Innleiing

Kulturmiljøfeltet er ein del av klima- og miljøpolitikken. Eit godt samspel mellom kulturmiljø- og naturforvalting og ønsket om å kunne sjå natur og kulturmiljø i samanheng utgjer eit viktig grunnlag for ei heilskapleg miljø- og ressursforvalting. Ei heilskapleg miljøforvalting inneber òg eit godt samarbeid med andre samfunnsområde. Den materielle og den immaterielle kulturarven er knytte uløyseleg saman og møtest i dei fysiske omgivnadene, i forteljingar og gjennom tradisjonar og språk. Kunnskap om til dømes tradisjonshandverk og materialkunnskap er heilt avgjerande når ein skal ta vare på og forvalte kulturmiljø.

Bevaringsstrategiane er nasjonale strategiar som skal bidra til å strukturere, samordne og organisere innsatsen slik at ein når dei tre nasjonale måla i kulturmiljøpolitikken. Det er eit av hovudgrepa som blei lanserte med Meld. St. 16 (2019–2020) Nye mål i kulturmiljøpolitikken – Engasjement, bærekraft og mangfold. Strategiane legg til rette for å sjå verkemiddel i samanheng for å ivareta kulturmiljø. Dei skal vidare leggje til rette for dialog og samarbeid mellom ulike instansar og sektorar, forvaltingsnivå og interessentar. Kulturmiljø er eit samleomgrep som dekkjer omgrepa «kulturminne», «kulturmiljø» og «landskap», og som blir brukt når ein omtaler feltet samla sett.

Bevaringsstrategien for kulturmiljø i bygd og by er éin av fem bevaringsstrategiar:

• Bevaringsstrategi for landbrukets kulturmiljø
• Bevaringsstrategi for kystens kulturmiljø
• Bevaringsstrategi for kulturmiljø i bygd og by
• Bevaringsstrategi for kulturmiljø i næring og industri
• Bevaringsstrategi for kulturhistorisk verdifulle kirkebygg

Klima- og miljødepartementet har ansvaret for strategiane, med unntak av bevaringsstrategien for kulturhistorisk verdifulle kyrkjebygg, som ligg under Barne- og familiedepartementet. Sistnemnde omfattar dei freda og listeførte kyrkjebygga, men ikkje kulturmiljø rundt kyrkjene, som til dømes gravplassar og kyrkjebakkar.

Samla sett famnar temaa breidda i kulturmiljøpolitikken. Bevaringsstrategiane gir ei oversikt over prioritert innsats og verkemiddelbruk for forvalting av kulturmiljø. Heilskap og samarbeid vil bli tillagt vekt i arbeidet med å følgje opp bevaringsstrategiane, og verdiskaping vil vere eit gjennomgåande tema. Eit mangfald av kulturmiljø av internasjonal, nasjonal, regional og lokal verdi skal kunne inkluderast i dette arbeidet.

Det er eit felles ansvar å ta vare på kulturmiljø og bidra til at dei blir forvalta på ein berekraftig måte. Riksantikvaren, Sametinget, fylkeskommunane og kommunane har alle formelle roller i kulturmiljøforvaltinga og er dermed sentrale i bevaringsstrategiarbeidet, men det er mogleg å samarbeide meir med ei rekkje andre aktørar og sektorar for å nå dei nasjonale måla i kulturmiljøpolitikken. I samsvar med sektorprinsippet har kvart enkelt departement med underliggjande verksemder eit sjølvstendig ansvar for kulturmiljø i eigen sektor. Eigarar, frivillige organisasjonar, stiftingar, museum og andre aktørar vil òg vere sentrale i oppfølginga av bevaringsstrategiane.

Oppbygning og struktur

Temaa for bevaringsstrategiane er uavhengige av type kulturmiljø og tidsperiode. Dei famnar òg vidt både geografisk, sosialt, etnisk og næringsmessig.

Bevaringsstrategiane er bygde opp med prioriterte deltema innanfor kvar strategi. Deltemaa er valde ut fordi dei rommar særskilde utfordringar og samtidig har eit potensial for vern gjennom bruk av kulturmiljø. Det er òg eit stort samarbeids-, forskings- og formidlingspotensial knytt til dei valde deltemaa.

