2 Situasjonsbeskrivelse

Dette kapittelet gir en overordnet situasjonsbeskrivelse av barnehagesektoren i tråd med mandatet. Dette inkluderer en beskrivelse av dagens barnehagetilbud, tilgjengelighet og deltakelse, personalet og bemanningssituasjonen i sektor, opptak av barn og rett til barnehageplass, finansiering av barnehagesektoren og gratisprinsippet i utdanningssektoren. Redegjørelsen bygger på offentlig tilgjengelig statistikk og informasjon og inneholder ikke vurderinger eller drøftinger.

2.1 Dagens barnehagetilbud

I Norge er det omtrent 5200 barnehager. I 2024 var 49 prosent av barnehagene kommunale, mens 51 prosent var private (Utdanningsdirektoratet, 2025b). Denne fordelingen, med omtrent halvparten kommunale og private barnehager, har vært stabil de siste 20 årene. 51 prosent av barna går i kommunale barnehager, noe som henger sammen med at de kommunale barnehagene i gjennomsnitt er litt større (Utdanningsdirektoratet, 2025d). I 2021 var det 20 samiske barnehager og 9 barnehager med samisk avdeling (Utdanningsdirektoratet, 2022b).

Mellom 2014 og 2024 har det blitt omtrent 800 færre barnehager i Norge. Nesten samtlige av barnehagene som har blitt borte, var barnehager med en barnegruppe på 25 barn eller færre. Antallet barnehager med flere enn 76 barn har holdt seg rundt 1000. Det er flest barnehager som har enten 26–50 eller 51–75 barn. Se figur 2.1 for utviklingen av antall barnehager etter antall barn i barnehagen.

I tillegg til ordinære barnehager finnes det fortsatt enkelte familiebarnehager, og de er med på å oppfylle retten til plass. Familiebarnehager er en driftsform med særegne krav, som at barnehagen fortrinnsvis skal være i bebodde hjem, og normalt kan ha maksimalt fem barn. Det er ikke samme krav til pedagogisk bemanning som i ordinære barnehager. I 2024 gikk 0,8 prosent av barna i en familiebarnehage (Utdanningsdirektoratet, 2025b).

Åpne barnehager er et pedagogisk tilbud der foreldrene er sammen med barna sine i barnehagen. Barna har ikke fast plass, men kan møte opp sammen med foreldrene innenfor åpningstiden til den åpne barnehagen. Dette tilbudet er ikke en del av det ordinære barnehagetilbudet, og retten til plass kan ikke oppfylles gjennom åpne barnehagetilbud. Kommunen har ikke plikt, men mulighet til å gi et slikt tilbud. Tilbudet er ofte gratis, eller foreldrene betaler en lav sum per gang. Private åpne barnehager som er godkjent etter barnehageloven, mottar tilskudd fra kommunen.

Figur 2.1 Antall barnehager etter antall barn i barnehagen, 2014–2024

Kilde: Utdanningsdirektoratet (2025b)

Åpningstider

Alle barnehager skal ha vedtekter, jf. barnehageloven § 8. Vedtektene skal gi opplysninger som er av betydning for foreldrenes forhold til barnehagen. Dette inkluderer opplysninger om barnehagens åpningstid.

Fra 1. august 2026 får kommunen hjemmel til å gi lokal forskrift om krav til åpningstider for barnehagene i kommunen (Innst. 510 L (2024–2025)). Dette begrenser ikke private barnehagers mulighet til å ha lenger åpent enn kommunale barnehager eller færre uker feriestengt. Hjemmelen kan kun benyttes for å gi forskrift om minimum åpningstid og maksimum feriestengt i kommunen.

Det er forskjeller i barnehagenes åpningstider, både innad i kommunene, men også i landet. Forskjellene er likevel ikke store. En barnehage er vanligvis åpen mellom 7 og 11 timer om dagen, og snittet i landet ligger på 9,6 timer (Utdanningsdirektoratet, 2025g).

Barnehagene i de minst sentrale strøkene er åpne omtrent en halvtime kortere enn i de mer sentrale strøkene med unntak av Oslo og områdene rundt (Utdanningsdirektoratet, 2025g). Det er også store ulikheter mellom de ulike fylkene, der barnehagene i Østfold ligger klart på topp. 5 Barnehagene i Troms og Finnmark har de korteste åpningstidene.

2.2 Tilgjengelighet og deltakelse

Det er et uttalt mål at barn i hele Norge skal ha tilgang til et likeverdig barnehagetilbud av høy kvalitet (Kunnskapsdepartementet, 2023). Det er likevel flere faktorer som påvirker en families beslutning om å benytte seg av barnehagetilbudet. Det kan være både økonomiske, praktiske og verdimessige grunner. Det er i tillegg geografiske forskjeller i deltakelse i barnehage. Familiens økonomi og avstand til barnehagen kan avgjøre hvor tilgjengelig barnehagetilbudet reelt oppleves av foreldrene. Språk og mangel på kunnskap om systemet kan også være barrierer.

Det å gå i gode barnehager bidrar til viktige utviklingsmuligheter for barn. Deltakelsen i barnehage er likevel lavere for barn med lav sosioøkonomisk bakgrunn og barn med minoritetsspråklig bakgrunn, som kan ha særlig utbytte av tilbudet. Det er også forskjeller i når barn begynner i barnehage og hvilke barnehager de går i.

Deltakelse

De fleste barn i barnehagealder går i barnehage. Nesten alle barn som går i barnehagen, har en heltidsplass. Praksisen for deltidsplasser kan variere fra kommune til kommune, og mange barnehager tilbyr ikke deltidsplass. Ved utgangen av 2024 gikk omtrent 266 000 barn i barnehage (Statistisk sentralbyrå, 2025a). 920 av disse gikk i en samisk barnehage eller en barnehage med samisk avdeling (Barnehagefakta, u.å.). Det går færre barn i barnehage i 2024 enn i 2015, blant annet fordi barnekullene er blitt mindre. Samtidig går en større andel barn i barnehagen i 2024 (94,4 prosent) enn i 2015 (90,4 prosent). Sammenligner vi med 2005 har dekningsgraden økt med omtrent 18 prosentpoeng.

