Del 1. Kontekst og føringer
1 Begrepsavklaring
Mennesker med funksjonsnedsettelse utgjør en svært heterogen og sammensatt gruppe av enkeltindivider med ulike utfordringer og behov. I FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) beskrives nedsatt funksjonsevne blant annet som langvarig fysisk, mental, intellektuell eller sensorisk funksjonsnedsettelse som i møte med ulike typer barrierer, kan hindre mennesker i å delta fullt ut i samfunnet på lik linje med andre.3 Funksjonsnedsettelse viser til tap av, skade på, eller avvik i en kroppsdel eller i en av kroppens psykologiske, fysiologiske eller biologiske funksjoner. Det er i møtet mellom funksjonsnedsettelse og barrierer i samfunnet at nedsatt funksjonsevne oppstår.4
Tidligere bruk av begrepet «nedsatt funksjonsevne» var basert på en medisinsk forståelse av funksjonsnedsettelse relatert til enkeltindividers fysiske utfordringer. I den relasjonelle modellen, som konvensjonen legger til grunn, vektlegges derimot samspillet mellom individuelle kroppslige faktorer og samfunnets innretning.
Hvorvidt en person med en gitt funksjonsnedsettelse opplever nedsatt funksjonsevne i møte med samfunnet, avhenger blant annet av tilrettelegging og inkluderingstiltak. Eksempelvis vil en person med en visuell funksjonsnedsettelse kunne oppleve sterkt nedsatt funksjonsevne i møte med samfunn uten universell utforming og tilpassede hjelpemidler. Der samfunnet derimot lykkes godt med tilrettelegging og inkludering, vil samme person kunne oppleve å ikke ha nedsatt funksjonsevne.
Selv om samfunnsmessige barrierer og stigma er utløsende for nedsatt funksjonsevne, er individuell funksjon fortsatt en bestanddel av definisjonen. Personer med funksjonsnedsettelse kan ha helseplager som krever kyndig medisinsk behandling og rehabilitering.
Det relasjonelle perspektivet har betydning for hvordan vi forstår hva nedsatt funksjonsevne er, men også for hvordan funksjonsevne bør adresseres, inkludert i utviklingssamarbeidet.
2 Situasjonsbeskrivelse
Om lag 15 prosent av verdens befolkning har nedsatt funksjonsevne.5 Det utgjør om lag 1,2 milliard mennesker. Globalt er det 240 millioner barn som har nedsatt funksjonsevne. Omtrent 18 prosent av personer i lavinntektsland har nedsatt funksjonsevne sammenlignet med om lag 12 prosent i høyinntektsland.7 I lav- og mellominntektsland havner mennesker med nedsatt funksjonsevne og deres familier nederst på nesten alle sosioøkonomiske utviklingsparametere.8 Dermed utgjør personer med nedsatt funksjonsevne en av de mest sårbare og marginaliserte gruppene i verden.
Konsekvensene av covid-19 pandemien har ytterligere forverret situasjonen.9 Pandemien har avdekket alvorlige systemiske mangler som har gjort allerede sårbare samfunn og mennesker enda mer sårbare. Men også myndigheters respons på pandemien har flere steder bidratt til en forverring av forholdene for personer med funksjonsnedsettelse, da responstiltak ikke har vært inkluderende utformet.10 Mennesker med nedsatt funksjonsevne er også forholdsmessig mer utsatte for sosial isolasjon 11 12 og har høyere risiko for å bli utsatt for vold.13
Personer med nedsatt funksjonsevne er blant de mest sårbare i krise- og konfliktsituasjoner. Mer enn halvparten av alle mennesker med nedsatt funksjonsevne bor i land som er rammet av konflikter og naturkatastrofer, og de er uforholdsmessig hardere rammet enn andre i slike situasjoner. I kriser og konflikt er dødsraten to til fire ganger høyere for personer med funksjonsnedsettelse enn for befolkningen for øvrig.14 Barn med funksjonsnedsettelse har i slike situasjoner større risiko for å bli utsatt for misbruk og forsømmelse enn andre barn, og kvinner med funksjonsnedsettelse har økt risiko for å bli utsatt for seksualisert vold.15
Utbredelsen av langvarige konflikter fører ofte til en kollaps i viktige systemer og tjenester, og derved skapes det nye barrierer på toppen av de allerede eksisterende. Personer med nedsatt funksjonsevne som bor i eller forsøker å flykte fra konfliktområder, står overfor mange trusler mot deres fysiske og psykiske helse, noe som ytterligere forverrer eksisterende funksjonsnedsettelse eller fører til nye. Med konflikt øker også utbredelsen av funksjonsnedsettelse i befolkningen.
