Del 1 Innledning

Hovedbudskap

Barnehagen er en av samfunnets viktigste fellesarenaer og skal være et trygt og godt sted å være og legge grunnlaget for barns videre utvikling. Barn som får erfare trygghet, fellesskap og lek med andre, utvikler verdier som respekt og toleranse. Opplevelser som gir mestring, utforskning og nysgjerrighet, danner et solid fundament for trivsel og læring.

Barnehagen skal bygge opp under barndommens egenverdi og sikre en god start og like muligheter for alle, uavhengig av bakgrunn og forutsetninger. Derfor er barnehagen en bærebjelke i det norske samfunnet og avgjørende for det enkelte barn, familiene, arbeidsdeltakelse, integrering og likestilling.

Ansatte i barnehagene trives og gjør en betydningsfull og samfunnskritisk jobb. De ansatte er avgjørende for å sikre gode utviklingsvilkår for barn. De ansatte føler seg verdsatt av foreldre og barn, men opplever ofte høyt stressnivå. Mange føler seg lite verdsatt av samfunnet. Forskning og tilstandsbeskrivelser viser at sektoren står overfor betydelige utfordringer som skaper bekymring for både kvalitet og kapasitet. Arbeidsgruppen deler denne bekymringen.

Barnehagen har gått fra å være et tilbud for noen få til en rettighet for alle. Barnehagetilbudet i Norge kjennetegnes av stort mangfold og valgfrihet for foreldre. Slik mener vi det fortsatt må være. Historien om norske barnehager er også historien om et bredt samarbeid mellom staten, kommunene og private eiere, som i fellesskap la grunnlaget for full barnehagedekning. Utbyggingen av barnehager har vært en av de største velferdsreformene i Norge de siste 50 årene. Med et barnehagetilbud som er fullfinansiert av det offentlige, vil barnehagens plass i utdanningssystemet være tydeligere enn noen gang. For barnehagesektorens status vil også andre faktorer være avgjørende. Arbeidsgruppen vil derfor understreke at satsinger på kvalitet og kapasitet bør styrkes ytterligere med et gratis barnehagetilbud.

Vi har et godt barnehagetilbud i Norge. Barnehageloven og rammeplanen legger grunnlaget for likeverdige tilbud som er tilgjengelig for alle. Samtidig vet vi at det er store lokale forskjeller i kvaliteten på tilbudet, bemannings- og rekrutteringsutfordringer og barnehagedeltakelse. Disse utfordringene må tas på alvor for å gi alle barn reelle muligheter for deltakelse i gode barnehager. Oppmerksomheten må rettes mot kvaliteten på tilbudet og mot å sikre god rekruttering av kompetente ansatte. Dette blir den største utfordringen fremover. Neste skifte i barnehagehistorien må handle om en bærekraftig sektor der kvaliteten er høy, der barna har det godt og de ansatte trives og ønsker å bli værende.

1 Mandat og arbeidsmåte

1.1 Arbeidsgruppens forståelse av mandat

I behandlingen av revidert nasjonalbudsjett for 2025 fattet Stortinget et anmodnings­vedtak om at det skulle nedsettes en hurtigarbeidende partssammensatt arbeids­gruppe for å utrede hvordan innføre gratis barnehageplass for alle barn i Norge, jf. Meld. St. 2 (2024–2025) Revidert nasjonalbudsjett 2025 og Innst. 510 L (2024–2025). For konkret vedtakstekst, se boks 1.1. Kunnskapsdepartementet oppnevnte arbeids­gruppen 4. september 2025 og legger til grunn at mandatet er beskrevet i vedtaket.

Arbeidsgruppen er bedt om å utrede hvordan gratis barnehage kan innføres, og ikke om det skal innføres. Å gå fra en ordning med foreldrebetaling til gratis barnehage kan gjennomføres på ulike måter. Mandatet fremhever at gratisprinsippet skal være førende for arbeidsgruppens arbeid. Vi gir derfor en nærmere beskrivelse av hvordan vi forstår gratisprinsippet i barnehagen.

Videre legger mandatet opp til at arbeidsgruppen skal vurdere mulige konsekvenser gratis barnehage har for relevante målsettinger og problembeskrivelser som er gjeldende for barnehagesektoren i dag. I tråd med mandatet vurderer vi konsekvensene for barnehagesektoren og samfunnet for øvrig, og vi peker på både mulige negative og positive sider ved å gjøre barnehagen gratis. Vi er også bedt om å vurdere modell for innføring av gratis barnehage for alle barn. Vi ivaretar dette ved å gi en beskrivelse av hvordan gratis barnehage kan innføres.

