3 Oppstart av grunnskoleopplæring

3.1 Bakgrunnen for forslaget

På grunn av den humanitære situasjonen i fleire land og den globale flyktningsituasjonen var det mange fleire som søkte asyl i Noreg i 2015 enn tidlegare år. 31 150 personar søkte asyl i Noreg i 2015. Det er ei tredobling frå året før. Av asylsøkjarane som kom i 2015, var om lag 10 100 under 18 år, og av desse var om lag 5000 i grunnskolealder (6–15 år).

I Noreg har alle barn i grunnskolealder rett og plikt til opplæring. Regelverket er utforma slik at barn som kjem til Noreg, i praksis har rett til opplæring dagen etter at dei kjem til landet. Vanlegvis har barn som kjem til Noreg, byrja på skolen innan kort tid, men det er likevel slik at dei færraste har fått eit tilbod om opplæring frå dagen etter at dei har komme. Det er viktig at desse barna raskt får eit opplæringstilbod, både av omsyn til det enkelte barnet og for å sikre god integrering. Samtidig er det urealistisk å forvente at kommunane alltid skal klare å gi opplæring dagen etter at barnet har komme til Noreg. Då det byrja å komme fleire asylsøkjarar i 2015, blei det særleg tydeleg at regelverket ikkje er formålstenleg, og at det heller ikkje er fleksibelt nok når asyltilstrøyminga aukar mykje.

På grunn av flyktningsituasjonen i 2015 sende departementet i juni 2016 òg eit forslag om eit dispensasjonshøve på høyring. Forslaget gjekk ut på å ta inn ein heimel i opplæringslova som kunne gi kommunane ein mellombels dispensasjon frå reglane i opplæringslova i ekstraordinære situasjonar. Formålet med forslaget var å gjere regelverket meir fleksibelt for å ta høgd for at asyltilstrøyminga kan auke plutseleg og vesentleg. Høyringsinstansane hadde ulikt syn på om det er behov for eit slikt dispensasjonshøve. Etter høyringa har situasjonen dessutan endra seg. Då departementet forma ut forslaga, var det svært usikkert kor mange asylsøkjarar som ville komme til Noreg i 2016. Det har komme langt færre asylsøkjarar enn dei estimata ein tok høgd for. Det er framleis usikkert korleis situasjonen vil utvikle seg, og kor mange asylsøkjarar som vil komme til Noreg i framtida. Ut frå situasjonen i dag meiner departementet likevel at det ikkje er grunn til å gå vidare med forslaget om ein dispensasjonsheimel i opplæringslova.

3.2 Gjeldande rett

3.2.1 Rett og plikt til grunnskoleopplæring for barn

Retten til opplæring er forankra i Grunnlova. Grunnlova § 109 første ledd lyder slik:

«Alle har rett til utdanning. Born har rett til å ta imot grunnleggjande opplæring. Opplæringa skal utvikle evnene til kvart barn og ta omsyn til dei behova det har, og fremje respekt for demokratiet, rettsstaten og menneskerettane.»

I Noreg har alle barn i alderen frå 6 til 16 år rett og plikt til grunnskoleopplæring, jf. opplæringslova § 2-1. Retten til grunnskoleopplæring gjeld uavhengig av om foreldra eller barnet har lovleg opphald i Noreg. Dette er understreka i NOU 1995: 18 s. 285 og Ot.prp. nr. 46 (1997–98) s. 26 og 153. Retten til grunnskoleopplæring gjeld frå det tidspunktet det er sannsynleg at barnet skal vere i Noreg i meir enn tre månader. Dette kan mellom anna ha noko å seie for barn som ventar på å få avgjort søknaden sin om opphald. Dersom det er sannsynleg at det tek meir enn tre månader å behandle søknaden, vil barnet i praksis ha rett til opplæring alt dagen etter at barnet har komme til Noreg. Plikta til å delta i grunnskoleopplæring tek til å gjelde når opphaldet i Noreg har vart i tre månader.

Det følgjer av opplæringslova § 13-1 at det er kommunane som har ansvaret for å oppfylle retten til grunnskoleopplæring for alle som bur i kommunen. Barn i grunnskolealder som oppheld seg i alle typar asylmottak, skal meldast til kommunen, slik at kommunen kan gi desse barna eit opplæringstilbod.

3.2.2 Grunnskoleopplæring for barn som kjem til Noreg

Barn og ungdom utan opphaldsløyve i Noreg har dei same rettane etter opplæringslova som andre barn og ungdom, og skal i utgangspunktet få opplæringa ved ein ordinær skole.