Forskning tyder på at det er et gjensidig forhold mellom funksjonsnedsettelse og fattigdom.16 Fattigdom øker risikoen for å få en funksjonsnedsettelse som følge av underernæring, mangelfulle helsetjenester og farlige levekår.17 Graden av funksjonsevne for personer med ellers like forutsetninger, vil kunne oppleves svært ulikt avhengig av hvilke levekår de har, og hvilke barrierer de møter. Funksjonsnedsettelse kan øke risikoen for å bli fattig på grunn av en rekke økonomiske og sosiale barrierer som hindrer personer med nedsatt funksjonsevne fra full deltakelse i samfunnet. Barrierer er ofte knyttet til begrenset tilgang til utdanning og sysselsetting, sosial ekskludering og mangel på sosiale sikkerhetsnett.
Mennesker med funksjonsnedsettelse utgjør en svært heterogen og sammensatt gruppe der enkeltindivider møter ulike barrierer. Kjønn, kjønnsidentitet, seksuell orientering, type funksjonsnedsettelse, livssituasjon, alder, etnisitet, religion, livssyn eller bosted kan bidra til ulike former for diskriminering. Kvinner og jenter, personer som bryter med normer for kjønn og seksualitet, barn og ungdom, eldre og urfolk med nedsatt funksjonsevne kan møte en rekke sammensatte, strukturelle og institusjonelle barrierer og oppleve ulike typer diskriminering.
Kvinner og jenter påvirkes uforholdsmessige negativt av funksjonsnedsettelse. Om lag 19 prosent av alle kvinner i verden har en form for funksjonsnedsettelse, sammenlignet med 12 prosent av alle menn.18 Data på tvers av ulike indikatorer som helse, seksuell og reproduktiv helse, vann og sanitær og kjønnsbasert vold, viser at kvinner og jenter med nedsatt funksjonsevne er ekstra utsatt for marginalisering og møter flere barrierer enn menn. I mange samfunn sameksisterer myter om funksjonsnedsettelse, kjønn og seksualitet, noe som fører til diskriminering og andre menneskerettighetsbrudd, inkludert seksualisert og kjønnsbasert vold.19 Unge kvinner med nedsatt funksjonsevne er 10 ganger så utsatt for kjønnsbasert vold som andre kvinner, og jenter med intellektuelle utfordringer er spesielt utsatt.20 Unge kvinner med nedsatt funksjonsevne nektes i større grad retten til å ta egne valg om sin reproduktive og seksuelle helse.
Kvinner og jenter med funksjonsnedsettelse er i større grad utsatt for alvorlig og flerdimensjonal fattigdom. I FNs flaggskipsrapport fremgår det at kvinner og jenter med funksjonsnedsettelse på flere områder er mer marginaliserte enn gutter og menn i samme situasjon. For eksempel er det tre ganger mer sannsynlig at kvinner med funksjonsnedsettelse er analfabeter enn at menn med funksjonsnedsettelse er det.21 Rapporter har også vist at covid-19 politikk har hatt spesielt negative konsekvenser for kvinner og jenter med nedsatt funksjonsevne.22
3 Mål og føringer for inkludering i utviklingssamarbeidet
To overordnede mål for norsk innsats:
- Norge vil gjennom sin utviklingspolitikk bidra til implementering av FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) og konvensjonens artikkel 32 om internasjonalt samarbeid for å støtte nasjonale bestrebelser for å innfri rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne.