Dei nasjonale måla synleggjer kva som er ønskt samfunnseffekt. Målstrukturen viser samanhengen mellom dei nasjonale måla og prioriteringane i bevaringsstrategiane gjennom innsatsområde, forventa effekt og effektmål.

Visuell framstilling av korleis bevaringsstrategiane er bygde opp og strukturerte

Nasjonale mål

Dei nasjonale måla i kulturmiljøpolitikken blei fastsette i Meld. St. 16 (2019–2020) Nye mål i kulturmiljøpolitikken – Engasjement, bærekraft og mangfold:

• Alle skal ha høve til å engasjere seg og ta ansvar for kulturmiljø.
• Kulturmiljø skal bidra til berekraftig utvikling gjennom heilskapleg samfunnsplanlegging.
• Eit mangfald av kulturmiljø skal takast vare på som grunnlag for kunnskap, oppleving og bruk.

Dei nasjonale måla viser kva Noreg ønskjer å oppnå med kulturmiljøpolitikken, og korleis kulturmiljø skal bidra til å fremje ei berekraftig samfunnsutvikling. I tillegg synleggjer dei Noregs ambisjonar og ansvar i lys av internasjonale avtalar og konvensjonar, mellom anna FNs berekraftsmål. Det er eit felles ansvar å bidra til at vi når dei nasjonale måla.

Forventa effekt og effektmål

Forventa effekt gir uttrykk for kva verknader og effektar vi søkjer å oppnå på kvart enkelt innsatsområde. Den samla effekten, på tvers av innsatsområda, skal bidra til at vi når dei nasjonale måla i kulturmiljøpolitikken. For å utdjupe kva som skal til for å oppnå forventa effekt, er det utforma effektmål for kvart innsatsområde. Desse skal som hovudregel kunne målast per deltema i kvar enkelt bevaringsstrategi. Alle effektmåla er likevel ikkje like relevante for alle deltemaa.

Innsatsområde

For å systematisere arbeidet med å nå dei nasjonale måla er det fire innsatsområde som gjeld for alle bevaringsstrategiane. Innsatsområda utfyller kvarandre, og innsatsen på kvart område skal òg bidra til å gi effektar på dei andre områda. Tiltak som bidreg til auka verdiskaping, blir vektlagde.

• Bevaring og bruk: Omfattar innsats som bidreg til å ta vare på kulturmiljø, slik som skjøtsel, sikring, istandsetjing og restaurering, og tiltak som fremjar bruk av kulturmiljø. Det kan inkludere både vidare bruk, ny eller endra bruk og ombruk.
• Kunnskap og kompetanse: Omfattar innsats som kartleggings- og registreringsarbeid, kunnskapsutvikling og forsking. Det kan òg vere utvikling av handverks- og rådgivingskompetanse eller annan kompetanse som er viktig for kulturmiljø.
• Oppleving og engasjement: Omfattar innsats som tilrettelegging, formidling, stadsutvikling, reiseliv og anna næringsutvikling. Det kan òg vere aktivitetar som legg til rette for inkludering og deltaking frå frivillige, eigarar og enkeltpersonar.
• Urfolk og nasjonale minoritetar: Omfattar innsats som bidreg til å ta vare på kulturmiljø knytt til urfolk og dei fem nasjonale minoritetane: kvenar/norskfinnar, jødar, skogfinnar, romar og romanifolk/taterar.

Rapportering

Riksantikvaren har ansvar for å utvikle og foreslå indikatorar som gjer det mogleg å rapportere på effektmåla og følgje resultatutviklinga over tid. Indikatorane skal mellom anna sjåast i samanheng med miljøovervakingsprogramma til Riksantikvaren. Forslag til nye indikatorar og vesentlege endringar i eksisterande indikatorar skal godkjennast av Klima- og miljødepartementet.

