Høring - Endring i forskriften til tjenestemannsloven

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet viser til tidligere høringsbrev av 28. juni 2010, med forslag til enkelte endringer i forskriften til tjenestemannsloven. Det tidligere høringsbrevet inneholdt følgende forslag:

1. Ny bestemmelse om midlertidig tilsetting av traineer
2. Ajourføring av departementsnavn m.m. i forskriften og fullmaktsbestemmelsene
3. Tilsettingsrådet for overtallige arbeidstakere i staten – begrepsendringer i § 8 nr. 1
4. Tjenestemenn som delvis unntas fra loven – § 2 nr. 3

Høringsfristen utløp 3. september 2010.

Departementet sender med dette ut et nytt forslag knyttet til traineer, jfr. pkt. 1 ovenfor. Da forslaget også omfatter en annen endring knyttet til søker med nedsatt funksjonsevne (funksjonshem¬met/yrkeshemmet søker), sendes denne høringen til flere høringsinstanser enn det tidligere høringsbrevet.

Departementets forslag til en ny bestemmelse om midlertidig tilsetting av traineer møtte stor motstand fra hovedsammenslutningene i staten i høringsrunden. Forslaget synes å ha blitt oppfattet som om det skulle være en ny, generell adgang til å tilsette midlertidig i staten, og eventuelt også erstatte reglene om prøvetid. Det ble anført at forslaget ville kunne føre til at midlertidig tilsetting av traineer ville bli den foretrukne rekrutteringsmetoden i statlige virksomheter. Dette har ikke vært departementets mening.

Bakgrunn
Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet arbeider for å legge til rette for en rekrutteringspraksis i statlige virksomheter som er preget av mangfold. Det er ønskelig å styrke erfaringen og kompetansen i virksomhetene med å rekruttere og tilrettelegge for de ulike gruppene, som man ønsker å øke rekrutteringen fra. Arbeidsgivere vegrer seg mot å tilsette søkere i enkelte grupper, bl.a. fordi de opplever at det er vanskelig på basis av søknad og intervju å vurdere hva som skal til av tilrettelegging og i hvilken grad søkeren vil klare å utføre arbeidsoppgavene. Dette medfører en uønsket hindring i rekrutteringsarbeidet. Traineeprogrammer i form av midlertidig tilsetting av traineer har vist seg å ha god effekt med hensyn til å bidra til å øke kompetanse og erfaring når det gjelder rekruttering og tilrettelegging. Når arbeidsgiverne ikke er forpliktet til fast tilsetting er det lettere for utsatte grupper å skaffe seg arbeidserfaring, samtidig som arbeidsgiverne lettere kan skaffe seg økt kompetanse, uten å måtte være forpliktet til fast tilsetting.

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet ønsker å kunne tilsette traineer med nedsatt funksjonsevne i midlertidige stillinger i staten. Tjenestemannsloven inneholder i dag ikke noen hjemmel som åpner for dette, noe som har vist seg som et praktisk problem ved tidligere forsøk med traineer i staten, da det ofte ikke er ønskelig med fast tilsetting.

Departementet har merket seg den motstand som hovedsammenslutningene i staten har gitt uttrykk for. Det synes spesielt å være et ønske om ikke å utvide adgangen til midlertidig tilsetting som ligger bak hovedsammenslutningenes motstand mot forslaget. Departementet vil understreke at det ikke er departementets mening å foreta en generell utvidelse av adgangen til midlertidig tilsetting i staten. Det er et ønske om å kunne gi personer med nedsatt funksjonsevne mulighet for å arbeide i statlige virksom-heter for en periode. Dermed får man en lærings- og utviklingseffekt internt i de statlige virksomhetene.