Det følgjer av opplæringslova § 2-8 at elevar med eit anna morsmål enn norsk og samisk i tillegg har rett til særskild norskopplæring fram til dei har gode nok dugleikar i norsk til å følgje den ordinære opplæringa. Om nødvendig har elevane òg rett til morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring eller begge delar. Morsmålsopplæringa kan leggjast til ein annan skole enn den eleven går på til vanleg. Dersom ein kommune ikkje har undervisningspersonale som kan gi morsmålsopplæring og tospråkleg opplæring, skal kommunen så langt det er mogleg leggje til rette for ei anna opplæring som er tilpassa etter dei føresetnadene elevane har. Kommunen kan til dømes leggje til rette for fjernundervisning eller intensivundervisning.

Kommunar kan organisere opplæringa for nykomne elevar i eigne klassar eller grupper eller på eigne skolar, jf. opplæringslova § 2-8 siste ledd. Elevane kan gå i eit slikt særskilt innføringstilbod i heile eller delar av opplæringa i inntil to år, men skal ha all opplæring i ordinær klasse så snart dei har lært norsk godt nok til å følgje ordinær undervisning. For at ein elev skal få opplæringa i eit innføringstilbod, må dette vere til det beste for eleven, og eleven eller foreldra må samtykkje. I innføringstilbod er det òg høve til å gjere unntak frå reglane om retten til å gå på nærskolen etter § 8-1 og organisering av elevane etter § 8-2. Elevar i innføringstilbod skal ha det same totale timetalet som dei elles ville hatt etter fag- og timefordelinga i læreplanverket for Kunnskapsløftet. I den perioden eleven skal gå i eit innføringstilbod, er det høve til å vike av frå læreplanverket, inkludert fag- og timefordelinga, når det er nødvendig for å ta omsyn til dei behova eleven har.

Utover dei unntaka og avvika som kan fastsetjast for elevar i innføringstilbod, opnar ikkje opplæringslova for å gjere unntak frå dei krava opplæringslova set til timetalet, innhaldet i og organiseringa av opplæringa.

3.2.3 Rett til opplæring for barn etter barnekonvensjonen

FN-konvensjonen om barnerettane tok til å gjelde for Noreg 7. februar 1991. I 2003 blei barnekonvensjonen med tilleggsprotokollar inkorporert (teken direkte inn i norsk lov) gjennom menneskerettslova § 2 nr. 4. Det følgjer no av menneskerettslova at FN-konvensjonen om barnerettane gjeld som norsk lov, og at føresegnene i konvensjonen skal gå føre føresegner i anna lovgiving ved motstrid.

At barn har rett til utdanning, følgjer av barnekonvensjonen artikkel 28 nr. 1. Her går det fram at:

«partene anerkjenner barnets rett til utdanning, og med sikte på å oppnå denne rett gradvis og på grunnlag av like muligheter skal de særlig gjøre grunnutdanningen obligatorisk og gratis tilgjengelig for alle».

Konvensjonen definerer ikkje utdanning, men barnekomiteen har lagt til grunn at grunnutdanninga bør vere på minimum ni år. Barnekonvensjonen forpliktar dermed Noreg til å gi grunnskoleopplæring til alle barn som oppheld seg i Noreg.

3.3 Høyringsforslaget

I høyringa foreslo departementet å endre opplæringslova § 2-1 slik at barn som kjem til Noreg og sannsynlegvis skal opphalde seg her i meir enn tre månader, skal få opplæring så raskt som mogleg og seinast innan éin månad. Departementet viste til at det er viktig at barn som kjem til Noreg, får opplæring raskt, men at det er urealistisk å forvente at dei alltid skal få opplæring frå første dagen etter innreise, slik ordlyden i § 2-1 i praksis krev.

Departementet understreka at hovudregelen skal vere at opplæringa skal starte så raskt som mogleg. Dette vil seie at ein kommune som veit at det kjem nye barn i grunnskolealder til kommunen, må begynne å leggje til rette for at desse barna skal få starte på skolen med ein gong. At opplæringa skal starte så raskt som mogleg, vil dessutan seie at kommunen må starte opplæringa av barna sjølv om kommunen ikkje klarer å gi eit fullstendig opplæringstilbod i tråd med opplæringslova med ein gong. Kommunen må då setje i gang med dei delane av opplæringa som kommunen har kapasitet til, til dømes starte med å gi opplæring i nokre utvalde fag.

