1 Utgangspunkt for arbeidet

Stortinget vedtok i revidert nasjonalbudsjett for 2025 at det skal nedsettes en hurtigarbeidende partssammensatt arbeidsgruppe for å utrede hvordan innføre gratis barnehageplass for alle barn i Norge, jf. Meld. St. 2 (2024–2025) Revidert nasjonalbudsjett 2025 og Innst. 540 S (2024–2025). For konkret vedtakstekst, se boks 1.1.

Kunnskapsdepartementet oppnevnte arbeidsgruppen 4. september 2025 og legger til grunn at mandatet er beskrevet i vedtaket. Arbeidsgruppen er partssammensatt og består av:

• Anne Hjermann, leder
• Tor Eirik Toft Rasmussen, Foreldreutvalget for barnehage (FUB)
• Nicolai Christian Stensig, Utdanningsforbundet (UDF)
• Christian Weisæth Monsbakken, KS (Kommunesektorens organisasjon)
• Jennie Furulund, Private Barnehagers Landsforbund (PBL)
• Anne Green Nilsen, Fagforbundet

Denne første rapporten er et grunnlagsdokument for arbeidsgruppas videre arbeid, og gir en oversikt over sentrale temaer som er relevante for arbeidet. Det som presenteres er ikke uttømmende, men skal bidra til å ramme inn og belyse viktige sider ved barnehagesektoren.

Rapporten består av tre kapitler. Det første kapittelet gjør rede for arbeidsgruppens forståelse av mandatet. Deretter følger en kort gjennomgang av barnehagens formål, innhold og kvalitet, og barnehagens betydning i samfunnet. For å sette dagens situasjon i kontekst, avsluttes kapittelet med et innblikk i sektorens utvikling frem til i dag.

I kapittel to utdyper vi situasjonsbeskrivelsen i barnehagesektoren i dag, i tråd med mandatet. I kapittel tre gir vi noen frempek til målsettinger og problembeskrivelser som vi vil arbeide videre med, og som vil bli nærmere drøftet i sluttrapporten som etter planen legges frem i mai 2026.

1.1 Arbeidsgruppens forståelse av mandatet

Arbeidsgruppen er bedt om å utrede hvordan gratis barnehage kan innføres. Å gå fra en ordning med foreldrebetaling til gratis barnehage kan gjennomføres på ulike måter. Vi vil gjøre rede for ulike modeller og vise hvordan de ulike modellene kan virke i lys av konsekvenser gratis barnehage kan gi.

Mandatet fremhever at gratisprinsippet skal være førende for gruppens arbeid. Vi vil derfor gi en nærmere beskrivelse av hva gratisprinsippet innebærer, hvordan bestemmelsen skal forstås etter opplæringsloven og hva et gratisprinsipp kan innebære for barnehagesektoren.

Barnehagen er en bærebjelke i det norske samfunnet for å nå viktige målsettinger. Målsettingene gjelder det enkelte barn og familiene, barnehagesektoren og en rekke samfunnsområder. Selv om målsettingene har bred oppslutning, viser tilstandsbeskrivelser at barnehagesektoren står overfor flere utfordringer som skaper bekymring. Arbeidsgruppen tar utgangspunkt i eksisterende kunnskapsgrunnlag, erfaringer og ordninger, og har som mål å gi en dekkende beskrivelse av de konkrete områdene mandatet spiller opp til. Beskrivelsen av disse områdene legger vi til grunn for hvilken betydning en gratis barnehage kan ha. I tillegg trekkes det fram i mandatet at vi kan se til andre relevante forhold som kan påvirkes av innføring av gratis barnehage. Vi ser barnehagesektorens spenninger og utfordringer i stort. Mandatet gir også rom for å peke på tiltak utover gratis barnehage, som vil ha betydning for barn, foreldre og for sektoren.

Mandatet er omfattende, og arbeidsgruppen legger til grunn at medlemmene får fremmet sine synspunkter og perspektiver på de ulike områdene.

