1 Innledning

Forstørr bilde

Utdanning påvirker inntekt og andre utfall som er forbundet med velstand som helse, trivsel og samfunnsdeltagelse (Bhuller mfl., 2017; Oreopoulos og Salvanes, 2011). Sammenhengen blir ekstra synlig i den nederste delen av utdanningsfordelingen der de som ikke fullfører videregående skole er overrepresentert i utenforskap, helseutfordringer, lav inntekt og lav samfunnsdeltagelse. De nyeste PISA-resultatene viser at forskjellen har økt i løpet av de siste årene (OECD 2023, tabell I.6.6.), noe som har brakt Norge nærmere andre OECD-land når det gjelder avstanden mellom elever med høy og lav sosial bakgrunn (OECD, 2023). De underliggende mekanismene for å forklare utdanningsulikhet i samfunnet henger tett sammen med økonomi og sosiale forskjeller i levekår i samfunnet mer generelt, mens mekanismene på individnivå i høy grad er styrt av familien og oppvekstmiljøet. Nyere forskning tyder på at foreldrenes bakgrunn har blitt viktigere for elevenes skoleprestasjoner i de fleste land i løpet av de siste tiårene (Chmielewski, 2019).

I et historisk perspektiv har sammenhengen i Norge mellom barns og foreldres utdanningsnivå vært fallende for fødselskohorter fra 1950 til 1990. For fødselskohortene 1980 til 1990 har sammenhengen blitt litt sterkere igjen. Dette samsvarer med funn i Markussen og Røed (2023) og Sandsør mfl. (2023) som finner at sammenhengen mellom foreldres bakgrunn og elevers skoleprestasjoner har blitt sterkere de siste årene.

Høy sosial mobilitet er forbundet med lav ulikhet. I land hvor foreldres investeringer betyr svært mye for barnas utdanning og livsløp (for eksempel USA), vil ulikhetene vedvare på tvers av generasjoner. Ikke uventet er Norge, sammen med de andre skandinaviske landene, blant de landene med høyest intergenerasjonell mobilitet og lavest ulikhet.

I en ny studie for Norge dokumenterer Berger (2023) at lavere ulikhet og lik tilgang til utdanning etter andre verdenskrig var viktige drivere bak økningen i sosial mobilitet.

Det er en utbredt oppfatning at sosial ulikhet er problematisk, og at sosial mobilitet er et gode. Det fins imidlertid ulike syn på hvorfor og i hvilken grad det er slik. I diskusjoner om hva som er utfordringer med sosial ulikhet – og i hvilken grad samfunnet og staten skal legge til rette for å redusere ulikhet – støter vi på forskjellige argumenter, normative posisjoner og til dels motstridende prinsipper. I et notat skrevet på oppdrag av ekspertgruppen har Håvarstein og Torsvik (2024) fremstilt noen av disse forholdene (vedlegg 1 i denne rapporten). Notatet belyser noen krevende avveininger som må gjøres mellom ønsker om likhet på den ene siden og oppfatninger om personlig frihet, fortjeneste, og produktivitet på den andre siden.

Mange nordmenn har et egalitært syn på fordeling av ressurser og sosial ulikhet. Ifølge dette synet er sosial ulikhet et problem og vi får et bedre samfunn om forskjellene i ressurser eller livssjanser blir mindre. Et strengt egalitært syn innebærer at likhet har egenverdi, og at ulikhet er et problem uavhengig av både årsakene til at den er skapt og konsekvensene av den. Mye tyder imidlertid på at folks oppfatning av ulikhet handler om hva som genererer ulikheten, og hvilke konsekvenser den har. Empiriske studier tyder for eksempel på at nordmenn er mer meritokratiske enn egalitære, dvs. at de har tilnærmet ingen aksept for ulikhet som skyldes flaks, men synes ulikhet er langt mer akseptabelt hvis det skyldes forskjeller i innsats og prestasjoner (Almas mfl., 2022).

En av de grunnleggende kildene til sosial ulikhet ligger i noe som er verdsatt høyt i liberale demokratier, nemlig frihet. Det er vanskelig å se for seg et fritt samfunn uten noen form for ulikhet. Den meritokratiske tankegangen hviler i tråd med dette på et skille mellom ulikhet som er innenfor individets kontroll og derfor skyldes frie valg, og ulikhet som er forårsaket av forhold som ligger utenfor individets kontroll. Foreldre bruker sin frihet til å gi barna de beste forutsetningene for å realisere sine potensialer, men de forskjellene som oppstår mellom barn født inn i ulike familier blir regnet som ufrie og utenfor barnas kontroll. Forskjeller i barns ferdigheter blir derfor i et liberalt sosialdemokrati stort sett oppfattet som forskjeller det er rettferdig og legitimt å forsøke å jevne ut.