- Norge vil, i tråd med 2030-agendaen, være en global pådriver for at ingen skal utelates i utviklingssamarbeidet. For å bidra til varige endringer skal innsatsen for å nå bærekraftsmålene være inkluderende og rettighetsbasert.
Disse målene inngår i regjeringens arbeid for at utviklingsinnsatsen skal bidra til å oppnå likestilling for alle grupper. I norskstøttet internasjonal innsats, vil inkludering av personer med nedsatt funksjonsevne være et viktig bidrag til likestilling og redusert ulikhet.
Verdenssamfunnet har i dag internasjonalt rammeverk, retningslinjer og verktøy for å fremme inkludering av personer med nedsatt funksjonsevne, både i utviklingssamarbeidet og i annet internasjonalt samarbeid. CRPD, inkludert årlige statspartsmøter og høringer i FNs CRPD-komité, har bidratt til økt oppmerksomhet om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne. Bærekraftsmålene og prinsippet om at ingen skal utelates har gitt myndigheter og utviklingsaktører ytterligere grunnlag for å styrke arbeidet med inkludering for å fremme likestilling. Det er også økt fokus på inkludering av personer med nedsatt funksjonsevne i krise og konfliktsituasjoner, og det er utarbeidet internasjonale retningslinjer for inkludering i humanitær innsats. I tillegg har mange nye organisasjoner og nettverk engasjert seg i inkluderingsarbeidet det siste ti-året.
Likevel er det for liten fremgang globalt med å realisere full inkludering av personer med nedsatt funksjonsevne i samfunnet. Blant annet har personer med nedsatt funksjonsevne i stor grad vært usynlige i internasjonal freds- og konfliktrelatert innsats.23 Selv om det i gjenoppbyggingen etter covid-19 vektlegges at innsatsen skal være inkluderende (building back better and more inclusive), så viser studier at personer med nedsatt funksjonsevne ofte ikke blir inkluderte i utformingen og gjennomføringen av gjenoppbyggingstiltak.24
Internasjonalt rammeverk og forpliktelser
FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD)
Konvensjonen ble vedtatt i 2006, og ratifisert av Norge i 2013. I 2022 er det 184 statsparter til konvensjonen.25 Det betyr at verdenssamfunnet har en felles ramme å arbeide innenfor, med felles forpliktelser. Konvensjonen ble utviklet fordi andre menneskerettighetsinstrumenter ikke i tilstrekkelig grad har kunnet sikre ivaretakelse av denne målgruppens menneskerettigheter. CRPD representerer et veiskille i forståelsen av funksjonsnedsettelse da konvensjonen legger til grunn en relasjonell forståelse av begrepet, og fordi den har en klar menneskerettighetstilnærming. Den fastslår og utdyper hvordan menneskerettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne skal respekteres, beskyttes og oppfylles. Konvensjonen fornyer de grunnleggende menneskerettighetsprinsippene som likestilling, ikke-diskriminering, deltakelse og inkludering slik at barrierer som personer med nedsatt funksjonsevne møter i sin hverdag skal kunne elimineres.
Likestilling følger av menneskers likeverd og innebærer like menneskerettigheter for alle. Det betyr blant annet at alle skal ha like formelle og reelle muligheter til å få innfridd sine rettigheter. Ulikheter mellom mennesker er ikke relevant for hvorvidt eller i hvilken grad mennesker skal få innfridd sine rettigheter, men forskjeller mellom mennesker kan være relevant for hvilke type tiltak og tilrettelegging som er nødvendig for at like rettigheter i størst mulig grad skal kunne realiseres i praksis.
