3 Alminnelige merknader
3.1 Er det behov for kontroll med varer av edelt metall?
3.1.1 Bakgrunn
Frem til Edelmetallkontrollen ble opprettet i 1986, hadde næringen selv ansvaret for kontroll med edle metaller. Det fantes en offentlig ansatt Statsguardein, men guardeinen kunne bare kontrollere varer som ble fremlagt for kontroll og hadde ikke hjemmel til å foreta kontroller av eget tiltak. I Ot.prp. nr. 4 (1982-83) argumenteres det for at det innføres en kontrollordning:
«Gullsmedfagets monopolstilling er endret som følge av revisjoner av håndverkslovgivningen og opphevelsen av den såkalte eksklusivavtalen fra 1912. Utviklingen har ført til at den selvjustis som bransjen har tilstrebet ikke nødvendigvis vil gi forbrukerne en tilstrekkelig sikker stilling fordi andre enn bransjens representanter vil kunne produsere og omsette varer av edle metaller. Den økende importen av masseproduserte varer av gull og sølv illustrerer denne problemstillingen.
Faren for svindel er derfor større i dag enn tidligere. Forbrukerne har selv ingen mulighet for å kontrollere at det er samsvar mellom løftet gitt i forbindelse med markedsføringen og varens egenskaper. (...) det samme argumentet må antas å ha en viss gyldighet i forhold til distribusjonsleddene selv. Også disse vil ha små muligheter til på egen hånd å kunne kontrollere finheten av de produktene de selger.»
De senere årene har det blitt reist spørsmål vedrørende organisering og finansiering av Edelmetallkontrollen. Et sentralt spørsmål har vært om overføring av kontrolloppgavene til Justervesenet kunne være et alternativ til dagens løsning. Econs utredning bekreftet at det var grunn til å se nærmere på hele ordningen med edelmetallkontroll og på organiseringen av kontrollen.
3.1.2 Høring
I sin rapport vurderer Econ behovet for fortsatt edelmetallkontroll. Econ mener at den samfunnsøkonomiske begrunnelsen er svak, men påpeker at kostnadene ved ordningen også er små. På bakgrunn av at en avvikling av ordningen vil medføre enkelte omstillingskostnader og at det ikke kan utelukkes at ordningen i perioder har en nytteverdi for bransje, forbrukere og dermed for samfunnet, anbefaler Econ at ordningen videreføres.
I høringsnotatet drøftet Barne- og likestillingsdepartementet behovet for fortsatt kontroll, herunder hvorfor det er behov for kontroll på akkurat dette området når det ikke er kontroll med for eksempel antikviteter eller edelstener. Behovene som kontrollen ivaretar, både når det gjelder handel med utlandet, forbrukernes muligheter til selv å undersøke om varer er «ekte», bransjens behov for at merkeordningene underbygges og at etablering av useriøse aktører forhindres, ble gjennomgått.
Departementet antok at forbrukerbeskyttelsen vil reduseres dersom det ikke lenger føres noen kontroll med varer av edelt metall. Videre at den preventive virkningen av kontrollen er til fordel for bransjen både nasjonalt og internasjonalt. Selv om det er kostnader forbundet med kontrollen av varer av edelt metall, ligger det også besparelser i at man ikke må bruke ressurser på å oppnå trygghet i omsetning (både for forbrukerne og innad i bransjen) på annen måte.
Departementet ba om høringsinstansenes syn på om det er behov for kontroll med varer av edelt metall i Norge, og i så fall om dagens kontrollomfang bør videreføres, reduseres eller økes.
3.1.3 Høringsinstansenes syn
Edelmetallkontrollen viser til høringsnotatets omtale av at andre varer som kunst, antikviteter og edelstener ikke er omfattet av tilsvarende regelverk og uttaler:
«For de to førstes vedkommende er dette ikke produserte forbruksvarer, men varer der pris fastsettes ut i fra en vurdering fra kjøper og selger. Kjøper vil ofte benytte uavhengige eksperter for verdifastsettelsen. Handlene omfatter ofte betydelige beløp og det finnes derfor et forretningsmessig grunnlag for slike institusjoner. Edelmetallkontrollen mottar for øvrig jevnlig forespørsler om kontroll av edelstener.»
Edelmetallkontrollen påpeker videre at det erfaringsmessig er liten effekt i regelverk der manglende etterlevelse ikke får noen konsekvens. Videre viser styret til at man i forbindelse med en aktivt oppsøkende kontroll informerer om regelverket, noe som bidrar til at nye aktører blir oppmerksomme på det. Edelmetallkontrollen konkluderer slik:
«Edelmetallkontrollens styre er av den oppfatning at det bør finnes en markedskontroll og en institusjon der leverandører kan få testet varer de er i tvil om. Styret vil derfor støtte en videreføring av ordningen om enn i en annen form enn dagens.»
