år eller 23 år. Veiledningssentret i Asker og Bærum grunngir standpunktet sitt slik:

«Imidlertid mener vi at utvidet voksenrett, etter § 4A-3, for eksempel fra 21 år, er en bedre løsning som flere vil kunne benytte seg av og ha mulighet til å gjennomføre enn utvidet ungdomsrett etter § 3-1. Det er lite gunstig for de fleste av disse unge voksne å bli plassert i en vanlig klasse på videregående skole. Mange vil ha glede av å komme i et annet læringsmiljø, med voksne deltakere. Tilbudene må legges til rette for at deltakerne kan opprettholde, eller etablere, et voksenliv og en selvstendig økonomi ved å kunne være i jobb.»

Kompetanse Noreg, Kristne Friskolers Forbund og Fleksibel utdanning Norge går inn for ei fleksibel ordning som er tilpassa behovet til den enkelte. I fråsegna frå Kompetanse Noreg står det mellom anna:

«Kompetanse Norge mener at det er behov for fleksibilitet for å imøtekomme opplæringsbehovene til den heterogene målgruppen unge voksne som har mistet retten til videregående opplæring uten å ha fullført opplæringen. Fra skoleeiers side kan det oppleves som en fordel at alle søkere under 25 år gis ungdomsrett siden dette vil bidra til at regelverket fremstår som entydig og konsekvent. Basert på en helhetlig vurdering mener Kompetanse Norge imidlertid at den enkelte søkers opplæringsbehov må veie tyngre enn fylkeskommunens behov for et entydig regelverk. Avgjørelsen om hvorvidt søkere skal få inntak etter § 3-1 eller 4A-3 bør derfor tas i samråd med den enkelte søker basert på en individuell vurdering av hvilket opplæringstilbud som vil være best egnet for den enkelte.»

Høyringsinstansane støttar òg forslaget om at dei som gjer omval etter to års opplæring, skal få rett til å fullføre opplæringa. Enkelte høyringsinstansar, som Oslo kommune, peikar på at det framleis vil vere nokre grupper som risikerer ikkje å få fullført opplæringa si, til dømes dei som gjer to omval, og dei som går same vg1 eller vg2 to gonger fordi resultata var så dårlege den første gongen.

Hordaland fylkeskommune og Veiledningssenteret Romerike spør om ikkje ansvarsområdet til oppfølgingstenesta bør utvidast frå 16–21 år til 16–24 år når ungdomsretten blir utvida.

Østfold fylkeskommune, Vestfold fylkeskommune og Hedmark fylkeskommune tek opp spørsmålet om kva slags rett personar som er under opplæring, skal ha når dei passerer aldersskiljet mellom ungdomsretten og vaksenretten.

Kristne Friskolers Forbund og Abelia har i høyringa spurt kva forslaget får å seie for friskolar. Kristne Friskolers Forbund og enkelte friskolar spør òg om forskrift til friskolelova §§ 11-2 og 11-3 bør endrast slik at det blir klart at friskolar som kan ta inn «vaksne» utan rett, kan ta inn alle søkjarar utan rett – òg dei under 25 år. Vidare peikar mellom andre Danielsen Intensivgymnas på at forslaget får følgjer for friskolar med ein «vaksen-kvote» etter forskrifta § 11-4, og at det dermed kan vere behov for at også denne blir endra.

Buskerud fylkeskommune og Oslo kommune meiner at dei gjeldande føresegnene jamført med den foreslåtte ordlyden medfører eit mellomår mellom ungdomsretten og vaksenretten. Dei grunngir dette med at ungdomsretten ifølgje § 3-1 må «tas ut innen utgangen av det året vedkommende fyller 24 år». Desse høyringsinstansane forstår dette slik at ein må avslutte det siste året av retten i det vårhalvåret ein fyller 24 år. Når vaksenretten først tek til å gjelde det året ein fyller 25 år, vil det med ordinære inntak seie den hausten ein fyller 25 år.

Eit klart fleirtal av fylkeskommunane som har uttala seg, meiner at forslaget vil føre til auka utgifter.

5.5 Departementet sine vurderingar

5.5.1 Generelt

Dei grensene dagens regelverk set for høvet til å ta ut retten til vidaregåande opplæring, har uheldige konsekvensar. Ungdommar som ikkje har fullført vidaregåande opplæring, risikerer å miste retten til opplæring mellombels, for så å få denne retten tilbake det året dei fyller 25 år. Det er ikkje formålstenleg å påleggje desse ungdommane ei ventetid på opptil 4–5 år før dei får høve til å fullføre opplæringa si.

Departementet meiner det er formålstenleg å fjerne dei gjeldande avgrensingane i ungdomsretten til vidaregåande opplæring, slik at retten til opplæring ikkje må takast ut innan fem år frå opplæringa starta. Retten gjeld framleis ut det året den enkelte fyller 24 år, men det er ikkje noko krav at heile retten må vere teken ut. Forslaget frå departementet inneber at ungdomsretten blir utvida. Eit klart fleirtal av høyringsinstansane støttar forslaget om å oppnå ein direkte overgang mellom ungdomsretten og vaksenretten ved å fjerne avgrensingar i ungdomsretten.