Arbeidsgruppen tar utgangspunkt i eksisterende kunnskapsgrunnlag, erfaringer og ordninger. Vi har vært opptatt av hvordan situasjonen i sektoren er i dag og hvordan innføringen kan påvirke bemanning, sosial utjevning, kapasitet og kvalitet i barnehagesektoren. Målet er å gi en dekkende beskrivelse av de konkrete områdene mandatet spiller opp til. Beskrivelsen av disse områdene legger vi til grunn for hvilken betydning en gratis barnehage kan ha og hvilke konsekvenser gratis barnehage kan ha for barn og familier, barnehagen og samfunnet. I tillegg trekkes det fram i mandatet at vi kan se til andre relevante forhold som kan påvirkes av gratis barnehage. Vi ser barnehagesektorens spenninger og utfordringer i stort. Mandatet gir også rom for å peke på tiltak utover gratis barnehage som, i tillegg til betydning for barn og foreldre, også kan ha betydning for sektoren. Vi har derfor valgt å løfte frem noen forhold vi mener beslutningstakerne må være oppmerksomme på ved innføring av gratis barnehage.

Formålet med å gjøre barnehagen gratis er ikke beskrevet i mandatet, men arbeidsgruppen ser at en gratisordning kan ha flere formål. Gratis barnehage vil bidra til bedre økonomi i barnefamiliene, kan senke terskelen for barnehagedeltakelse og styrke barnehagen som en del av et gratis utdanningsløp.

Arbeidsgruppen forstår gratis for alle barn som gratis for alle barn som har fått tilbud om plass, uavhengig av barnehagens eierskap. I lys av mandatets føring om å se på gratis barnehage for alle barn har arbeidsgruppen drøftet om dette også innebærer vurdering av obligatorisk barnehage. Vi vurderer at barnehagen fortsatt skal være et frivillig tilbud.

1.2 Gratisprinsippet i barnehagesektoren

I mandatet står det at arbeidsgruppen skal «ta utgangspunkt i at gratis­prinsippet skal være styrende i barnehagesektoren på linje med resten av utdanningssektoren». Det er flere måter å forstå gratisprinsippet på, og gratisprinsippet er ikke regulert likt i alle deler av utdanningssektoren. I barnehagen skiller man mellom tre ulike utgifter: foreldrebetaling, kostpenger og tilleggsutgifter. Barnehager kan kreve foreldrebetaling for en barnehageplass, men ikke mer enn maksimalprisen for en barnehageplass, uavhengig av om de er offentlige eller private.1 I tillegg finnes det ulike moderasjonsordninger som gir reduksjon i foreldrebetalingen, og gratis kjernetid (Forskrift om foreldrebetaling i barnehager, 2006, §§ 3, 3a, 3b, og 3c). Når gratisprinsippet i barnehagen skal defineres, er praksis rundt kostpenger og tilleggsutgifter et sentralt tema. Barnehagene kan kreve betaling for kost i tillegg til maksimalprisen, men prisen skal ikke overstige de faktiske utgiftene barnehagen har til mat, drikke og tilberedning til barna.2 Noen barnehager innhenter betaling for tilleggsutgifter fra foreldrene. Tilleggsutgifter er utgifter for ulike turer, aktiviteter eller materiell som kreves utover selve oppholdsbetalingen og kostpenger. Betaling for tilleggsutgifter er ikke eksplisitt regulert i barnehageloven i dag.

1.2.1 Om gratisprinsippet i utdanningssektoren

Grunnskolen

Alle barn har rett til gratis offentlig grunnskoleopplæring, jf. opplæringsloven § 2-5. Dette innebærer at alle sider ved grunnskoleopplæringen skal være gratis. Kommunene kan ikke kreve at elevene eller foreldrene dekker utgifter knyttet til opplæringen, slik som utgifter til undervisningsmateriell, transport i skoletiden, leirskoleopphold eller andre aktiviteter.3

Skolefritidsordning

Opplæringsloven § 4-5 sier at kommunen kan kreve at foreldrene dekker kostnadene til skolefritidsordningen (SFO). Egenbetalingen er avgrenset til å dekke de kommunale utgiftene (Utdanningsdirektoratet, 2025a, Finansiering av skolefritidsordningen, s. 3). Det er også fastsatt regler for tre moderasjonsordninger for skolefritidsordningen som blant annet innebærer at kommunen skal gi 12 timer gratis skolefritidsordning per uke for elever på 1. til 3. trinn (Opplæringsforskrifta, 2024, §§ 2-2 til 2-4).