Sjølv om hovudregelen skal vere at barn som kjem til Noreg, skal få opplæring så raskt som mogleg, meinte departementet at det er viktig å fastsetje ei grense for kor lang tid kommunane kan bruke på å oppfylle retten til grunnskoleopplæring. Slik departementet vurderte det, ville ein frist på éin månad gi kommunane nok tid til å oppfylle retten til opplæring – også om tilstrøyminga av asylsøkjarar skulle auke.

Departementet understreka at fristen på éin månad ikkje inneber at kommunane kan velje å utsetje oppstarten fordi dette er tenleg eller mest praktisk for dei, og at økonomiske omsyn i seg sjølve aldri vil kunne vere ein grunn til å utsetje opplæringa. Departementet framheva òg at einmånadsfristen gjeld frå den dagen barna kjem til landet, og ikkje startar på nytt dersom eit barn flyttar mellom kommunar, og at det heller ikkje er slik at ein kommune kan la vere å gi opplæring fordi det er sannsynleg at eit barn skal vere i den aktuelle kommunen i mindre enn éin månad.

3.4 Høyringsfråsegner

Det er 38 høyringsinstansar som har komme med innspel til forslaget om å endre oppstartstidspunktet. Av desse er det 26 som støttar forslaget, 9 som ikkje støttar det, og 3 som kommenterer utan at det går fram om dei støttar forslaget eller ikkje.

13 kommunar, 2 fylkeskommunar og éin fylkesmann (Fylkesmannen i Østfold) støttar forslaget. I tillegg støttar KS, Utdanningsforbundet, Foreldreutvalet for grunnopplæringa (FUG), Norsk lektorlag, Noregs teknisk-naturvitskaplege universitet (NTNU), Elevorganisasjonen, Norsk organisasjon for asylsøkere, Redd barna og UNICEF forslaget. Fleire av instansane som støttar forslaget, viser til at regelverket blir meir i samsvar med det som kommunane kan klare å oppfylle, og støttar forslaget om å rydde opp i eit regelverk som det i praksis ikkje har vore mogleg å realisere. Dei peikar på at kommunane i dag får barna raskt i opplæring, men at det ofte tek meir enn éin dag.

Mange av instansane som støttar forslaget, kommenterer at det er viktig at barna får opplæring så raskt som mogleg, og at dei ikkje oppfattar forslaget som ei utviding på ein månad. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag støttar berre forslaget på det vilkåret at det blir sikra i ordlyd eller merknad at barna skal få opplæring frå første dag dersom det er mogleg. Fylkesmannen viser òg til at den statlege og kommunale sektoren er betre rusta til å handtere ein auke i asyltilstrøyminga no enn i 2015, og at ein derfor kan stille seg tvilande til om det er behov for å endre regelverket.

Norsk lektorlag og Harstad kommune held fram at éin månad bør vere nok tid for skolane til å organisere eit opplæringstilbod til nykomne elevar. Somme instansar, mellom andre NTNU og FUG, spelar inn at ein månad er lang tid for barn i ein vanskeleg situasjon, og at det er viktig at barna får eit alternativt tilbod fram til opplæringa startar, eller får starte med delar av opplæringa mens dei ventar på å få eit fullstendig opplæringstilbod. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) kommenterer at ein månad er lenge, og at fristen burde vere på to veker. Det blir òg peika på at departementet ikkje har gjort klart kva som vil vere gyldig grunn til å utsetje opplæringa.

Andre synest det er bra at det blir fastsett ei maksgrense i lova for kor lenge eit barn kan gå utan opplæring. Det er likevel fleire som stiller seg tvilande til korleis ein skal sikre at kommunane held fristen. Nasjonalt råd for lærarutdanning støttar forslaget, men understrekar at ein må følgje nøye med på om kommunane etterlever reglane. Bufdir spør kva for ein instans som vil følgje med på at kommunane held fristen, og Redd barna spør kven som skal sikre retten for barn som flyttar mellom kommunar.

KS kommenterer sannsynsvurderinga som er lagd til grunn for rett til opplæring:

«I og med at det legges en sannsynlighetsvurdering til grunn, innebærer det etter KS oppfatning at sannsynligheten er avklart fra statens side og formidlet til kommuner som skoleeier før barn og unge kommer til kommunen eller at skoleeier må ha tid og handlingsrom til gjøre denne sannsynlighetsvurderingen. Det vil si at prinsippene i loven lar seg gjennomføre i praksis. KS har på bakgrunn av dette ingen innvendinger mot presiseringen av opplæringsloven § 2-1.»

