6 Forholdet til allerede tildelte strukturkvoter

6.1 Innledning

Det er i kapittel 5 konkludert med at det bør innføres en forhåndsfastsatt tidsbegrensning i strukturkvoteordningen. For havfiskeflåtens del innebærer dette i realiteten å gjeninnføre en slik tidsbegrensning, idet de tidligere enhetskvoteordningene var tidsbegrensede.

I forlengelsen av dette må det tas stilling til om den forhåndsfastsatte tidsbegrensningen skal gjøres gjeldende også for de som allerede har fått første gangs tildeling av strukturkvote i henhold til de tidligere reglene, slik flertallet i strukturutvalget foreslår. Forslaget og høringsuttalelsene er referert i kapittel 5.2 og 5.3.

Dette reiser spørsmål om forholdet til Grunnloven § 97 (tilbakevirkningsforbudet) og § 105 (erstatning ved avgivelse av eiendom). Det vil bli gjort nærmere rede for denne vurderingen i kapittel 6.8, etter at det er gjort rede for noen grunnleggende momenter for vurderingen i kapittel 6.2 om stabilitetshensynet, kapittel 6.3 om konsekvenser for kvoteverdiene, kapittel 6.4 om betydningen av forhåndsfastsatt tidsbegrensning for den enkelte som tildeles strukturkvote og kapittel 6.5 nærmere om konsekvensene på fartøy- og distriktsnivå i enkelte fartøygrupper.

6.2 Stabilitetshensynet

I henhold til gjeldende regler tildeles strukturkvoten for ett år av gangen, jf § 10 i 2003-forskriften for kystfiskeflåten og § 7 i 2005-forskriften for havfiskeflåten. Vilkårene for tildeling av strukturkvote prøves imidlertid bare ved førstegangs tildeling, tilsvarende som for de tidligere enhetskvoteordningene. Det er således bare ved første gangs tildeling det fattes enkeltvedtak.

Av disse tildelingsvedtakene vil det fremgå hvilken kvotefaktor som er tildelt. Hvordan dette angis, varierer fra gruppe til gruppe avhengig av hvilke kriterier som blir nyttet i kvotereguleringen for den enkelte gruppe (faktor, basistonn, konsesjonskapasitet, hjemmelslengde). Hvilken kvote en har det enkelte år fremgår så av reguleringsforskriften for det aktuelle året, sammenholdt med det opprinnelige vedtakets angivelse av kvotefaktor. Kvotefaktoren og den faktiske kvoten det enkelte år for det enkelte fartøy blir også lagt ut på et offentlig tilgjengelig register på Fiskeridirektoratets nettside, www.fiskeridir.no.

Fartøyets faktiske kvote blir avgjort av dets relative andel av gruppekvoten for vedkommende fartøygruppe (som altså bestemmes av forholdet mellom sum kvotefaktorer i gruppen og av den angitte faktoren for den enkelte, inkludert eventuell strukturkvote). Gruppekvoten blir avgjort av fartøygruppens andel av norsk totalkvote og av norsk andel av totalkvoten. Fartøyets kvote, og dermed den underliggende økonomiske verdi av fartøyets kvotegrunnlag, kan dermed variere fra år til år som følge av:

• Variasjoner i totalkvoten.

• Endring av norsk andel av totalkvoten.

• Endring av fordelingen mellom de fartøygruppene som fisker på dette fiskeslaget.

• Endringer av fordelingen innad i fartøygruppen, herunder ved endring av antall fartøy som har adgang til å delta i gruppen.

Det tilstrebes stabilitet i alle disse faktorene. Totalkvotens størrelse vil likevel variere, og norske andeler av ulike fiskeslag er avhengig av forhandlinger med andre land. Det er heller ingen rettslige skranker mot å endre den nasjonale fordelingen mellom ulike fartøygrupper, eller gjøre en rekke endringer som påvirker det enkelte fartøys andel av en gruppekvote. Det finnes eksempler på slike myndighetsbeslutninger også fra de aller siste årene. Slik er fiskeriene en næring som ikke bare forholder seg til biologiske svingninger, men også til politisk risiko, jf følgende utsagn fra Høyesterett allerede i Rt. 1961 s. 554 (Not-dommen):

«Saltvannsfiskeriene har gjennom tidene stadig vært gjenstand for regulerende inngrep fra myndighetenes side, uten at det har vært gitt erstatning for tap som oppsto ved det.»

Saltvannsfiskeloven er med andre ord ikke til hinder for at det fra ett år til et annet blir gjort endringer i de fordelingsbeslutningene som har direkte betydning for den faktiske størrelsen på det enkelte fartøyets kvote. Deltakerlovens bestemmelser er på samme måte ikke til hinder for at det blir fastsatt forskrifter som for eksempel har som konsekvens at antall fartøy i en gruppe øker. Noe som også vil ha direkte betydning for den faktiske størrelsen på de øvrige fartøyenes kvote.

Selv om stabilitetshensynet på ulike måter har vært fremhevet i større grad de senere årene, har den offentligrettslige reguleringen av fiskerinæringen likevel både tidligere og nå vært preget av beslutninger som fattes for å oppnå ulike politiske mål. Spørsmålet om hvorvidt en forhåndsfastsatt tidsbegrensning i strukturkvoteordningen også skal gjøres gjeldende for strukturkvoter der førstegangs tildeling allerede har skjedd, skiller seg i så måte ikke fra andre spørsmål som også kan ha betydning for kvotestørrelsene for den enkelte og for de underliggende kvoteverdier.

Den politiske forutsetningen var at den nye strukturkvoteordningen skulle innebære en lenger tidshorisont for den enkelte enn de tidligere enhetskvoteordningene. En slik politisk forutsetning er imidlertid vesensforskjellig fra en rettslig garanti for det samme. Hvorvidt, og i hvilken grad, det kan gis slike rettslige garantier for generelle ordninger, er et spørsmål for seg. Når det gjelder enhetskvoteordningene og strukturkvoteordningen, er det uansett på det rene at det aldri har vært gitt rettslige garantier for varigheten verken av ordningen som sådan, eller for tildeling av tilleggskvoten. Det vises til Innst. O. nr 55 (1998-99), vedlegget, svar på spørsmål 2, 4 og 9, hvor sondringen mellom rettslige og politiske forhold kommer tydelig frem, særlig i svaret på spørsmål 4:

«Fastsetjing av perioden kor einingskvote kan bli tildelt skjer ut frå to omsyn. På den eine sida omsynet til at einingskvoteordninga berre er ei politisk binding og ikkje ei rettsleg førehandsbinding av forvaltningsmyndigheit og derfor må avgrensast mest mogleg i tid. På den andre sida omsynet til den økonomiske drivkrafta eit reiarlag må ha for å trekkje ut eit fartøy som vil trekkje i retning av at ordninga for å få verknad må vare ei viss tid.»

Hensynet til stabilitet og forutsigbarhet er et viktig og sentralt hensyn. Det kan imidlertid uansett ikke tas stilling til spørsmålet om en forhåndsfastsatt tidsbegrensning skal gjøres gjeldende også for strukturkvoter, hvor førstegangs tildeling allerede har skjedd, bare under henvisning til at stabilitetshensynet tilsier dette. Forvaltningen av fiskeressursene er underlagt en politisk styring, hvor siktemålet er å realisere de fiskeripolitiske mål til fellesskapets beste. Stabilitet i rammebetingelsene er viktig, men kan ikke alene være avgjørende dersom andre og overordnede hensyn tilsier at det blir gjort endringer som er nødvendige for å realisere fiskeripolitiske mål.