1.2 Barnehagens formål

En god barndom er viktig for at barn skal ha det godt her og nå, men også for å legge grunnlaget for livslang læring, et godt liv og deltakelse i fremtidens samfunn. En viktig samfunnsoppgave er derfor å bidra til at alle barn får en god start i livet. Nesten alle barn i førskolealder går i barnehage, og det barna opplever i barnehagen har stor betydning. Derfor er kvaliteten på barnehagetilbudet viktig for barna og familiene her og nå, og har betydning for hvordan det går med barna senere i livet. Barnehagen skal være en pedagogisk virksomhet og gi barn muligheter for lek, livsutfoldelse og meningsfylte opplevelser og aktiviteter (Barnehageloven, 2005, § 2).

Barnehagen har også en helsefremmende og forebyggende funksjon, og skal bidra til å utjevne sosiale forskjeller (Barnehageloven, 2005, § 2 sjette ledd). Barnehagen er en viktig arena for integrering, og den kan bidra til språkutvikling, trivsel og sosialisering.

Alle barnehager skal bygge på verdigrunnlaget som er fastsatt i barnehageloven, forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver (heretter omtalt som rammeplanen) og internasjonale konvensjoner som Norge har sluttet seg til, slik som FNs barnekonvensjon. Norge har, med bakgrunn i urfolks særlige rettigheter, en særlig forpliktelse til å ivareta samiske barns og foreldres interesser, jf. Grunnloven § 108, Barnekonvensjonen art. 30 og ILO-konvensjonen.

1.3 Innhold og kvalitet i barnehagen

Det er barnehageloven og rammeplanen som setter krav og rammer for barnehagetilbudet og kvaliteten i barnehagen (Barnehageloven, 2005; Forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver, 2017). Barnehagen skal være en pedagogisk virksomhet med en helhetlig tilnærming til barnas utvikling, og som anerkjenner og ivaretar barndommens egenverdi. Rammeplanen gir tydelige føringer for barnehagens innhold og oppgaver der lek, omsorg, læring og danning skal ses i sammenheng. Det er ulike aktører med ulike ansvarsområder i barnehagesektoren. Se boks 1.3 for en oversikt.

Rammeplanen gir føringer for samiske barnehager, samiske avdelinger og tilbudet til samiske barn. Samiske barnehager og avdelinger skal fremme barnas samiskspråklige kompetanse, styrke barnas samiske identitet og videreføre samiske verdier, samisk kultur og tradisjonskunnskap (Forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver, 2017). Samisk skal være hovedspråket i samiske barnehager. Formålet om å styrke barnas identitet i et barnehagemiljø med samisk språk og samisk kultur må stå i barnehagens vedtekter. Kommunene har ansvar for at samiske barn i samiske områder får et barnehagetilbud basert på samisk språk og kultur.

Barnehagens tilbud skal bygge på verdier som omsorg, respekt, likeverd og fellesskap. Den skal fremme demokrati, inkludering og bærekraft. Barna skal få utvikle skaperglede, undring, og lære å ta vare på seg selv, hverandre og naturen – i et trygt og stimulerende fellesskap. Barnekonvensjonen, barnehageloven og rammeplanen gir barn rett til å medvirke i barnehagen, og barns medvirkning skal prege den pedagogiske praksisen. Alle barn skal få erfare å få innflytelse på det som skjer i barnehagen og få mulighet til å delta aktivt i å planlegge og vurdere barnehagens innhold. Gjennom arbeid med rammeplanens fagområde «Nærmiljø og samfunn» skal barnehagen bidra til at barna blir kjent med at samene er Norges urfolk, og at barna får kjennskap til samisk kultur. Barna skal også få kjennskap til nasjonale minoriteter.