Riksantikvaren skal innhente relevante data for å rapportere resultat til Klima- og miljødepartementet. Riksantikvaren har vidare ansvar for å identifisere og vurdere forhold som påverkar måloppnåinga til strategiane. Som ein del av rapporteringa skal derfor risikovurderingar inngå. Riksantikvaren skal rapportere årleg på effektmåla per deltema, og kvart tredje år skal det vere ei meir omfattande rapportering. Klima- og miljødepartementet vil årleg rapportere til Stortinget i budsjettproposisjonen frå departementet.

Ved endringar i utfordringsbiletet og behov for andre prioriteringar kan deltema takast ut, leggjast til eller justerast. Dette må ein vurdere i samband med rapporteringa på måloppnåinga for deltemaa. Klima- og miljødepartementet vil fortløpande vurdere korleis bevaringsstrategiane fungerer, og gjennomføre meir systematiske evalueringar for å få informasjon om effektivitet, måloppnåing og resultat. Eventuelle endringar i strategiane skal godkjennast av Klima- og miljødepartementet i samarbeid med departement som endringane får følgjer for.

Prosess og medverknad

Riksantikvaren har i perioden 2021–2025, på oppdrag frå Klima- og miljødepartementet, utarbeidd forslag til rammeverk og tema og har òg komme med forslag til strategidokument. Arbeidet har omfatta kunnskapskartlegging, samarbeid og medverknadsprosessar for å kunne detaljere bevaringsstrategiane.

For bevaringsstrategien for kulturmiljø i bygd og by har Riksantikvaren i 2025 gjennomført ei spørjeundersøking, dialogmøte med regional kulturmiljøforvalting og konsultasjonar med Sametinget. Leiargruppa til Riksantikvaren har vore styringsgruppe, mens ressursgruppa har bestått av representantar frå Akershus fylkeskommune, Bergen kommune – plan- og bygningsetaten, Distriktssenteret, Design og arkitektur Norge (DOGA), eigedomsutviklarar (Koteng Eiendom og OBOS), Finnmark fylkeskommune, Innlandet fylkeskommune, KS – avdeling for samferdsel, plan og miljø, Møre og Romsdal fylkeskommune, Norske arkitekters landsforbund (NAL) – Bylivssenteret, Norsk institutt for kulturminneforskning (NIKU) – arkeologisk avdeling, Noregs miljø- og biovitskaplege universitet (NMBU) – institutt for landskapsarkitektur, Noregs Ungdomslag, Noregs teknisk-naturvitskaplege universitet (NTNU) – institutt for arkitektur og planlegging, Trondheim kommune – Byantikvaren, Troms fylkeskommune og Universitetet i Tromsø (UiT) – institutt for arkeologi, historie, religionsvitskap og teologi. Det er òg gjennomført møte med representantar for Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo (AHO) og OsloMet.

Riksantikvaren har i hovudsak fått brei støtte for forslaga til deltema og prioriteringar. Innspela frå medverknadsprosessen har vore knytte til at det er stort behov for kunnskap om og kompetanse på kulturmiljø i den kommunale planbehandlinga, at det er behov for å samordne verkemiddel for å leggje betre til rette for at kulturmiljø kan brukast som ein ressurs i samfunnsutviklinga, og at det er behov for rettleiingsmateriell og samarbeidsarenaer på tvers av sektorar.

Basert på Riksantikvarens forslag til bevaringsstrategi for kulturmiljø i bygd og by har Klima- og miljødepartementet utarbeidd strategien i samråd med dei andre departementa og i dialog med Sametinget. Endringar som er gjorde som følgje av departementsbehandlinga, inneber i hovudsak at teksten er korta ned og justert slik at andre sektorars koplingar til kulturmiljø er tydeleggjorde.

Forvalting av kulturmiljø – roller og ansvar

Bevaringsstrategien skal bidra til ein samla innsats og eit felles engasjement for å prioritere arbeid med å bevare og bruke kulturmiljø i bygder og byar. Det er mange aktørar som kan spele ei viktig rolle i dette arbeidet. Aktørane som har eit ansvar og engasjement for kulturmiljø, blir oppfordra til å strukturere innsatsen sin slik at han støttar opp om bevaringsstrategiarbeidet.

Nedanfor følgjer ei oversikt over sentrale aktørar som forvaltar kulturmiljø, og som kan bidra i oppfølginga av bevaringsstrategien.