6.3 Konsekvenser for kvoteverdiene

Det er i kapittel 5 påpekt at en forhåndsfastsatt tidsbegrensning i strukturkvoteordningen etter alt å dømme vil redusere omsetningsprisene for fartøy for fortsatt drift. Kjøp av et fartøy for fortsatt drift innebærer at kjøper søker om å få tildelt tilsvarende konsesjoner og/eller deltakeradganger som selger har vært tildelt, enten med sikte på å nytte strukturkvoteordningen eller faktisk å drive fartøyet videre som en selvstendig enhet. En slik endring som her diskuteres, vil altså redusere kvoteverdiene for den enkelte. Denne reduksjonen vil påvirke verdsettelsen, ikke bare for strukturkvoten hos den som er tildelt strukturkvote, men kan også forventes å påvirke verdsettelsen av grunnkvotene i næringen for øvrig.

Forhåndsfastsatt tidsbegrensning vil altså påvirke den samlede kvoteverdi, slik den fremkommer gjennom omsetning. Den reelle og underliggende verdi av fiskebestandene påvirkes imidlertid ikke. Denne består, og er ikke avhengig av kvoteverdien (som den settes i forbindelse med omsetning), men av forvaltningens evne til optimal forvaltning av bestandene og av fremtidens fiskepriser. At den akkumulerte verdi som viser seg i form av omsetningspris blir redusert, innebærer dermed ikke at den reelle «nasjonalformuen» påvirkes. Denne reelle underliggende kvoteverdien tilhører heller ikke den enkelte fiskebåteier som privat eiendom, jf diskusjonen om dette foran, men fellesskapet.

Tvert i mot vil en redusert konsesjons-/deltakeradgangverdi ved omsetning av fartøy for fortsatt drift, fra et overordnet samfunnsperspektiv være å betrakte som en fordel. Dette vil gjøre det enklere å etablere seg som fisker med eget fartøy, med adgang til å delta i adgangsbegrensede fiskerier. Det vil også på sikt redusere den samlede kapital som bindes opp i kvoteverdier, hos den enkelte og i fiskeflåten totalt sett, og dermed øke overskuddet fra fiske.

6.4 Betydningen av forhåndsfastsatt tidsbegrensning

For den enkelte som har investert i en strukturkvote, vil en redusert kvoteverdi likevel fremstå som negativt. Reduksjonen vil inntre både som en redusert verdi av foretakets aktiva, og i form av redusert fremtidig kvoteandel og dermed inntekt. Spørsmålet er hvilken reell betydning dette har.

For det første må det presiseres at den reduserte kvoteandel ikke er en endring som vil inntreffe umiddelbart. Denne endringen vil først inntreffe etter utløpet av tildelingsperioden, hvilket innebærer at den enkelte har lang tid på å innrette sin virksomhet i henhold til de nye rammebetingelsene. En antagelse om kvotestørrelsene langt frem i tid vil uansett være høyst usikker.

For det andre må det presiseres at det ikke vil bli slik at det samlede kvotegrunnlaget for den som blir tildelt strukturkvote, som består av grunnkvote pluss strukturkvote, vil falle bort etter utløpet av den forhåndsfastsatte tidsbegrensningen. Grunnkvoten består. Grunnkvoten vil faktisk også øke – alle andre forhold like – som følge av refordelingen i gruppen av den samlede strukturkvoteandelen etter utløpet av tildelingsperioden. Hvor stor økningen blir, er avhengig av antall fartøy og graden av strukturering i gruppen, jf de generelle eksemplene som gjennomgått i kapittel 5.4.2 vedrørende dette og diskusjonen i dette kapittelet.

Det er først grunn til å påpeke at det er stor variasjon mellom fartøyene når det gjelder hvor stor del av det enkelte fartøys samlede kvote som tildeles som strukturkvote. Den største andelen har et fartøy som i trålfisket etter torsk har 84,3 prosent av sin samlede kvote som strukturkvote. Den minste andelen er et fartøy som har 2,8 prosent av sin samlede torskekvote som strukturkvote.

Figur 6.1 viser hvor store andeler fartøy som har strukturkvoter i fisket etter torsk, norsk vårgytende sild og makrell, har av sin totale kvote som strukturkvote. De ulike fartøygruppene som har kvoter i det enkelte fiskeri er her slått sammen.

Som figuren viser, er det særlig i torskefisket at det er en stor andel fartøy som har en betydelig del av sin samlede kvote som strukturkvote. Dette dreier seg om torsketrålere, konvensjonelle fartøy på eller over 28 meter og kystfartøy med hjemmelslengde mellom 15 og 28 meter. Av de totalt 190 fartøyene som tildeles strukturkvote av torsk i disse gruppene, er det 71 fartøy som har mer enn 50 prosent av sin totale torskekvote som strukturkvote. Det er ytterligere 69 fartøy som har mellom 40 og 49 prosent som strukturkvote.

Blant de 161 fartøyene som har strukturkvote av nvg-sild, er det en langt jevnere spredning. I hvert av intervallene fra 10 til 69 prosent, er det fra 20 til 32 fartøy.

Oversikten for makrell viser en videre dreining mot lave andeler strukturkvote. Her er det 74 fartøy som har mindre enn 50 prosent av sin totale kvote som strukturkvote, og bare 16 fartøy over 50 prosent.

Vi kan anta at forskjellen mellom torskesektoren og pelagisk sektor reflekterer at ringnotgruppen har det laveste kvotetaket blant de fartøygruppene som har strukturkvoteordning.

Figur 6.1 viser altså hvor store andeler av fartøyenes kvote som tildeles som strukturkvote, og dermed vil falle bort dersom den forhåndsfastsatte tidsbegrensningen også skal gjelde for allerede tildelte strukturkvoter. Dette innebærer ikke, som allerede påpekt, at fartøyets relative andel av gruppekvoten vil bli redusert med den samme delen. Når strukturkvotene faller bort, blir også antall kvotefaktorer i gruppen redusert (uttrykket «kvotefaktorer» er her brukt som fellesbenevnelse for de ulike uttrykkene som brukes i kvotereguleringen for ulike fartøygrupper, som basistonn, hjemmelslengde mv). Dette innebærer at den relative verdien av fartøyets kvotefaktor blir høyere. Denne økningen kan beregnes ut fra den graden av strukturering som har funnet sted i hver enkelt fartøygruppe. Dette vil dermed også gi seg utslag i den faktiske kvotestørrelsen for den enkelte.

Hvordan dette konkret vil slå ut på fartøynivå i enkelte fartøygrupper, behandles videre i kapittel 6.5.

For det tredje må det tas i betraktning at en får adgang til skattemessig avskriving av investeringen i strukturkvote, dersom det innføres en reell tidsbegrensning for strukturkvoten. Strukturkvoten anses i likhet med konsesjonen og deltakeradgangen som et immaterielt driftsmiddel i forhold til skattelovens bestemmelser, og investering i strukturkvote etter dagens regler gir ikke grunnlag for avskriving. I henhold til skatteloven kan avskriving likevel kreves for immaterielle driftsmidler som er en tidsbegrenset rettighet.