Norges Gullsmedforbund uttaler at kontroll av varer av edelt metall sikrer både forbrukernes rettigheter og en seriøs handel med varer av edle metaller. Forbundet støtter en videreføring av ordningen, men i en annen form og i et mindre omfang enn det som gjelder i dag. For så vidt gjelder edelstener påpeker forbundet at andre forutsetninger gjelder:
«Når det gjelder edelstener har bransjen internasjonalt lagt opp til et kontroll/takstsystem. For diamanter er det helt spesielle kvalitetsregler som gjelder og hver kjøper får med et diamantsertifikat hvor dette er påført.»
Norges Urmakerforbund viser til at den norske urbransjen selger stadig færre klokker av edelt metall og at bransjen ikke har behov for kontroll av edle metaller. På grunn av økende bransjeglidning mellom ur- og gullbransjen selger imidlertid flere av detaljistene både ur og gull. Forbundet støtter derfor en fortsatt kontroll, men mener det er unødvendig å foreta systematiske stikkprøvekontroller ute hos tilfeldig utvalgte detaljister. Forbundet mener det
«bør være tilstrekkelig at alle nye aktører og produkter kontrolleres, og i tillegg de som av en eller annen grunn har fått anmerkninger tidligere.»
Panorama, som er en stor norsk aktør innen gull- og sølvvarer, skriver:
«Vi mener det er svært viktig at vi viderefører kontrollsystemet for varer av edelt metall, både for å sikre forbrukernes rettigheter og sikre lik konkurranse mellom de ulike aktørene. Siden dette er produkter som både har en varig verdi knyttet til mengden av gull eller sølv, samtidig som det for vanlige forbrukere er umulig å vite innholdet i det man kjøper, blir det ekstra viktig å sikre at det man betaler er i henhold til produktets innhold. I tillegg vil det være ugunstig for det norske markedet om vi som ett av få land ikke opprettholder en slik kontroll, og dermed åpner vårt marked for mange useriøse aktører. Det vil definitivt ikke gavne norske forbrukere.
Når det gjelder omfanget av kontrollen mener vi at det som et minimum bør fortsette på dagens nivå. Det viktigste er at alle aktører i bransjen vet at det alltid er en risiko hvis man forsøker å gå på akkord med kravene som gjelder. For de ulike aktørene må kontrollene oppfattes som såpass frekvente og omfattende at man ikke tar sjansen på dette.
Om en ny organisering av edelmetallkontrollen vil kunne bidra til at for samme totalkostnad går en større andel av kostnadene til fysiske kontroller, så hadde det vært å foretrekke. I dag går altså kun 36 % av pengene til kontroller, mens 64 % går til andre formål. Her er det kanskje noe å hente i form av effektivitetsgevinster hvis kontrollvirksomheten samordnes med en annen offentlig etat (som Justervesenet).»
Nærings- og handelsdepartementet uttaler at departementet ser at flere hensyn taler for en fortsatt kontroll av varer av edelt metall.
3.1.4 Departementets vurdering
Departementet konstaterer at ingen høringsinstanser har innvendinger mot at det videreføres en kontroll av varer av edelt metall i Norge, og at det fra bransjens side er uttrykt et klart ønske om dette. Det har vært reist spørsmål om kontrollen har så begrenset samfunnsøkonomisk nytteverdi at en videreføring ikke kan forsvares. Så lenge næringen selv ønsker kontroll og kostnadene ved slik kontroll fortsatt blir dekket av næringen, foreslår departementet at det videreføres en kontrollordning. Departementet legger også vekt på at forbrukerbeskyttelsen reduseres hvis kontrollordningen faller bort.
Omfanget av kontrollvirksomheten og den nærmere organiseringen er drøftet nedenfor.
3.2 Hvilken organisasjon bør kontrollere varer av edelt metall?
3.2.1 Bakgrunn
Lov om Guld-, Sølv- og Platinavarers Finhed og Stempling m.v. § 6 bestemmer at det skal opprettes en Edelmetallkontroll med Edelmetallguardeinen som leder. Edelmetallkontrollen skal ha et styre på tre medlemmer som oppnevnes av departementet for tre år av gangen. Det er styret som har det overordnede ansvaret for Edelmetallkontrollens virksomhet. Organiseringen av Edelmetallkontrollen er nærmere regulert i forskrift 27. november 2000 nr. 1193 om edelmetallkontrollens organisasjon, virksomhet og finansiering.
Edelmetallguardeinen og det øvrige personalet ansettes av styret. Det fremgår av forskriften hvilke krav til kompetanse og utdanning som kreves. Styret kan inngå avtale med et organ om at edelmetallkontrollen skal utføres av dette organet. Dagens Edelmetallguardein er ansatt i Teknologisk Institutt, som siden 1996 har vært tillagt den praktiske driften av kontrollen.