Statlege aktørar

Klima- og miljødepartementet har det overordna ansvaret for klima- og miljøpolitikken til regjeringa, deriblant kulturmiljøpolitikken. I tråd med sektorprinsippet har kvart enkelt departement med underliggjande verksemder ansvar for kulturmiljø i eigen sektor, både når det gjeld utøving av styresmakt og bruk av relevante verkemiddel.

Kommunal- og distriktsdepartementet har det overordna ansvaret for plan- og bygningslova og for fleire relevante politikkområde for kulturmiljø i bygder og byar, som bustadpolitikken, regional- og distriktspolitikken og arkitekturpolitikken. Rom for kvalitet – Nasjonal arkitekturstrategi1 trekkjer fram fire innsatsområde for feltet: varierte nabolag, varsam ressursbruk, vakre omgivnader og varige kvalitetar.

Riksantikvaren er direktorat for kulturmiljøforvalting og er Klima- og miljødepartementets faglege rådgivar med ansvar for å setje i verk kulturmiljøpolitikken til regjeringa. Riksantikvaren definerer kulturmiljø av nasjonal verdi og gjer vedtak om freding, med unntak av kulturmiljøfredingar, der endeleg vedtak blir gjort av Kongen i statsråd. Dei har òg ansvar for ei samla oversikt over kulturmiljø og landskap av nasjonal interesse, som mellom anna er eit nyttig verktøy i planprosessar. Riksantikvaren har ansvar for systematisk oppfølging og koordinering av bevaringsstrategien, med særleg søkjelys på mål, resultat og vurdering av risiko.

Riksantikvaren skal målrette og koordinere verkemidla sine inn mot dei ulike prioriteringane i bevaringsstrategien. Det inneber mellom anna å leggje til rette for ulike satsingar, samarbeid og nettverk, å utarbeide strategiar2 og rettleiarar og å avklare behov for kunnskapsinnhenting.

Kulturdirektoratet har ansvar for å følgje Unesco-konvensjonen om immateriell kulturarv og kan bidra til å skape synergiar med kulturmiljøfeltet. Sekretariatet og fagrådet for Kyrkjebevaringsfondet kan bidra til å skape synergiar med bevaringsstrategien for kulturhistorisk verdifulle kyrkjebygg.

Kulturminnefondet er òg, med verkemidla sine, ein viktig aktør i arbeidet med bevaringsstrategien. Kulturminnefondet gir tilskot til private eigarar av kulturmiljø i bygder og byar.

Sametinget

Sametinget er det samiske folkets parlament i Noreg og eit sjølvstendig folkevalt organ. Målet til Sametinget er å arbeide for anerkjenning av dei grunnleggjande rettane til samane som utgangspunkt for å ivareta og styrkje samisk kultur, språk og samfunnsliv og eksistensen av ulike samiske tradisjonar. For samisk kulturmiljø har Sametinget tilsvarande styresmakt som fylkeskommunane har etter ansvarsforskrifta § 3.3

Sametinget kan bruke bevaringsstrategien som eit verktøy for å gjennomføre prioriteringar og leggje til rette for samarbeid og utviklingsprosjekt.

Fylkeskommunar

Fylkeskommunane har ulike roller knytte til kulturmiljøfeltet, både som vedtaksstyresmakt, planstyresmakt og regional samfunnsutviklar. Dei har òg eit ansvar for å utvikle byar og stader. I tillegg fordeler dei tilskotsmidlar for kulturmiljø og har forvaltingsansvar for ei rekkje freda kulturmiljø.

Fylkeskommunane kan bruke bevaringsstrategien som eit verktøy for å gjennomføre prioriteringar og leggje til rette for samarbeid og utviklingsprosjekt.