1.1 Ekspertgruppens tolkning av mandatet

Ekspertgruppen om betydningen av barnehage, skole og SFO for sosial utjevning og sosial mobilitet ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 17. januar 2023. Mandatet Ekspertgruppen fikk av Kunnskapsdepartementet er gjengitt i boksen nedenfor.

Utdanningssystemet er en betydningsfull arena for tidlig innsats som er viktig for barnas utvikling, og særlig for barn fra lav sosial bakgrunn (Melhuish mfl., 2015). Barn bruker mye tid i barnehager og skoler, noe som gir unike muligheter for påvirkning. Kunnskapen om hva som utgjør gode barnehager og skoler har blitt betraktelig bedre de siste årene. Blant annet har kunnskapsgrunnlaget blitt styrket via et økende antall randomiserte forsøk i flere land (Dietrichson mfl., 2017). Ekspertgruppen legger derfor til grunn at barnehager og skoler kan påvirke barns forutsetninger for å lære og utvikle ferdigheter, og dermed bidra til at barn oppnår kompetanse de trenger senere i livet. Basert på eksisterende kunnskap skal Ekspertgruppen i denne rapporten komme med forslag til hvordan barnehager, skoler og SFO kan innrettes bedre enn i dag for å styrke lærings- og utviklingsmulighetene til barn med et dårligere utgangspunkt. Dette er skissert i figur 1.1.

Forstørr bilde

Figur 1.1 Modell for hvordan barnehager og skoler kan påvirke sosial ulikhet og sosial mobilitet

Denne utredningen har to tilnærminger til sosial utjevning og sosial mobilitet. For det første en ren statistisk tilnærming der kjente mål på sosial ulikhet og sosial mobilitet, som Gini-koeffisienten og den intergenerasjonelle inntektselastisiteten benyttes. For det andre en mer normativ tilnærming der ulikhet er en del av systemet og er definert langs mange flere dimensjoner enn det som nødvendigvis lar seg måle. De ulike begrepene er gitt en nærmere forklaring i boks 1.1. I vurderingen av tiltak vil Ekspertgruppen vurdere ulikhet etter utfall som kan måles, men anerkjenner at det er utfordrende å drøfte ulikhet i lys av total velferd ettersom mange utfall, som lykke og trivsel, ikke så lett lar seg måle på populasjonsnivå.

Å øke læringsopplevelser og utbytte i skoleløpet til barn fra mindre ressurssterke hjem, vil kunne være med på å redusere den sosiale ulikheten her og nå, men også føre til at barn som har et dårligere utgangspunkt får et bedre grunnlag i fremtiden til å benytte seg av de mulighetene som finnes innenfor det norske utdanningssystemet. Alt annet likt vil dette kunne ha en utjevnende effekt samt øke den sosiale mobiliteten. Samtidig er det viktig å være klar over at tradisjonelle ulikhetsmål som Gini, forholder seg til all inntektsvariasjon i befolkningen, og mindre tiltak i skolen, selv om de er viktige for en del barn, vil ha liten påvirkning på Gini-koeffisienten. Mogstad, Salvanes og Torsvik (2024) viser i en ny oversiktsartikkel at fagforeninger og lønnsdannelse er hoveddriveren bak lav lønnsulikhet i Norge. Basert på dette kommer ikke Ekspertgruppen til å ha som målsetting at anbefalingene skal ha en inntektsutjevnende effekt utelukkende i form av redusert Gini.

Anbefalingene til Ekspertgruppen er basert på en rekke forskningsstudier som hovedsakelig studerer effekter på kortsiktig utfall (både akademiske, sosioemosjonelle ferdigheter) av en rekke tiltak. For å kunne anslå hvorvidt tiltakene som foreslås påvirker ulikhet og sosial mobilitet trenger man anslag på hvordan ulike tiltak påvirker langsiktige utfall som fullføring av videregående opplæring og livstidsinntekt. Ekspertgruppen har derfor fått utviklet en modell for beregning av langtidsvirkninger, som under gitte antagelser predikerer hvordan ulike tiltak i barnehage og skole kan påvirke sosial mobilitet og sosial ulikhet. Beregningsmodellen tar utgangspunkt i en «surrogatmetode» (Athey mfl., 2019), og baserer seg på anslag fra forskningslitteraturen om hvordan tiltak påvirker skoleresultater for elever med ulik sosial bakgrunn. Denne modellen er beskrevet i vedlegg 2. I beregningsmodellen gjøres det også en enkel samfunnsøkonomisk analyse basert på de anslåtte langtidsvirkningene.