Barnehager av god kvalitet kjennetegnes av høy personaltetthet, stabilt personale og kompetente ansatte. Personalets kompetanse er den viktigste enkeltfaktoren for at barnehagen skal kunne gi et tilbud av god kvalitet til alle barn (Bjørnestad & Os, 2018; Evertsen et al., 2015; Løkken et al., 2018). Å styrke kompetansen i barnehagen og legge til rette for barnehagene som lærende organisasjoner er derfor nøklene til god pedagogisk kvalitet.

Formålsparagrafen for barnehagen og rammeplanen forutsetter et nært samarbeid mellom foreldrene og barnehagen, både på individnivå og med foreldrene som gruppe. Foreldre har rett til å medvirke i vurdering og planlegging av barnehagens arbeid, og de kan bidra i barnehagens kvalitetsarbeid. Forskning viser at et godt samarbeid mellom barnehagen og foreldre, er viktig for å skape et godt omsorgs- og læringsmiljø i barnehagen (Evertsen et al., 2015). I tillegg til at formålsparagrafen fremhever samarbeidet, skal § 4 i barnehageloven om foreldreråd og samarbeidsutvalg sikre samarbeidet med barnas hjem.

1.4 Barnehagens betydning i samfunnet

De første leveårene i barns liv former grunnlaget for videre utvikling og livsmestring og påvirker hvordan vi klarer oss i samfunnet. Barn som er trygge og får mulighet til lek og vennskap, har med seg dette resten av livet. Barn som opplever mestring og utforskning får et godt grunnlag for videre utvikling og læring. Barn som erfarer å lære og leke sammen, har med seg verdier som respekt og toleranse for andre.

Norge er et land med relativt lav sosial og økonomisk ulikhet, selv om den har vært økende de siste årene. Høy tillit mellom folk og til myndighetene bidrar til å skape en god ramme rundt barn og unges oppvekstsvilkår. Barnehagen er en av samfunnets viktigste fellesarenaer som skal bygge opp under barndommens egenverdi og sikre en god start og like muligheter for alle, uavhengig av bakgrunn og forutsetninger. Barnehagen som fellesarena kan også bidra til nettverksbygging og tillit til det norske samfunnet for familiene.

Barnehagen er første trinn i utdanningsløpet. Det pedagogiske tilbudet barna får i barnehagen er med på å legge grunnlaget for videre utdanning og arbeid. Et godt tilbud til barn i førskolealder vil kunne redusere sosiale ulikheter i resten av utdanningsløpet, gitt at kvaliteten er høy. For å oppfylle disse intensjonene kreves nok ansatte og et kompetent personale med kunnskap om barn og barndom.

Et annet viktig mål med barnehagene er å sikre et godt og tilgjengelig tilbud som muliggjør foreldres deltakelse i arbeidsliv og utdanning. Barnehagene er derfor en viktig velferdstjeneste som bidrar til likestilling, verdiskapning og integrering. Svak eller manglende tilknytning til arbeidslivet er en viktig årsak til lav inntekt. Det å vokse opp i en lavinntektsfamilie har betydning for barnas egen deltakelse i arbeidslivet senere. Å sørge for at flere foreldre kommer i arbeid eller utdanning er derfor sentralt for å fremme like muligheter for barn gjennom oppveksten.

1.5 Barnehagesektorens utvikling

Barnehagesektoren har vært igjennom store endringer siden den første barnehageloven trådte i kraft 1975, og barnehagene har fått en stadig større og viktigere plass i samfunnet. Barnehagen er en del av det norske utdanningssystemet. I 2005 ble ansvaret for barnehagesektoren flyttet fra Barne- og familiedepartementet til det som i dag er Kunnskapsdepartementet. Overføringen var en viktig milepæl i barnehagens profesjonalisering, og har bidratt til å posisjonere barnehagen som en tydelig del av det nasjonale utdanningsløpet.