Kommunar

Kommunane har ansvar for arealforvalting gjennom å vere vedtaksstyresmakt etter plan- og bygningslova. Dei har òg eit ansvar for å utvikle byar og stader. Kommunane er derfor ein sentral aktør i forvaltinga av kulturmiljø i bygder og byar. Plan- og bygningslova er det viktigaste juridiske verkemiddelet for å styre arealbruk og ivareta kulturmiljø som ikkje er freda etter kulturminnelova. Ho er òg eit viktig verktøy for den kommunale samfunnsutviklarrolla og det meir overordna og langsiktige arbeidet med planstrategiar og kommuneplanens samfunnsdel. Gjennom samordningsansvaret sitt, jf. § 1-4 i plan- og bygningslova, skal kommunane ivareta ulike nasjonale, regionale og lokale interesser, medrekna forvalting av kulturmiljø, naturmangfald og friluftsliv.

Mange kommunar har laga kulturminne-/kulturmiljøplanar, og nokre kommunar har eigne byantikvarar eller kommuneantikvarar. Kommunane kan bruke bevaringsstrategien som eit verktøy for å gjennomføre prioriteringar og leggje til rette for samarbeid og utviklingsprosjekt.

Forskingsinstitusjonar

Forskingsinstitusjonane speler ei viktig rolle når det gjeld å forske på, formidle og forvalte kulturmiljø. Det gjeld til dømes dei arkeologiske forvaltingsmusea og Norsk institutt for kulturminneforskning (NIKU). Forskingsinstitusjonane kan mellom anna bruke bevaringsstrategien til å identifisere kunnskapsbehov i forvaltinga.

Museum og arkiv

Fleire museum og arkiv formidlar og dokumenterer historia til kulturmiljø i bygder og byar. Musea speler ei viktig rolle som kunnskapskjelder og kan vere verdifulle samarbeidspartnarar for kommunar, fylkeskommunar og frivillige aktørar når bevaringsstrategiane skal følgjast opp. Dei forskar på kulturmiljø og eig ofte sjølve freda og verneverdige bygningar. På same måten kan arkiva bidra til historisk innsikt, særleg gjennom byggjesaksarkiv, branntakstar og kart.

Meld. St. 23 (2020–2021) Musea i samfunnet – Tillit, ting og tid viser den overordna politiske retninga for museumspolitikken fram mot 2050. Kultur- og likestillingsdepartementet vektlegg behovet for at dei statlege verkemidla som blir retta mot den immaterielle og materielle kulturarven, blir sett i samanheng.

Musea og arkiva kan bruke bevaringsstrategien til å etablere samarbeid og nettverk med andre som forvaltar kulturmiljø.

Frivilligheita

Mange frivillige, lag og organisasjonar er engasjerte i kulturmiljø i bygder og byar og kan vere viktige samarbeidsaktørar i tiltak og prosjekt for å følgje opp bevaringsstrategien. Noregs Ungdomslag, Bygdekvinnelaget, lokale sokneråd/fellesråd og Vellenes Fellesorganisasjon er døme på samarbeidspartnarar.

Frivillige organisasjonar kan til dømes ha lokalkunnskap og gjennomføre aktivitetar som er relevante for bevaringsstrategien. Frivillige, lag og organisasjonar kan òg eige eller forvalte freda eller verneverdige bygningar. Dei frivillige organisasjonane skal inviterast med i planlegginga og gjennomføringa av tiltak knytte til bevaringsstrategien som er relevante for dei.

I samsvar med kulturfrivilligstrategien til regjeringa, Rom for deltakelse, skal den tverrdepartementale samordninga av frivilligheita på kulturarvfeltet vidareutviklast.

Næringsorganisasjonar

Medverknad frå næringsorganisasjonar er viktig for at bevaringsstrategien skal vere relevant for næringsutviklinga i bygdene og byane. Organisasjonane skal inviterast med i planlegginga og gjennomføringa av tiltak som angår dei.

Eigarar

Eigarar gjer ein uvurderleg innsats for å ta vare på eit mangfald av kulturmiljø. Eit godt samarbeid mellom eigarar og kulturmiljøforvaltinga er essensielt for å nå målsetjingane i bevaringsstrategien.

For å lykkast i arbeidet med å ta vare på kulturmiljø i bygder og byar må eigarane oppleve det som nyttig å ta vare på, setje i stand og bruke desse kulturmiljøa. Kva behov eigarane har, er mellom anna viktig i samband med istandsetjing og tilrettelegging for ny bruk.