Hvor mye av andre verdier og goder er man villig til å gi opp for å utjevne sosiale forskjeller? Dette drøftes i vedlegg 1 av Håvarstein og Torsvik (2024). Her oppstår det mulige avveininger mellom ønsker om likhet på den ene siden og produktivitet og effektivitet på den andre siden. I lønns- og skattepolitikken, så vel som i arbeidslivs- og velferdspolitikken, vil insentivene til å arbeide og lønnsomheten av å ta utdanning være eksempler på utfordringer knyttet til tiltak som progressiv beskatning, økte overføringer, og komprimert lønnsfordeling. Slike avveininger gjelder imidlertid også for tiltak tidligere i livsløpet, og på områdene som er tema i denne rapporten: «Et skolesystem som prioriterer de som har et dårlig utgangspunkt og som sliter med læring vil, alt annet likt, ha mindre ressurser å bruke på de sterkeste elevene. Dersom faglig sterke elever har en større evne og vilje til å omgjøre læring til kvalifikasjoner, vil en prioritering av svake elever føre til at det samlet sett blir mindre kunnskap og kvalifikasjoner.» (Håvarstein og Torsvik, 2024: s. 11). En annen utfordring kan være at for stor vekt på de elevene med et dårligere utgangspunkt fører til et todelt skolesystem der de elevene med et bedre utgangspunkt ser seg om etter private alternativer. Det er et mål for utredningen at forslagene ikke skal redusere sosial ulikhet i skolen ved at barn fra høy sosial bakgrunn lærer mindre eller utvikler seg dårligere.

Videre er det et viktig premiss for Ekspertgruppen å opprettholde den norske utdanningspolitikkens vekt på universelle tiltak, og at barnehagen og skolen skal være en felles arena. Likevel erkjenner Ekspertgruppen at universelle tiltak har noen begrensninger. Selv om ressursene er der for alle, kan det være store forskjeller i om ulike barn får lik utbytte av et tiltak. I tråd med «proporsjonal universalisme» legger derfor ekspertgruppen også frem forslag til hvordan ressurser kan omfordeles for å nå barn som trenger ekstra oppfølging for å utnytte potensialet sitt. Denne balansegangen er i tråd med nylige anbefalinger fra OECD (2023).

Det å skape mer sosial utjevning og sosial mobilitet via endringer i utdanningssystemet krever solid forskningsbasert kunnskap. Samtidig er det viktig å ta høyde for dagens situasjon og det mulighetsrommet man har. Ekspertgruppen som står bak denne utredningen er utelukkende forskere, og rapporten legger vekt på kunnskap som bedømmes etter forskningskriterier for pålitelighet (mer om disse vurderingene i kapittel 3). Ekspertgruppen er klar over at iverksettelse, detaljering og tilpasning av anbefalingene til norske barnehager og skolers daglige arbeid med barn og unge må skje i samspill mellom lærere, ledere/styrere, lokale og nasjonale myndigheter, og forskere. Det må også tas høyde for at lokale detaljer og/eller overordnede budsjettprioriteringer ikke er innenfor rekkevidden av utredningen.

1.2 Avgrensninger

Mandatet som ble lagt til grunn for arbeidet var omfattende, og det har vært nødvendig for ekspertgruppen å gjøre noen prioriteringer og avgrensninger. I det følgende beskriver vi noen avgrensninger som ligger til grunn for resten av utredningen.