Høyringsinstansane som ikkje støttar forslaget, er fylkesmennene i Hordaland, Vestfold, Sogn og Fjordane og Nord-Trøndelag. I tillegg er Skiptvet kommune, FFO, Press, Kompetansesenter rus og Norsk Reggio Emilia Nettverk imot forslaget.

Instansane som ikkje støttar forslaget, viser mellom anna til at det ikkje skal gjerast skilnad på barn, og at endringa går imot grunnleggjande verdiar som likeverdig og jamstilt høve til grunnskoleopplæring. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Bufdir og Press meiner at forslaget om utvida oppstart svekkjer barna sin rett til opplæring, og at forslaget kan vere i strid med barnekonvensjonen. Også Utdanningsforbundet viser til at barnekonvensjonen må liggje til grunn for ei endring i opplæringslova.

Fylkesmannen i Hordaland, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag og Norsk Reggio Emilia Nettverk kommenterer at ein ikkje kan lempe på krava i regelverket berre fordi kommunane ikkje klarer å oppfylle dei. Dei viser mellom anna til at kommunane legg vinn på å oppfylle krava i regelverket, og at mange klarer å få barna raskt i opplæring. Det blir òg vist til at dette ikkje er det einaste området der kommunane kan ha utfordringar med å følgje regelverket, utan at ei lovendring må til for å bøte på dette.

Fylkesmannen i Vestfold har forståing for at eit fullstendig opplæringstilbod ikkje er på plass frå første dag, men meiner at lova ikkje bør endrast, fordi kravet i lova gir uttrykk for ambisjon og forventing. Fylkesmannen viser òg til at kommunane bør ha ein plan for å etablere eit opplæringstilbod frå første dag.

3.5 Departementet sine vurderingar

3.5.1 Behovet for å endre regelverket

Det er viktig at barn som kjem til Noreg, raskt får eit opplæringstilbod. At barna kjem raskt i gang med opplæringa, er avgjerande for at dei skal lære norsk, og for å sikre at dei ikkje får store avbrot i skolegangen sin. Mange av barna som søkjer asyl i Noreg, har vore på flukt og kan ha traume frå flukta eller frå opplevingar i heimlandet. For desse barna er det spesielt viktig å komme i gang med daglegdagse rutinar som skolegang. Skole er òg ein viktig arena for å møte andre barn og ein viktig faktor for integrering. Det har mykje å seie både for det enkelte barnet og for samfunnet som heile at desse barna får eit opplæringstilbod raskt.

Retten til opplæring tek til å gjelde når det er sannsynleg at barnet skal opphalde seg i Noreg i meir enn tre månader. I dei aller fleste tilfella vil barn som søkjer om opphald i Noreg, i praksis ha rett til opplæring dagen etter at dei har komme til Noreg fordi det stort sett tek meir enn tre månader å behandle søknadene. I mange tilfelle klarer kommunane å oppfylle retten til opplæring for barn som kjem til Noreg, innan kort tid. Mange er i opplæring etter nokre dagar eller ei veke i Noreg.

Sjølv om barn som kjem til Noreg, skal få opplæring raskt, er det ikkje realistisk å forvente at alle som kjem, alltid skal få eit fullverdig opplæringstilbod frå første dag, slik ordlyden i opplæringslova § 2-1 krev. Kravet i lova kan i praksis innebere at eit barn skal starte på skolen før det har vore i landet i 24 timar. Mishøvet mellom kravet i lova og det som er realistisk og praktisk mogleg, kom særleg til syne då tilstrøyminga av asylsøkjarar auka i 2015. Men problemstillinga er òg aktuell når asyltilstrøyminga er normal, og for barn som kjem til Noreg av andre grunner enn for å søkje asyl.

Somme av høyringsinstansane, mellom andre Fylkesmannen i Hordaland og Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, meiner at ein ikkje kan lempe på krava i regelverket berre fordi kommunane ikkje klarer å oppfylle dei. Fylkesmannen i Vestfold meiner lova ikkje bør endrast, fordi plikta gir uttrykk for ambisjon og forventing.

Departementet vil understreke at formålet med forslaget er å ha ein regel som det er realistisk å forvente at kommunane klarer å følgje, ikkje å tilpasse lovverket fordi kommunane ikkje oppfyller kravet i lova. Rettsreglar som stiller krav til kommunane, skal vere moglege å følgje og ikkje berre gi uttrykk for ein ambisjon. Rettsreglar som blir brotne ofte, står i fare for å miste verdi både som juridisk plikt og som styringssignal. Ein klar regel som det er realistisk å krevje at kommunane følgjer, vil på ein betre måte sikre at barn som kjem til Noreg, får opplæring.