I de traineeprogrammene som har vært gjennomført, har traineeplassene vært utlyst på tilnærmet normal måte, men forbeholdt personer med nedsatt funksjonsevne. Virksomhetene har selv vurdert søkerne og valgt ut de med best kvalifikasjoner til et begrenset antall plasser. Denne fremgangsmåten har også vært brukt for å fokusere på at mange er godt kvalifiserte, og kan ha 100% arbeidsevne gitt noe tilrettelegging, og for å motvirke tendensen til at personer fra denne gruppen ofte ikke først og fremst blir oppfattet som en velkvalifisert arbeidskraftressurs, men mer som hjelpetrengende klienter.

Departementet har altså sett bruken av traineestillinger som et bidrag til statens arbeidsgiver- og personalpolitikk. Arbeidsdepartementet og NAV har allerede en rekke tiltak for personer med nedsatt funksjonsevne, men disse er mer innrettet ut fra målene i sysselsettingspolitikken, og tiltak via NAV vil etter vårt syn ikke være så godt egnet til å realisere målene i arbeidsgiverpolitikken.

Regelverk
Tjenestemannsloven § 3 nr. 2 slår fast utgangspunktet, nemlig at tjenestemann skal tilsettes fast. Bestemmelsen inneholder videre en rekke hjemler for midlertidig tilsetting, men disse dekker ikke en stilling som trainee. Heller ikke forskriften til tjenestemannsloven åpner for dette. Forskriften har imidlertid andre spesielle hjemler for midlertidig tilsetting.

Tjenestemannsloven har i § 3 nr. 2 bokstav e) en hjemmel for å tilsette tjenestemann midlertidig dersom vedkommende skal tjenestegjøre i utdanningsstilling. I forskriften til tjenestemannsloven er det gitt nærmere regler om slike stillinger, med hjemmel i loven § 3 nr. 3. I forskriften § 3 nr. 3 bokstav D er det en oppregning av hvilke stillinger som kan regnes som utdanningsstillinger. Denne oppregningen er uttømmende, slik at stillinger som ikke er nevnt her, ikke regnes som utdanningsstillinger, og tjenestemannsloven § 3 nr. 2 bokstav e) vil ikke komme til anvendelse for disse.

Forskriften § 3 nr. 3 bokstav D lyder:

3. Åremålstilsetting kan også nyttes:
…
D. I utdanningsstillinger.
Som utdanningsstillinger regnes:
- spesialistkandidater
- stipendiater
- vitenskapelige assistenter
- dommerfullmektiger
- turnuskandidater
- underordnede leger når åremålsperioden ikke er lengre enn strengt nødvendig for den kvalifisering legen skal få.
Utdannings- og forskningsdepartementet gir nærmere regler om varighet, arbeidets omfang og innhold i spesialistkandidat-, stipendiat- og vitenskapelige assistentstillinger, og om adgangen til å fornye tilsettingsforholdet.
Justisdepartementet gir nærmere regler om varighet, arbeidets omfang og innhold i dommerfullmektigstillinger, og om adgangen til å forlenge tilsettingsforholdet.

Forslag til endring i § 3
Departementet ser det slik, at stilling som trainee som deltar i program for personer med nedsatt funksjonsevne bør settes inn i oppregningen i forskriften § 3 nr. 3 bokstav D, og hjemmel for midlertidig tilsetting vil dermed bli formalisert. Det kan sies å være nærliggende på denne måten å definere trainee som utdanningsstilling, da dette må antas å være noenlunde i samsvar med stillingsinnhold og funksjon.

Kunnskapsdepartementet (tidligere Utdannings- og forskningsdepartementet) er nå klart ”største bruker” av utdanningsstillinger. Både Kunnskapsdepartementet og Justisdepartementet (for dommerfullmektiger) er gitt myndighet til å gi nærmere regler om disse stillingene. Dette omfatter regler om varighet, arbeidets omfang og innhold og om adgangen til å fornye tilsettingsforholdet. I den utstrekning slik myndighet ikke eksplisitt er gitt til noen, vil det enkelte fagdepartement kunne gi slike nærmere regler. Dersom forskriften § 3 nr. 3 bokstav D skal tilføres en ny hjemmel for midlertidig tilsetting av traineer, vil det også være behov for en klar hjemmel i forskriften for å gi nærmere regler for disse stillingene. Myndigheten til å gjøre dette bør legges til Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet. For å unngå enhver tvil om at den nye bestemmelsen utelukkende kan benyttes for traineer med nedsatt funksjonsevne, presiseres dette i forskriftsteksten.