For å sikre fokus og kvalitet bestemte Ekspertgruppen seg på et tidlig tidspunkt å konsentrere seg om tiltak i barnehagen og grunnskolen. Tiltak i videregående opplæring og videre utdanningsløp er ikke behandlet. Denne avgrensningen skyldes ikke at Ekspertgruppen ikke har tro på at tiltak på disse nivåene ville kunne bidra til sosial utjevning. Endringer i systemer for opptak til både videregående skole og høyere utdanning vil for eksempel kunne ha stor påvirkning på viktige utfall (se for eksempel Gandil og Leuven, 2022). Tiltak for å heve kvaliteten i videregående opplæring vil også kunne ha betydning for gjennomføringen og kvalifiseringen av elever fra lav sosial bakgrunn. Ekspertgruppen oppfordrer derfor utdanningsmyndighetene til å vurdere hvordan den videregående opplæringen kan styrkes for å imøtekomme utfordringer knyttet til sosial utjevning og sosial mobilitet.

Mange av forskjellene og utfallsmålene i denne sene fasen av oppveksten hviler i sterk grad på grunnlaget som er lagt i de tidligere fasene. Ekspertgruppen er av den oppfatning at flere av de mest effektive tiltakene for å øke gjennomføring av videregående opplæring, sikre kvalifisering av en større andel unge til videre utdanning og arbeidsliv, og derigjennom forhindre utenforskap blant unge voksne, er tilgjengelig i barnehager og grunnskoler. Derfor er dette fokuset i denne rapporten.

Ekspertgruppens arbeid har overlappet med ekspertgruppen om barn i fattige familier, som leverte sin rapport i oktober 2023. I deres rapport, «En barndom for livet», ble flere tilstøtende forskningsfelt og tiltak vurdert. I noen tilfeller tilslutter Ekspertgruppen seg anbefalingene i denne utredningsrapporten. I enkelte av disse tilfellene har vi ansett den tidligere publiserte utredningen som å inneholde tilstrekkelig grunnlag for anbefalinger. Dette gjelder særlig vurderingene om behovet for et nytt opptakssystem til barnehager.

Det er også flere andre forhold som kunne vært behandlet i en utredning om barnehagers, skolers og SFOs betydning for sosiale forskjeller, men uten at det har vært kapasitet til å gå inn på disse forholdene. Barnehager og skoler fungerer ikke i et vakuum, men trenger gode støttetjenester som kan bidra med støtte, veiledning og komplementerende kompetanse som pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT), barnevernet og barne- og ungdomspsykiatrien (BUP) mv. I rapporten henvises det til noen slike støttefunksjoner, men Ekspertgruppen har for det meste fokusert på det som foregår i barnehage og skole. For eksempel har ekspertgruppen ikke sett særskilt på barn med tiltak fra barnevernet, et område der det foreligger nylig avgitte offentlige utredninger (NOU 2023: 24 Med barnet hele vegen – Barnevernsinstitusjoner som har barnas tillit). Ekspertgruppen har også unnlatt å gå nærmere inn på samspillet mellom kjønnsforskjeller og sosial ulikhet i skoleprestasjoner. Ekspertgruppen har i liten grad behandlet innholdet i spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning og organiseringen av disse tiltakene, men på dette området inneholder utredningen og anbefalingene noen relevante vurderinger.

1.3 Ekspertgruppens anbefalinger

I forskningslitteraturen har såkalt «fade-out» (eller effektavtagelse på norsk) fått økende fokus. Med dette menes at positive effekter på kortsiktige utfall, av for eksempel tidlig innsats, avtar med tiden. En løsning på denne utfordringen er å rette anbefalingene mot å stimulere ferdigheter som er grunnleggende (versus spesifikke), påvirkbare (mulige å endre) og som ikke ville ha blitt utviklet (iallfall på kort sikt) i fravær av tiltaket (Bailey mfl., 2020). Tiltak rettet mot å utvikle disse ferdighetene vil ha økt sannsynlighet for varige effekter. Ulike sosioemosjonelle ferdigheter (SEL),1 som er gode predikatorer for akademiske ferdigheter og helse (Heckman og Kautz, 2012), oppfyller alle disse betingelsene. Etterspørselen etter sosioemosjonelle ferdigheter i arbeidsmarkedet har også økt betraktelig de siste årene (Deming, 2017; Edin mfl., 2022). Evalueringer av diverse programmer som er utviklet for å trene på slike ferdigheter viser at disse intervensjonene har høy samfunnsøkonomisk nytte (dette er beskrevet i mer detalj i vedlegg 2). En annen måte å imøtekomme utfordringen med effektavtagelse på, er å legge til rette for at skolesystemet fortsetter å følge opp tidligere innsats når barna begynner på skolen.