På 1990-tallet ble det gjennomført flere betydningsfulle reformer som har hatt stor innvirkning på barnehagesektoren. En av de mest sentrale endringene var at alder for skolestart ble senket fra sju til seks år høsten 1997. Dette førte til at det ble frigjort en stor andel barnehageplasser. I tillegg ble det innført viktige familiepolitiske tiltak, blant annet utvidede rettigheter til foreldrepermisjon i forbindelse med svangerskap og fødsel. Disse endringene påvirket behovet for barnehageplasser og medførte nye utfordringer for både kommunale og private barnehageeiere og for den enkelte barnehage. Det ble behov for å gjennomføre tilpasninger og omstillinger på flere områder – økonomisk, organisatorisk og pedagogisk (St.meld. nr. 27 (1999–2000)). I det følgende vil vi trekke frem noen beslutninger og utviklingstrekk som har hatt særlig betydning for hvordan barnehagesektoren ser ut i 2025.

Barnehageforliket

1. juni 2002 inngikk Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti en avtale om finansiering og styring av barnehagesektoren (barnehageavtalen). Regjeringen Bondevik II ble bedt om å komme tilbake med forslag til hvordan avtalen kunne gjennomføres. Våren 2003 la regjeringen Bondevik II frem St.meld. nr. 24 (2002–2003) Barnehagetilbud til alle – økonomi, mangfold og valgfrihet og Ot.prp. nr. 76 (2002–2003) Om lov om endringer i lov 5. mai 1995 nr. 19 om barnehager (barnehageloven) . Utfallet av Stortingets behandling ble et bredt politisk forlik om endringer i økonomiske og juridiske virkemidler i sektoren i daværende stortingsperiode (barnehageforliket). Hovedmålene i forliket var full barnehagedekning, maksimalpris på foreldrebetalingen og likebehandling av private og offentlige barnehager (St.meld. nr. 24 (2002–2003)). Virkemidlene var økt statlig satsing og et forsterket kommunalt ansvar for barnehagesektoren. Forliket ble en invitasjon til private aktører om å bidra aktivt til å løse en av Norges viktigste politiske utfordringer om å få på plass flere barnehageplasser.

Fra 2004 fikk private barnehager driftstilskudd tilsvarende 80 prosent av kostnadene i kommunale barnehager, noe som bidro til en kraftig vekst i sektoren (Moafi et al., 2022). I perioden fra 2003 til 2008 ble det etablert hele 781 nye barnehager (13 prosent økning fra 2003), hvorav 610 var private. Dette innebar at private aktører sto for omtrent 80 prosent av veksten. Allerede i 2006–2007 utgjorde private barnehager over halvparten av alle barnehager i landet.

Barnehagelov og rammeplan

Den første norske loven om barnehager trådte i kraft i 1975 og definerte barnehagen som en pedagogisk institusjon (Barnehageloven, 1975). I 1995 ble ny barnehagelov vedtatt, med en ny bestemmelse som ga Kunnskapsdepartementet adgang til å fastsette en egen rammeplan for barnehagen som forskrift til loven (Barnehageloven, 1995). Dette ble gjort ut i fra et mål om å tydeliggjøre og konkretisere barnehagens rolle og oppgaver ovenfor barna og foreldrene. I 1996 trådte den første rammeplan for barnehagen i kraft. Rammeplanen var viktig for å sikre likeverdige barnehagetilbud av god kvalitet og ga barnehagens personale et forpliktende samfunnsmandat. Ti år senere kom revidert rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver, fastsatt i 2006. Deretter ble det gjort noen justeringer i rammeplanen i 2011 før gjeldende rammeplan kom i 2017 (Meld. St. 19 (2015–2016)) .