Departementet vil understreke at ungdom som heller vil ha opplæring etter § 4A-3, kan søkje om det etter § 3-1 tiande ledd. Fordi slik opplæring som regel er kortare, ettersom ho byggjer på realkompetanse og er komprimert, og fordi ho ikkje inkluderer spesialundervisning, skyssgodtgjersle og særskild språkopplæring, vil slik opplæring ofte falle rimelegare ut for fylkeskommunen. Dei som ønskjer opplæring etter denne føresegna, vil derfor truleg normalt få dette innvilga.

Departementet meiner at det på sikt kan vere tenleg – slik enkelte høyringsinstansar foreslår – å vurdere om det framleis bør vere skilnad på retten til opplæring for ungdom og vaksne, og om skiljet i så fall bør gå ved fylte 25 år. Dette skiljet er eit resultat av at rettane blei sette i kraft på forskjellig tid og på grunnlag av forskjellige utfordringar for dei enkelte gruppene. Men slike endringar krev grundigare utgreiingar enn det som har vore gjennomført no.

Slik enkelte høyringsinstansar peikar på, vil det òg etter forslaget vere fare for at enkelte bruker opp ungdomsretten – med det til følgje at dei må vente til dei fyller 25 år for å få ny rett til vidaregåande opplæring. Dette vil gjelde i tilfelle der elevar bruker opp dei åra med opplæring som lova gir dei rett til, utan å fullføre opplæringa, til dømes fordi dei tek skoleår om att, eller fordi dei gjer fleire omval. Departementet kan forstå at det kan vere uheldig for den det gjeld, å miste ungdomsretten. Samtidig vil ein direkte overgang for denne gruppa elevar innebere at dei må få rett til fleire år med opplæring. Det kan føre til auka kostnader for fylkeskommunane og dessutan ha uheldige konsekvensar for gjennomføringa. Forslaget frå departementet inneber at elevane får lengre tid på seg til å gjennomføre opplæringa, men at dei framleis som hovudregel berre skal ha rett til tre års opplæring. Departementet held fast ved denne avgrensinga.

Som enkelte høyringsinstansar har peika på, vil forslaget medføre at somme vil vere i eit opplæringsløp idet dei passerer aldersgrensa mellom ungdomsretten og vaksenretten. Desse vil ikkje ha rett til å behalde dei særlege rettane som berre gjeld for ungdomsretten, frå det skoleåret dei har rettar som vaksne etter § 4A-3. Dette gjeld rett til spesialundervisning, gratis skyss og særskild språkopplæring.

Enkelte høyringsinstansar meiner at ordlyden i dei gjeldande reglane inneber at opplæringa må avsluttast i vårsemesteret det året den enkelte fyller 24 år. Ei slik avgrensing har ikkje vore siktemålet. Departementet foreslår å presisere ordlyden i § 3-1, slik at det går tydeleg fram at retten etter denne føresegna varer fram til det året retten etter § 4A-3 tek til å gjelde.

I høyringa gir fleire fylkeskommunar uttrykk for at forslaget om ein direkte overgang mellom ungdomsretten og vaksenretten vil føre til auka utgifter som bør kompenserast. Departementet er ikkje samd i at lovforslaget skal medføre nye overføringar til fylkeskommunane. Grunnen til det er at forslaget ikkje gir fleire ungdommar rett til vidaregåande opplæring, men berre gir dei som alt har rett til vidaregåande opplæring, betre høve til å bruke denne retten. Vurderinga av dei økonomiske konsekvensane av forslaget er nærmare omtala i kapittel 6.

I høyringa er det enkelte som spør om ikkje ansvarsområdet til oppfølgingstenesta bør utvidast frå 16–21 år til 16–24 år når ungdomsretten blir utvida. Departementet viser til at dette spørsmålet òg blei drøfta i Ot.prp. nr. 57 (2004–2005), då ungdomsretten blei utvida til å gjelde fram til det året den enkelte fyller 24 år. I proposisjonen viste departementet til høyringsinstansar som peika på at behovet for den fylkeskommunale oppfølgingstenesta vil vere mindre jo eldre ungdommen er, og gjekk ikkje inn for å utvide målgruppa til oppfølgingstenesta. Departementet står fast på dette standpunktet og viser til at det forslaget som no blir lagt fram, ikkje endrar aldersgrensa på 24 år for når ungdomsretten sluttar. Det er andre avgrensingar i regelverket departementet foreslår å endre på.