Tallene for 2024 viser at det er lavest andel av ettåringer og barn under ett år som går i barnehage (se tabell 2.1). Fra 2 år går de aller fleste barn i barnehage, og blant femåringene er det kun 2,3 prosent som ikke går i barnehage. Tabell 2.3 viser at 89,5 prosent av de minoritetsspråklige barna mellom 1 til 5 år gikk i barnehage i 2024 (Utdanningsdirektoratet, 2025d).

Vi ser størst regionale forskjeller i deltakelse blant de yngste barna, noe som henger sammen med at den generelle deltakelsen i hele landet er større for de eldste barna. 6 Finnmark har høyest deltakelse for ettåringene, med 85,6 prosent. Agder ligger lavest med 72,3 prosent. Dette er omtrent 6 prosentpoeng lavere enn neste fylke, Buskerud, der deltakelsen blant ettåringene ligger på 78,1 prosent. Dette jevner seg ut når barna blir 2 år, men slik som for ettåringene, har også toåringene lavest deltakelse i Agder.

Tabell 2.1 Dekningsgrad, 2005–2024

Kilde: Statistisk sentralbyrå (2025a)

Sentralitetsklasse er SSBs klassifisering av en kommunes sentralitet (Høydahl, 2020). 7 Tabell 2.2 viser dekningsgraden i 2020 og 2024 for barn i alderen ett til fem år, etter sentralitetsklasse. Dekningsgraden har gått mest opp i de minst sentrale kommunene.

Tabell 2.2 Dekningsgrad etter sentralitetsklasse, 2020 og 2024, prosent

Kilde: (Statistisk sentralbyrå, 2025a)

Vi vet imidlertid lite om barnas faktiske oppholdstid i barnehagen, da avtalt oppholdstid sier lite om hvor lenge et barn faktisk er i barnehagen. Barnetilsynsundersøkelsen viser blant annet at omtrent 20 prosent av barna er i barnehagen 41 timer eller mer i uken (en heltidsplass) (Evensen et al., 2023). Noe av økningen fra tabell 2.1 i andelen barn som har en avtalt oppholdstid på 41 timer eller mer, kan blant annet forklares med at det er blitt billigere med en heltidsplass i barnehagen de siste 10 årene.

Tabell 2.3 Barn i barnehage blant minoritetsspråklige barn og andre barn, 2022–2024, prosent8

Kilde: Utdanningsdirektoratet (2025f)

Andelen minoritetsspråklige barn som går i barnehagen er lavere enn for andre, dette ser vi spesielt blant de yngste barna. Andelen har gått opp 5 prosentpoeng siden 2022.

Barn under opplæringspliktig alder som har et særlig behov for spesialpedagogisk hjelp, har rett til slik hjelp. Dette følger av barnehageloven § 31. 9 Det er kommunen som har plikt til å oppfylle retten til spesialpedagogisk hjelp, og retten gjelder uavhengig av om barnet går i barnehage eller ikke.

Barn som ikke går i barnehage

Det samles ikke systematisk inn informasjon om hvilke barn som ikke går i barnehage, eller hva årsakene er til at foreldrene velger å ikke ha barna i barnehage. Barnetilsynsundersøkelsen er en utvalgsrapport som kan gi noen svar (Evensen et al., 2023). 10 Undersøkelsen viser at det er de yngste barna som i stor grad har en annen tilsynsordning enn barnehage. For de yngste barna er det mer vanlig å gå i barnehage hvis familien bor i en by. Det er mer vanlig at foreldrene har tilsyn for barnet i familier der minst en forelder er utenfor arbeidslivet. Dette gjelder også i familier med eneforsørger uten inntektsgivende arbeid. Foreldres fødeland har også betydning for valg av tilsynsordning for barn i alderen 1-2 år. Det er mer sannsynlig at et barn ikke går i barnehage dersom foreldrene er født utenfor Norge. Samtidig har det siden 2016 vært en økning i barnehagedeltakelse på mellom 6 og 10 prosentpoeng for barn der mor er født utenfor Norge. Det er vanligere at lavinntektsfamilier (både OECD- og EU-definisjon av lavinntekt) har foreldre som tilsynsordning for barnet (12 prosent/10 prosent).

I barnetilsynsundesøkelsen for 2023 blir foreldre som oppgir at de ikke har barn i barnehage og heller ikke har søkt om barnehageplass, spurt om hvorfor de ikke har barnet sitt i barnehagen (Evensen et al., 2023). Svarene oppsummeres i figur 2.2. Denne delen av undersøkelsen har et relativt svakt datagrunnlag, da det er et lavt antall foreldre som ikke har søkt om barnehageplass. Tallene kan likevel gi et innblikk i hvorfor noen foreldre velger å ikke ha barn i barnehage.

Figur 2.2 Grunner til å ikke søke barnehage, 2023 11

Kilde: Evensen et al. (2023)

Nesten 90 prosent av foreldre som ikke har barn i barnehage, oppgir at det er fordi en av foreldrene likevel er hjemme. Om lag 60 prosent sier de ikke trenger barnehageplass akkurat nå. I tillegg sier omtrent 35 prosent at de synes barnet er for ungt til å gå i barnehage.

Når det kommer til økonomiske årsaker til å ikke søke barnehageplass, oppgir 30 prosent at barnehage er for dyrt, og 36 prosent oppgir at familiens samlede økonomiske belastning for barnehage og eventuelt SFO blir for stor. 28 prosent mener at en viktig årsak til ikke å søke barnehageplass, er at de vil miste kontantstøtten.

Det er tidligere gjennomført en kvalitativ studie på barna som ikke går i barnehage i alderen 3–5 år. Den gir et innblikk i hvorfor noen foreldre velger å ikke benytte barnehage for sine barn og hvilke alternativer de bruker (Seeberg, 2010). 12 Foreldrenes valg om å holde barn utenfor barnehage skyldes sjelden én enkelt årsak, men sammensatte vurderinger der både praktiske, økonomiske og verdimessige hensyn spiller inn.

Mange av foreldrene i undersøkelsen ønsker å være tett på barna i småbarnsårene og oppfatter det som en verdi i seg selv, mens barnehagen til dels beskrives som preget av stress og standardisering. Enkelte foreldre uttrykker bekymring for overstimulering og for at tilbudet er mer tilpasset arbeidslivets rytmer enn barnas behov.