Videregående opplæring

Det følger av opplæringsloven § 5-8 at den videregående opplæringen skal være gratis. Det er likevel gjort unntak slik at fylkeskommunen kan kreve at elever og de som har læretid i bedrift, dekker utgifter til individuelt utstyr som opplæringen til vanlig gjør det nødvendig å ha (§ 5-8 første ledd andre punktum), i tillegg til at fylkeskommunen kan kreve en årlig egenandel fra elever for å dekke deler av kostnaden for en bærbar PC (Opplæringsforskrifta, 2024, § 22-5 første ledd).

Private skoler

Gratisprinsippet gjelder ikke for privat opplæring. Private skoler godkjent etter opplæringsloven § 22-1 har ikke rett til statstilskudd og kan kreve skolepenger. Private grunnskoler og videregående skoler som får statstilskudd etter privatskoleloven § 6-1 første ledd, kan kreve skolepenger, men de kan utgjøre maksimalt 15 prosent av statstilskuddet. Ut over de lovregulerte skolepengene kan ikke privatskoler godkjent etter privatskoleloven kreve noen form for tilleggsbetaling for aktiviteter i regi av skolen.

Universiteter og høyskoler

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 2-5 at høyere utdanning ved statlige universiteter og høyskoler skal være gratis. Departementet kan gi enkelte unntak fra gratisprinsippet, se universitets- og høyskoleloven § 2-5 andre og tredje ledd. Gratisprinsippet gjelder ordinære utdanninger som fører fram til en grad eller yrkesutdanning ved statlige universiteter og høyskoler. Gratisprinsippet gjelder ikke for private universiteter og høyskoler. De private institusjonene kan ta egenbetaling fra studenter så lenge egenbetalingen kommer studentene til gode.

Likheter og ulikheter

Barnehagesektoren skiller seg fra resten av utdanningssektoren på flere områder. Blant annet er formålsparagrafene for sektorlovene ulike. Barnehagesektoren skiller seg også fra grunnskolen blant annet ved at barn har plikt til grunnskoleopplæring. I videregående opplæring er det ingen plikt til å delta, men en rettighet, i likhet med barnehage. Alle elever har rett til å delta i den offentlige grunnopplæringen, mens i barnehagesektoren utgjør private og offentlige barnehager tilbudet. Retten til plass kan derfor oppfylles uavhengig av barnehagens eierskap.

En vesentlig forskjell mellom barnehagesektoren og opplæringen er at de fleste barnehager serverer mat og drikke. Barnehageloven med forskrifter åpner for at barnehagene kan kreve kostpenger. Selv om det ikke er krav om å servere mat i verken barnehageloven eller rammeplanen, har det utviklet seg til å bli en utbredt praksis i sektoren. Dette kan henge sammen med at rammeplanen understreker at barnehagen skal legge til rette for at alle barn kan oppleve matglede og matkultur. Barna skal motiveres til å spise sunn mat og få grunnleggende forståelse for hvordan dette kan bidra til god helse. Videre skal de ansatte «legge til rette for at måltider og matlaging bidrar til måltidsglede, deltakelse, samtaler og fellesskapsfølelse hosbarna» (Forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver, 2017).

Verken barnehagenes åpningstider eller omfanget av retten til barnehageplass er regulert i barnehageloven med forskrifter. I grunnskolen er organiseringen av tilbudet langt tydeligere regulert gjennom fag- og timefordelingen i læreplanverket. Grunnskolens struktur gir dermed et mer likt og forutsigbart opplæringstilbud nasjonalt. I barnehagene skal det komme fram av vedtektene til den enkelte barnehage hva som er åpningstidene. Det betyr at barnehagene i stor grad selv kan fastsette egne åpningstider. Når det gjelder omfanget av retten til barnehageplass, skal barnehagetilbudet i den enkelte kommune ha det omfang brukerne etterspør, noe som blant annet innebærer at en deltidsplass ikke kan tilbys til noen som ønsker en heltidsplass (Forskrift om foreldrebetaling i barnehager, 2006, §§ 1 og 2; Ot.prp. nr. 52 (2007–2008), punkt 4.7.4.2).4

1.2.2 Arbeidsgruppens forståelse av gratisprinsippet i barnehagen

Arbeidsgruppen anser grunnskolen som mest nærliggende barnehagen, og vi legger derfor gratisprinsippet i grunnskolen til grunn for vår forståelse av gratisprinsippet i barnehagesektoren. Vi forstår derfor gratisprinsippet i barnehagesektoren som fravær av foreldrebetaling på samme måte som i grunnskolen. Arbeidsgruppens flertall mener også at det ikke skal være anledning til å kreve inn tilleggsutgifter slik barnehagene kan i dag. Alle pedagogiske aktiviteter er en del av barnehagetilbudet og skal derfor være gratis for alle barn.