3.2.2 Høring
I sin rapport omtalte Econ behovet for å tenke gjennom en annen organisering av Edelmetallkontrollen. Econ pekte blant annet på at Edelmetallguardeinen er innleid og ansatt i et privat selskap, som nødvendigvis må legge et inntektskriterium til grunn for utleie av en person til å foreta Edelmetallguardeinens oppgaver. Edelmetallkontrollen oppleves som kostbar av aktørene, noe som må ses på bakgrunn av at kontrollobjektene er relativt få og små. Econ mente at Edelmetallkontrollen som organisasjon framstår som svakt bygd opp i den forstand at den ledes av et partssammensatt styre uten noen egentlig organisasjon å lede. Econ foreslo at Edelmetallkontrollen legges til en etablert offentlig organisasjon. Etter å ha omtalt ulike alternative instanser, kommer Econ til at Justervesenet er den mest aktuelle til å føre kontroll med varer av edelt metall.
I høringsnotatet drøftet departementet hvordan en eventuell framtidig kontroll bør organiseres. Edelmetallkontrollen har i dag tre hovedoppgaver; å føre oversikt over ansvarsmerker på importerte varer, å analysere og eventuelt stemple varer av edelt metall og å foreta stikkprøvekontroller. Departementet antok at det ikke vil være noe i veien for at de to første oppgavene utføres av private aktører. Spørsmålet var hvem som bør føre markedskontroll. Tre alternative modeller ble presentert – kontroll som utføres av private med grunnlag i selvregulering, en kombinasjon av privat organ/offentlig regulering som i dag og kontroll som blir utført av et offentlig organ med Justervesenet som det mest aktuelle organet. Departementet redegjorde for fordeler og utfordringer knyttet til de ulike alternativene og ba om høringsinstansenes syn.
3.2.3 Høringsinstansenes syn
Edelmetallkontrollen skriver:
«Basert på erfaring med dagens ordning slutter styret seg til at driftsansvaret for kontrollen i fremtiden organiseres uavhengig av et partssammensatt styre. Overføring av kontrollvirksomheten til et offentlig organ vil bidra til å understreke Edelmetallkontrollens stilling, som et uavhengig organ med ansvar for markedsovervåkning i henhold til lov. Avhengig av hvem som utpekes til å forestå kontrollene bes departementet vurdere om det er behov for en formalisert kontakt med bransjen for å bistå kontrollinstansen i tekniske, bransjerelaterte spørsmål. Dersom det legges opp til et mindre kontrollomfang enn dagens, kan det være fordelaktig å kjøpe analysetjenestene ved et uavhengig laboratorium fremfor å bygge opp og vedlikeholde egen analyseutrustning.»
Norges Gullsmedforbund slutter seg til dette og mener departementet bør vurdere et opplegg med formalisert kontakt med bransjen for å hjelpe kontrollorganet i tekniske, bransjerelaterte spørsmål.
Norges Urmakerforbund mener en eventuell fremtidig Edelmetallkontroll bør ha et styre der urbransjen er representert.
Panorama skriver:
«Vi støtter utredningen gjort av Econ og de vurderingene som er lagt til grunn i høringsnotatet. Selvregulering vil være en alt for risikabel løsning, og dagens modell med et privat organ underlagt offentlig regulering har også sine svakheter. Hovedsakelig fordi dette er en liten organisasjon som får i oppgave å løse mange ulike oppgaver, og dermed blir produktiviteten ift kontroller skadelidende. Ved å legge Edelmetallkontrollen til Justervesenet kommer dette inn i en eksisterende organisasjon som allerede har tilsvarende oppgaver på andre bransjer, og det burde være mulig å skape synergier på en del av de administrative oppgavene som må utføres. Håpet må være at vi kan få flere kontroller ut av den samme kostnadsrammen.»
Justervesenet kommenterer ikke spørsmålet om det fortsatt bør være kontroll med edle metaller eller hvem som bør være kontrollorgan. Dersom kontrollen legges til dem uttaler Justervesenet at det vil være mest hensiktsmessig å bruke lov om målenheter, måling og normaltid som hjemmelslov for kontrollen med edle metaller. Dette fordi det vil være
«... mer praktisk for Justervesenet å foreta edelmetallkontrollen innenfor de allerede eksisterende rammene for tilsynsaktiviteten, framfor å skulle innføre et eget regime for noe som ville bli en så vidt liten del av den totale aktiviteten. Justervesenet foretar jevnlig vurderinger av tilsynsaktiviteten for å ha aktivitet der det er mest hensiktsmessig. Det vil derfor være en fordel å ha edelmetallkontrollen som en del av tilsynet som foretas etter lov om målenheter, måling og normaltid, for bedre å kunne vurdere behovet for, og omfanget av, kontrollen.»
Nærings- og handelsdepartementet uttaler at Justervesenet fremstår som den mest nærliggende aktør til å overta oppgaven.
3.2.4 Departementets vurderinger og forslag
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet er i samråd med Nærings- og handelsdepartementet kommet fram til at når det foreslås at det videreføres en kontroll av varer av edelt metall i Norge, er det hensiktsmessig at Justervesenet blir kontrollorgan og at ansvaret for regelverket om varer av edelt metall overføres til Nærings- og handelsdepartementet. Justervesenet har ansvar for den norske måletekniske infrastrukturen og utfører blant annet typeprøving og typegodkjenning, kalibrering og e-merking. Justervesenet yter også måleteknisk bistand. Et viktig hensyn bak systemet er at forbrukere, offentlige myndigheter og næringsliv skal være trygge på at måleinstrumenter som brukes i handelen er korrekte og tilstrekkelig nøyaktige. Justervesenet har lang erfaring både i regelverksforvaltning, tilsynsvirksomhet og laboratorievirksomhet.