Dette vil innebære at en gjennom strukturkvotens løpetid oppnår en skattemessig fordel i forhold til dagens regler, dersom forhåndsfastsatt tidsbegrensning (gjen)innføres. Det vil bli som for de tidligere enhetskvotene, hvor investeringer ble akseptert avskrevet med like andeler over det antall år enhetskvote ble tildelt.

I strukturkvoteperioden får en da redusert skattebelastning, og avskrivningen vil her som ellers legge til rette for reinvestering eller andre kompenserende tiltak når et nedskrevet driftsmiddel ikke lenger kan nyttes i driften. Ut fra en økonomisk synsvinkel må kvotegrunnlaget betraktes som et driftsmiddel, på linje med fartøyet og andre nødvendige driftsmidler i virksomheten.

Som et praktisk eksempel kan det nevnes en investering i strukturkvote til 15 millioner kroner. Med en forhåndsfastsatt tidsbegrensning på 15 år, vil denne gi grunnlag for en årlig avskriving på 1 million kroner. Skattereduksjonen blir dermed på 280 000 kroner per år, hvert år i 15 år fremover. Samlet skattereduksjon over hele perioden blir 4,2 millioner kroner, men med en diskonteringsfaktor på 4 prosent er nåverdien av den samlede årlige skattereduksjonen på ca 3,1 millioner kroner. Tabell 6.1 viser nåverdien av avskrivning for investeringer fra 2 millioner til 100 millioner kroner, ved en varighet på strukturkvote på 15 år, 20 år og 25 år.

På den annen side vil den enkelte kunne komme i den situasjon at kvoteverdien er redusert i forhold til kjøpesummen, dersom en ønsker å selge fartøyet videre for fortsatt drift. Et eventuelt tap i denne sammenheng vil være fradragsberettiget, men skattereduksjonen vil likevel ikke motsvare hele det finansielle tapet. Her må det imidlertid tas i betraktning at også mange andre forhold kan medføre endringer i denne omsetningsprisen, jf foran om de ulike typer endringer som kan påvirke situasjonen for den enkelte.

Konsekvensene for den enkelte ved en slik reduksjon av kvoteverdien bør for det fjerde sees i sammenheng med den vanlige løpetiden for ekstern finansiering av investering i strukturkvoter.

Redusert kvoteverdi vil ha betydning for den reelle balansen i det enkelte foretak, og kan derfor også få betydning for foretakets kredittverdighet, kredittprisen som må betales mv. Samtidig vil det være slik at foretakets egenkapitalsituasjon også påvirkes positivt av nedbetaling av den gjelden som er knyttet til strukturkvoten. Det må antas at kredittinstitusjonen, enten det er en privat bank eller Innovasjon Norge, som regel vil fastsette løpetiden på grunnlag av en helhetsvurdering av situasjonen for låntager og totalengasjementet som kredittinstitusjonen har hos vedkommende. Basert på innhentede opplysninger er det likevel grunn til å tro at løpetiden sjelden er lenger enn 10 til 15 år, og at det samtidig forlanges en kortere inntjeningstid for investeringen. Sett i sammenheng med at man ved strukturkvote med tidsbegrensning vil oppnå adgang til avskriving av den opprinnelige investeringen, tilsier dette at innføring av slik forhåndsfastsatt tidsbegrensning også for strukturkvoter hvor investeringen ble foretatt etter 2003-/2005-reglene, neppe vil medføre særlige finansielle problemer for det enkelte foretak.

For det femte må det tas i betraktning at i havfiskeflåten er en stor andel av dagens strukturkvoter opprinnelige tildelt som enhetskvote med forhåndsfastsatt tidsbegrensning, jf følgende oversikt:

• I gruppen konvensjonelle fartøy på eller over 28 meter ble 39 enhetskvoter konvertert til strukturkvote, tilsvarende ca 90 prosent av antall strukturkvoter i gruppen.

• I torsketrålgruppen ble 28 enhetskvoter konvertert, tilsvarende ca 45 prosent av antall strukturkvoter i gruppen.

• I ringnotgruppen ble 56 enhetskvoter konvertert, tilsvarende ca 88 prosent av antall strukturkvoter i gruppen.

• I industritrålgruppen ble 23 enhetskvoter konvertert, tilsvarende ca 59 prosent av antall strukturkvoter i gruppen.

• I seitrålgruppen ble 4 enhetskvoter konvertert, tilsvarende 80 prosent av antall strukturkvoter i gruppen.

• I grønlandsrekeflåten ble 2 enhetskvoter konvertert, tilsvarende 50 prosent av antall strukturkvoter i gruppen.

(Antallet enhetskvoter kan være større enn det antall fartøy som er tatt ut i hver enkelt gruppe, idet kvoten fra et uttatt fartøy kan fordeles som enhetskvote til flere fartøy.)

I forhold til disse vil gjeninnføring av en forhåndsfastsatt tidsbegrensning bare innebære at de vender tilbake til situasjonen som den var, før innføringen av strukturkvoteordningen.

For disse vil det imidlertid oppstå et særlig spørsmål, idet enhetskvoten ble avkortet med 7 prosent for hvert år det var tildelt enhetskvote til og med 2003, eller 5 prosent for den som oppfylte vilkårene for å bli tildelt enhetskvote i inntil 18 år. Dersom den forhåndsfastsatte tidsbegrensningen blir innført også for allerede tildelte strukturkvoter, må det tas stilling til om denne avkortingen skal tilbakeføres for den enkelte. Det må også tas stilling til om disse skal tildeles strukturkvote i det fastsatte antall år fra virkningstidspunktet for nye regler eller om de skal tildeles strukturkvote i inntil det antall år som gjenstod da enhetskvoten ble omgjort til strukturkvote fra og med 2006, herunder om året 2006 skal regnes med. Det vises til kapittel 6.9

6.5 Nærmere om konsekvensene på fartøynivå

6.5.1 Innledning – forutsetninger for beregningene

Som det ble påpekt ovenfor, vil en forhåndsfastsatt tidsbegrensning for allerede tildelte strukturkvoter medføre en endret fremtidig situasjon for det enkelte fartøy i den enkelte fartøygruppe. Fra år 1 etter utløpet av tidsperioden vil strukturkvoten falle bort, samtidig som den relative verdien av fartøyenes grunnkvoter vil øke fordi det har blitt færre deltakere å fordele gruppekvoten på.

På visse forutsetninger kan vi beregne nåverdien av brutto fangstverdi i et uendelig tidsperspektiv i de ulike alternativene. Forutsetningene vil først og fremst dreie seg om fremtidige kvotestørrelser og fremtidige fiskepriser.

Når det gjelder priser, viser oversikten i figur 3.4 at prisene, målt i faste kroner, har vært forholdsvis stabile over tid. I beregningene er derfor oppnådd gjennomsnittspris for den aktuelle art og fartøygruppe i 2006 lagt til grunn. Når det gjelder kvotestørrelser, er kvotene for 2006 brukt.

Ut fra nåværende priser og kvotestørrelser, er det beregnet nåverdien av brutto fangstinntekter for det enkelte fartøy i et uendelig tidsperspektiv. Denne nåverdien kan så sammenlignes med nåverdien av det enkelte fartøys grunnkvote pluss strukturkvote i 15 år, pluss verdien av forhøyet grunnkvote fra år 16 i et uendelig tidsperspektiv. Tilsvarende er gjort for alternativene 20 og 25 og 30 år.