De fleste barnehager har et mattilbud til barna, noe som skiller barnehagetilbudet fra resten av utdanningsløpet. Arbeidsgruppen bygger gratisprinsippet i barnehagen på gratisprinsippet i grunnskolen, og forstår dermed spørsmålet om kostpenger slik at kost er noe foreldre selv skal dekke, og at barnehagene derfor fortsatt kan kreve kostpenger. En alternativ tolkning av gratisprinsippet kunne vært at også kost var inkludert i det gratis tilbudet, og at kommunene og barnehageeiere ikke kan kreve at foreldrene dekker utgifter knyttet til kost. Denne alternative tolkningen, der gratisprinsippet også omfatter kostpenger, bør utredes før en eventuell innføring for å unngå utilsiktede konsekvenser.

Forståelsen av gratisprinsippet som frafall av foreldrebetaling og tilleggsutgifter, innebærer at kostpenger fortsatt vil være et økonomisk hinder for noen familier. Vi omtaler dette videre i kapittel 5 om sosial utjevning.

Arbeidsgruppen vil legge forståelsen av gratisprinsippet som frafall av foreldrebetaling og tilleggsutgifter til grunn for videre vurderinger i rapporten.

1.3 Arbeidsgruppens arbeidsmåte

1.3.1 Arbeidsgruppens møter

Arbeidsgruppens arbeid har vært organisert i ni fysiske møter. Syv har vært heldagsmøter, mens to av møtene har gått over to dager. Arbeidsgruppemøtene har inneholdt både innspill fra eksterne aktører og interne drøftinger. De eksterne innleggene har bidratt til å belyse problemstillinger fra ulike perspektiver, gi innsikt i hvilke prosesser aktørene står i, hvordan de arbeider med å finne løsninger på relevante utfordringer og hvordan gratis barnehage eventuelt kan påvirke situasjonen i barnehagesektoren. I tillegg har arbeidsgruppen brukt møtene til å diskutere mandatet, forståelse av gratisprinsippet, konsekvenser ved gratis barnehage og tekstutkast. Nedenfor følger en oversikt over personer og aktører som har vært invitert til å holde innlegg og gi innspill i arbeidsgruppemøtene:

• Brundalen barnehage i Trondheim om tidlig innsats og barnehagen som base for tverrsektoriell samhandling og forebygging av utenforskap
• Hammerfest kommune om kommunens utfordringer med bemanning og rekruttering
• Indre Østfold kommune om arbeidet i kommunen og barnehagene for å prøve å løse utfordringene med bemanning
• Kommunekommisjonen om kommisjonens første rapport og samfunnsbildet fremover
• Oslo kommune om myndighetsoppgaver på barnehageområdet og erfaringer fra områdesatsingen i Oslo for å øke deltakelsen og sosial utjevning
• Lars Gulbrandsen, forsker 1 ved forskningsinstituttet NOVA, OsloMet, om rapporten «Barnehagelærere – yrkesgruppen som igjen begynte å slutte»
• Sametinget om tilskuddsordningen for gratis barnehage for barn i samiskspråklige barnehager og avdelinger i tillegg til andre relevante problemstillinger
• SSB om foreløpige funn fra oppdraget om den samfunnsøkonomiske analysen av gratis barnehage bestilt av arbeidsgruppen
• Tromsø kommune om kommunens utfordringer med å oppfylle rett til plass
• UHR-Lærerutdanning5 om status på barnehagelærerutdanningene

1.3.2 Leveranse av delrapport

Det fulgte av mandatet at arbeidsgruppen skulle levere en delrapport innen utgangen av oktober 2025. Delrapporten omfatter arbeidsgruppens utgangspunkt for arbeidet, en detaljert situasjonsbeskrivelse og målsettinger og problembeskrivelser som skulle vurderes i arbeidsgruppens videre arbeid (Kunnskapsdepartementet, 2025a). Delrapporten ble publisert 31. oktober 2025 og er tilgjengelig i sin helhet på regjeringens nettsider. Hovedinnholdet er oppsummert i denne sluttrapporten slik at sluttrapporten fungerer som et selvstendig og helhetlig dokument.