Foreldre med samisk eller minoritetsbakgrunn fremhever ofte betydningen av å gi barna et solid fundament i språk og kultur før de møter utdanningssystemet. Barnehagen kan i noen tilfeller oppleves som en arena for assimilering. Samtidig har foreldrene god kjennskap til barnehagens innhold, og mange planlegger bruk det siste året før skolestart for å styrke barns språklige og sosiale ferdigheter. Flere kombinerer også ulike alternativer, som åpne barnehager, familie og organiserte aktiviteter.

Et viktig funn er at disse familiene opplever seg som en minoritet i møtet med en normativ forventning om barnehagebruk, og de uttrykker motstand mot obligatoriske løsninger.

Undersøkelsen viser at familier som ikke benytter barnehage, ikke nødvendigvis tilhører de mest ressurssvake gruppene, slik det ofte antas. Tvert imot fremstår mange av informantene som reflekterte og aktive i sine valg, og rapporten gir et viktig bidrag til å nyansere bildet av disse familiene. Den peker også på behovet for å forstå barnehagebruk i lys av foreldrenes verdier, livssituasjon og lokale kontekster, og ikke bare som et spørsmål om tilgang eller økonomi.

Barnefamilienes økonomi

De fleste barn i Norge vokser opp med gode levekår (Rege et al., 2024). Siden begynnelsen av 2000-tallet var andelen barn som lever i familier med vedvarende lavinntekt 13 , økende (Turner & Stefansen, 2011, s. 20). De siste årene har trenden snudd. For tredje år på rad er både andel og antall barn i familier med vedvarende lavinntekt redusert, men andelen familier er fortsatt høyere enn det var i perioden 2006–2014 (Normann, 2025). Utviklingen har vært mest tydelig blant de yngste barna. En del av forklaringen ligger i at småbarnsfamilier har hatt en relativt positiv inntektsutvikling de siste årene. Økningen i barnetrygden har spilt en viktig rolle her, og har bidratt til at enkelte familier har kommet seg over lavinntektsgrensen.

Den økonomiske ulikheten blant barnefamilier er imidlertid økende, og flere barnefamilier har blitt hengende etter i inntektsutviklingen (Rege et al., 2024). I perioden 2021–2023 tilhørte 9,9 prosent av barn i Norge en familie med vedvarende lavinntekt, noe som utgjør om lag 96 200 barn (Normann, 2025). Se figur 2.3 for utviklingen de siste 15 årene. For å ivareta familier eller husholdninger med lav inntekt er det innført nasjonale inntektsgraderte moderasjonsordninger. Se nærmere omtale av moderasjonsordningene under delkapittel 2.5.

Figur 2.3 Barn 0-5 år i husholdninger med vedvarende lavinntekt, 2008–2023 14

Kilde: Normann (2025)

Kontantstøtten er en støtteordning til foreldre der barna ikke har barnehageplass. Kontantstøtten skal bidra til at

familiene får mer tid til selv å ta omsorgen for egne barn, at familiene gis reell valgfrihet når det gjelder omsorgsform for barn og at det blir mer likhet i overføringene den enkelte familie mottar til barneomsorg fra staten, uavhengig av hvordan tilsynet ordnes (Kontantstøtteloven, 2025, § 1)

Fra og med 1. august 2024 ble ordningen endret slik at det kun er foreldre med barn mellom 13 og 19 måneder som kan motta kontantstøtte, og ikke barn mellom 13 og 23 måneder som tidligere. Dette medfører en relativt stor reduksjon i antall mottakere av kontantstøtten (Nav, 2025).

2.3 Personalet og bemanningssituasjonen i barnehagene

I februar 2024 var det 95 000 ansatte i barnehagene (Utdanningsdirektoratet, 2025d). De fleste av disse tilhører grunnbemanningen, som er pedagogiske ledere og andre ansatte som jobber direkte med hele barnegruppen. 42,2 prosent av grunnbemanningen er utdannet barnehagelærere og 22,7 prosent er barne- og ungdomsarbeidere.

I snitt er det 5,7 barn per ansatt, 15 og andelen har vært stabil siden innføringen av bemanningsnormen i 2018. 99 prosent av barnehagene oppfylte bemanningsnormen i 2024. De siste ti årene har det vært en svak nedgang i antall årsverk innenfor de fleste stillingskategoriene, med unntak av pedagogisk leder. Nedgangen i disse yrkesgruppene må sees i sammenheng med nedgangen i barnetallet og skjerpingen av pedagognormen i 2017. De siste ti årene har antall barn i barnehagen gått ned, og antall årsverk i grunnbemanningen gått opp, som vist i figur 2.4.

Figur 2.4 Utvikling i antall barn i barnehagene (0–5 år) og antall årsverk i grunnbemanningen, 2014–2024

Kilde: Statistisk sentralbyrå (2025a); Utdanningsdirektoratet (2025c)

Sammensetningen av personalet i barnehagene har endret seg noe de siste ti årene. Det totale antallet avtalte årsverk i barnehagene har imidlertid ligget stabilt rundt 72 000. Disse tallene inkluderer ikke ekstra ressurser knyttet til barn med behov for styrket tilbud. Figur 2.5 viser utviklingen i avtalte årsverk de siste ti årene etter stillingskategori.

Figur 2.5 Avtalte årsverk i barnehagen, etter stillingskategori, 2014–2024

Kilde: Utdanningsdirektoratet (2025c)

Etter at pedagognormen ble skjerpet i 2017, økte antall pedagogiske ledere i barnehagen. Dette førte til en midlertidig økning i antall årsverk i tiden etter at pedagognormen ble skjerpet, før antallet igjen gikk ned til omtrent 72 000 årsverk i 2024.

Figur 2.6 Utvikling i utdanningsbakgrunn blant ansatte i barnehagene, 2016–2024, prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå (2025h)

Som sett i figur 2.6 har det siden 2016 vært en økt andel ansatte med utdanning som barnehagelærer eller barne- og ungdomsfagarbeider. I samme periode har det vært en nedgang i andelen ansatte som ikke har barnehagefaglig kompetanse i barnehagene, men det er fortsatt over 30 prosent som jobber i barnehagene uten formell kompetanse.

Gjeldende regelverk og bemanning i barnehagen

Kravene til personalet er regulert i barnehageloven kapittel VI (2005) og forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager (2017). Barnehageloven § 26 første og andre ledd handler om grunnbemanningen i barnehagen. Barnehageloven § 25 handler om den pedagogiske bemanningen, og i forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager §1 er norm for pedagogiske bemanning regulert.