Vi understreker dessuten at endringen må ses i lys av intensjonsavtale om et mer inkluderende arbeidsliv 1. mars 2010 – 31. desember 2013 (IA-avtalen). For å oppnå målet i denne avtalen, er et av delmålene å øke sysselsettingen av personer med nedsatt funksjonsevne. I samsvar med hovedavtalen i staten § 12 nr. 2 vil bruken av bestem¬melsen være gjenstand for drøftinger mellom partene. Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet er dessuten innstilt på at ordningen skal evalueres etter å ha vært benyttet noen tid.

Forslag til § 3 nr. 3 bokstav D i forskriften til tjenestemannsloven:

3. Åremålstilsetting kan også nyttes:
…
D. I utdanningsstillinger.
Som utdanningsstillinger regnes:
- spesialistkandidater
- stipendiater
- vitenskapelige assistenter
- dommerfullmektiger
- turnuskandidater
- underordnede leger når åremålsperioden ikke er lengre enn strengt nødvendig for den kvalifisering legen skal få
- traineer som deltar i program for personer med nedsatt funksjonsevne
Kunnskapsdepartementet gir nærmere regler om varighet, arbeidets omfang og innhold i spesialistkandidat-, stipendiat- og vitenskapelige assistentstillinger, og om adgangen til å fornye tilsettingsforholdet.
Justisdepartementet gir nærmere regler om varighet, arbeidets omfang og innhold i dommerfullmektigstillinger, og om adgangen til å forlenge tilsettingsforholdet.
Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet gir nærmere regler om varighet, arbeidets omfang og innhold i traineestillinger for personer med nedsatt funksjonsevne, og om adgangen til å forlenge tilsettingsforholdet.

Forslag til endring i § 9
Som nevnt ovenfor, ønsker departementet å understreke at den nye bestemmelsen i forskriften § 3 klart skal avgrenses til traineer med nedsatt funksjonsevne. I forskriften § 9 finnes en bestemmelse med særregler for funksjonshemmet/ yrkeshemmet søker. Uttrykket er gitt en snever definisjon i bestemmelsens tredje ledd. Denne definisjonen er hentet fra arbeidsmarkedsetaten. Den funksjonshemmede/ yrkeshemmede må selv vurdere hvorvidt vedkommende ønsker å gjøre arbeidsgiver oppmerksom på at han/hun er funksjonshemmet eller yrkeshemmet og i så fall fremskaffe bekreftelse på dette fra arbeidsformidlingen. For å gjennomføre et traineeprogram for den ønskede gruppen, må definisjonen utvides. Definisjonen bør være lik for deltagere i trainee-programmer og den gruppen hvor minst én søker skal ha krav på å bli innkalt til konferanse.

Av denne årsak ønsker Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet å ta både den foreldede betegnelsen ”funksjonshemmet/yrkeshemmet” og definisjonen av dette begrepet ut av forskriften. Forskriften blir dermed bedre i samsvar med dagens begrepsbruk. Det foreslås ikke å innføre en definisjon av ”søker med nedsatt funksjonsevne”. På samme måte som i diskrimineringsregelverket (jfr. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven), vil dette begrepet dermed ikke ha en presis avgrensning.

Departementet foreslår å videreføre kravet til innkalling av minst én slik søker til konferanse før det gis innstilling. Kretsen av aktuelle personer som vil falle inn under bestemmelsen blir på denne måten utvidet. Det antas at bestemmelsen er formålstjenlig og har en viss praktisk betydning.