1.3.3 Kunnskapsinnhenting

Utover kunnskap partene i arbeidsgruppen har bidratt med og de eksterne innspillene i møtene, har arbeidsgruppen også innhentet mer systematisk kunnskap for å kunne svare ut mandatet. Arbeidsgruppen har lyst ut et oppdrag om en samfunnsøkonomisk analyse av gratis barnehage og gjennomført intervjuer med et utvalg kommuner i innsatssonen6 som i dag har gratis barnehage som et distriktspolitisk virkemiddel. I tillegg har sekretariatet kartlagt og oppsummert rapporter, nasjonal statistikk, spørreundersøkelser og relevant forskning.

Samfunnsøkonomisk analyse av gratis barnehage

Mandatet legger til grunn at arbeidsgruppen skal vurdere hvilke samfunnsmessige og økonomiske besparelser en universell ordning vil gi. Det ble derfor lyst ut et oppdrag om å gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse av gratis barnehage. I utlysningen ble det bedt om en utredning som både belyser og, der det er mulig, kvantifiserer de samfunnsøkonomiske konsekvensene av å innføre gratis barnehage for alle barn i Norge. Tilbyderne ble bedt om å vurdere gevinster, kostnader og fordelingseffekter og å synliggjøre eventuelle administrative og økonomiske besparelser. Oppdraget omfattet også analyser av etterspørselseffekter, herunder beregninger av mulige økninger i deltakelse, konsekvenser for bemanningsbehov og barnehagelærerrekruttering og vurderinger av hvordan gratis barnehage kan påvirke arbeidstilbudet blant foreldre og samspillet med kontantstøtteordningen. Videre skulle tilbyderne utrede effekter for ulike aldersgrupper, inkludert betydningen for barns utvikling og senere livsutfall, og drøfte fordelingsvirkninger mellom sosioøkonomiske grupper.

Etter vurdering av tilbydernes løsningsforslag ble det besluttet å tildele oppdraget til forskningsavdelingen i SSB. Den 2. mars 2026 leverte SSB rapporten til arbeidsgruppen, og rapporten ble offentliggjort samtidig med arbeidsgruppens rapport.

Intervju med kommuner i innsatssonen om gratis barnehage

Som et distriktspolitisk virkemiddel for å få flere til å bli værende og bosette seg i Finnmark og Nord-Troms, ble gratis barnehage innført i områdene fra 1. august 2023. Ordningen gjelder totalt 25 kommuner i innsatssonen. Tilbudet gjelder uavhengig av om barna går i kommunale eller private barnehager. Foreldrebetalingen ble redusert fra daværende maksimalpris på 3 000 kroner til 0, med unntak av kostpenger. For å få innsikt og samle erfaringer fra kommuner som allerede har gratis barnehage, intervjuet sekretariatet fire av disse kommunene på vegne av arbeidsgruppen. Semistrukturerte intervjuer ble gjennomført digitalt i løpet av november 2025. Intervjuene er anonymisert og tematisk oppsummert på relevante steder i rapporten.

1.4 Tilgrensede prosesser

Det er flere pågående prosesser som ligger tett opp til arbeidsgruppens mandat. Innføringen av gratis barnehage kan påvirke andre pågående tiltak i barnehagesektoren, og andre parallelle prosesser kan få betydning for hvordan gratis barnehage kan gjennomføres. Nedenfor følger en kort omtale av noen av de mest relevante arbeidene og utredningene. Listen er ikke uttømmende.

Sametingets arbeid med å styrke samiske barnehagetilbud

Sametinget arbeider bredt og systematisk for å styrke samiske barnehagetilbud, med særlig vekt på språk, kvalitet og rekruttering. Arbeidet er forankret i samiske barns rett til opplæring som bygger på samisk språk, kultur og samfunnsliv, og baserer seg blant annet på Sametingets strategiplan for samiske barnehagetilbud 2021–2025.

Sametinget har etablert en ordning med gratis samiskspråklig barnehage der 6 barnehager og 6 avdelinger deltar. Gjennom utviklingsmidler og refusjon av foreldrebetaling skal barnehagene utvikles til sterke samiskspråklige miljøer. Målet er både å gjøre samiske barnehagetilbud mer attraktive for foreldre og å gi barnehagene rammevilkår for å styrke språkkompetanse, rekruttering og pedagogisk innhold. Utviklingsmidlene går til en veiledningsordning som skal styrke kompetansen og kvaliteten i samiske barnehager. Ordningen bygger på anbefalingene fra SáMOS-prosjektet og skal bidra til at ansatte arbeider systematisk og språkbevisst i tråd med sterk språkmodell-pedagogikk (Sametinget, u.å.). Veiledningen skal bidra til at ansatte lærer å bruke samisk aktivt i alle situasjoner, får trygghet i språkrelaterte valg og utvikler systematiske arbeidsformer som kan sikre at alle barn blir produktivt samiskspråklige ved overgangen til skolen.