Kravene til grunnbemanningen består av to ulike krav som begge må oppfylles. Kravet om tilstrekkelig bemanning i § 26 første ledd innebærer at det må være et tilstrekkelig antall ansatte på jobb til at barna får et tilbud som er i tråd med barnehageloven og rammeplanen. Hva som er tilstrekkelig, må blant annet vurderes ut fra barnegruppens størrelse og barnas behov. I det daglige må barnehagen gjøre fortløpende vurderinger av om bemanningen er tilstrekkelig, og barnehageeier må ta det overordnete ansvaret for at bemanningen er tilstrekkelig til å drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet både på kort og lang sikt. Kravet om tilstrekkelig bemanning gjelder hele åpningstiden.

Minimumsnormen for grunnbemanningen i § 26 andre ledd (bemanningsnormen) stiller krav om et visst antall årsverk som er avsatt til det ordinære og direkte arbeidet med barna i barnehagen, men stiller ikke krav om at disse ansatte er til stede hele åpningstiden. Minimumsnormen for grunnbemanningen gjelder minstekrav til antall årsverk, men det er ikke gitt at dette er ansatte som er fysisk til stede på jobb hver dag. Dersom en eller flere av de ansatte er fraværende, oppfyller barnehagen fremdeles minimumskravet til bemanning i form av årsverk, men det kan likevel bety at bemanningen ikke er tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet.

Krav til den pedagogiske bemanningen i barnehagen, er regulert i barnehageloven § 25 og i forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager. Det framgår av barnehageloven § 25 første ledd at pedagogiske ledere må ha utdanning som barnehagelærer eller annen treårig pedagogisk utdanning med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet for inntil ett år om gangen, slik at en person som ikke oppfyller utdanningskravet, kan jobbe som pedagogisk leder, jf. forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager § 3.

Kommunale barnehager har i gjennomsnitt litt høyere bemanning med 5,6 barn per ansatt og private barnehager har 5,8 barn per ansatt. Bemanningstettheten er lavere jo større barnehagene er, både i private og kommunale barnehager. I 2024 var det 24 barnehager som ikke oppfylte bemanningsnormen, og det går 1 028 barn i disse barnehagene. Dermed oppfyller nesten alle barnehager bemanningsnormen (Utdanningsdirektoratet, 2025d). Selv om de fleste barnehager oppfyller bemanningsnormen, kan høyt sykefravær, vaktordninger, møtevirksomhet, pauseavvikling og åpningstider gi lavere bemanning i praksis.

Totalt mangler det 2 702 årsverk på nasjonalt nivå for å oppfylle kravet til den pedagogiske bemanningen (Utdanningsdirektoratet, 2025g). I 2023 manglet det 2 108 årsverk. Tallet inkluderer stillinger der barnehager har fått dispensasjon fra utdanningskravet. Andelen som oppfyller pedagognormen, har gått ned fra 71 prosent til 65 prosent de fire siste årene. 7,5 prosent av barnehagene oppfylte ikke pedagognormen, mens 27,5 prosent av barnehagene oppfylte pedagognormen med dispensasjon fra utdanningskravet. 386 barnehager oppfyller ikke pedagognormen, 3 124 oppfyller pedagognormen uten dispensasjon fra utdanningskravet.

Figur 2.7 Legemeldt sykefravær for barnehager, første kvartal, 2015–2025

Kilde: Knutsen (2025)

I første kvartal 2025 lå det legemeldte sykefraværet i barnehagene på 10,3 prosent. Dette er nesten dobbelt så høyt som gjennomsnittet for alle næringer, som ligger på 6,1 prosent (se figur 2.7). Det har vært en liten økning i sykefraværet de siste ti årene, både i barnehagene og resten av arbeidslivet. Noe av forskjellene kan forklares med at ansatte i barnehager er mer utsatt for smittsomme sykdommer fordi de jobber tett på barn, og at mye løfting gir høyere risiko for muskel- og skjelettskader. I tillegg er muligheten for hjemmearbeid ved mild sykdom mye lavere enn for en del andre yrker. Sykefraværet i barnehagene er omtrent likt som andre ansatte i yrker rettet mot barn.

Det legemeldte sykefraværet i barnehagen i 2024 tilsvarer om lag 1 960 000 tapte dagsverk, eller litt over 7500 årsverk. Dette tilsvarer omtrent 1,5 årsverk i hver eneste barnehage i landet. 28,9 prosent av sykefraværet skyldtes muskel eller skjelettlidelser, mens 28,8 prosent skyldtes psykiske lidelser (Nav, u.å.).

Halvparten av kommunene rapporterer at det er utfordrende å rekruttere barnehagelærere (KS, 2024). Generalistkommuneutvalget har kartlagt at de små og minst sentrale kommunene sliter mest med å oppfylle lovkrav, og at lav tilgang på kapasitet og kompetanse er en hovedutfordring (NOU 2023: 09). Dette støttes av statsforvalternes årsrapport til Utdanningsdirektoratet, som viser at lav tilgang på kapasitet i barnehagene er medvirkende til å hindre deltakelse i kompetansehevende tiltak.

Barnehagelærere

Barnehagelærere er den profesjonen som utdannes spesielt for å kunne ivareta barnehagens oppgaver, sikre systematisk pedagogisk arbeid og ivareta barnehagens mandat som første del av utdanningsløpet (Kunnskapsdepartementet, 2023).

Figur 2.8 Andel av avtalte årsverk for barnehagelærerutdannede, etter alder og næring, 2024

Kilde: Statistisk sentralbyrå (2025f)

I 2024 var det over 63 000 personer i alderen 21-68 år som var utdannet som barnehagelærer. Av disse var 86 prosent sysselsatt. Kun 51 prosent var sysselsatt i en barnehage. Det betyr at 5 av 10 med barnehagelærerutdanning i yrkesaktiv alder ikke arbeider i barnehage. Dette tallet inkluderer de som ikke er sysselsatt (14 prosent), og det er store variasjoner mellom aldersgrupper, som figur 2.8 viser. Sysselsettingen går ned med alder.