Med dette som bakgrunn har ekspertgruppen utredet 6 tiltakspakker i barnehagen, skolen og SFO som har som mål å bedre sosiale og emosjonelle og kognitive ferdigheter for målgruppen, barn som i dag ikke får utnyttet sitt potensial i skolen. Disse tiltakspakkene er:

Korte begrunnelser følger under, mens grundig gjennomgang inkludert gjennomgang av kunnskapsgrunnlaget, beregninger av effekter på sosial ulikhet, kostnyttevurderinger og implementeringsforslag følger i kapittel 2, 3 og 4.

Tidlig utvikling har stor betydning for hvordan man gjør det i det senere skoleløpet, og barnehager spiller en viktig rolle for barns tidlige utvikling (Duncan mfl., 2023). Deltagelse i barnehage har positive effekter, og det er særlig gunstig for barn fra lavere sosial bakgrunn (Havnes og Mogstad, 2011; Zachrisson mfl., 2023), spesielt hvis barnehagekvaliteten er høy, se for eksempel Melhuish (2011). Barnehagekvaliteten i Norge har blitt vurdert til gjennomgående å være middels. I tillegg varierer den relativt mye på tvers av avdelinger og barnehager (dette beskrives nærmere i kapittel 2.1.2). Basert på dette anbefaler Ekspertgruppen en rekke kvalitetshevende tiltak, både i barnehagen, men også i overgangen fra barnehage til skole og SFO (tiltak 1–4).

For å øke kvaliteten i barnehagen, anbefaler Ekspertgruppen en pakke av tiltak med fokus både på innhold og rammefaktorer gjennom systematisk profesjonsutvikling av ansatte i barnehagen og systematisk veiledet lek supplert med økt bemanning. Den viktigste innsatsfaktoren for høy kvalitet i barnehagen er de ansatte (Brunsek mfl., 2020) og spesielt kvaliteten på deres interaksjoner med barna. Omsorgsfulle og stimulerende interaksjoner er viktig for alle barn, og har vist seg å ha særlig betydning for barn fra familier med lav sosioøkonomisk bakgrunn. Ved å satse på systematisk profesjonsutvikling og systematisk veiledet lek, samtidig som man øker bemanningsnormen til å gjelde hele barnehagedagen, vil norske barn få et mer likeverdig tilbud der deres grunnleggende behov for støtte til sosioemosjonell og kognitiv utvikling blir bedre ivaretatt. I tillegg kan profesjonsutvikling rette seg mot rutiner for overganger og foreldresamarbeid. Det er god dokumentasjon på at profesjonsutvikling har positive effekter for hele ansattgruppen, blant annet ved at det fremmes kollektive læringsprosesser (Eadie mfl., 2022; Peleman mfl., 2018).

I 2022 gikk 90 prosent av barn i aldersgruppen 1–2 år i barnehage, men barn med lavere sosial bakgrunn er overrepresentert blant de barna som ikke går i barnehage. I tillegg til kulturelle årsaker og preferanser, har Ekspertgruppen sett nærmere på to systemårsaker til at barn fra lavere sosioøkonomisk bakgrunn starter i barnehage senere enn barn fra høyere sosioøkonomisk bakgrunn. Den ene grunnen er at under nåværende regler er barnets fødselsmåned bestemmende for når barnet får tilbud om plass, og fødselsmåned er ujevnt fordelt etter sosial bakgrunn. Den andre grunnen er selve søknadsprosessen. Dette er nærmere beskrevet i kapittel 2.1.1. For at alle barn skal dra nytte av de kvalitetshevende tiltakene som foreslås i barnehagen, ønsker Ekspertgruppen at det legges enda bedre til rette for at barn fra lavere sosial bakgrunn starter i barnehagen når de er 1–2 år. Ekspertgruppen anbefaler derfor at barnehageopptaket skal gjøres løpende og at helsestasjonen eller andre relevante aktører skal bistå familier som trenger hjelp til å søke om plass.

Selv om de fleste barn i Norge går i barnehage året før skolestart, kan overgangen til skole være krevende, spesielt for barn fra lavere sosial bakgrunn. Det kan være ulikhet i modning mellom barn og forskning viser at barn fra lavere sosial bakgrunn i snitt har lavere selvregulering og kognitive ferdigheter i slutten av barnehagetiden. Det kan føre til at negative erfaringer i forbindelse med skolestart skyldes at de er mindre klar for å starte på skolen. For å lette overgangen fra barnehage til skole, spesielt for barn fra lavere sosial bakgrunn, anbefaler Ekspertgruppen at det innføres systematisk veiledet lek, både i det siste året i barnehagen og i det første året på skolen/SFO.