Slik departementet vurderer det, har staten ansvaret for å avgjere kva tidspunkt barn skal få opplæring frå. Departementet meiner at regelverket bør endrast, slik at ein tek høgd for det som det er realistisk å forvente. Samtidig er det viktig at reglane framleis sikrar at barn som kjem til Noreg, får opplæring raskt.

Somme høyringsinstansar viser til at den statlege og kommunale sektoren er betre rusta til å handtere ein auke i asyltilstrøyminga no enn i 2015, og at ein derfor kan stille seg tvilande til om det er behov for å endre regelverket. Departementet er samd i at sektoren no har betre føresetnader for å handtere ein auke i asyltilstrøyminga. Mange kommunar hausta røynsler i 2015 som gjer at dei i dag er betre rusta til å gi nykomne elevar eit opplæringstilbod.

Departementet vil òg vise til at det er sett i gang fleire tiltak for å hjelpe kommunar slik at dei blir betre i stand til å gi opplæring til barn og unge asylsøkjarar. I februar 2016 lanserte Utdanningsdirektoratet portalen www.skolekassa.no, som samlar og tilbyr nettbaserte læremiddel og læringsressursar på fleire språk. Målgruppa er barn som bur i mottak. Hausten 2016 sette direktoratet, på oppdrag frå departementet, i gang fylkesvise kurs om inkludering og opplæring av flyktningar over heile landet. Målgruppa er skoleleiarar, lærarar, pedagogisk-psykologisk teneste, skolehelseteneste og tilsette i mottak eller omsorgssenter der det anten er barn og unge som bur i mottak, eller barn og unge som blir busette. Slik departementet vurderer det, vil også desse tiltaka bidra til at kommunane får betre føresetnader for å gi opplæring til nykomne elevar og for raskt å komme i gang med opplæringa.

Samla sett vurderer departementet det slik at kommunane raskt bør kunne gi opplæring til alle barn som kjem til Noreg, men at det verken er praktisk eller realistisk å krevje at dei skal gi eit fullverdig opplæringstilbod frå første dag etter at barna har komme til landet. Departementet meiner derfor at det er behov for å gjere regelen om oppstart meir fleksibel.

3.5.2 Barn som kjem til Noreg, skal få opplæring så raskt som mogleg

Slik departementet vurderer det, bør regelverket endrast slik at hovudregelen blir at barna skal få grunnskoleopplæring så raskt som mogleg. Ein slik regel vil signalisere at barna raskt skal få grunnskoleopplæring, samtidig som regelen tek omsyn til at kommunane ikkje nødvendigvis vil klare å oppfylle retten til grunnskoleopplæring alt dagen etter innreise.

Fleire høyringsinstansar, både dei som støttar forslaget, og dei som ikkje støttar det, peikar på at det er viktig at barna får opplæring så raskt som mogleg, og at dei ikkje oppfattar forslaget som ei utviding på ein månad. Fylkesmannen i Vestfold viser til at kommunen bør ha ein plan for å etablere eit opplæringstilbod frå første dag. Andre viser til at det er viktig at barna får eit tilbod eller får starte med delar av opplæringa dersom det går noko tid før kommunen får etablert eit fullstendig opplæringstilbod.

Departementet vil understreke at hovudregelen skal vere at opplæringa skal starte så raskt som mogleg. At opplæringa skal starte så raskt som mogleg, inneber at kommunar som klarer å gi barn opplæring frå første dag etter at dei har komme til Noreg, framleis skal gi eit tilbod frå dette tidspunktet. Departementet vil òg understreke at forslaget ikkje er slik å forstå at kommunane har ein frist på éin månad. Forslaget inneber likevel at kommunar som ikkje klarer å gi eit tilbod til barna dagen etter innreise, men så raskt som mogleg, ikkje bryt lova.

Departementet vil framheve at kravet om at opplæringa skal starte så raskt som mogleg, inneber at ein kommune som veit at det kjem nye barn i grunnskolealder til kommunen, må begynne å leggje til rette for at desse barna skal få starte på skolen så snart som praktisk mogleg. Til dømes må kommunen straks skaffe seg oversikt over barna og kva slags opplæringstilbod dei skal ha. Kommunar som har mottak, må ha eit system for – og vere førebudde på – at det heile tida kjem nye barn som skal ha opplæring. Kommunane må ha planar for korleis opplæringa til desse barna skal organiserast, før barna kjem, og kan ikkje vente med å organisere tilbodet til barna faktisk er komne. Departementet er kjent med at somme kommunar med transittmottak har eit opplegg som gjer at barn kjem raskt inn i opplæring, ofte frå første dag. Ein må kunne forvente at kommunar som har transittmottak, alltid har eit opplegg klart for barn som kjem.