For de fartøyene i gruppene som ikke tildeles strukturkvote, er det tilsvarende beregnet nåverdien av nåværende grunnkvote i et uendelig tidsperspektiv. Denne størrelsen sammenlignes så med nåverdien av nåværende grunnkvote i 15 år, pluss forhøyet grunnkvote fra år 16 i et uendelig tidsperspektiv. Tilsvarende er også for disse gjort for alternativene 20, 25 og 30 år.

I figur 6.2 er det vist et eksempel med nåverdiberegning for et fartøy med og et uten strukturkvote med 6 prosent diskonteringsfaktor. Eksempelet er hentet fra seiltrålgruppen, og det er forutsatt at strukturkvoten etter utløpet av perioden fordeles på disse to fartøyene. Figuren viser at for fartøyet med strukturkvote vil det være en synkende nåverdi fra uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning og ned til 15 år, mens det vil være motsatt for fartøy uten strukturkvote. Årsaken til dette er at fartøy uten strukturkvote vil få en gevinst etter omfordeling av strukturkvoter i gruppen. For fartøy med strukturkvoter vil det motsatte være tilfelle.

Det som dermed beregnes, er altså nåverdien av den fremtidige brutto inntekt fra fiske. Når det gjelder kostnadssiden, vil det være så store ulikheter fra fartøy til fartøy og fra år til år, avhengig av tilgjengelighet og andre variabler, at det knytter seg svært stor usikkerhet til en slik beregning. Dette er derfor ikke gjort. Når forholdet mellom de ulike nåverdiene fremstilles som relative til alternativet strukturkvoter uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning, vil imidlertid de relative forskjellene gi et visst bilde også av variasjonene i nåverdi av netto resultat. Med mindre kostnadsfordelingen mellom den første og den sist fiskede fisken forutsettes å være lik, blir imidlertid heller ikke dette fullt ut korrekt. Beregningene må derfor vurderes med disse forbeholdene.

Det må også nevnes at valget av diskonteringsfaktor har stor betydning. Figur 6.3 viser utslagene for et konkret fartøy, avhengig av hvilken diskonteringsfaktor som velges. Etter en helhetsvurdering er det valgt en faktor på 6 prosent. Beregningene i det følgende må imidlertid leses også med dette forbeholdet.

6.5.2 Nærmere om enkelte fartøygrupper

Strukturkvoteordningene for havfiskeflåten er bygget opp på den måten at de virker innad i den enkelte konsesjons- eller fartøygruppe, og omfatter alle eller noen av de fiskeslagene gruppen tildeles kvote av. Det er videre slik at for noen grupper nyttes samme kvotefaktor i regulering av alle fiskeslag gruppen som helhet har kvote av, mens det enkelte fartøy i andre tilfeller har ulike kvotefaktorer for ulike fiskeslag.

Strukturkvoteordningen for kystfiskeflåten er basert på ordningen med årlige adgangsbegrensninger i ulike fiskerier. Her er det kun deltakeradgang i lukket gruppe i fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62 grader nord som omfatter mer enn ett fiskeslag. Selv om en eier kan ha adgang til å delta i flere adgangsbegrensede fiskerier med det samme fartøyet, er strukturkvoteordningen likevel basert på den enkelte deltakeradgang. Det er videre slik at enkelte reguleringsgrupper kan omfatte fartøy som er innenfor strukturkvoteordningen og andre fartøy som er omfattet av kondemneringsordningen.

Konsekvensen av dette er at det finnes en lang rekke reguleringsgrupper, hvor alle eller en del av fartøyene er omfattet av strukturkvoteordningen. Det enkelte fartøy kan ha strukturkvote i ulike fiskerier, til dels med ulike kvotefaktorer. Denne siste effekten oppstår også fordi det er adgang til å fordele kvoten fra et uttatt fartøy som strukturkvote til flere mottakende fartøy. I slike tilfeller kan kvoten av ulike fiskeslag være fordelt ulikt. En forholder seg således til en rekke ulike regulerings- og fartøygrupper i strukturkvoteordningen, jf oversikten i tabell 4.9.

I beregningene av nåverdien av fartøyets brutto fremtidige fangstverdi er det gjort et utvalg både av fartøygrupper og fiskeslag. Det utvalget som er gjort, skulle imidlertid være tilstrekkelig til å illustrere de omfordelingseffektene som oppstår ved å innføre en forhåndsfastsatt tidsbegrensning med virkning for allerede tildelte strukturkvoter. Omfordelingseffekten vil oppstå i alle fartøygrupper, men størrelsen på omfordelingen er avhengig av graden av strukturering i gruppen og hvorvidt struktureringen er jevn eller ujevn innad i gruppen.

I hver enkelt gruppe vil det oppstå et knekkpunkt mellom de fartøyene som vil få en fordel av at det innføres en forhåndsfastsatt tidsbegrensning for allerede tildelte strukturkvoter, og de som får en redusert nåverdi av sine fremtidige brutto inntekter. De fartøyene som ikke tildeles strukturkvoter vil i alle tilfeller tjene på dette. I noen tilfeller vil imidlertid også fartøy som tildeles en mindre andel av sin totale kvote som strukturkvote, tjene på endringen.

Det er imidlertid grunn til igjen å understreke at disse beregningene forutsetter at det ikke skjer noen andre endringer, for all fremtid. Som det ble påpekt i kapittel 6.2, vil imidlertid fartøyets kvote, og dermed nåverdien av fartøyets kvotegrunnlag i et uendelig tidsperspektiv, også bli påvirket av forhold som endringer i totalkvoter, endringer av kvotefordelingen mellom fartøygruppene og endringer av fordelingen innad i fartøygruppen, herunder ved endring av antall fartøy som har adgang til å delta i gruppen. Dette må tas i betraktning, når en vurderer betydningen av de tallene som fremgår i vedlegg 3. Vedlegget inneholder et omfattende tallmateriale som dokumenterer i større detalj hvordan nåverdien av brutto inntekt påvirkes.

Figur 6.4 viser utslagene i seitrålgruppen, men begrenset til denne gruppens kvote av sei nord for 62 grader nord. Hver gruppe av fire søyler representerer ett fartøy, og viser hvilken relativ endring i situasjonen for dette fartøy som inntrer dersom en går fra nå-situasjonen – strukturkvoter tildelt uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning – og til en situasjon hvor strukturkvoter tildeles med en forhåndsfastsatt tidsbegrensning på 15, 20, 25 eller 30 år. Som det fremgår, avtar forskjellen mellom alternativene når tidshorisonten blir så vidt lang.

Figuren viser at fartøyene til venstre i diagrammet, som ikke tildeles strukturkvote, vil få en økning i nåverdien av sine fremtidige brutto fangstinntekter av sei nord for 62 grader nord med nesten 20 prosent, ved en forhåndsfastsatt tidsbegrensning på 15 år for allerede tildelte strukturkvoter. Nåverdien blir lavere dersom tidsbegrensningen settes til 20 år, fordi økningen i fartøyets grunnkvote da kommer lenger frem i tid. I en nåverdiberegning tillegges fremtidig inntekt lavere og lavere verdi, for hvert år en går fremover i tid. Tilsvarende vil reduksjonen for de fartøyene som tildeles strukturkvote, bli størst med den korteste tidsbegrensningen. Denne reduksjonen begynner imidlertid faktisk ikke å gjøre seg gjeldende før i år 16, 21, 26 eller 31.