Når det gjelder antall barn per barnehagelærer, var det i 2024 et snitt på 13,5 barn per barnehagelærer (Utdanningsdirektoratet, 2025d). Forskjellene er relativt små mellom kommunale og private barnehager. Mens private barnehager i gjennomsnitt har 13,6 barn per barnehagelærer, har kommunale barnehager 13,4. På tvers av kommuner er det litt større variasjon i antall barn per barnehagelærer, hvor Bærum har 17,3 barn per barnehagelærer, mens Fredrikstad, Kristiansand, Bergen og Trondheim har 12,6.

Barnehagelærerutdanning kan tas enten på heltid over tre år eller på deltid over fire-fem år. Mens heltidsutdanningen i hovedsak er campusbasert, er deltidstilbudene organisert som samlingsbasert, nett- og samlingsbasert og arbeidsplassbasert barnehagelærerutdanning (ABLU) 16 . Noen institusjoner har valgt å ha mer fleksible løp i heltidsutdanningen og tilbyr nett- og samlingsbasert på heltid, som for eksempel USN campus Notodden.

Ifølge Samordna opptak falt søkningen til barnehagelærerutdanningen med nesten 16 prosent fra 2024 til 2025. Antallet tilbud om studieplass har gått ned med drøyt 26 prosent i 2025, og det er nå kun 0,8 tilbud per plass. Det vil si at mange universiteter og høyskoler ikke får fylt opp de planlagte studieplassene på barnehagelærerutdanning. Antallet som setter barnehagelærerutdanning som sitt førstevalg, er halvert siden 2020.

Søkning til arbeidsplassbasert barnehagelærerutdanning (ABLU) tas i hovedsak opp gjennom lokale opptak, og derfor fremkommer ikke søkning til dette studiet på Samordna opptak. Det var over 500 søkere til ABLU i 2025.

Figur 2.9 Opptakstall til barnehagelærerutdanningene, 2014–2025

Kilde: DBH – Database for statistikk om høgre utdanning (2025)

Figur 2.9 viser de endelige tallene for hvor mange som har fått tilbud om studieplass, som møtte til studiestart og fullførte en barnehagelærerutdanning. I tillegg til at søkertallene har gått ned, har antallet studenter som har fått tilbud om opptak og som møter til studiestart gått ned. Antall uteksaminerte har vært relativt stabilt de siste årene. Tallene for uteksaminerte barnehagelærere i et gitt år inkluderer studenter som startet utdanningen flere år tidligere, avhengig av studieløpet. Bachelor i barnehagelærerutdanning har normalt en varighet på tre år. Det betyr at de som startet i 2021, er uteksaminert i 2024. Det kan derfor bety at man ennå ikke ser konsekvensene av de lave søkertallene på antall uteksaminerte barnehagelærere.

Barne- og ungdomsarbeidere

Ansatte med fagbrev i Barne- og ungdomsarbeiderfaget er en fagarbeider med kompetanse på arbeid med barn og ungdom (Utdanningsdirektoratet, 2022a). Barne- og ungdomsarbeideren kan bidra med å planlegge og gjennomføre aktiviteter med barna i barnehagen og har kunnskap om barn og unges utvikling i ulike livssituasjoner. Barne- og ungdomsarbeideren har kompetanse innen helsefremmende arbeid og kommunikasjon og samhandling, og skal legge til rette for en trygg oppvekst med omsorg, lek, læring og aktiviteter som stimulerer til livsutfoldelse, undring, utforskertrang og skaperglede.

Som sett i figur 2.6 har andelen barne- og ungdomsarbeidere økt de siste årene, og i 2024 lå andelen på 21 prosent. Det er en høyere andel barne- og ungdomsarbeidere i kommunale barnehager. 28,7 prosent av de ansatte i kommunale barnehager er barne- og ungdomsarbeider, og 16,2 prosent i de private (Utdanningsdirektoratet, 2025d).

Figur 2.10 Søkere til VG2 barne- og ungdomsarbeiderfag og søkere til læreplass, 2012–2025

Kilde: Utdanningsdirektoratet (2025h)

Kompetanse som barne- og ungdomsarbeider kan oppnås på flere måter. I det tradisjonelle løpet i videregående opplæring begynner eleven på helse- og oppvekstfag i VG1, for deretter å velge barne- og ungdomsarbeider i VG2 før elevene går to års læretid i en virksomhet. Siden 2012 har antallet som har søkt seg til barne- og ungdomsarbeiderfaget gått ned. I tillegg kan assistenter ved siden av jobb oppnå formell kompetanse gjennom praksiskandidatordningen og fagbrev på jobb. Figur 2.10 gir derfor ikke et helhetlig bilde av alle som kvalifiseres til barne- og ungdomsarbeider i løpet av et år. Barnehagen kan være lærebedrift i barne- og ungdomsarbeiderfaget, og de siste årene har det vært et stabilt antall lærlinger i barnehagene.

2.4 Lovfestet rett til barnehageplass

Kommunen er lokal barnehagemyndighet og har det helhetlige ansvaret for barnehagetilbudet i sin kommune. Ansvaret kommunen har til å oppfylle den lovfestede retten til barnehageplass kan enten oppfylles ved å drifte egne kommunale barnehager, eller gjennom å gi tilskudd til private barnehager som er godkjent etter barnehageloven, eller en kombinasjon av både kommunale og private barnehager.

Vilkår for barnehageplass

Retten til barnehageplass er regulert i barnehageloven § 16:

Barn som fyller ett år senest innen utgangen av august det året det søkes om barnehageplass, har etter søknad rett til å få plass i barnehage fra august i samsvar med denne loven med forskrifter.

Barn som fyller ett år i september, oktober eller november det året det søkes om barnehageplass, har etter søknad rett til å få plass i barnehage innen utgangen av den måneden barnet fyller ett år i samsvar med denne loven med forskrifter.

Barnet har rett til plass i barnehage i den kommunen der det er bosatt.

Søknadsfrist til opptaket fastsettes av kommunen.

Retten forutsetter at barnets foreldre eller foresatte har søkt om barnehageplass innen søknadsfristen. Søknadsfristen fastsettes av kommunen, jf. barnehageloven § 16 fjerde ledd. Dersom foreldrene ikke søker eller takker nei til plass på det tidspunktet barnet har rett til plass, vil barnet etter søknad ha rett til plass ved neste barnehageopptak.