At opplæringa skal starte så raskt som mogleg, vil dessutan seie at kommunen må starte opplæringa av barna sjølv om kommunen ikkje klarer å gi eit fullstendig opplæringstilbod i tråd med opplæringslova med ein gong. Kommunen må då setje i gang med dei delane av opplæringa som kommunen har kapasitet til, til dømes starte med å gi opplæring i nokre utvalde fag. Det er betre at barna får litt opplæring, enn at heile opplæringa blir utsett til kommunen har fått på plass eit fullstendig opplæringstilbod. Departementet vil likevel understreke at kommunen må gi eit fullstendig opplæringstilbod med ein gong dersom det er mogleg å få til.

3.5.3 Barn som kjem til Noreg, skal få fullverdig opplæring seinast innan éin månad

Sjølv om hovudregelen skal vere at barn som kjem til Noreg, skal få opplæring så raskt som mogleg, meiner departementet at det er viktig å setje ei grense for kor lang tid kommunen kan bruke på å oppfylle retten til grunnskoleopplæring. Ein klar tidsfrist vil vere enkel å kommunisere og å handheve, noko som kan bidra til at det blir mindre risiko for brot på regelverket. Ein tidsfrist vil òg motverke at det blir for ulik praksis mellom kommunane.

Somme av høyringsinstansane held fram at éin månad bør vere nok tid for skolane til å organisere eit opplæringstilbod til nykomne elevar. Andre meiner det er bra at det blir ei grense for kor lenge barn kan gå utan opplæring. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet meiner at fristen bør setjast til to veker, og peikar òg på at departementet ikkje har gjort klart kva som vil vere gyldig grunn til å utsetje opplæringa.

Departementet vurderer det slik at fristen bør vere slik at kommunen kan halde han også i periodar der det kjem fleire asylsøkjarar. Samtidig er det viktig at fristen ikkje er lengre enn det som er ei forsvarleg utsetjing av opplæringa for barna. Departementet meiner at ein frist på éin månad vil gi kommunane nok tid til å oppfylle retten til eit fullverdig opplæringstilbod sjølv om tilstrøyminga av asylsøkjarar skulle auke.

Departementet er kjent med at barn i periodar har gått lenge utan opplæring, og i somme tilfelle over éin månad. Å setje ein klar tidsfrist vil i slike tilfelle kunne bidra til at barna raskare får opplæring.

Departementet meiner på denne bakgrunnen at det er forsvarleg å endre regelen om oppstart av grunnskoleopplæring slik at barn skal få ei fullverdig opplæring seinast innan éin månad etter at dei kjem til Noreg. Departementet vil likevel understreke at hovudregelen er at kommunane skal gi barna opplæring så raskt som mogleg. At opplæringa skal starte så raskt som mogleg, inneber mellom anna, som omtala i 3.5.2., at kommunane må setje i gang med dei delane av opplæringa som dei har kapasitet til. Men seinast innan det har gått éin månad, skal barna få eit fullverdig opplæringstilbod i tråd med reglane i opplæringslova.

Forslaget om å endre oppstartstidspunktet inneber ikkje at kommunane kan velje å utsetje oppstarten fordi dette er tenleg eller mest praktisk for dei. Departementet vil understreke at økonomiske omsyn aldri vil kunne vere ein grunn til å utsetje opplæringa.

3.5.4 Sannsynet for at barn skal opphalde seg i Noreg i meir enn tre månader

Retten til grunnskoleopplæring skal framleis berre gjelde for barn som sannsynlegvis skal opphalde seg i Noreg i meir enn tre månader. Kravet om at barna skal få opplæringa så raskt som mogleg og seinast innan éin månad, gjeld derfor frå det tidspunktet det er sannsynleg at dei skal vere i landet i meir enn tre månader.

Departementet foreslår inga endring i når plikta til grunnskoleopplæring tek til å gjelde. Plikta til å delta i grunnskoleopplæringa vil framleis ta til å gjelde etter at eit barn har opphalde seg i Noreg i tre månader.