Barnehagedeltakelse og foreldrebetaling

Barnehagedeltakelsen har gått betydelig opp siden 1980-tallet (Utdanningsdirektoratet, 2019). I 1980 gikk 19,3 prosent av barn i alderen ett til fem år i barnehage. I 2024 gikk 94,3 prosent i barnehage (Utdanningsdirektoratet, 2025d). I 2024 gikk 89,5 prosent av de minoritetsspråklige barna i alderen ett til fem år i barnehage, en økning på 11,9 prosentpoeng fra 77,6 prosent i 2015 (Statistisk sentralbyrå, 2025c). 1 Økningene skyldes både utviklingstrekk i samfunnet, som økt arbeidsdeltakelse for kvinner, og ulike politiske virkemidler som redusert foreldrebetaling, og økt tilgang og rett til barnehageplass. Kontantstøtten ble innført 1. august 1998. Den gjaldt da for barn som var 13 til 23 måneder gamle og som ikke hadde fulltidsplass i barnehage med statlig driftstilskudd. Ordningen ble senere utvidet til også å gjelde toåringer fra 1. januar 1999, men har siden blitt justert flere ganger, både i omfang og beløp.

Utvidelsen av retten til barnehageplass har skjedd gradvis siden barnehageforliket i 2003, da målet om full barnehagedekning ble satt. I 2009 var kapasiteten i barnehagesektoren bygd godt nok ut til at det var mulig å innføre rett til barnehageplass. Da fikk barn som fylte ett år senest innen utgangen av august det året det ble søkt om plass for, rett til plass fra august. Kunnskapsdepartementet uttalte i lovens forarbeider i Ot.prp. nr. 52 (2007–2008) at «det er fornuftig å innføre en rett til barnehageplass som er i samsvar med dagens praksis vedrørende opptak til barnehage, og derfor er en forpliktelse som kommunen kan håndtere». Videre mente departementet at det inntil videre måtte «være opp til kommunene å øke ambisjonsnivået utover plikten».

Siden innføringen av retten til plass i 2009 har retten blitt utvidet i to omganger, henholdsvis i 2016 og 2017. I 2016 ble retten utvidet slik at barn født i september og oktober fikk rett til barnehageplass fra den måneden de fyller ett år (Prop. 103 L (2015–2016)). Retten ble ytterligere utvidet i 2017, slik at også barn født i november fikk rett til plass i barnehage innen utgangen av den måneden barnet fyller ett år (Prop. 101 L (2016–2017)).

Figur 1.1 Andel barn som går i barnehage – historisk utvikling

Kilde: Utdanningsdirektoratet (2019); Utdanningsdirektoratet (2025d)

Maksimalpris i barnehage ble innført i forbindelse med barnehageforliket i 2003. Maksimalprisen i 2004 ble satt til 2 750 kroner per måned, noe som innebar en betydelig reduksjon i foreldrebetalingen for barnehage. Maksimalprisen blir fastsatt i Stortingets årlige budsjettvedtak (Forskrift om foreldrebetaling i barnehager, 2006, § 1).

I 2015 ble det innført en ny nasjonal ordning for foreldrebetalingen som skulle sikre at ingen husholdninger bruker mer enn 6 prosent av deres samlede inntekt på en barnehageplass, opp til en gitt maksimalsats (Sandstå, 2025). Denne har siden blitt justert flere ganger, og er i dag regulert i Forskrift om foreldrebetaling i barnehager (2006, § 3b).

I 2015 ble det også innført gratis kjernetid på 20 timer per uke for alle fire- og femåringer (eller barn med utsatt skolestart) i familier med lav inntekt (Forskrift om foreldrebetaling i barnehager, 2006, §3d; NOU 2017: 6). I tillegg gis det søskenmoderasjon dersom familien har flere barn i barnehagen samtidig og foreldrefradrag for legitimerte utgifter til pass og stell av barn.

Figur 1.2 Utvikling i maksimal foreldrebetaling over tid

Kilde: Kunnskapsdepartementet, upublisert

Kompetanseutvikling i barnehagene

Personalet i barnehagen består av barnehagelærere, barne- og ungdomsarbeidere, ansatte med annen pedagogisk utdanning, assistenter og annet personale.