Et barn kan ikke miste sin individuelle rett til plass i barnehage. Kommunen har en plikt til å sørge for at barn med rett til plass, får retten oppfylt, også i tilfeller hvor et barn mister sin barnehageplass, eksempelvis som følge av vesentlig betalingsmislighold.

Den lovfestede retten til barnehageplass i barnehageloven § 16 er en minimumsforpliktelse for kommunen, og kommunen eller en privat barnehage står fritt til å tilby barnehageplass før retten inntrer.

Barnehageopptaket

Barnehageloven § 17 regulerer barnehageopptaket i kommunen. Det ligger til kommunen å organisere barnehageopptaket. Alle godkjente barnehager i kommunen skal samarbeide om opptak av barn, og kommunen skal legge til rette for en samordnet opptaksprosess, der det tas hensyn til barnehagenes mangfold og egenart. Brukernes ønsker, og behov skal tillegges stor vekt ved selve opptaket.

Kommunen avgjør selv om det skal være ett, flere eller løpende barnehageopptak i kommunen. Gjennom lovendring våren 2016 ble den tidligere regelen om at kommunen må ha minimum ett hovedopptak i året fjernet (Prop. 103 L (2015–2016)). I lovens forarbeider viste departementet til at mange kommuner praktiserer løpende opptak, og at bestemmelsen kunne gi inntrykk av at opptak kun kan skje gjennom hovedopptaket.

Opptak til barnehage er nærmere regulert i forskrift om sakbehandlingsregler ved opptak i barnehage (2005). Forskriften regulerer blant annet tildeling av plass, rett til begrunnelse og klage på søknad om barnehageplass.

Barnehageloven regulerer ikke eksplisitt omfanget av retten til barnehageplass. I Ot.prp. nr. 52 (2007–2008) punkt 4.7.4.2 har departementet imidlertid uttalt følgende:

Departementet presiserer at retten til barnehageplass maksimalt omfatter et heltidstilbud. For de familier som har behov for ytterligere tilbud er det ikke noe til hinder for at kommunen i samarbeid med foreldrene finner egnede løsninger. Departementet uttalte i høringsnotatet at målet er at alle familier/barn skal få det barnehagetilbudet de ønsker og har behov for, og at en begrensning i retten til kun å gjelde et korttidstilbud vanskelig vil harmonere med dette målet. I henhold til reglene om samordnet opptak skal brukernes ønsker og behov tillegges stor vekt ved selve opptaket av barn, jf. barnehageloven § 12. Videre skal utbyggingsmønster og driftsformer tilpasses lokale forhold og behov, jf. § 9. Dette betyr at barnehagetilbudet i den enkelte kommune må ha det omfang brukerne etterspør og lokale forhold tilsier innenfor rammen av regelverket

Når det gjelder heltidsplasser og deltidsplasser, uttalte departementet videre:

Kommunen bør ha et tilstrekkelig tilbud av heltids- og deltidsplasser […]. Det betyr at kommunen ikke kan tilby en deltidsplass til en søker som klart ønsker en heltidsplass, med mindre dette kun vil gjelde en kort periode, for eksempel mens heltidsplassen opprettes. Videre kan en søker som ønsker en deltidsplass ikke tilbys en heltidsplass […]. Departementet ønsker ikke å lovfeste en rett til heltidsplass i barnehage, da dette kan medføre at søkere som ønsker en deltidsplass kun får tilbud om en heltidsplass og må betale for dette.

Barnehageloven med forskrifter regulerer ikke heltidsplasser og deltidsplasser, men i Forskrift om foreldrebetaling i barnehager (2006) følger det av § 1 at maksimalgrensen for foreldrebetaling gjelder for et heldags ordinært barnehagetilbud, og at med heldagstilbud menes avtalt ukentlig oppholdstid på 41 timer eller mer. Videre følger det av forskriften § 2 at foreldrebetaling for et deltidstilbud skal settes lavere enn foreldrebetaling for et heldagstilbud, og at med deltidstilbud menes avtalt ukentlig oppholdstid under 41 timer.

Kommunen har også ansvar for barnehagetilbudet til samiske barn. I samiske distrikt skal barnehagetilbudet til samiske barn bygge på samisk språk og kultur. I øvrige kommuner skal forholdene legges til rette for at samiske barn kan sikre og utvikle sitt språk og sin kultur. Dette er regulert i barnehageloven § 10. Det følger av lovens forarbeider i Ot.prp. nr. 72 (2004–2005) at bestemmelsen ikke krever at det i barnehager utenfor samisk distrikt skal være samisktalende personale, men at det legges til rette for at samiske barn kan møte samisk språk og kultur i egnet form, og at hva som er praktisk mulig vil måtte bro på lokale forhold.

2.5 Finansiering av barnehagesektoren

Barnehagene blir i hovedsak finansiert gjennom de frie inntektene til kommunene og foreldrebetalingen. Barnehage er et av de største områdene for kommunesektoren. Samlet brutto driftsutgifter 17 i 2024 var 68,6 mrd. kroner og utgjorde 10,8 prosent av driftsutgiftene i kommunene (Statistisk sentralbyrå, 2025d). I 2023 stod foreldrebetaling og kostpenger for 10,8 prosent av finansieringen av kommunale barnehager og 14,2 prosent av finansieringen av ordinære private barnehager (Lunder & Bjøru, 2025). Siden 2023 har foreldrebetalingen blitt ytterligere redusert. Støre-regjeringen har brukt over 4,7 mrd. kroner på å redusere foreldrebetaling i barnehage. Dette inkluderer redusert maksimal foreldrebetaling, gratis barnehage i innsatssonen Nord-Troms og Finnmark og utvidelse av ordningen om søskenmoderasjon slik at barnehage er gratis fra tredje barn som går i barnehage samtidig med søsken.

Barnehager kan kreve foreldrebetaling for en barnehageplass, og dette er den vanlige modellen i dag. Foreldrebetaling er regulert i forskrift om foreldrebetaling i barnehager (2006) § 1 første ledd, som lyder: «Foreldrebetaling for en plass i barnehage skal ikke settes høyere enn en maksimalgrense. Betaling for kost kan komme i tillegg». Foreldrebetaling for en barnehageplass skal ikke settes høyere enn maksimalgrensen som fastsettes i Stortingets årlige budsjettvedtak. Per 1. august 2025 er maksprisen i barnehage 1200 per måned i sentralitetssone 1 til 4 og 700 per måned i sentralitetssone 5 og 6. I kommuner i tiltakssonen Finnmark og Nord-Troms er barnehage gratis.