KS kommenterer at dette må vere avklara frå staten si side og formidla til kommunen før det kjem barn til kommunen, eller at skoleeigaren må ha tid til å vurdere dette sannsynet. Departementet viser til at retten til grunnskoleopplæring tek til å gjelde frå det tidspunktet det er sannsynleg at eit barn skal opphalde seg i Noreg i meir enn tre månader. For somme barn er det klart alt når dei kjem til landet at opphaldet skal vare under tre månader. Det gjeld til dømes barn som er her på ferie. I andre tilfelle kan det vere usikkert idet eit barn kjem til Noreg om opphaldet vil vare i over tre månader. Det gjeld til dømes når foreldra er i Noreg for eit kortare arbeidsoppdrag. I slike tilfelle kan det vere naturleg at kommunen har noko tid til å vurdere sannsynet før kommunen set i gang med opplæring.

For dei aller fleste barn som søkjer om opphaldsløyve, vil det likevel vere klart frå første dag at dei sannsynlegvis skal opphalde seg i Noreg i meir enn tre månader. Dette er fordi det i dei aller fleste tilfella tek over tre månader å behandle asylsøknaden. Sjølv om søknaden blir avslått før det har gått tre månader, vil det som regel gå noko tid før barnet blir sendt ut av landet. Departementet viser i denne samanhengen til at barn har rett til opplæring så lenge dei oppheld seg i Noreg, også etter eit eventuelt avslag på asylsøknaden.

Slik departementet ser det, må derfor kommunane leggje til grunn at barn som søkjer asyl, i dei fleste tilfella vil opphalde seg i Noreg i meir enn tre månader. I praksis vil derfor opplæringa måtte gis så raskt som mogleg og seinast innan éin månad etter at barnet har komme til Noreg. Det er berre i dei tilfella der det er klare haldepunkt for at eit barn som søkjer asyl, skal opphalde seg i landet i mindre enn tre månader, at kommunen må gjere ei konkret sannsynsvurdering. Opplæring skal i slike tilfelle gis seinast innan éin månad frå det tidspunkt det er sannsynleg at barnet skal vere i landet i meir enn tre månader.

3.5.5 Flytting mellom kommunar og handheving av reglane

Fleire høyringsinstansar peikar på at det må kontrollerast at kommunane etterlever reglane. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet spør kva for ein instans som vil følgje med på at kommunane held fristen, og Redd barna spør kven som skal sikre retten for barn som flyttar mellom kommunar.

Departementet vil vise til at dei fleste barn som kjem til Noreg som asylsøkjarar, blir plasserte i transittmottak når dei kjem til landet. Departementet understrekar at barn har rett til opplæring uavhengig av om dei oppheld seg i ordinære mottak, transittmottak eller andre typar mellombelse mottak. I starten av asylfasen er det ikkje uvanleg å flytte mellom mottak og kommunar. Departementet vil understreke at fristen på ein månad ikkje startar på nytt dersom eit barn flyttar mellom kommunar. Det er heller ikkje slik at ein kommune kan la vere å gi opplæring fordi det er sannsynleg at eit barn skal vere i den aktuelle kommunen i mindre enn éin månad. Hovudregelen om at opplæringa skal komme i gang så raskt som mogleg, gjeld sjølv om barnet skal opphalde seg i den aktuelle kommunen i under éin månad.

I mange tilfelle er barn i transittmottak lenger enn ein månad. For dei kommunane som tek imot barn som har opphalde seg i transittmottak eller andre mottak i over ein månad, vil ikkje forslaget om utsett oppstart få noko å seie. Regelen i opplæringslova § 2-1 gjeld òg i dag berre idet barnet kjem til Noreg, og ikkje ved flytting mellom kommunar. I slike tilfelle gjeld vanlege reglar, på same måte som for alle andre barn som må byte skole fordi dei flyttar mellom kommunar.

Departementet viser til at fylkesmannen er ansvarleg for å føre tilsyn med at kommunane fyller krava i opplæringslova. Med den foreslåtte lovendringa blir reglane om oppstart av grunnskoleopplæring meir realistiske og konkrete, noko som vil leggje betre til rette for å handheve krava gjennom tilsyn. Fristen på éin månad for å gi eit fullverdig opplæringstilbod er konkret og absolutt og vil derfor vere enkel å kontrollere i eit tilsyn. Departementet vil likevel understreke at hovudregelen er at opplæring skal komme i gang så raskt som mogleg, og at dette kravet også kan kontrollerast i eit tilsyn. Sjølv om det i praksis kan vere vanskeleg for fylkesmannen å slå fast eit eksakt tidspunkt for når det er mogleg å gi eit opplæringstilbod, kan fylkesmannen kontrollere om kommunane har gjort det ein kan forvente. For å vurdere om ein kommune oppfyller kravet, vil det mellom anna vere relevant å sjå på kva kommunen gjer for å førebu seg til at nye barn skal komme, korleis kommunen skaffar oversikt over barna og kva slags opplæringstilbod dei skal ha, og korleis og i kva mon kommunen set i gang med delar av opplæringa.