For å sikre nødvendig tillit til måleresultatene under bruk, gjennomfører Justervesenet tilsyn og kontroll med måleredskaper. I de fleste tilfeller er dette basert på periodisk kontroll og en tidsbegrenset godkjenning. Det meste av denne kontrollen foretas der måleredskapet er installert, på såkalte seriereiser. I den lovregulerte kontrollen besøker Justervesenet blant annet bensinstasjoner, postkontorer, dagligvarebutikker og forpakkere over hele landet. Justervesenet har fem regionskontorer (Justerkamre), som utfører denne kontrollen. Departementet antar at Justervesenets organisering og arbeidsmåte innebærer at kontroll med varer av edelt metall kan utføres på en mer effektiv måte enn i dag.
At Edelmetallkontrollen frem til i dag har vært ledet av et partssammensatt styre har bidratt til god kontakt med den delen av bransjen som har vært representert i styret. Samtidig påpekte Econ i sin rapport at det kan stilles spørsmål ved legitimiteten når enkelte aktører deltar i styret for en kontrollordning som også skal kontrollere de uorganiserte virksomhetene. Departementets forslag innebærer at styreordningen opphører slik at loven ikke lenger forutsetter at bransjen må være involvert i organiseringen av kontrollen med varer av edelt metall. Flere av høringsinstansene har imidlertid påpekt at det er ønskelig at det legges opp til en formalisert kontakt mellom Justervesenet og bransjen.
Innenfor virkeområdet av lov om målenheter, måling og normaltid foretar Justervesenet utredninger av eksisterende regelverk og tilsyn samt behovet for nye krav og nye kontroll- og tilsynsformer. I disse utredningene er Justervesenet i dialog med de interessenter som berøres, som kan være både andre offentlige myndigheter og private aktører som bransjeorganisasjoner og lignende. I det videre arbeidet med utarbeidelsen av forskrifter om edelmetall og utvikling av kontrollordningen, vil Justervesenet tilstrebe en tilsvarende dialog med de aktører som berøres av krav og kontroll med varer av edelt metall.
Departementet har kommet fram til at det ikke foreslås at regelverket om edle metaller hjemles i lov om målenheter, måling og normaltid. Lovforslaget inneholder imidlertid en formålsbestemmelse og tilsynsbestemmelser som i stor grad tilsvarer bestemmelser i lov om målenheter, måling og normaltid. Departementet legger til grunn at behovene Justervesenet pekte på i sin høringsuttalelse blir ivaretatt på denne måten.
3.3 Finansiering av Justervesenets tilsyn med varer av edelt metall
3.3.1 Dagens ordning
Edelmetallkontrollen er i dag selvfinansiert gjennom innbetalinger fra gullsmed- og urmakerbransjen. Kostnadene belastes «enhver som framstiller eller omsetter edle metaller eller varer av edle metaller». Norges Gullsmedforbund, Norges Urgrossistforening og Norges Urmakerforbund betaler et årlig tilskudd på vegne av sine medlemmer. I tillegg kreves det inn årsavgift fra foretak som ikke er medlem av disse foreningene.
Kontrollen mottar ikke offentlig tilskudd ut over at Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet betaler Edelmetallguardeinens utgifter i forbindelse med møter i Standing Committee under Hallmarking-konvensjonen (se punkt 3.5).
Econ skriver følgende om Edelmetallkontrollens utgifter for 2007:
«Edelmetallkontrollens største utgiftspost er honorar til TI. TIs ressursbruk er begrenset til 0,8 årsverk, noe som tilsvarer 1 344 timer. Honoraret har like fullt variert noe fra år til år, avhengig av hvor mange kontroller TI har utført og kostnader forbundet med disse. Et år utførte ikke instituttet det antall kontroller som var avtalt med Edelmetallkontrollens styre, og honoraret ble dermed tilsvarende lavere.
Andre viktige utgiftsposter er reiseutgifter (kontroller i distriktene) og utgifter til instrumentleie, trykksaker, tap på fordringer o.a., samt styrehonorarer. Utgiftene til deltakelse på konvensjonsmøter blir refundert av departementet.
Deler vi opp TIs timeforbruk etter formål ser vi at i 2007 kunne om lag 36 prosent av kostnadene henføres til kontroller, 8 prosent gikk med til forberedelse til styrearbeid og internasjonale møter og 19 prosent brukes til vedlikehold av lister og administrasjon. Resterende tidsbruk (38 prosent) var knyttet til ulike henvendelser.»
Edelmetallkontrollens årsmelding for 2008 viser inntekter på ca kr 950 000. Driftskostnadene er på ca kr 970 000 hvorav, kr 880 000 dekker kostnader til personale inkludert mva og arbeidsgiveravgift. I overkant av kr 37 000 er kostnader til styrehonorar.