Figuren illustrerer hvordan inkludering kan sees som innlemmelse i felles arenaer til forskjell fra a) segregering med avskilte arenaer og tilbud og b) ekskludering hvor personer med nedsatt funksjonsevne utelates. 26
CRPD artikkel 32: Internasjonalt samarbeid
- Partene erkjenner betydningen av internasjonalt samarbeid, og at det er viktig å oppmuntre til slikt samarbeid for å støtte de nasjonale bestrebelsene på å virkeliggjøre denne konvensjons formål og hensikt, og vil i denne forbindelse treffe hensiktsmessige og effektive tiltak seg imellom, og eventuelt i samarbeid med relevante internasjonale og regionale organisasjoner og sivilsamfunnet, særlig organisasjoner av mennesker med nedsatt funksjonsevne. Slike tiltak kan blant annet gå ut på:
- å sikre at det internasjonale samarbeidet, herunder programmene for utviklingshjelp, er inkluderende overfor og tilgjengelig for mennesker med nedsatt funksjonsevne,
- å legge til rette for og støtte kapasitetsoppbygging, blant annet ved å utveksle og dele informasjon, erfaringer, opplæringsprogrammer og anbefalt praksis,
- å legge til rette for forskningssamarbeid og tilgang til vitenskapelig og teknisk kunnskap,
- å sørge for teknisk og økonomisk bistand etter behov, blant annet ved å legge til rette for tilgang til og deling av tilgjengelig teknologi og hjelpemiddelteknologi, og ved teknologioverføring.
- Bestemmelsene i denne artikkel berører ikke den enkelte stats forpliktelser etter denne konvensjon.
Inkludering betyr at personer med nedsatt funksjonsevne på lik linje med andre, har mulighet for meningsfull deltakelse i utviklingsinnsatser og i alle aspekter av livet (inkludert sosial, økonomisk og politisk deltakelse). For å skape et likestilt samfunn må stereotypier, fordommer og skadelig praksis relatert til nedsatt funksjonsevne både i den offentlige og den private sfære og på alle livets områder, bekjempes (CRPD artikkel 8). Overvinnes må også barrierer som hindrer deltakelse og likeverdig tilgang til tjenester og ulike samfunnsarenaer.
CRPD slår fast viktigheten av personer med nedsatt funksjonsevne sin medvirkning. Gjennom sine representative organisasjoner skal personer med nedsatt funksjonsevne rådføres i all politikkutforming som angår dem. Reell deltakelse forutsetter individuell tilrettelegging og at samfunnsmessige barrierer som hindrer deltakelse, fjernes.
Den grunnleggende ideen bak universell utforming, er at produkter og tjenester, det fysiske miljøet, transportmidler, informasjon og kommunikasjon i samfunnet skal utformes slik at så mange som mulig, uavhengig av funksjonsevne, skal kunne bruke dem og slik kunne delta aktivt i samfunnet. Universell utforming skal allikevel ikke utelukke spesielt tilpassede hjelpemidler for spesifikke grupper der det er nødvendig.
Rimelig tilrettelegging er i CRPD definert som «nødvendig og hensiktsmessig endring og justering som ikke innebærer en uforholdsmessig eller utilbørlig byrde, når det i et bestemt tilfelle er behov for det, for å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne kan nyte eller utøve alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter på lik linje med andre».27 Hva som ligger i dette prinsippet om rimelig tilrettelegging, har vært gjenstand for ulike tolkninger.
FNs komité for rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne følger opp statspartenes gjennomføring av konvensjonen. Komiteen vurderer staters nasjonale rapporter og gir anbefalinger til stater om oppfølging.
I FN, både under Generalforsamlingen og i FNs menneskerettighetsråd, forhandler medlemsstatene jevnlig resolusjoner om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne. Opprinnelig var fokuset i stor grad på økt oppslutning om og implementering av konvensjonen. Etter hvert har resolusjonene gjennom ulike tematiske vinklinger bidratt til å utdype og nyansere forståelsen av rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne. MR-rådet har også vedtatt å opprette en spesialrapportør for rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne. FNs spesialrapportør bidrar med anbefalinger til stater og andre aktører, samtidig som rapportøren har en viktig rolle med å sette aktuelle tematiske spørsmål på den internasjonale dagsorden.