De aller fleste barn i Norge går på SFO, også barn fra lavere sosial bakgrunn, noe som kan tilskrives ulike moderasjonsordninger. Samtidig viser ulike evalueringer at det er mye å gå på når det gjelder kvaliteten på SFO-tilbudet. I tillegg er det stor variasjon på tvers av skoler og kommuner når det gjelder innhold og organisering av SFO-tilbudet. Med dette som grunnlag anbefaler Ekspertgruppen følgende kvalitetshevende tiltak i SFO: Mer systematisk veiledet lek og høykvalitets tilbud om hjelp til skolearbeid i SFO og systematisk profesjonsutvikling av SFO-ansatte.

Forstørr bilde

Foto: Sissel Berg

Mens det har blitt satset mye på å utvikle de beste læremetoder for lesing og regning er vi fortsatt famlende når det gjelder beste metoder for å utvikle sosioemosjonelle ferdigheter (SEL). Forskning viser potensiale for å høste store fordeler av trening på SEL for barns mestring. Både akademiske og sosioemosjonelle ferdigheter kan ha langsiktige positive effekter på blant annet fullføring av videregående opplæring, inntekt, helse og mindre utenforskap. I lys av dette anbefaler derfor Ekspertgruppen at alle skoler må ha systematiske retningslinjer for hvordan skolen skal sørge for at alle barn får utviklet sosiale og emosjonelle ferdigheter (tiltak 5).

For at de universelle tiltakene beskrevet ovenfor skal redusere ulikhet, må de gagne barn fra lavere sosial bakgrunn mest. Kunnskapsgrunnlag beskrevet i kapittel 3 gir grunn til å tro at dette er tilfellet. Samtidig kan det ikke utelukkes at noen barn trenger litt mer stimulering og hjelp til å utnytte de universelle tiltakene enn andre barn. At individ med særlig stor nytte av et tiltak får mer av det eller ekstra hjelp til å få utbytte av tiltaket, er i tråd med prinsippet kalt proporsjonal universalisme. Ekspertgruppen anbefaler to tiltak (tiltak 5–6) rettet spesifikt mot elever som har større behov. Det ene tiltaket går ut på å tilby barn fra lavere sosial bakgrunn tiltak hvor de får trent på å utvikle sine sosioemosjonelle ferdigheter ytterligere. Det andre tiltaket innebærer å tilby elever som skårer lavt på akademiske tester ekstra midlertidig undervisning i små grupper. Det er bred støtte i litteraturen for at disse to tiltakene vil ha positive effekter på både kognitive og sosioemosjonelle ferdigheter.

I tillegg til disse anbefalingene, fremhever Ekspertgruppen noen andre viktige områder som det er viktig at utdanningsmyndighetene følger opp. Disse områdene er: 1) Bedre oppfølging av barn med spesielle behov ved hjelp av et system for å registrere antall timer en elev eller et barnehagebarn mottar spesialundervisning eller spesialpedagogisk hjelp; 2) At det utarbeides planer for hvordan man skal sikre kompetent bemanning i barnehager og skoler både på kort og lang sikt; 3) At det vurderes (igjen) hvorvidt gratis skolemat skal tilbys; og 4) Ekspertgruppen gir støtte til Skjermbruksutvalgets forslag om å evaluere nasjonale retningslinjer, med sikte på å innskrenke uheldig skjermbruk for barn i barnehager og skoler. Grunnen til at disse temaene ikke inngår i selve anbefalingene skyldes at de enten befinner seg litt på sidelinjene til mandatet (for eksempel spesialundervisning, skolemat og mobilforbud), eller er for omfattende til at Ekspertgruppen har rukket å innhente nok bakgrunnsinformasjon til å kunne anbefale et konkret tiltak (sikre kompetent bemanning).