Det fremgår ikke av denne figuren, men en fremstilling av de absolutte tallene vil vise at summen av økning og summen av reduksjon i gruppen vil være lik. Dette illustrerer at en forhåndsfastsatt tidsbegrensning i strukturkvoteordningen er et nullsum-spill, innad i den enkelte fartøygruppe. Samlet fremtidig brutto fangstverdi fra fiske påvirkes altså ikke.

Det er gjennomført tilsvarende beregninger for andre fartøygrupper, som er fremstilt tabellarisk i vedlegg 3.

Tabell 3.1 i vedlegget omhandler ringnotgruppen, og viser bl.a. at selv om antall fartøy i ringnotgruppen er langt større, er hovedlinjene likevel de samme som for seitrålgruppen. Mens samtlige av de fartøyene som ikke tildeles strukturkvote får en forbedret situasjon i dette uendelige tidsperspektivet, er det i ringnotgruppen også noen fartøy som tildeles strukturkvote som vil få forbedret sin situasjon. Videre er det også mange av de fartøyene som riktig nok får en noe forverret situasjon, men som likevel bare vil oppleve en marginal endring på noen få prosent.

Vedleggets tabell 3.2 omhandler gruppen av fartøy mellom 15 og 21 meter som fisker med konvensjonelle redskaper. Her er det en stor andel fartøy som ikke har strukturkvote, og som derfor kommer ut med en lik økning på ca 10 prosent i sin brutto fangstverdi i dette uendelige tidsperspektivet. Motsatt er det en forholdsvis mindre gruppe fartøy som har strukturkvote i denne gruppen, og disse kommer dermed ut med en forholdsvis større reduksjon.

I gruppen av fartøy mellom 21 og 28 meter som fisker med konvensjonelle redskaper vil den relative økningen for de som ikke tildeles strukturkvote bli enda større enn i gruppen mellom 15 og 21 meter, jf vedleggets tabell 3.3.

Gruppen av fartøy på eller over 28 meter som fisker med konvensjonelle redskaper er behandlet i tabell i 3.4 i vedlegg 3. Denne gruppen kjennetegnes av en stor og jevn grad av strukturering, og utslagene blir dermed forholdsvis likt fordelt i gruppen.

Tabell 3.5 i vedlegg 3 omhandler torsketrålgruppen, hvor det vil bli større variasjon i konsekvensene. Dette illustrerer at utslagene vil være avhengig både av graden av strukturering i gruppen, og hvorvidt struktureringen er jevn eller ujevn. Noen fartøy i torsketrålgruppen, som har små grunnkvoter og ingen strukturkvote i dag, vil få relativt store økninger i sine grunnkvoter etter utløpet av tidsbegrensningen.

I torsketrålgruppen er det for øvrig en del fartøy som er eid av fiskeforedlingsbedrifter, i tillegg til de fiskereide. Det er også en del fartøy som har leveringsplikt for hele eller deler av sitt kvotegrunnlag, som følge av konsesjonsvilkår og de generelle reglene i forskrift av 12. september 2003 om leveringsplikt for fartøy med torsketråltillatelse. Konsekvensene av å innføre en forhåndsfastsatt tidsbegrensning for allerede tildelte strukturkvoter når det gjelder den relative kvotefordelingen mellom industrieide og fiskereide torsketrålere, og mellom den delen av gruppekvoten som er underlagt leveringsplikt og den delen som ikke er det, behandles for seg i kapittel 6.7.

Vedlegg 3 tabell 3.6 omhandler kystnotgruppen i fisket etter norsk vårgytende sild. Denne gruppen omfatter et stort antall fartøy, og utmerker seg ved at den gjennomsnittlige endringen har størst positiv verdi av alle gruppene, jf tabell 6.2 her i kapittelet.

Reguleringsgruppen kystnotfartøy mellom 13 og 21,34 meter i makrellfisket er behandlet i tabell 3.7. Her er det et forholdsvis begrenset antall fartøy som tildeles strukturkvote, blant annet fordi fartøyene med hjemmelslengde under 15 meter ikke har tilgang til strukturkvoteordningen, og økningen for de som ikke tildeles strukturkvote blir her lik i hele gruppen.

Konsekvensene for fartøy med industritråltillatelse er omhandlet i tabell 3.8 i vedlegg 3. For trålgruppen i makrellfisket er situasjonen at de langt fleste fartøyene med makrelltråltillatelse, også har industritråltillatelse. Det er imidlertid også her noen fartøy med makrelltråltillatelse som ikke inngår i industritrålgruppen. Makrell inngår likevel i strukturkvoteordningen for industritrålfartøyene, men de øvrige vil også ta del i strukturgevinsten.

Tabell 6.2 her inneholder en oppsummering av gjennomsnittlig endring, samt største økning og største reduksjon, i de ulike fartøygruppene.

6.6 Geografiske omfordelingseffekter

Innføring av en forhåndsfastsatt tidsbegrensning for allerede tildelte strukturkvoter, vil også innebære en viss geografisk omfordeling av kvotegrunnlag. Dette skyldes at strukturkvotene etter utløpet av tidsbegrensning blir fordelt på hele fartøygruppen, mens struktureringsgraden er noe ulik i de enkelte fylkene.

Figur 6.5 viser den fylkesvise omfordelingen som vil oppstå for fiskeslagene torsk, norsk vårgytende sild og makrell.

Som det fremgår, vil den geografiske omfordelingsvirkningen bli svært begrenset. Det eneste unntaket fra dette er reduksjonen i makrellkvote og kvote av nvg-sild for fartøy fra Møre og Romsdal, som nesten i sin helhet kommer i industritrålgruppen. Økningen vil bli tilført fartøy hjemmehørende i Rogaland og Vest-Agder.

I figuren er ulike fartøygrupper som har kvote på samme fiskeslag, slått sammen. Innenfor hver enkelt fartøygruppe kan utslagene bli noe forskjellige. Siden debatten i stor grad er fokusert om torskefiskeriene, kan det være av interesse å se hvordan den geografiske omfordelingen blir innenfor hver enkelt av de fire fartøygruppene som har strukturkvote av torsk nord for 62 grader nord. Dette fremgår av figur 6.6.

Som figuren viser, er det ikke noe entydig mønster i disse omfordelingsvirkningene. Endringene må uansett karakteriseres som forholdsvis begrensede, og de største negative utslagene kommer i Troms i kystgruppen med hjemmelslengde mellom 21 og 28 meter, i Sogn og Fjordane blant konvensjonelle fartøy på eller over 28 meter og i Finnmark i kystgruppen med hjemmelslengde mellom 15 og 21 meter. Det dreier seg imidlertid om små relative utslag.

6.7 Særlig om de industrieide torsketrålerne

Deltakerlovens hovedregel er at fiskefartøy skal være eid av aktive fiskere, jf deltakerloven § 6 første ledd. Med hjemmel i § 6 tredje ledd kan det gjøres unntak fra dette kravet «i særlige tilfelle, når næringsmessige og regionale hensyn tilsier det». Med hjemmel i denne bestemmelsen er det gitt en del dispensasjoner fra lovens hovedregel til fordel for fiskeforedlingsbedrifter, som er gitt adgang til å eie egne torsketrålfartøy.