Pedagogiske ledere og styrere som jobber i barnehage, må ha utdanning som barnehagelærer. 2 Pedagogisk leder er gitt et særlig ansvaret for å iverksette rammeplanens mål og intensjoner og lede det pedagogiske arbeidet i barnehagen. Barnehagelærerutdanningen har over de siste tre tiårene gjennomgått omfattende strukturendringer. Fra 1971 til 2013 var førskolelærer navnet på den profesjonen som i dag heter barnehagelærer. Det var tidligere en toårig førskolelærerutdanning som fra slutten av 1970-årene og inngangen til 1980-årene ble til en treårig profesjonsutdanning. Fra 2006 ble den treårige førskolelærerutdanningen til en bachelorgrad. Som følge av ny rammeplan for barnehagelærerutdanning som trådte i kraft i 2012, endret utdanningen navn fra førskolelærerutdanning til barnehagelærerutdanning. I 2013 gjennomgikk barnehagelærerutdanningen en større reform, hvor utdanningen gikk fra disiplinfag til innføring av kunnskapsområder. Reformen var delvis begrunnet i et behov for å tilpasse utdanningen til en tverrfaglig yrkespraksis i barnehagene.

I Reform 94 ble lærlingeordningen lansert også for barne- og ungdomsarbeiderne. Barne- og ungdomsarbeideren skal bidra til tilrettelegging og gjennomføring av pedagogiske tilbud for barn og unge i alderen 0–18 år. De kan jobbe i barnehager, skoler, skolefritidsordninger, fritidsordninger og andre kommunale etater. Utdanning til barne- og ungdomsarbeider skjer gjennom videregående skoler eller gjennom praksiskandidatordningen, inkludert fagbrev på jobb. De aller fleste med fagbrev i barne- og ungdomsarbeiderfaget jobber i barnehage. Oppmerksomheten på barne- og ungdomsarbeideren som en ressurs i barnehagen, har vært økende gjennom 2000-tallet. Dette kommer til utrykk gjennom fokus på rekruttering og utdanning av denne yrkesgruppen til barnehagene i ulike kompetansestrategier fra regjeringen fra 2007 og til i dag. I NOU 2012: 1 ble det foreslått å lovpålegge at barne- og ungdomsarbeidere skulle utgjøre 25 prosent av barnehagens grunnbemanning, men dette forslaget ble ikke tatt til følge.

Gjennom 1990-årene ble det satset på utviklingsarbeid i barnehagesektoren for å styrke kompetansen i kommunene og blant barnehagepersonalet. I St.meld. nr. 27 (1999–2000) varslet regjeringen Bondevik I en treårig kvalitetssatsing i perioden 2001–2003. Det viktigste målet for satsingen var at alle barnehager skulle etablere redskaper for å opprettholde og videreutvikle kvaliteten i løpet av 2003.

Den første strategien for kompetanseutvikling i barnehagesektoren kom i 2007 (Kunnskapsdepartementet, 2007). Målet var å videreutvikle barnehagen som lærende organisasjon, og gjennom kompetanseutvikling av de ansatte styrke barnehagen som pedagogisk institusjon og de ansattes yrkesstatus. Deretter har strategien blitt revidert i flere omganger, og satsing på kompetanseutviklingen i barnehagesektoren har økt.

Den regionale ordningen for kompetanseutvikling i barnehager ble etablert i 2018. Ordningen var en videreutvikling av statsforvalternes forvaltning av statlige midler til barnehagebaserte kompetansetiltak, kompetansehevingsstudier for assistenter, barnehagefaglig grunnkompetanse og fagbrev på arbeidsplassen. Målet var å utvikle kompetansen og kvaliteten i barnehagene gjennom kollektiv kompetanseutvikling. Ordningen skulle også bidra til tettere samarbeid mellom barnehagene og barnehagelærerutdanningene, gjennom partnerskap mellom barnehagesektoren og universitet og høyskolene.

Som en del av ordningen ble det etablert samarbeidsfora i hvert fylke. Disse var en videreutvikling av nettverkene som statsforvalterne allerede hadde lang erfaring med å koordinere. Omfanget og midlene til kompetanseutvikling på barnehageområdet har økt betraktelig siden 2010. I 2025 ble det innført et nytt helhetlig system for kompetanse- og karriereutvikling i barnehage, grunnskole, videregående opplæring og opplæring for voksne (Kunnskapsdepartementet, 2025).