3.3.2 Høring
Econ vurderte i sin rapport hvordan kontroll med edle metaller bør finansieres og anbefalte at en slik kontroll finansieres over statsbudsjettet. Econ viste til at det er allmenne hensyn og internasjonale forpliktelser som begrunner en videreføring av kontrollen med edelmetallvarer. Forutsatt at kontrollen skulle være selvfinansiert, presenterte Econ ulike finansieringsmodeller.
Barne- og likestillingsdepartementet gikk i høringsnotatet ikke inn for at det offentlige skulle dekke kostnadene med kontroll av varer av edelt metall.
Departementet viste til at begrunnelsen for fortsatt kontroll først og fremst ville være at bortfall av kontrollen vil redusere tilliten til finhetsmerkene som er en forutsetning for handel med edle metaller, også internasjonalt. Det er bransjen selv og forbrukerne som nyter godt av ordningen og den økte tryggheten kontrollen gir. Departementet mente at kontrollutgiftene derfor bør belastes produktene. Kostnadene det er snakk om vil uansett bli innkalkulert i prisen på varene og dermed betales av kundene, mens næringen selv må bære de administrative kostnadene forbundet med avgiftsinnbetaling.
Departementet foreslo at nærmere regler om avgifter og gebyrer gis i forskrifter. Samtidig skisserte departementet at man burde gå bort fra ordningen med organisasjonsrabatt i forbindelse med det årlige tilskuddet, slik at alle betaler samme beløp. Et alternativ er at enkeltpersonforetak betaler halv sats. Det ble foreslått videreføring av gebyrer for kontroll av frivillig innleverte varer, og at det måtte ses nærmere på om gebyr for stikkprøvekontroller skulle videreføres. Med bakgrunn i Econs rapport foreslo departementet også at gebyr for inspeksjonsbesøk bortfaller.
3.3.3 Høringsinstansenes syn
Edelmetallkontrollen skriver:
«Dagens avgiftssystem har flere svakheter. Avgiften for kontroll i tillegg til årsavgiften oppfattes som urimelig, i tillegg til at det er prinsipielt uheldig at Edelmetallkontrollens inntekter er knyttet til kontrollomfang og prøveuttak. Styret er enige i hovedkonklusjonene i rapporten fra Econ Pöyry. Med det omfang den fremtidige kontrollen legger opp til, går styret inn for at kontrollen for fremtiden finansieres via offentlige midler. Alternativt finansieres ordningen via årsavgifter.»
Nærings- og handelsdepartementet uttaler:
«Vi legger til grunn at kontrollen fortsatt skal finansieres av næringen i form av gebyr. Dersom kontrollen legges til Justervesenet bør det vurderes om et slikt gebyr skal tas inn i Justervesenets generelle gebyrforskrift.»
Både Norges Gullsmedforbund og Norges Urmakerforbund går inn for at kontrollen finansieres av det offentlige. Norges Urmakerforbund mener alternativt at det kan legges avgift på produkter og råvarer når disse blir ført inn i landet.
Dersom man finansierer kontrollen via årsavgifter mener begge organisasjonene at ordningen med organisasjonsrabatt (at medlemmene i deres organisasjoner betaler lavere årsavgift) bør videreføres. Norges Gullsmedforbund mener det bør skje endringer i hvor stor del av kostnadene med edelmetallkontroll de respektive næringene skal bære og skriver:
«Medlemmene i Norges Gullsmedforbund og Norges Urmakerforbund hadde historisk en avtale om at NUF skulle betale 10% av det NGF gjorde, fordi urmakerne på det tidspunkt ikke hadde smykker og derfor kun skulle betale avgift for sin omsetning av gullur. Etter hvert har bransjegrensene mellom gull og ur endret seg og nesten alle butikkene er kombinerte, dvs. selger begge varegruppene.»
Norges Urmakerforbund ønsker at forretninger som bare selger ur skal være fritatt fra å betale avgift.
Panorama skriver:
«Omsetningen av varer av edelmetall er en svært liten bransje, men en viktig bransje fordi den har sterke symbolske verdier, mange av disse rotfestet i vår kultur og langt tilbake i historien. I gamle tider var gull- og sølv også det man knyttet verdier til, og det er derfor viktig å ha tillit til at verdiene er riktig. I nyere tid er gull og sølv også knyttet til gode verdier som glede og kjærlighet, og det er viktig for mange forbrukere at dette ikke endres. Med denne bakgrunnen mener vi at kontrollen med omsetningen av varer av edelt metall er en samfunnsmessig viktig oppgave, og vi støtter derfor Econs forslag om at kontrollene av dette i fremtiden dekkes gjennom offentlige midler over statsbudsjettet. Det vil være en håndsrekning ovenfor en liten bransje som sliter med lønnsomheten, og der kostnadene ved å kreve inn dette fra mange aktører er ganske store.»