Formålet med disse dispensasjonene er at de industrieide fartøyene skal sikre råstoffgrunnlaget for bedriftenes produksjon, særlig med tanke på råstofftilførsel i perioder av året hvor råstofftilgangen fra kystflåten er begrenset. Som et vilkår for dispensasjonen fra deltakerlovens hovedregel, blir det derfor også satt konsesjonsvilkår om levering av fangsten. Disse konsesjonsvilkårene skal gjennomføres innenfor rammen av de generelle reglene i forskrift av 12. september 2003 om leveringsplikt for fartøy med torsketråltillatelse, hvor det blant annet fremgår at leveringsplikten omfatter 80 prosent av fartøyets fangst av torsk og 60 prosent av fartøyets fangst av hyse nord for 62 grader nord på årsbasis.

De industrieide torsketrålerne utgjør om lag halvparten av torsketrålgruppen, med 27 av 63 tillatelser. Disse tildeles nå 48,8 prosent av det samlede kvotegrunnlaget av torsk i gruppen, inkludert strukturkvoter.

I tillegg til de industrieide fartøyene med leveringsplikt, er det også noen fiskereide torsketrålere med leveringsplikt for hele eller deler av sitt kvotegrunnlag, enten i form av leveringsvilkår knyttet til konsesjonen, og dermed grunnkvoten, og/eller i form av leveringsvilkår knyttet til en tildeling av strukturkvote. Når vi også tar hensyn til disse, er det nå knyttet leveringsplikt til 57 prosent av det samlede antall kvotefaktorer for torsk i torsketrålgruppen.

Som det ble påpekt i kapittel 5.4.5, var diskusjonen om forhåndsfastsatt tidsbegrensning eller ikke i strukturordningen delvis foranlediget av at en strukturordning med tidsbegrensning vil medføre en reduksjon av de industrieide trålernes relative andel av gruppekvoten, dersom ikke resten av rederiene i torsketrålgruppen fulgte opp med like stor strukturering. Dermed fryktet foredlingsbedriftene på sikt å bli stilt i en dårligere posisjon ved å bruke enhetskvoteordningen innad i sine egne trålerrederi. Dette skyldes at enhetskvotene etter utløpet av tidsperioden ville bli fordelt på samtlige fartøy i torsketrålgruppen.

Dersom det nå gjeninnføres en forhåndsfastsatt tidsbegrensning i strukturordningen med virkning for allerede tildelte strukturkvoter, herunder for torsketrålgruppen, vil denne problemstillingen igjen bli aktuell.

En vil også komme i den situasjonen at en leveringsforpliktelse til et industrianlegg eller et distrikt vil bli berørt dersom en torsketrålkonsesjon som det i dag er knyttet leveringsvilkår til, blir tatt ut gjennom strukturkvoteordningen. Leveringsvilkåret blir da videreført som vilkår for strukturkvotetildelingen, men faller bort når tidsperioden er utløpt.

Dagens kvotefordeling av torsk mellom industrieide og fiskereide torsketrålere er 48,8 prosent og 51,2 prosent, inkludert strukturkvoter. Dette vil bli forskjøvet i de industrieide trålernes disfavør til 48,2 prosent og 51,8 prosent etter utløpet av dagens strukturkvoter, dersom det innføres en forhåndsfastsatt tidsbegrensning.

Tilsvarende er dagens fordeling av kvote underlagt leveringsplikt og kvote som ikke er underlagt leveringsplikt, inkludert strukturkvoter, på 57 prosent og 43 prosent. Dette vil eventuelt bli forskjøvet til 58,7 prosent med leveringsplikt og 41,3 prosent uten leveringsplikt.

Som det fremgår, er det en forholdsvis beskjeden forskyvning som vil oppstå i disfavør av de industrieide torsketrålerne. Den umiddelbare effekten når det gjelder fordelingen av samlede kvoter med og uten leveringsvilkår, går i favør av kvoter med leveringsvilkår. Den fremtidige utviklingen totalt sett vil imidlertid her være usikker, idet dette forholdet vil være avhengig av den fremtidige struktureringen mellom fartøy med og uten leveringsplikt.

Leveringsplikten skal søke å sikre jevn tilgang av ferdigvarer til markedet og stabil sysselsetting, gjennom jevne leveranser av råstoff til industrien. Regjeringen legger til grunn at leveringsplikten ikke skal svekkes. Det vil derfor bli ført en politikk som sikrer at omfanget av råstoff underlagt leveringsplikt, ikke blir redusert etter at strukturering er gjennomført.

6.8 Grunnlovsvurderingen

6.8.1 Grunnloven § 97 – generelle merknader

Grunnloven § 97 har følgende ordlyd:

«Ingen Lov maa gives tilbagevirkende Kraft.»

Dette såkalte tilbakevirkningsforbudet omfatter etter sin ordlyd bare formell lov, men det er sikker rett at det også omfatter andre typer rettsregler. Forskriftsbestemmelser, som det her er tale om, er således også omfattet av tilbakevirkningsforbudet.

Det er også sikker rett at Grunnlovens betydning, og spørsmålet om hvor mye det skal til for å sette til side en regel som grunnlovstridig, varierer fra rettsområde til rettsområde, se Rt. 1976 s. 1 (Kløfta) og senere Rt. 1996 s. 1415 (Borthen) og Rt. 1997 s. 821 (Kjus). Grunnlovens betydning som skranke for regelverket vil være størst når det gjelder bestemmelser til vern om enkeltmenneskers personlige frihet eller sikkerhet, og minst når det gjelder grunnlovsbestemmelser som regulerer de andre statsmaktenes arbeidsmåte eller innbyrdes kompetanse.

Grunnlovsbestemmelser til vern om økonomiske rettigheter, som det her er tale om, har av Høyesterett blitt plassert i en mellomstilling mellom de to nevnte gruppene. Det kreves således en nærmere vurdering av helheten i situasjonen, for å ta stilling til spørsmålet om flertallsforslaget fra strukturutvalget er i strid med Grunnloven § 97.

Grunnlovsspørsmålene er vurdert av Justisdepartementets lovavdeling. Uttalelsen er tatt inn i sin helhet i vedlegg 4, og ligger til grunn for regjeringens vurdering. Her skal det bare fremheves følgende:

Den foreslåtte regelendringen medfører ikke at det knyttes nye byrder til tidligere handlinger, men at reglene for fremtiden endrer etablerte posisjoner. En er dermed utenfor kjernen av tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97, selv om også slike inngrep i etablerte posisjoner (såkalt «uegentlig tilbakevirkning») etter omstendighetene, blant annet under hensyn til karakteren av de posisjoner som berøres og de nærmere virkninger av endringene, vil kunne rammes av Grunnloven § 97. I henhold til Høyesteretts praksis er det avgjørende om tilbakevirkningen er klart urimelig eller urettferdig, jf. Rt. 1996 s. 1415 og videre henvisninger til rettspraksis i Lovavdelingens uttalelse. I Rt. 1996 s. 1415 på side 1430 har Høyesterett presisert denne avveiningsnormen på følgende måte:

«Inn i avveiningen vil blant annet komme hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig og betydelig og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt.»

Det må i avveiningen også tas hensyn til statens behov for handlefrihet, både slik at formålet med regelendringen, og styrken i de hensyn som taler for endringer, trekkes inn. Sentralt i grunnlovsvurderingen står for øvrig inngrepets omfang, som må ses i sammenheng med hvor raskt virkningene av inngrepet inntrer.