FNs sikkerhetsrådsresolusjon 2475 om beskyttelse av sivile med nedsatt funksjonsevne i væpnede konflikter ble historisk da den ble vedtatt i 2019. Resolusjonen fokuserer på plikten til å beskytte, hjelpe, konsultere og få slutt på straffefrihet for kriminelle handlinger i konfliktsituasjoner.
Bærekraftsdelmål og personer med nedsatt funksjonsevne
4.5) Innen 2030 avskaffe kjønnsforskjeller i utdanning og opplæring og sikre lik tilgang til alle nivåer innenfor utdanning og yrkesfaglig opplæring for sårbare personer, deriblant personer med nedsatt funksjonsevne, urfolk og barn i utsatte situasjoner.
8.5) Innen 2030 oppnå full og produktiv sysselsetting og anstendig arbeid for alle kvinner og menn, deriblant ungdom og personer med nedsatt funksjonsevne, og oppnå lik lønn for likt arbeid.
10.2) Innen 2030 sørge for å myndiggjøre alle og fremme deres sosiale, økonomiske og politiske inkludering, uten hensyn til alder, kjønn, funksjonsevne, rase, etnisitet, nasjonal opprinnelse, religion eller økonomisk eller annen status.
11.2) Innen 2030 sørge for at alle har tilgang til trygge, lett tilgjengelige og bærekraftige transportsystemer til en overkommelig pris, og bedre sikkerheten på veiene, særlig gjennom utbygging av offentlige transportmidler og med særlig vekt på behovene til personer i utsatte situasjoner, kvinner, barn, personer med nedsatt funksjonsevne samt eldre.
17.18) Innen 2020 øke støtten til kapasitetsoppbygging i utviklingsland, også i de minst utviklede landene og små utviklingsøystater, for i betydelig grad å bedre tilgangen på pålitelige og aktuelle data av høy kvalitet fordelt etter inntekt, kjønn, alder, rase, etnisitet, migrasjonsstatus, funksjonsevne, geografisk plassering og andre kjennetegn som er relevante i nasjonal sammenheng.
Bærekraftsmålene og prinsippet om at ingen skal utelates
At ingen skal utelates er det grunnleggende prinsippet i 2030-agendaen. Inkludering er dermed en forutsetning for å lykkes med å nå bærekraftsmålene. Oppfyllelse av fundamentale menneskerettighetsprinsipper som likestilling, ikke-diskriminering, inkludering og medbestemmelse, er avgjørende for at ingen skal utelates fra utviklingen.
Alle bærekraftsmålene er like relevante for personer med nedsatt funksjonsevne som for alle andre, men det er syv delmål under bærekraftsmålene som har spesifikke referanser til personer med nedsatt funksjonsevne. Det dreier seg blant annet om delmålene 4.5 (tilgang til utdanning), 8.5 (anstendig arbeid), 10.2 (sosial, økonomisk og politisk inkludering), 11.2 (universell tilgang i byer) og 17.18 (nedbrytbare data).
Nasjonale føringer
Norsk politikk for personer med nedsatt funksjonsevne er forankret i menneskerettighetsprinsipper om likeverd, likestilling, selvbestemmelse, deltakelse og inkludering. CRPD ligger til grunn for regjeringens politikk. Nasjonal politikk på området er basert på strategien for likestilling av personer med funksjonsnedsettelse, Et samfunn for alle (2020–2030).28 Det er relevant for arbeidet med inkludering i utviklingssamarbeidet at den nasjonale strategien slår fast at Norge vil være aktiv og synlig i internasjonale fora for å fremme bedre levekår og styrkede rettigheter for personer med funksjonsnedsettelse globalt. I strategien fremgår også at CRPD skal ivaretas i all politikkutforming.