3.3.4 Departementets vurderinger og forslag
Departementets syn er at kostnadene forbundet med tilsyn med varer av edelt metall bør belastes næringen selv. Justervesenets virksomhet på andre områder er brukerfinansiert og departementet kan ikke se at det er særlige grunner som tilsier at edelmetallområdet særbehandles. Som også høringen viser, er det i første rekke bransjen selv som ønsker at kontrollen videreføres. Selv om bransjen i utgangspunktet argumenterer for at kostnadene belastes statsbudsjettet, er det ingen høringsinstanser som gir uttrykk for at offentlig finansiering er en forutsetning for at de støtter fortsatt kontroll på området.
En høringsinstans foreslår at kontrollen finansieres ved at det legges avgift på produkter og råvarer som føres inn i landet. Som departementet uttalte i høringen innebærer dette en forskjellsbehandling mellom norskproduserte og importerte varer som er vanskelig å begrunne, og som i tillegg vil være problematisk med tanke på EØS-avtalen.
Econ har i sin rapport redegjort for ulike avgifts- og gebyrmodeller og har innhentet tall fra Edelmetallkontrollen, Norges Gullsmedforbund, Norges Urgrossistforening og Norges Urmakerforbund som viser at antall kontrollsubjekter i det norske markedet er ca 960. Dersom man legger til grunn et årlig inntjeningsbehov på 1 million fordelt jevnt på antall kontrollsubjekter, vil årlig gebyr per virksomhet beløpe seg til i overkant av 1000 kroner.
Justervesenet vil basere sine kontroller på et tilfeldig utplukk, og alle aktørene i bransjen vil måtte betale et årlig gebyr for kontrollordningen. Gebyrene skal fullt ut dekke kostnadene med kontrollen, men det skal ikke betales for noe mer. Departementet har vurdert om kontrollordningen skal finansieres ved bruk av gebyr eller avgift og har sett hen til Finansdepartementets retningslinjer for gebyr- og avgiftsfinasiering av statlige myndighetshandlinger (R-112/2006). Etter departementets vurdering oppfyller finansieringsordningen retningslinjenes vilkår for å karakterisere betalingen som gebyr.
Departementet mener at dagens ordning med organisasjonsrabatt ikke bør videreføres, og man vil enten ta et likt gebyr fra alle aktører eller eventuelt differensiere ut fra størrelse eller omsetning. Hjemmel for gebyr er tatt inn i lovforslaget § 11. Den nærmere utformingen av gebyrordningen vil bli sendt på ordinær høring og tatt inn i gebyrkapittelet i forskrift 20.12.07 nr. 1723 om målenheter og måling.
3.4 Endringer i reglene om finhet
3.4.1 Gjeldende rett
I henhold til lov om Guld-, Sølv- og Platinavarers Finhed og Stempling m.v. (edelmetalloven) § 1 skal det være tillatt å utferdige og forhandle varer av edelt metall av en hvilken som helst finhet. Det er ingen plikt til å merke varer som inneholder gull, sølv eller platina med hvor stor andel rent edelmetall (finhet) de inneholder.
Angivelse av finhet er likevel bare tillatt der varen inneholder minst 585 tusendeler rent gull dersom det er en vare av gull, minst 830 tusendeler rent sølv dersom det er en vare av sølv, minst 950 tusendeler rent platina dersom det er en vare av platina, jf. lovens § 2. Det er dessuten presisert i forskrift 16. februar 2006 nr. 244 at varer av edelt metall blant annet må oppfylle disse minstestandardene for å kunne betegnes som «gull», «sølv» eller «platina».
I tillegg til kravet om minste finhet er det i forskriften tatt inn begrensninger slik at bare følgende finhetsstandarder tillates stemplet:
for gull, 916, 750 og 585
for sølv, 925 og 830
for platina, 950
Varer med andre finheter stemples med nærmeste lavere tillatte finhet. Forskriften inneholder også detaljerte regler for finheten på bruken av loddemetall for de ulike edle metallene.
3.4.2 Høring
I andre land er det tillatt å markedsføre varer av edelt metall med andre og til dels også lavere finheter enn i Norge. Departementet spurte derfor i høringsnotatet om norske krav til finhet bør endres slik at det blir større samsvar mellom norsk og utenlandsk regelverk.
Departementet stilte videre spørsmål om man bør gå bort fra systemet med enkelte godkjente finheter og gjøre som i Sverige og Danmark der det kun stilles krav om en minste finhet.
Under henvisning til at enkelte land lar reglene om stempling av edle metaller gjelde for palladium ba departementet om høringsinstansenes syn på om loven også bør gjelde for palladium.
I høringsnotatet foreslo departementet i tillegg mindre endringer i loven for å gjøre reglene klarere.