6.8.2 Grunnloven § 97 – konkret vurdering

Det må først påpekes at fiskeressursene som her utnyttes, er underlagt det offentliges råderett. Det vises til kapittel 5.4.3.2, om det juridiske perspektivet på fiskeressursene som felles eiendom og kapittel 6.2 om stabilitetshensynet. Det er med andre ord ikke tale om å gripe inn og regulere utøvingen av borgernes rett til å råde over egne eiendeler. Dette trekker i retning av at det skal særlig mye til før Grunnloven § 97 er til hinder for slike regelendringer som diskuteres her, hvor den enkeltes posisjon uansett er skapt av, og er avhengig av, tillatelser tildelt av det offentlige og myndighetsbeslutninger ellers. På denne måten skiller tilfellet seg fra en rekke andre reguleringer, for eksempel reguleringer av rådigheten over fast eiendom som er eid av privatpersoner. Selv reguleringer av rådigheten over egen eiendom må i meget vid utstrekning tåles uten at det blir tale om erstatning, jf den grunnleggende dom i Rt. 1970 s. 67 og senere rettspraksis.

Det må også fremheves at forventningen om vern av posisjoner som bygger på offentlige tillatelser, er gitt en svak rettsbeskyttelse mot senere regelendringer. På det generelle planet kan det vises til fremstillingen i Andenæs/Fliflet, Statsforfatningen i Norge (10. utg., Oslo 2006) s. 464-465 og Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (7. utg., Oslo 2003) s. 408-409. Her må det imidlertid også tilføyes at det neppe er treffende å vurdere enkeltvedtakene om strukturkvoter under stikkordet «offentlige tillatelser», idet enkeltvedtakene om tildeling av strukturkvote har nær sammenheng med de generelle offentlige reguleringene som dominerer fiskeriområdet. Dette området har i lang tid vært gjenstand for omfattende reguleringer. For saltvannsfiskerienes del er dette momentet særskilt fremhevet av Høyesterett i Rt. 1961 s. 554, jf sitatet i kapittel 6.2.

Det vil derfor ha betydning for grunnlovsvurderingen at den enkeltes mulighet for å utnytte fiskeressursene avhenger av en lang rekke andre faktorer, der endringer utvilsomt må tåles uten at det kan bli spørsmål om beskyttelse av skuffede forventinger. Det gjelder momenter som endring av kvotefordeling mellom gruppene, nytildeling av tillatelser i en gruppe og lignende. Etter omstendighetene vil slike endringer kunne gi små, moderate eller store utslag for kvotegrunnlaget for den enkelte. At det er foretatt investeringer i tillit til at eksisterende reguleringer i næringen ville bli videreført uendret, er heller ikke i seg selv tilstrekkelig til at det foreligger beskyttelse etter Grunnloven § 97.

Som det er påpekt i kapittel 6.4, er det videre slik at den endringen som her vil inntreffe, ligger langt frem i tid. Det er således ikke tale om et plutselig inngrep, og den enkelte får romslig tid til å innrette seg i forhold til en ny situasjon. Endringen vil være av ulikt omfang for de enkelte fiskebåtrederne, men sett i sammenheng med de momenter som er gjennomgått i kapittel 6.4 om betydningen av forhåndsfastsatt tidsbegrensning for den enkelte som tildeles strukturkvote, vil det ikke være slik at endringen utelukkende påfører enkeltaktører og næringen som helhet ulemper. De som rammes av endringen, vil for øvrig også kunne nyte godt av reduserte omsetningspriser ved senere investeringer.

Under henvisning til de samlede konsekvenser som er gjennomgått her i kapittel 6, mener regjeringen at det er grunnlag for å konkludere med at en regelendring som innebærer en forhåndsfastsatt tidsbegrensning også for strukturkvoter hvor første gangs tildeling allerede har skjedd, må anses som et inngrep med forholdsvis begrensede samlede konsekvenser for den enkelte. Dette må særlig gjelde for den store gruppen i havfiskeflåten som tildeles strukturkvoter på grunnlag av tidligere tildeling av enhetskvote.

For helhetsvurderingen av forholdet til grunnlovsbestemmelsen, er det imidlertid også av betydning hvilke hensyn som tilsier en slik regelendring.

Det har i den forbindelse blitt anført at dersom det innføres en forhåndsfastsatt tidsbegrensning for nye tildelinger av strukturkvote, uten å gjøre dette gjeldende også for dem som allerede har fått strukturkvote første gang under 2003-/2005-reglene, vil dette skape et A- og B-lag i fiskeflåten. Ved vurderingen av dette argumentets tyngde, må det imidlertid tas i betraktning at en rekke beslutninger opp gjennom årene faktisk har ført til at fartøy som i det ytre fremstår som like, nå har ulik kvote.

Ett eksempel på dette er ordningen med skjæringsdatoer for fastsettelse av et fartøys hjemmelslengde for kvotetildeling i reguleringen av konvensjonelle fartøys fiske etter torsk nord for 62 grader nord. Blant konvensjonelle fartøy har kvotefordelingen tradisjonelt vært basert på fartøylengde. Utskifting til større fartøy medførte da større kvote. Så lenge gruppekvoten innebærer en begrensning på fartøyenes samlede fiske, var imidlertid konsekvensen at andres kvote ble tilsvarende redusert. Reguleringsformen medførte dermed kvotemotiverte utskiftinger, og for å unngå dette er det gitt regler som innebærer at kvoten beregnes etter den fartøylengden en hadde på en fastsatt skjæringsdato.

Konsekvensen er at den som skiftet til større fartøy forut for skjæringsdatoen har fått en større kvote enn den som skiftet til et identisk fartøy etter skjæringsdatoen. Tilsvarende kunne en her se for seg at de som fikk tildelt strukturkvote etter 2003-/2005-reglene fortsatt fikk tildelt denne uten en forhåndsfastsatt tidsbegrensning, mens de som heretter tildeles strukturkvote får en slik forhåndsfastsatt tidsbegrensning.

Det er likevel ikke til å komme forbi at en slik ordning ville sementere ytterligere ulikhet i kvotefordelingen. I strukturutvalget var det en fraksjon som i NOU 2006:16 fremhevet at ordningen bør innrettes mot at ett fartøy kun skal ha en kvote i de respektive fiskeriene, for å opprettholde et spredt og likeverdig eierskap. Dette er et argument for å innføre en forhåndsfastsatt tidsbegrensning for strukturkvotetildelingen. Dessuten vil et mål om spredt og likeverdig eierskap forutsette, særlig i de gruppene hvor en forholdsvis stor del av det samlede kvotegrunnlaget allerede tildeles som strukturkvote, at den forhåndsfastsatte tidsbegrensningen også gjøres gjeldende for allerede tildelte strukturkvoter. På lang sikt vil dette skape større likhet i forhold til adgangen til ressursene, hvilket vil innebære en mer rettferdig ordning.

En ordning med forhåndsfastsatt tidsbegrensning som markering av fiskeressursene som fellesskapets eiendom, vil videre utvilsomt være mer kraftfull dersom dette gjøres gjeldende også for allerede tildelte strukturkvoter. Selv om dette gjelder en begrenset del av de totale norske kvotene, jf kapittel 5.4.4 om hvor store deler av norsk totalkvote av utvalgte fiskeslag som tildeles som strukturkvote, er dette bildet annerledes innad i enkelte fartøygrupper. Således ble i 2006, som tidligere vist, følgende andeler tildelt som strukturkvote:

• 38,6 prosent av gruppekvoten av torsk nord for 62 grader nord i torsketrålgruppen.