5.5.2 Særleg om omval

Departementet foreslo i høyringa at dei som gjer omval, får rett til å fullføre opplæringa. Dagens lov gir berre rett til eitt år ekstra opplæring ved omval. Vilkåret for at elevar skal få høve til å fullføre opplæringa innanfor retten, er dermed at dei vel om att innanfor det same trinnet, altså at dei byter utdanningsprogram etter Vg1, eller at dei byter programområde innanfor det same utdanningsprogrammet etter Vg2. Dersom ein elev som har fullført Vg1 og Vg2 innanfor eitt utdanningsprogram, ønskjer å byte til eit anna utdanningsprogram, må eleven byrje på nytt på Vg1. Med eitt års utvida tid til opplæring vil elevar i slike tilfelle bruke opp retten til vidaregåande opplæring før dei har fullført opplæringa. I mange tilfelle bør elevane kunne vurdere etter eitt år om dei har valt riktig utdanningsprogram. For enkelte utdanningsprogram, særleg yrkesfaglege program, vil elevane likevel ha betre føresetnader for å vurdere valet sitt etter at dei har gjennomført Vg2, ettersom det først er på Vg2 at elevane har valt programområde og får opplæring særskilt i dette. Slik departementet vurderer det, er det uheldig at dei som ønskjer å byte utdanningsprogram etter Vg2, ikkje får rett til å fullføre dette utdanningsprogrammet innanfor ungdomsretten. Departementet foreslo derfor i høyringa at dei som gjer omval, får rett til utvida tid til å fullføre opplæringa. Dei fleste høyringsinstansane støttar dette forslaget.

At ungdom som gjer eitt omval, får rett til utvida tid til å fullføre, inneber at dei får rett til så mange opplæringsår som dei treng for å gjennomføre den resterande delen av opplæringa slik det er fastsett i læreplanen for det aktuelle faget eller utdanningsprogrammet. Departementet foreslår at retten til utvida tid skal gjelde for eitt omval. Dette er like mange omval som i dag. Lovforslaget er ikkje til hinder for at fylkeskommunane lèt elevane velje om att fleire gonger. Dei fleste høyringsinstansane støttar dette forslaget.

5.5.3 Kva lovforslaget får å seie for friskolar

Når det gjeld spørsmålet om kva forslaget får å seie for friskolar, vil departementet understreke at utvidinga av ungdomsretten til vidaregåande opplæring inneber at også friskolar kan ta inn desse søkjarane. Departementet er samd med høyringsinstansane om at tilvisinga til «vaksne» i forskrift til friskolelova §§ 11-2 og 11-3 kan verke misvisande, særleg i lys av forslaget om å utvide ungdomsretten. Departementet legg til grunn at dei nemnde føresegnene gjeld inntak av søkjarar utan rett, uavhengig av om dei er under eller over 25 år. Departementet vil vurdere om det er behov for å endre ordlyden i forskrifta for å få dette tydelegare fram.

Når det gjeld reglane om ein særskild kvote for inntak av vaksne i forskrift til friskolelova § 11-5, ser departementet at forslaget om å utvide ungdomsretten til vidaregåande opplæring får innverknad på søkjargruppa som kan takast inn på ein slik kvote. Forskriftsregelen om ein vaksenkvote blei teken i bruk i 2015, mellom anna på bakgrunn av Prop. 84 L (2014–2015) og Innst. 344 L (2014–2015). Bakgrunnen for forskriftsregelen om ein vaksenkvote var mellom anna å leggje betre til rette for at skolane skulle kunne planleggje og tilpasse opplæringa for vaksne søkjarar. Etter forskrifta kan skolane som har fått innvilga ein vaksenkvote, ta inn vaksne søkjarar både med og utan rett på denne kvoten, men ikkje dei med ungdomsrett etter opplæringslova § 3-1. Den gruppa som får utvida ungdomsretten etter forslaget i proposisjonen, vil etter dagens regelverk vere å rekne som vaksne utan rett og vil dermed kunne takast inn på vaksenkvoten. Når denne gruppa etter forslaget får ungdomsrett, vil dei etter forskrift til friskolelova § 11-5 ikkje kunne takast inn på vaksenkvoten. Departementet forstår synspunkt frå mellom andre Danielsen Intensivgymnas om at søkjargruppa som får utvida ungdomsrett, i mange tilfelle kan ha tilsvarande behov som søkjarar over 25 år, og at det kan vere tenleg at desse framleis kan takast inn på ein vaksenkvote. Departementet tek derfor sikte på å endre forskrifta til friskolelova slik at skolane som får innvilga ein vaksenkvote, framleis skal kunne ta inn den same søkjargruppa på denne kvoten sjølv om ungdomsretten blir utvida.

5.6 Departementet sitt forslag

Departementet foreslår å endre § 3-1 slik at det ikkje lenger er eit krav at retten til vidaregåande opplæring for ungdom må takast ut innan fem år. Aldersgrensa på 24 år blir ført vidare. Forslaget inneber at ungdomsretten gjeld ut det skoleåret som tek til det året ein fyller 24 år, men det er ikkje noko krav at heile retten må vere teken ut. Retten til vidaregåande opplæring etter § 3-1 skal framleis som hovudregel innebere rett til tre års opplæring.

Departementet foreslår òg at retten til vidaregåande opplæring ved omval blir utvida med inntil to opplæringsår når det er nødvendig for at eleven eller lærlingen skal få fullført opplæringa. Dette vil medføre at dei som vel om att etter å ha fullført vg2, òg vil få rett til å fullføre opplæringa.