Tilsynsverksemda til fylkesmannen er basert på risikovurderingar, slik at tilsynet rettar seg mot lovkrav der risikoen for lovbrot er størst. Om asyltilstrøyminga aukar, vil det kunne bli større risiko for at reglane om oppstart av grunnskoleopplæring ikkje blir følgde. Dette vil vere eit moment som vil inngå i ei heilskapleg risikovurdering, og som i konkrete tilfelle kan gi grunnlag for å føre tilsyn med reglane om oppstart av grunnskoleopplæring.

3.5.6 Forholdet til barnekonvensjonen

Somme av høyringsinstansane, mellom andre Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet og Press, meiner forslaget vil føre til at barnerettane blir innskrenka, og at den foreslåtte endringa kan vere i strid med barnekonvensjonen.

Departementet vil understreke at den klare hovudregelen er at alle barn i Noreg skal ha eit likeverdig og godt opplæringstilbod. At barn som kjem til Noreg, raskt får eit godt tilpassa opplæringstilbod, vil vere sentralt for at dei skal lære seg norsk, og sikre at dei slepp store avbrot i skolegangen sin. Forslaget om å endre oppstartstidspunktet til så raskt som mogleg inneber, som omtala under punkt 3.5.2, at barn skal få opplæring utan ugrunna opphald. Det vil seie at barna framleis skal få opplæring dagen etter innreise dersom dette er mogleg, eller at dei skal få det innan få dagar. Det vil òg seie at kommunane må setje i gang med delar av opplæringa mens dei organiserer eit fullverdig tilbod.

Departementet har vurdert om forslaget om å endre § 2-1 er i samsvar med krava som følgjer av barnekonvensjonen. Barnekonvensjonen seier ikkje noko eksplisitt om når retten til opplæring skal ta til å gjelde for barn som kjem til landet. Heller ikkje andre rettskjelder seier noko konkret om kor raskt etter innreise i landet retten til opplæring må byrje å gjelde for å vere i tråd med barnekonvensjonen. Det avgjerande etter barnekonvensjonen er om alle barn i landet har rett til opplæring, og at det ikkje blir gjort skilnad på barn på eit usakleg eller urimeleg grunnlag når denne retten skal oppfyllast.

Departementet foreslår ingen endringar i kven som skal ha rett til grunnskoleopplæring. Alle barn som kjem til Noreg, og som sannsynlegvis skal vere her i over tre månader, skal framleis ha rett til grunnskoleopplæring. Hovudregelen skal dessutan vere at opplæring alltid skal komme i gang så raskt som mogleg, noko som inneber at opplæring berre kan utsetjast dersom det er saklege grunnar for det. Ulike praktiske utfordringar kan òg gjere at det varierer kor lang tid det tek å få på plass eit fullverdig opplæringstilbod. Departementet vil òg vise til at forslaget om ein tidsfrist på éin månad vil bidra til å avgrense kor lang tid det kan gå før opplæringa startar. Det vil dessutan motverke vesentlege skilnader i praksis mellom kommunane.

Slik departementet vurderer det, inneber forslaget om å endre tidspunktet for oppstart av grunnskoleopplæring i lova verken at det blir gjort usakleg eller urimeleg skilnad på nokon, at nokon blir hindra i å få opplæring, eller at opplæringstilbodet blir redusert. Departementet meiner derfor at forslaget er i samsvar med krava i barnekonvensjonen.

Departementet viser elles til at regelverket i Sverige og Danmark opnar for at asylsøkjande barn først får opplæring etter at dei har opphalde seg i landet ei viss tid.

3.6 Departementet sitt forslag

Departementet foreslår å endre opplæringslova § 2-1 slik at barn som kjem til Noreg, og som sannsynlegvis skal opphalde seg her i meir enn tre månader, skal få grunnskoleopplæring så raskt som mogleg og seinast innan éin månad.

Forslaget inneber at kommunar som klarer å gi barn opplæring frå første dag etter at dei har komme til Noreg, framleis skal gi eit tilbod frå dette tidspunktet. At opplæringa skal starte så raskt som mogleg, vil dessutan seie at kommunen må starte opplæringa av barna sjølv om kommunen ikkje klarer å gi eit fullverdig opplæringstilbod i tråd med opplæringslova med ein gong. Kommunen må då setje i gang med dei delane av opplæringa som han har kapasitet til. Kommunen må gi eit fullverdig opplæringstilbod seinast innan éin månad.