Folkets hus, Sauda. Samlingsstad for den tidlege arbeidarrørsla.

Foto: Trond Isaksen, Riksantikvaren.

Verkemiddel

Det finst mange typar verkemiddel. Bevaringsstrategien legg til rette for at verkemiddel skal sjåast i samanheng. Mange verkemiddel kan gi betre effekt når vi kombinerer dei. Ein vanleg måte å systematisere verkemiddel på er å dele dei inn i kategoriane juridiske, økonomiske, pedagogiske og organisatoriske verkemiddel.

Juridiske verkemiddel

Juridiske verkemiddel omfattar lover og forskrifter og i enkelte tilfelle rundskriv og andre avtaleliknande dokument. Lovregulering er eit av dei sterkaste verkemidla forvaltinga kan nytte, og er tett knytt til offentleg utøving av styresmakt. For kulturmiljø i bygder og byar er særleg plan- og bygningslova og naturmangfaldlova relevante, i tillegg til kulturminnelova.

Noreg har slutta seg til ei lang rekkje internasjonale konvensjonar som betyr noko for korleis lover blir utforma, og korleis kulturmiljø blir forvalta. Det gjeld mellom anna den europeiske konvensjonen om vern av den arkeologiske kulturarven (Valetta-konvensjonen), Europarådets landskapskonvensjon, Europarådets rammekonvensjon om kulturarvens verdi for samfunnet (Faro-konvensjonen), Unescos konvensjon om vern av verdas kultur- og naturarv, Unescos konvensjon om vern av kulturverdiar i tilfelle av væpna konflikt, ILO-konvensjonen rettane til urfolk og Europarådets rammekonvensjon om vern av nasjonale minoritetar.

Økonomiske verkemiddel

Det finst økonomiske verkemiddel i både offentleg og privat sektor som kan bidra til at ein når dei nasjonale måla i kulturmiljøpolitikken. Sentrale ordningar er mellom anna tilskotsordningane til Riksantikvaren og Kulturminnefondet og kommunale og fylkeskommunale utviklingstiltak.

For kulturmiljø i bygder og byar finst det òg andre ordningar, til dømes ulike tilskotsordningar under Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD), som kompetansetiltak innanfor plan, kart og geodata, skjønnsmidlar til fornyings- og innovasjonsprosjekt i kommunane og bygdevekstavtalar. I tillegg støttar innovasjonsprogrammet Gnist, som blir forvalta av Design og arkitektur Norge (DOGA), kommunar i innovativ utvikling av stader. Sparebankstiftelsen DNB og Gjensidigestiftelsen har støtteordningar for lokale prosjekt innanfor kultur, friluftsliv og livskvalitet. Dessutan kan ein søkje Miljødirektoratet om tilskot til klimatilpassing i kommunar og fylkeskommunar.

Pedagogiske verkemiddel

Nemninga «pedagogiske verkemiddel» blir vanlegvis brukt om ei gruppe verkemiddel som har til hensikt å informere eller auke medvitet og kunnskapen hos bestemte målgrupper. Døme er kunnskapsformidling, rettleiarar og retningslinjer, informasjonskampanjar, kompetanseutviklingstiltak og forvalting av kunnskapsdatabasar og statistikk.

Pedagogiske verkemiddel kan òg vere tolkingar og oppfordringar knytte til regelverk, saksbehandlingsrutinar og tenesteutforming. Dei blir ofte brukte saman med andre verkemiddel og kan bidra til å gjere desse meir treffsikre og effektive.

Organisatoriske verkemiddel

Korleis den offentlege verksemda er organisert, har noko å seie for korleis ho blir styrt, og kan saman med andre verkemiddel påverke korleis forvaltinga jobbar. Organisatoriske verkemiddel kan til dømes vere å endre tilknytingsform frå forvaltingsorgan til føretak, å overføre ansvar internt i statsforvaltinga eller mellom forvaltingsnivå og å etablere råd og utval. Konsultasjonsordningar, både internt i forvaltinga og mellom forvaltinga og ulike samfunnsgrupper (eksempelvis nasjonale minoritetar og urfolk), blir òg rekna som eit organisatorisk verkemiddel.