Bemanning

Siden 1975 har barnehageloven hatt et krav om at bemanningen i barnehagen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Dette var lenge den eneste bestemmelsen som regulerte grunnbemanningen i barnehagene. I 2018 ble det vedtatt en bemanningsnorm, som er en minimumsnorm for grunnbemanningen og et minstekrav til antall årsverk. I tillegg ble kravet til pedagoger i barnehagene skjerpet fra 1995 gjennom en pedagognorm, som ble videre innskjerpet i 2018. Dagens regelverk er omtalt i kapittel 2.

Det samiske barnehagetilbudet

I Kautokeino ble den første barnehagen for samiske barn opprettet i 1969 (Kunnskapsdepartementet, 2023). Kommunens ansvar for å tilrettelegge for samiske barnehagetilbud i forvaltningsområdet for samiske språk ble nedfelt i barnehageloven i 1996. Rammeplanen understreker at barnehager med samiske barn, skal fremme barnas samiskspråklige kompetanse, styrke samisk identitet og videreføre samiske verdier, kultur og tradisjonskunnskap. Rammeplanen er tydelig på at samiske barn i barnehagen skal få støtte til å bevare og utvikle sitt språk, sin kunnskap og sin kultur uavhengig av hvor i landet de bor. For samiske barn utenfor forvaltningsområdet for samiske språk skal innholdet i tilbudet tilpasses barnas samiske bakgrunn, jf. barnehageloven § 10 tredje ledd.

Demografisk utvikling

Barnehagesektoren påvirkes i dag og fremover av demografiske endringer som blant annet migrasjon, lave fødselstall og en aldrende befolkning. I løpet av de siste 15 årene har fødselstallene falt betydelig. Samlet fruktbarhetstall i Norge 3 har falt fra 1,98 barn per kvinne i 2009 til 1,44 barn per kvinne i 2024 (Fødetallsutvalget, 2024). Det var imidlertid en økning i fruktbarheten i 2024 for første gang siden 2009, med unntak av pandemiåret i 2021 (Sørlien, 2025). Økningen fortsatte i første halvår i 2025, der økningen var størst i Nord-Norge (Folkehelseinstituttet, 2025). Selv om fruktbarheten kan se ut til å være på vei oppover, er det viktig å understreke at samlet fruktbarhetstall fortsatt er lavt (Sørlien, 2025). Fødetallsutvalget (2024) påpeker at dersom trenden med lave fødselstall vedvarer, vil det få store konsekvenser for befolkningens størrelse og sammensetning. Dette vil kunne forsterke til mangelen på kompetent arbeidskraft (Meld. St. 31 (2023–2024)).

Figur 1.3 Utvikling i antall barn 0–5 år fra 2003–2025

Kilde: Statistisk sentralbyrå (2025e)

Figur 1.3 viser utviklingen i antall barn fra 0-5 år fra 2003 frem til i dag. Figuren viser den nedadgående utviklingen siden omtrent 2014, etter en periode med vekst fra omtrent 2007.

Figur 1.4 Fremskrevet folkemengde 0–5 år etter fylke fra 2024–2050, hovedalternativet 4

Kilde: Statistisk sentralbyrå (2025g)

Figur 1.4 viser prosentvis endring i regionale befolkningsfremskrivinger i alderen 0-5 år fra 2024 til 2050 fordelt på fylker i Norge. Figuren viser en forventet befolkningsvekst i de fleste fylker og en nedgang i Nordland, Møre og Romsdal, Rogaland og Finnmark. Regionale befolkningsfremskrivinger er beregninger av hvordan befolkningen i Norges fylker utvikler seg fremover, gitt ulike forutsetninger om fruktbarhet, dødelighet, flytting, innvandring og utvandring. Fremskrivingene er mer usikre jo lenger frem i tid de gjelder.