Samarbeid mellom medlemmene i Nasjonalt forum for barnehagekvalitet (Felles innsats for barnehagekvalitet)

Regjeringen igangsatte våren 2026 et samarbeid mellom medlemmene i Nasjonalt forum for barnehagekvalitet7 om å gå sammen om noen felles innsatsområder som gir retning for hva forumet vil prioritere fram til 2030. Målet er å styrke profesjonsfellesskapet, gjøre barnehagen til en bedre og mer attraktiv arbeidsplass og bidra til et barnehagetilbud av høy kvalitet. Arbeidet er en oppfølging og konkretisering av strategiene Barnehage for en ny tid og Flere lærere i barnehage og skole, Strategi for rekruttering til lærerutdanningene og læreryrket 2024–2030. Samarbeidet handler om å samle og forsterke innsatser som allerede er i gang, samtidig som det er behov for å tenke nytt og bruke ressursene i barnehagene på andre måter enn i dag. Sentrale temaer er tilstrekkelig og kvalifisert bemanning, organisering og ledelse, partssamarbeid og partnerskap med universiteter og høyskoler og kompetanse i samisk språk og kultur.

Styring og finansiering av private barnehager

Stortinget vedtok 6. juni 2025 nye lovregler om styring og finansiering av barnehagesektoren som trer i kraft 1. august 2026. Med det nye regelverket vil kommunen få mulighet til å gi lokale forskrifter om minimum åpningstid, bemanning og krav til kompetanse og maksimalt nivå for foreldrepenger. Lokale forskriftskrav skal finansieres av kommunen. Ved å gi kommunen mulighet til å fastsette felles krav som skal gjelde for alle barnehagene, kan kommunen sørge for et mer likeverdig barnehagetilbud uavhengig om barna går i en kommunal eller privat barnehage.

Det er videre vedtatt nye regler om finansiering av private barnehager som gir større mulighet til å differensiere tilskuddet til de private barnehagene. Med de nye reglene vil de private barnehagene få et grunntilskudd som beregnes på samme måte som driftstilskuddet beregnes i dag. Dersom noen av kommunens egne barnehager har utgifter som skyldes særlige driftsforutsetninger eller særlige behov i barnegruppen, kan kommunen holde dette utenfor beregningsgrunnlaget. Kommunen skal i så fall gi private barnehager med de samme særlige driftsforutsetningene eller behovene ekstra grunntilskudd. Det innføres også en hjemmel for å differensiere tilskudd i forbindelse med kommunale satsinger som går ut over lov- og forskriftskrav, for eksempel satsinger for barnehager i levekårsutsatte områder eller satsinger for ekstra bemanning.

Innføring av rett til plass for barn født i desember

Den lovfestede retten til plass i barnehage trådte i kraft 1. januar 2009. Siden den gang har retten til barnehageplass blitt utvidet to ganger, i 2016 og 2017. I forbindelse med Stortingets behandling av Dokument 8:108 S (2024–2025) fattet Stortinget anmodningsvedtak nr. 670, 13. mai 2025 (Innst. 239 S (2024–2025)):

Stortinget ber regjeringen fremme nødvendige lovforslag for å sikre at barn født i desember får rett til barnehageplass innen utgangen av den måneden barnet fyller ett år, på lik linje med barn født i september, oktober og november.

Stortingets vedtak innebærer at barn som fyller ett år i desember det året det søkes om plass, skal ha rett til plass i barnehage i løpet av desember. Vedtaket åpner i utgangspunktet ikke opp for løsninger der barnet gis rett til plass i for eksempel januar.

Utvidet rett til plass for barn født i desember kan innebære at familien benytter plassen først når retten inntrer. I praksis kan det bety oppstart 1. januar. Det betyr at barnehagene i stor grad må ha en bemanning allerede i august som er tilstrekkelig ut fra antallet barn som kommer inn i barnehagen i løpet av desember. Det innebærer at barnehagene vil ha utgifter til plasser som ennå ikke er tatt i bruk. Samtidig har omtrent 1 600 ettåringer født i desember allerede plass i barnehage. Av disse går omtrent 1 000 barn i private barnehager og omtrent 600 i kommunale. Kommunene er forpliktet til å gi tilskudd til de private barnehagene per heltidsplass, uavhengig av om barna har lovfestet rett til plass. Dette er dermed kostnader kommunene har i dag, men som de ikke har fått statlig finansiering for. Arbeidet med lovforslag for å sikre at barn født i desember får rett til barnehageplass er pågående.