• 43,5 prosent av gruppekvoten av torsk nord for 62 grader nord i gruppen av konvensjonelle fartøy på eller over 28 meter.

• 23,1 prosent av de samlede gruppekvotene av torsk nord for 62 grader nord for de to gruppene av konvensjonelle fartøy med hjemmelslengde mellom 15 og 28 meter.

• 41,6 prosent av gruppekvoten av makrell for trålfartøy.

• 38,8 prosent av gruppekvoten av norsk vårgytende sild for trålfartøy.

• 27,5 prosent av gruppekvoten av norsk vårgytende sild for kystnotfartøy.

I grupper hvor andelene av strukturkvoter allerede er så vidt høye, er det åpenbart at fellesskapets styringsmuligheter i forhold til fiskeripolitiske mål, i siste omgang slik dette kommer til uttrykk ved Stortingets beslutninger, blir vesentlig forbedret dersom hele kvotegrunnlaget er underlagt de samme overordnede rammebeting­elser. Dette er et forhold som må tillegges betydelig vekt.

Endelig bør det også tillegges vekt at det å gjøre en forhåndsfastsatt tidsbegrensning gjeldende også for allerede tildelte strukturkvoter, kan virke dempende på prisene når fartøy omsettes for fortsatt drift. Dette vil i så fall virke gunstig inn på den samlede kapital som er bundet opp i immaterielle driftsmidler i fiskerinæringen, og dermed frigi kapital til andre formål. En slik dempet pris vil også være gunstig for å sikre en fortsatt fiskereid flåte, idet en ikke kommer forbi at prisnivået kan være eller bli en medvirkende årsak til større innslag av eksternt eierskap i næringen. Dette vil også medvirke til å gjøre det enklere å rekruttere nye fartøyeiere blant fiskerne.

På bakgrunn av at det må anses som et inngrep med forholdsvis begrensede konsekvenser for den enkelte dersom en forhåndsfastsatt tids­begrensning gjøres gjeldende også for allerede tildelte strukturkvoter, og de momenter og hensyn det for øvrig er gjort rede for i det foregående og kapittel 5.4.7, mener regjeringen at den beste løsningen er at forhåndsfastsatt tidsbegrensning gjøres gjeldende også for disse strukturkvotene.

Under henvisning til den drøftelsen av de forfatningsrettslige spørsmål som er foretatt av Justisdepartementets Lovavdeling, jf vedlegg 4, og de momenter og mål som det er vist til, legger regjeringen til grunn at dette ikke vil være i strid med Grunnloven § 97.

6.8.3 Grunnloven § 105

I forlengelsen av denne vurderingen i forhold til Grunnloven § 97, er det også grunn til å kommentere forholdet til Grunnloven § 105. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

«Fordrer Statens Tarv, at Nogen maa afgive sin rørlige eller urørlige Eiendom til offentlig Brug, saa bør han have fuld Erstatning af Statskassen.»

Forslaget innebærer en endret regulering av hvilken adgang rederne har til å utnytte fiskeressurser som ikke er gjenstand for privat eiendomsrett. Det kreves imidlertid ikke at fartøy, andre gjenstander eller immaterielle rettigheter som er underlagt redernes eiendomsrett, må avstås.

Endringen innebærer dermed ikke noen slik tvangsavståelse av eiendom som er direkte omfattet av Grunnloven § 105 og retten til «fuld Erstatning». Det dreier seg heller ikke om tilbakekall av en konsesjon eller en annen tillatelse som er gitt, men utelukkende om en endring i de bestemmelser som styrer kvotefordelingen mellom fartøy. Det er derfor ikke her grunn til å gå nærmere inn på om, og eventuelt under hvilke omstendigheter, inngrep i tillatelser gitt av det offentlige kan ses på som avståelse av eiendom etter Grunnloven § 105, verken direkte eller analogisk.

Det kan være en problemstilling hvorvidt tilbakekall eller andre endringer av offentlige tillatelser faller inn under eiendomsbegrepet («possessions») i Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) første tilleggsprotokoll artikkel 1 (P 1-1). Dette har likevel begrenset betydning ved tolkingen av eiendomsbegrepet i Grunnloven § 105. Det vises til at EMK P 1-1 gir beskyttelse mot alle typer inngrep i eiendomsretten, slik at bestemmelsen ikke er begrenset til kun å gjelde ekspropriasjon. Det er også slik at denne bestemmelsen heller ikke innebærer noe alminnelig krav om full erstatning ved ekspropriasjon eller andre inngrep, men gir anvisning på en helhetsvurdering hvor spørsmålet blant annet er om inngrepets formål gjør dette berettiget. Den vurderingen som er gjort foran i forhold til Grunnloven § 97, vil derfor være relevant også i denne sammenheng.

Konklusjonen må bli at Grunnloven § 105 ikke kommer til anvendelse i forhold til den aktuelle endringen i reglene for strukturkvotetildeling, og at EMK P 1-1 verken er til hinder for at endringen gjennomføres eller vil kunne danne grunnlag for et erstatningskrav.

6.9 Regjeringens oppsummering og konklusjon

Regjeringen foreslår å innføre en forhåndsfastsatt tidsbegrensning på 25 år for strukturkvoter som ble tildelt i henhold til 2003-/2005-reglene. For å stille alle disse likt, bør det tildeles strukturkvote i inntil 25 år fra og med kvoteåret 2008, uavhengig av om den enkelte fikk tildelt strukturkvote første gang i 2004, 2005 eller 2006.

Regjeringen vil altså gi de allerede tildelte strukturkvotene en tidsbegrensning med lenger varighet enn det som foreslås for nye strukturkvoter. Bakgrunnen for dette er hensynet til de disposisjoner som enkeltrederier har gjort.

Når det særlig gjelder forholdet til konverterte enhetskvoter, vil det som påpekt foran oppstå en problemstilling om en skal ta i betraktning det antall år det allerede var tildelt enhetskvote, og om avkortingen som ble gjort i forbindelse med konverteringen dermed skal tilbakeføres. Regjeringen ser det slik at den mest hensiktsmessige løsningen er at den nåværende strukturkvoten blir videreført i inntil 25 år fra og med kvoteåret 2008.

Dette vil medvirke til å realisere regjeringens mål om en fiskeripolitikk som bidrar til en rettferdig fordeling av ressursene, blant annet fordi en forhåndsfastsatt tidsbegrensning i strukturkvoteordningen vil motvirke tendensene til økt eierkonsentrasjon og geografisk konsentrasjon. Videre mener regjeringen at det vil være en styrke for næringen at en gjennom dette forslaget legger til rette for å opprettholde en variert eierskapsstruktur, og at fiskeripolitikken dermed legger til rette for å ta vare på de lokalt forankrede fiskebåtrederiene.

Forslaget vil legge til rette for en fiskeflåte som bidrar til aktivitet og sysselsetting langs hele kysten, i samsvar med deltakerlovens formål om å øke lønnsomheten og verdiskapingen i næringen og gjennom dette trygge bosetting og arbeidsplasser i kystdistriktene, og legge til rette for at høstingen av de marine ressursene fortsatt skal komme kystbefolkningen til gode.

Dette viser at den endringen som her foreslås, er av substansiell fiskeri-, nærings- og distriktspolitisk karakter.

Foto: Fiskeri.no