I § 9 annet ledd er det en bestemmelse som åpner for at en funksjonshemmet/ yrkeshemmet søker, som enten er eller blir uten arbeid, kan tilsettes selv om det finnes bedre kvalifiserte søkere til stillingen. Det har vært hevdet at bestemmelsen, som kan kalles en ”kvoteringsregel”, knapt nok har vært benyttet. Det er videre ikke helt opplagt at hjemmelen for forskrifts¬bestemmelsen, tjenestemannsloven § 5 nr. 1, åpner for å gi en slik kvoteringsregel. Vilkårene for å omfattes av bestemmelsen må i så fall i det minste være klare. En overgang fra en presis definisjon av den personkrets som har særrettigheter til en tilstand uten en nærmere definisjon, tilsier at bestemmelsen tas ut av forskriften.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven fastsetter i § 5, at positiv særbehandling av personer med nedsatt funksjonsevne ikke anses som diskriminering etter denne loven. Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet har bedt Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet om en fortolkning av bestemmelsen i relasjon til annet lov- og regelverk. Den aktuelle bestemmelse vil her være prinsippet om at den best kvalifiserte søker til en ledig offentlig stilling skal tilsettes (”det ulovfestede kvalifikasjonsprinsip¬pet”). Dette prinsippet har lovs rang, og unntak fra prinsippet må derfor ha hjemmel i lov. Kvalifikasjonsvurderingen må foretas ut fra søkernes utdannelse, yrkeserfaring og personlige skikkethet, sammenholdt med de kvalifikasjonskrav som er oppstilt i kunngjøringen av en stilling.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet bekrefter at diskriminerings- og tilgjengelighetsloven er slik å forstå at statlige arbeidsgivere har adgang til å tilsette en søker med nedsatt funksjonsevne der hvor søkerne har tilnærmet likeverdige kvalifikasjoner. Etter Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementets syn vil dette ivareta hensynet til søkere med nedsatt funksjonsevne.

Nå er det stilt krav i forskriften om at personen enten er eller blir uten arbeid, dvs. denne ”fortrinnsretten” til å bli innkalt til konferanse (og eventuelt bli tilsatt selv om det finnes bedre kvalifiserte søkere til stillingen) er avhengig av at søkeren ikke har et arbeid å gå til. Departementet ønsker ikke lenger å stille et slikt krav til søkerne. Også dette kravet var tatt inn ut fra arbeidsmarkedshensyn. Kravet bør derfor fjernes når mangfold skal være et hovedhensyn. Ordningen blir da endret fra en rettighet for personer som er i ferd med å miste eller har mistet sitt arbeid, til en ordning hvor personer med nedsatt funksjonsevne gis bestemte rettigheter uansett tilknytning til arbeidslivet.

Forslag til § 9 i forskriften til tjenestemannsloven:

§ 9. Søker med nedsatt funksjonsevne.
Dersom det blant kvalifiserte søkere til en stilling er noen som oppgir å ha nedsatt funksjonsevne, skal det alltid innkalles minst en slik søker til konferanse før det gis innstilling.
Kommer søkeren fra en annen statsetat der det ikke har vært mulig å føre vedkommende over i annet arbeid, skal saken behandles etter reglene i forskriftenes § 7 nr 7. Dersom søkeren ber om det, skal innstillingsmyndigheten gjøre henvendelse til lege, offentlig eller privat institusjon for at slike opplysninger som søkeren mener er viktige for seg, kan bli lagt fram.
Dersom arbeidsstedet har bedriftshelsetjeneste, attføringsutvalg eller annet utvalg med tilsvarende funksjon, skal en representant for disse gi uttalelse om søkerens mulighet for å kunne skjøtte arbeidet, om søkeren selv ønsker det.

Vi ber om at høringssvar sendes Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet innen 31. desember 2011.

Med hilsen

Statsministerens kontor
Departementene
LO Stat
YS Stat
Akademikerne
Unio
Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO)
Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner (SAFO)