3.4.3 Høringsinstansenes syn
Tre høringsinstanser hadde kommentarer til spørsmålet om endringer i krav til minste finhet. Edelmetallkontrollen og Norges Gullsmedforbund ønsker at kravene til finhet for gull, sølv og platina blir redusert til det nivået som er vanlig i resten av Europa. Panorama deler dette synet, men mener kravet til minste finhet for sølv ikke bør endres. De begrunner dette slik:
«På sølv vil en reduksjon bety mindre fordi prisene er lavere her, og de fleste andre land kun ligger så vidt under det norske kravet på 830. En reduksjon ned til 800 (fra 830) vil medføre store endringer og økte kostnader pga dette, uten at det vil gi særlig effekt prismessig for forbrukerne. Vi vil derfor sterkt anbefale at vi på sølv holder oss til dagens nivå.»
Ingen av høringsinstansene støttet at Norge innfører samme modell som Sverige og Danmark med regelverk som bare stiller krav til minste finhet.
Panorama skriver:
«For å unngå forvirring hos forbrukerne og større krav til kontroller, anbefaler vi sterkt å benytte samme løsning som hovedvekten av landene i Europa. Dette innebærer bruk av bestemte finheter som forbrukerne kan ha et forhold til.»
Edelmetallkontrollen og Norges Gullsmedforbund var positive til å la palladium være omfattet av reglene for edelt metall, selv om metallet er lite brukt i dag. De viser til at en bør ta høyde for behovene som kan oppstå i framtiden når regelverket blir så gjennomgripende endret. Panorama kan på sin side ikke se at det er behov for regler om palladium, men har ikke sterke synspunkter på dette.
Ingen av høringsinstansene kommenterte de konkrete forslagene til nye bestemmelser.
3.4.4 Departementets vurderinger og forslag
Departementet er i samråd med Justervesenet kommet til at nærmere regler om palladium ikke tas inn i loven. Høringen viser at metallet ikke er vanlig i det norske markedet og det anses derfor heller ikke nødvendig å gi nærmere regler om dette nå.
I lovforslaget er det tatt inn krav om minste innhold av edelt metall i varer som betegnes som gull, sølv eller platina. Kravene er redusert sammenlignet med gjeldende rett. Departementet foreslår at også minste finhet for sølv reduseres til tross for at en høringsinstans sterkt fraråder dette. Departementet viser til at det ikke vil være noe i veien for å fortsette å produsere, markedsføre og omsette sølvvarer med en finhet på 830. Forslaget innebærer at det i tillegg vil være tillatt på stemple med finhet på 800.
I forslaget er det presisert at departementet kan gi forskrift om hvilke finheter som skal tillates stemplet.
3.5 Hallmarking-konvensjonen
3.5.1 Om konvensjonen
Etter forhandlinger i EFTA ble det i 1972 oppnådd enighet om en konvensjon om kontroll og merking av artikler av edle metaller (Hallmarking-konvensjonen). Konvensjonen trådte i kraft 27. juni 1975. Konvensjonen pålegger ikke plikt til å merke varer eller til å godta visse finheter. Statene som er tilsluttet må godta at varer som er merket med konvensjonsmerket (CCM-merket) blir importert og solgt uten ytterligere kontroll eller stempling. Konvensjonsstatene er også forpliktet til å ha et nasjonalt prøvekontor som kan kontrollere varer og som har enerett til å påføre CCM-merket. Norge er tilsluttet konvensjonen.
Regler for varer som skal merkes med CCM-merket er tatt inn i forskrift til edelmetalloven.
3.5.2 Høring
I høringsnotatet ba departementet om høringsinstansenes syn på om Norge bør tre ut av konvensjonen. EØS-avtalen sikrer fri eksport av varer til land med samme kontrollnivå som det norske. Blant konvensjonslandene er det bare Israel og Sveits som ikke er EØS-land.
Departementet viste til at Edelmetallguardeinen opplyser at på grunn av små volumer er det i mange tilfeller dyrere for norske produsenter å merke varene i Norge enn hos et kontrollkontor i et av landene som krever tredjepartsmerking. Edelmetallguardeinen antok at konsekvensene av å tre ut av konvensjonen ville være små.
Tall fra konvensjonssekretariatet viser at Norge i 2007 og 2008 ikke har merket noen produkter med CCM-merket. (Sveits sto i 2008 for 14% av CCM-merkede produkter, mens Storbritannia sto for 83%.)
I henhold til konvensjonens artikkel 15 er det adgang for enhver part til å tre ut av konvensjonen 12 måneder etter at skriftlig varsel er sendt.
3.5.3 Høringsinstansenes syn
De tre høringsinstansene som kommenterer dette spørsmålet, Edelmetallkontrollen, Norges Gullsmedforbund og Panorama, gir uttrykk for at medlemskapet i konvensjonen ikke har store praktiske konsekvenser. De to første påpeker likevel at konvensjonen fungerer sammen med IAAO (International Association of Assay Offices) som er et viktig faglig forum for Edelmetallkontrollen. De mener det er viktig at det er mulig å delta i dette forumet også i fremtiden. Panorama peker på at EØS-avtalen har medført at konvensjonen er blitt mindre viktig for næringen.