Forskriften § 4 er et unntak fra regelen om foreldrebetaling i § 1, og åpner for at foreldrebetalingen kan settes høyere enn den gjeldende maksimalgrensen dersom barnehagen ellers vil bli nedlagt av økonomiske årsaker eller kvaliteten på barnehagetilbudet ellers vil rammes. Dette er et snevert unntak, og det følger av bestemmelsens andre og tredje ledd at det kreves samtykke fra barnehagens foreldreråd, og at ved vesentlige endringer i maksimalgrensen kreves det nytt samtykke.

Etter vedtatte endringer i barnehageloven får kommunen hjemmel til å gi forskrift om lavere foreldrebetaling enn det som er fastsatt av departementet. Statsforvalterne rapporterer at det er et fåtall av barnehager som har foreldrebetaling som er lavere enn maksimalgrensen. En eventuell lokal forskrift om lavere foreldrebetaling gjelder for både de kommunale og de private barnehagene i kommunen, og skal finansieres av kommunen. Det innebærer at kommunen må finansiere de private barnehagene for bortfallet av inntekter som redusert foreldrebetaling utgjør. Endringen trer i kraft 1. august 2026, og er omtalt i Prop. 138 L (2024–2025) punkt 8.4.4.

Moderasjonsordninger

Det finnes to nasjonale moderasjonsordninger i barnehage for familier med lavinntekt, i tillegg til søskenmoderasjon. Formålet med de nasjonale moderasjonsordningene er å tilrettelegge for økt barnehagebruk og å bedre økonomien til økonomisk utsatte familier (Utdanningsdirektoratet, 2025d). Disse ordningene gjelder både private og kommunale barnehager, og det er kommunen som har ansvaret for ordningen.

Den første moderasjonsordningen innebærer at ingen familier skal betale mer enn 6 prosent av samlet skattbar inntekt for en barnehageplass. Denne ordningen gjelder for alle barn i barnehage uavhengig av alder. Grensen for å omfattes av denne ordningen blir indirekte justert ved justeringer av maksimalprisen. Med en maksimalpris på 1 200 kroner per måned anslår Kunnskapsdepartementet at om lag 3,2 prosent av barn omfattes av denne ordningen.

Den andre moderasjonsordningen innebærer gratis kjernetid, som vil si alle barn mellom 2-5 år fra familier med samlet inntekt under en gitt grense har rett til 20 timers gratis opphold i barnehagen per uke. Inntektsgrensen for gratis kjernetid fastsettes årlig gjennom Stortingets budsjettvedtak. Fra 1. august 2025 er den nasjonale inntektsgrensen 669 050 kroner. Kunnskapsdepartementet anslår at om lag 13,4 prosent av barn omfattes av denne ordningen.

Søskenmoderasjon gjelder for foreldre som har to eller flere barn i barnehage i samme kommune. Dersom to barn går i barnehage samtidig, skal barn nummer to få en reduksjon på minimum 30 prosent, mens barn nummer tre og utover skal få gratis barnehageplass. I 2024 fikk om lag 19 prosent av barn søskenmoderasjon.

I tillegg til nasjonale moderasjonsordninger kan kommunen ha egne moderasjonsordninger. Det er kommunen der barnet er folkeregistrert som skal behandle søknader om reduksjon og gratis kjernetid (Utdanningsdirektoratet, 2025e). For 2024 rapporterte kommunene at det er innvilget om lag 463 mill. kroner til redusert foreldrebetaling grunnet lav inntekt. 18 Dette inkluderer eventuelle lokale moderasjonsordninger. I 2025 vil dette beløpet være lavere som følge av lavere maksimalpris i barnehage.

Sametinget har etablert en tilskuddsordning til samiskspråklige barnehager og avdelinger utenfor Finnmark og Nord-Troms. Ordningen innebærer at barnehager som gir et samisk barnehagetilbud, kan søke om midler til å dekke foreldrebetalingen slik at samiske familier som har barn i samiskspråklige barnehager og avdelinger, får gratis plass. Målet er å motivere samiske foreldre til å velge samiske barnehagetilbud også i andre deler av landet (Kunnskapsdepartementet, 2023).

Kostpenger og andre tilleggsutgifter

Barnehagene kan kreve betaling for kost i tillegg til foreldrebetalingen. Dette følger av forskrift om foreldrebetaling i barnehager § 1 første ledd andre punktum.

Det er ikke fastsatt en øvre grense for hvilket beløp barnehagen kan kreve i kostpenger, men kostpengene skal ikke overstige de faktiske utgiftene barnehagen har for mat og drikke til barna. Dette følger av Kunnskapsdepartementets rundskriv F-08/2006 (Kunnskapsdepartementet, 2006, s. 80). Kostpenger kan brukes på mat og drikke og eventuelt til å lønne kokk eller kjøkkenassistent. Barnehagene kan velge å bruke ordinære driftsmidler på mat i tillegg, men kostpengene kan ikke brukes til ordinær drift. Fra 1. august 2026 vil dette lovfestes i barnehageloven § 20 andre ledd andre punktum. Det innebærer at det vil følge direkte av barnehageloven at kostpengene ikke skal overstige de faktiske utgiftene barnehagen har til mat og drikke til barna. Endringen er omtalt i Prop. 138 L (2024–2025) punkt 10.3.4. I et høringsnotat høsten 2023 foreslo departementet også å lovfeste at kommunen kan gi forskrift om et maksimalt nivå for kostpenger, men forslaget ble ikke fulgt opp.

Gjennomsnittlig månedlig kostpenger per januar 2025 var på 407 kroner i måneden (Statistisk sentralbyrå, 2025b). I gjennomsnitt krever private barnehager mer kostpenger og andre tilleggsutgifter enn kommunale barnehager (Sandstå, 2025). Det er stor spredning i kostpenger mellom barnehager, både for kommunale og private, men spredningen er noe høyere for private barnehager. Tall fra 2024 viser at det høyeste månedlige kostpengebeløpet blant private barnehager var 1 150 kroner, mens det laveste var 40 kroner. Til sammenligning var det høyeste månedlige kostpengebeløpet blant kommunale barnehager 925 kroner, mens det laveste var 50 kroner. Spørsmål til Barnehage-Norge i 2022 viste at i gjennomsnitt gikk 91 prosent av kostpengene i barnehagene til innkjøp av matvarer. For barnehager som har kjøkkenpersonale eller kokk ble i gjennomsnitt 28 prosent av kostpengene brukt til dette, mens for barnehager som benytter cateringtjenester, ble i gjennomsnitt 43 prosent av kostpengene brukt til dette formålet (Naper et al., 2022).