Automatisk tilbud om plass

Både Rege-gruppen, Løken-gruppen og Meld. St. 28 (2024–2025) Tro på framtida – uansett bakgrunn (Oppvekstmeldingen) foreslår tiltak som kan senke barrierer for opptaket til barnehage. Rege-gruppen anbefalte å innføre en ordning med automatisk tilbud om barnehageplass som et virkemiddel for å øke deltakelsen og redusere søknadsbyrden for foreldre. Som et alternativ til innføring av automatisk tilbud om plass for alle barn, varslet regjeringen i Oppvekstmeldingen en utprøving av automatisk tilbud8 om barnehageplass i kommuner med områdesatsinger, og da for familier som av ulike årsaker ikke søker. Et viktig formål er å fremskaffe kunnskap om hvorvidt en slik ordning kan bidra til økt barnehagedeltakelse.

Kommunekommisjonen

Regjeringen nedsatte i mai 2025 en kommisjon som skulle foreslå endringer i statens styring av kommunesektoren, og som legger til rette for god ressursbruk, fleksibel bruk av personell og effektiv oppgaveløsning i kommunesektoren. Kommisjonen leverte NOU 2026: 1 En bærekraftig kommunesektor – Kommunekommisjonens første delutredning i januar 2026. Neste rapport kommer i løpet av 2026.

I den første delutredningen trekker kommisjonen frem endringer i befolknings­sammensetningen og konsekvenser for behov for og tilgang til arbeidskraft. Når det gjelder barnehagesektoren foreslår kommisjonen innlemming av øremerkede tilskudd som går til kompetanse og bemanning i barnehagen til kommunesektoren. I tillegg foreslår kommisjonen endringer i lærernormen i skolen. De peker på at det finnes tilsvarende normer i barnehagesektoren, men viser også til at den store andelen private aktører på barnehagefeltet gjør at normene her også skal legge til rette for at kommunale og private barnehager behandles likt og gir et likeverdig tilbud. Kommisjonen peker på at dette gir en tilleggsdimensjon som må hensyntas når barnehagenormene vurderes. Innretningen av disse normene er noe kommisjonen vil se nærmere på i andre delutredning.

Fødselstallsutvalget

9. februar 2026 avga fødselstallsutvalget sin NOU 2026: 2 Politikk for nye generasjoner. Årsaker, konsekvenser og tiltak knyttet til lave fødselstall. Utvalget har utredet årsaker til fallet i fødselstall, skissert konsekvenser av lave fødselstall for samfunnet og den enkelte og kommet med forslag til tiltak som kan øke fødselstallene.

Utvalget foreslår blant annet et løpende barnehageopptak. De beskriver det som at alle barn skal ha rett til plass i barnehage innen utgangen av måneden de fyller ett år. Videre foreslår de økt fleksibilitet i opptaket slik at foreldrene kan velge senere oppstart uten å miste barnehageplassen eller retten til barnehage. Utvalget begrunner forslaget med at mangel på barnehageplasser kan hindre barn i å starte tidlig i barnehagen og føre til at mange foreldre må ta ulønnet permisjon mens de venter på barnehageplass.

Utvalget peker på at mange foreldre tar ulønnet permisjon mens de venter på barnehageplass. Utvalget viser blant annet til en undersøkelse som sier at mangel på barnehageplass er en av de viktigste årsakene til bruken av ulønnet permisjon. Utvalget mener tiltaket kan slå positivt ut både for arbeidsdeltakelse og for barna.

Fellesskoleutvalget

I oppfølgingen av Meld. St. 34 (2023–2024) En mer praktisk skole – Bedre læring, motivasjon og trivsel på 5.–10. trinn ble det oppnevnt et utvalg om fellesskolens rolle i framtidens samfunn. Utvalget skal vurdere på overordnet nivå hvilke endringer som må gjøres av innhold, omfang og organisering i skolen for at den skal ruste elevene til å møte framtidens utfordringer.

I utgangspunktet omfatter ikke mandatet barnehage, men der det er relevant er utvalget bedt om å omtale og vurdere hvordan utdanningsløpet, fra barnehage til høyere utdanning, henger sammen med skolens rolle i framtiden. Utvalget skal avgi sin innstilling 6. august 2026.