3.5.4 Departementets vurdering
Departementet mener mye kan tale for at Norge bør tre ut av Hallmarking-konvensjonen. Høringen bekreftet at det ikke er et stort behov for konvensjonen da norsk eksport av edelmetallvarer generelt er liten. I tillegg har EØS-avtalen redusert behovet for norsk medlemskap. Det har vært pekt på at en positiv følge av medlemskapet i konvensjonen er at den norske kontrollmyndigheten får tilgang til et internasjonalt fagmiljø. Departementet har konsultert Justervesenet om behovet for slik tilgang. Justervesenets vurdering er at det, som norsk måleteknisk myndighet, uansett har kontakt med fagmiljøet. I flere EU-land er reglene om varer av edelt metall ansett som en del av det måletekniske regelverket som forvaltes av instanser Justervesenet allerede har kontakt med gjennom sin måletekniske virksomhet.
I henhold til konvensjonen kan medlemsstater tre ut av den med 12 måneders skriftlig varsel. Departementet vil vurdere om Norge bør tre ut av konvensjonen. Departementet har i lovforslaget tatt inn en bestemmelse som hjemler forskrifter som ivaretar forpliktelsene under konvensjonen, jf. forslag til § 6 og merknadene til bestemmelsen.
3.6 Sanksjoner ved overtredelse av loven
3.6.1 Gjeldende rett
Straffeloven 1902 § 375 setter straff for den som gjør seg skyldig i ulovlig stempling av varer av gull, sølv eller andre metaller, «eller som falholder ulovlig stemplede metallvarer». I Ot.prp. nr. 22 (2008-2009) om ny straffelov punkt 10.4 Vern av tilliten til merkning av metaller, foreslo Justisdepartementet at straffebestemmelsen ble overført til edelmetalloven § 9. Justisdepartementet mente at bestemmelsen kunne ha en viss aktualitet, men at den hørte hjemme sammen med øvrige regler om edle metaller.
3.6.2 Høring
I høringsnotatet om ny lov om edle metaller tok Barne- og likestillingsdepartementet inn en slik straffebestemmelse i lovutkastet. Ingen høringsinstanser hadde synspunkter på dette. I tillegg foreslo departementet at en eventuell kontrollmyndighet burde ha myndighet til å treffe vedtak om blant annet retting og til å fastsette tvangsmulkt. Ingen høringsinstanser hadde synspunkter på dette. Justervesenet påpekte behovet for samordning med lov om målenheter, måling og normaltid.
3.6.3 Departementets vurderinger og forslag
Departementet har lagt vekt på at lovforslaget legger til rette for Justervesenets behov for å kunne samordne sin virksomhet. Tilsynsbestemmelsene i forslaget til ny lov om edle metaller bør derfor i størst mulig grad tilsvare bestemmelsene i lov om målenheter, måling og normaltid. Denne loven har ikke en straffebestemmelse. Spørsmålet om det var behov for en straffebestemmelse var diskutert i Ot.prp. nr. 81 (2005-2006) Lov om målenheter, måling og normaltid. I punkt 14.3 konkluderer Nærings- og handelsdepartementet med at loven ikke bør inneholde noen straffebestemmelse og begrunner dette slik:
«Etter en nærmere vurdering har departementet kommet til at de administrative sanksjonene som foreslås i utredningen fra Justervesenet, i tilstrekkelig grad sikrer at regelverket etterleves. Erfaringen med eksisterende lov viser også at det i svært liten grad har vært aktuelt med strafferettslige sanksjoner. I de svært få tilfellene det har vært aktuelt har det straffbare forholdet vært prøvd i forhold til brudd på straffelovens bestemmelser, ikke i forhold til straffebestemmelsen i lov om mål og vekt alene. Dette trekker i retning av at bøte- eller fengselsstraff med hjemmel i lov om mål og vekt ikke har hatt særlig selvstendig betydning.»
Departementet legger til grunn at de samme forholdene gjør seg gjeldende når det gjelder bruken av straffebestemmelsen om ulovlig stemplete varer av edelt metall. På denne bakgrunn foreslår Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet at straffebestemmelsen om ulovlig stempling av edle metaller ikke videreføres i den nye loven og at straffeloven 1902 § 375 oppheves.
Departementet mener imidlertid det er behov for en bestemmelse om overtredelsesgebyr på samme måte som i lov om måling, målenheter og normaltid. Overtredelsesgebyr skal i større grad enn tvangsmulkt bidra til å forebygge fremtidige lovbrudd. Overtredelsesgebyr har likhetstrekk med straff, men er ikke å regne som straff og ilegges heller ikke av politi eller domstol. Sammenlignet med straff er overtredelsesgebyr et enklere og raskere sanksjonsmiddel. For varer av edelt metall vil enkelte kunne være fristet til å spekulere i lav oppdagelsesrisiko og gode fortjenestemuligheter ved uriktig merking. Det er derfor viktig å ha virkemidler tilgjengelig som forebygger slik atferd. I tillegg til bestemmelsene om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr i lovforslaget, vil de alminnelige strafferettslige bestemmelsene om bedrageri og forsøk på bedrageri kunne komme til anvendelse ved uriktig stempling av edle metaller.