2.6 Gratisprinsippet

For grunnskoleopplæringen, videregående opplæring og høyere utdanning er det regulert et prinsipp som handler om at det offentlige tilbyr gratis opplæring og utdanning for alle, uavhengig av bakgrunn. Dette kalles gratisprinsippet og skal sikre at alle har lik tilgang til utdanning.

Gratisprinsippet i skolen

Gratisprinsippet i skolen er regulert i opplæringsloven § 2-5 (grunnskolen) og § 5-8 (videregående opplæring). Gratisprinsippet gir rett til gratis offentlig grunnskoleopplæring. Alle elever har rett til å delta i den offentlige grunnopplæringen.

Gratisprinsippet for grunnskoleopplæringen innebærer at alle sider ved opplæringen skal være gratis. Kommunene kan ikke kreve at verken elevene eller foreldrene dekker utgifter knyttet til grunnskoleopplæringen, slik som utgifter til undervisningsmateriell, transport i skoletiden, leirskoleopphold eller andre skoleturer. Regelen gjelder ikke skyss fra elevens hjem og til skolen (§ 4-1 flg.), leksehjelpen (§ 4-4), skolefritidsordningen (§ 4-5) eller kulturskolen (§ 26).

Når det gjelder skyss fra elevens hjem og til skolen, er det likevel regulert i opplæringsloven at dette skal være gratis for de som har rett til skyss etter § 4-1 (2023). Når det gjelder leksehjelpen, er det regulert i § 4-4 at kommunen skal ha et tilbud om gratis leksehjelp til elever i grunnskolen. Leksehjelpen er likevel ikke en del av grunnopplæringen, og kommunen har stor frihet når det gjelder organiseringen av tilbudet, herunder hvilke fag det skal gis tilbud om leksehjelp i og hvordan timene til leksehjelp skal fordeles mellom trinnene.

I opplæringslovforskriften §§ 2-2 til 2-4 er det fastsatt regler som blant annet innebærer at kommunen skal gi 12 timer gratis skolefritidsordning per uke for elever på 1. til 3. trinn (2024).

Når det gjelder videregående opplæring, følger det av opplæringsloven (2023, § 5-8) at også denne skal være gratis. Det innebærer blant annet at elever i videregående opplæring skal holdes med nødvendige trykte og digitale læremidler og digitalt utstyr. Det er likevel gjort unntak fra regelen i § 5-8 andre punktum, slik at fylkeskommunen kan kreve at elever og de som har læretid i bedrift, dekker utgifter til individuelt utstyr som opplæringen til vanlig gjør det nødvendig å ha. Dette kan for eksempel være utgifter til PC, kalkulator eller arbeidsklær for de som har læretid i bedrift. Etter andre ledd kan departementet gi forskrift om at elever skal holde seg med læremiddel og digitalt utstyr. At elevene skal holdes med nødvendige trykte og digitale læremidler og digitalt utstyr innebærer at de ikke kan pålegges å dekke slike utgifter, med mindre det følger av forskrift, jf. andre ledd. I opplæringsforskriften § 22-5 er det fastsatt at fylkeskommunen kan kreve egenandel fra elevene for å dekke deler av kostnadene for en bærbar PC.

Gratisprinsippet gjelder ikke for privat opplæring. Private skoler godkjent etter opplæringsloven § 22-1 har ikke rett til statstilskudd og kan ta skolepenger (Opplæringslova, 2023). Private grunnskoler og videregående skoler som får statstilskudd etter Privatskolelova (2003) § 6-1 første ledd kan kreve skolepenger, men skolepengene kan utgjøre maks 15 prosent av statstilskuddet. Skolepengene skal komme elevene til gode. Utover det som er regulert i § 6-1 kan ikke privatskoler godkjent etter privatskoleloven kreve tilleggsbetaling for aktiviteter i regi av skolen.

Gratisprinsippet i universitets- og høyskolesektoren

Gratisprinsippet i høyere utdanning ved statlige universiteter og høyskoler fremgår av universitets- og høyskoleloven (2024) § 2-5. Der står det at høyere utdanning ved statlige universiteter og høyskoler skal være gratis. Det betyr at institusjonene som utgangspunkt ikke kan ta betaling fra studentene. Gratisprinsipper gjelder ordinære utdanninger som fører fram til en grad eller yrkesutdanning ved statlige universiteter og høyskoler.

Gratisprinsippet i universitets- og høyskolesektoren er ikke absolutt. Etter universitets- og høyskoleloven (2024) § 2-5 andre ledd kan departementet gi forskrift om at universiteter og høyskoler kan kreve betaling for studier som ikke gir studiepoeng, eller som i hovedsak retter seg mot arbeidslivet eller personer i arbeid. Departementet kan også fastsette i forskrift at institusjonene kan kreve dekket enkelte utgifter til læremidler og utstyr. Etter universitets- og høyskoleforskriften (2024) § 4-7 kan ikke institusjonen kreve betaling av studenter utover reelle kostnader knyttet til læremidler.

Departementet har som utgangspunkt lagt til grunn at ekskursjoner og studieturer som er en del av den obligatoriske opplæringen, skal være gratis (Prop. 126 L (2022–2023), s. 67).

Departementet kan i særskilte tilfeller godkjenne unntak fra gratisprinsippet (Universitets- og høyskoleloven, 2024, § 2-5 tredje ledd). Det følger av lovforarbeidene at denne «unntakshjemmelen skal tolkes svært snevert og anvendes veldig sjeldent» (Prop. 126 L (2022–2023), kapittel 23).

Gratisprinsippet gjelder ikke for private universiteter og høyskoler. De private institusjonene kan ta egenbetaling fra studenter, så lenge egenbetalingen kommer studentene til gode (Universitets- og høyskoleforskriften, 2024, § 4-8).