Ekspertgruppen støtter også initiativet som er tatt av andre offentlige utvalg om å etablere nasjonale forløpsregistre om barn i barnehager og skoler. Forslaget er i første omgang å begrense seg til å sammenstille informasjon som allerede er registrert lokalt i kommunene som inneholder informasjon om hvilke barn som går i hvilke barnehager og skoler, til enhver tid. Et godt kunnskapsgrunnlag for å vurdere tiltak i barnehager og skoler forutsetter god forskning på barn i barnehager og skoler. Mulighetene for god forskning på et område styrkes av økt tilgang på gode data. En viktig kilde til informasjon om sosial ulikhet i oppvekst og sosial mobilitet i livsløpet er kvantitative data basert på administrative registre. For barn i skolealder gir resultater på nasjonale prøver og karakterer, koblet til data om foreldre og andre bakgrunnsfaktorer samt registreringer av hendelser videre i utdanningsløpet og senere arbeids-, velferds-, helse- og annen atferd, informasjon om ulikhet og mobilitet. For barnehagebarn finnes det ikke tilsvarende nasjonale datakilder.

Mangel på grunnleggende data om barn i barnehager og skoler er ikke særskilt for problemstillingene i denne utredningen. Samtidig blir problemet satt på spissen når det gjelder behovet for utvikling av kunnskap om ulikhet, fordi det er spesielt krevende å innhente pålitelige og representative data om barn fra lavinntektsfamilier eller med minoritetsbakgrunn.

Datakildene som i dag eksisterer om norske elevers resultater og utvikling har vært uunnværlige for å utføre mange av forskningsstudiene og kartleggingen av sosial ulikhet som denne rapporten bygger på. Ekspertgruppen vil derfor også oppfordre myndighetene til at disse datakildene opprettholdes, videreutvikles og kvalitetssikres slik at dette også er mulig i fremtiden.

1.4 Ekspertgruppens sammensetning og arbeid

Ekspertgruppen har bestått av følgende medlemmer:

• Professor i samfunnsøkonomi, Katrine Løken, NHH, Bergen (leder)
• Førsteamanuensis Astrid Marie Jorde Sandsør, Institutt for spesialpedagogikk, UiO, Oslo
• Professor i pedagogikk, May Britt Drugli, RKBU/NTNU, Trondheim
• Professor i sosiologi, Håkon Leiulfsrud, NTNU, Trondheim
• Professor i samfunnsøkonomi, Manudeep Bhuller, UiO, Oslo
• Professor i pedagogisk psykologi, Ingunn Størksen, Læringsmiljøsenteret, UiS, Stavanger
• Seniorforsker Fartein Ask Torvik, Senter for fruktbarhet og helse, FHI, Oslo

Ekspertgruppens sekretariat har bestått av følgende medlemmer:

• Marte Rønning, seniorforsker, SSB (leder)
• Erlend Magnussen Fleisje, PhD-stipendiat, UiO
• Ferdinand Andreas Mohn, seniorrådgiver i Kunnskapsdepartementet

1.4.1 Ekspertgruppens arbeid, møter og innspill

Ekspertgruppen har hatt ni møter siden oppstarten av arbeidet 20. mars 2023. Noen av møtene har vært digitale halvdagsmøter, noen har vært heldagsmøter i Oslo, og ekspertgruppen har hatt ett todagersmøte i Bergen.

På utvalgets møter har det vært flere eksterne innledere:

• Mari Rege, professor i samfunnsøkonomi, Universitetet i Stavanger
• Thomas Nordahl, professor i pedagogikk, Høgskolen i Innlandet
• Alexander Cappelen, professor i samfunnsøkonomi, NHH
• Kjell Salvanes , professor i samfunnsøkonomi, NHH

Den 21. september 2023 hadde ekspertgruppen et digitalt innspillsmøte med referansegruppen, som besto av representanter for lærerorganisasjoner og andre aktører i sektorene. Deltakerne i møtet var:

• Kristin Holm Jensen, KS
• Jon Kaurel, Utdanningsforbundet
• Ingrid Bjørnevik, Fagforbundet
• Frode Kvittem, Statsforvalteren i Trøndelag
• Lene Bakkedal, Skolenes landsforbund
• Line Andreassen, Utdanningsetaten i Oslo
• Marthea Ål, Elevorganisasjonen
• Jan Erik Buer, Skolelederforbundet
• Wenche Bakkebråten Rasen, Norsk Lektorlag

Det ble opprettet en egen nettside og en egen e-postadresse for ekspertgruppen. På nettsiden ble det oppfordret generelt til å sende inn innspill til ekspertgruppen. Følgende organisasjoner har sendt skriftlige innspill til ekspertgruppen: Redd Barna, Skolenes Landsforbund, Fagforbundet, Lektorlaget, Fug og prosjektleder i «Hvor er mine brødre».2

Ekspertgruppen har også innhentet informasjon fra kommunene Bergen, Drammen, Kristiansand, Oslo, Stavanger og Trondheim. Utvalgslederen og sekretariatet har også hatt møter med Monica Melby-Lervåg (professor ved institutt for spesialpedagogikk, universitetet i Oslo). Utvalgsleder har hatt møter med Mari Rege (professor i samfunnsøkonomi, universitetet i Stavanger) og Henrik Zachrisson (professor ved institutt for spesialpedagogikk, universitetet i Oslo). Sekretariatet deltok på Redd Barnas lansering av rapporten «Kostnader i en skolehverdag. Hva må gjøres for at gratisprinsippet skal følges opp i praksis?», 5. desember 2023.

1.4.2 Eksterne bestillinger

Det fulgte av mandatet at ekspertgruppen ved behov kunne innhente analyser, faglig bistand og innspill underveis. Ekspertgruppen har imidlertid hatt begrenset tid til utredningsarbeidet. Det har derfor ikke vært rom for å bestille større undersøkelser. Ekspertgruppen har bestilt følgende leveranser:

• SSB har produsert diverse deskriptive analyser om ulikhet og mobilitet. Disse analysene er beskrevet i kapittel 2.2.4, og omtalt kort (i andre avsnitt) på side 7. Denne leveransen er tilgjengelig i sin helhet ved forespørsel til Kunnskapsdepartementet.
• Notat om ulikhet og omfordeling, Gaute Torsvik og Morten Håvarstein. Dette notatet inngår som vedlegg 1 i rapporten.
• Beregning av langtidsvirkninger av tiltak i utdanningssystemet, Manudeep Bhuller og Erlend Fleisje. Dette notatet inngår som vedlegg 2 i rapporten.

1.5 Relevante utredninger og prosesser

Det har blitt gjennomført en rekke relevante utredninger forut for, og parallelt med denne ekspertgruppens arbeid. Utredningene av særlig relevans er:

• Ekspertgruppen om barn i fattige familier la 17. oktober 2023 frem sin rapport «En barndom for livet». Ekspertgruppen ble oppnevnt av Støre-regjeringen i august 2022 og målet for arbeidet har vært å vurdere hvordan den offentlige innsatsen bør prioriteres for å styrke oppvekstsvilkårene for barn i fattige familier på kort sikt, og forebygge at fattigdom går i arv på lengre sikt.
• Utvalget for etter- og videreutdanning i barnehage og skole: Utvalget overleverte NOU 2022: 13 Med videre betydning – Et helhetlig system for kompetanse- og karriereutvikling i barnehage og skole den 28. september 2022. Utvalget foreslår flere tiltak for å etablere et helhetlig og varig system for kompetanse- og karriereutvikling i barnehage og skole.
• Skjermbrukutvalget har i oppdrag å se på konsekvenser av barn og unges skjermbruk og foreslå tiltak. Utvalget leverte en delrapport i form av temanotater (ikke i NOU-serien), den 15. desember 2023. Utvalgets endelige anbefalinger vil legges frem som en NOU innen 1. november 2024.

Det pågår også flere utredningsprosesser parallelt med ekspertgruppens arbeid hvor det ennå ikke foreligger en ferdig innstilling eller rapport.

• Det pågår et arbeid med ny forskrift til opplæringsloven og ny forskrift til privatskoleloven.
• Kunnskapsdepartementet har varslet at regjeringen vil legge fram en stortingsmelding våren 2024 om 5. til 10. trinn. Hovedmålet for meldingen er å utforske og beskrive hvordan skolen i større grad kan ivareta og fremme elevenes motivasjon, mestring, læring og utvikling.
• Kunnskapsdepartementet har varslet at de vil legge fram en stortingsmelding våren 2024 om profesjonsutdanninger, inkludert lærerutdanningene.
• Kompetansebehovsutvalget (KUB) er videreført fra 2021 til 2027, og skal levere en hovedrapport annet hvert år, i tillegg til rapporter, artikler og dokumenter de initierer selv.
• Som en del av regjeringens arbeid med mer overordnet styring av lærerutdanningene (Rammeplanarbeidet) er det satt ned en ekspertgruppe som skal se på styring av lærerutdanningene. Ekspertgruppen skal se på hvordan styringen kan bli mer overordnet. Ekspertgruppen skal levere sin sluttrapport innen 1. juni 2024.