2 Situasjonsbeskrivelse

Barnehagens formål og innhold er regulert i barnehageloven §§ 1 og 2 og utdypet i forskrift om barnehagens innhold og oppgaver (rammeplanen). Barnehager med god kvalitet bidrar til å sikre en god start og like muligheter for alle barn, uavhengig av bakgrunn og forutsetninger. God kvalitet i barnehagen er særlig viktig for barn som av ulike grunner har behov for ekstra støtte eller tilrettelegging.

Et viktig mål med barnehagene er å sikre et godt og tilgjengelig tilbud som muliggjør foreldres deltakelse i arbeidsliv og utdanning. Barnehagene er derfor en viktig velferdstjeneste som bidrar til likestilling, verdiskapning og integrering. Svak eller manglende tilknytning til arbeidslivet er en viktig årsak til lav inntekt. Det å vokse opp i en lavinntektsfamilie kan ha negativ betydning for barnas egen deltakelse i arbeidslivet senere. Å sørge for at flere foreldre kommer i arbeid eller utdanning er derfor sentralt for å fremme like muligheter for barn gjennom oppveksten.

Barnehagetilbudet skal sikre at begge foreldrene kan delta i arbeidslivet, utdanning eller annen sysselsetting, med trygghet om at barna deres trives, får omsorg, og får mulighet til å leke, lære og utvikle seg på egne premisser.

Barnehagen skal være en arena som bidrar til at barna kan leke, få venner, og ha det godt her og nå. Barnehagen er første del i utdanningsløpet og skal legge grunnlaget for videre utvikling, læring og demokratisk deltakelse.

Barnehagens flere formål gjør at ulike målsettinger kan motvirke hverandre. Det som er det beste for å oppnå ett formål, kan motvirke oppnåelsen av et annet formål. Formålet om foreldres mulighet til å delta i arbeidslivet kan for eksempel gå på bekostning av kvaliteten i barnehagene dersom det fører til et behov for lange åpningstider med svekket bemanning. Barnehagenes behov for struktur og forutsigbarhet for å kunne tilby et godt tilbud til barnegruppen, kan gå på bekostning av foreldrenes valgfrihet og fleksibilitet.

Barnehageloven og rammeplanen setter krav og rammer for barnehagetilbudet og kvaliteten i barnehagen (Barnehageloven, 2005; Forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver, 2017). Det heter blant annet at barnehagen skal være en pedagogisk virksomhet med en helhetlig tilnærming til barnas utvikling, og som anerkjenner og ivaretar barndommens egenverdi.

2.1 Samfunnet i dag

Barnehagesektoren påvirkes i dag og fremover av demografiske endringer som blant annet migrasjon, lave fødselstall og en aldrende befolkning. I løpet av de siste 15 årene har fødselstallene falt betydelig (Sørlien, 2026). Norge har gått fra å ligge over til å ligge på nivå med, og i enkelte år under, gjennomsnittet i EU. De siste tre årene har det totale antallet fødsler økt, men de ligger fortsatt lavt i historisk sammenheng.

Framskrivninger viser at befolkningsutviklingen vil treffe ulike regioner ulikt (Statistisk Sentralbyrå, 2025g). Figur 2.1 viser prosentvis endring i regionale befolkningsframskrivinger i alderen null til fem år fra 2024 til 2050 fordelt på fylker i Norge. Figuren viser en forventet befolkningsvekst i de fleste fylker og en nedgang i Nordland, Møre og Romsdal, Rogaland og Finnmark. Estimatene er usikre, og det forventes å være svingninger i befolkningstallene i dette tidsrommet.

Flere utredninger har pekt på at den største utfordringen i tiden fremover ikke er knyttet til reduserte fødselstall, men at antallet barn og unge og personer i yrkesaktiv alder vil være relativt konstant samtidig som det vil være en økning i de eldste aldersgruppene. Fødselstallsutvalget peker på at det kan bli behov for at kommunene omstiller seg fra barnehage- og skoletjenester mot stadig mer helse- og omsorgstjenester, samtidig som det blir færre yrkesaktive til å bære kostnadene (NOU 2026: 2).

Figur 2.1 Framskrevet folkemengde 0–5 år etter fylke fra 2024–2050 (Hovedalternativet)9

Kilde: Statistisk sentralbyrå (2025g)

Demografiske endringer påvirker også strukturer og samhold i lokalsamfunnene (NOU 2026: 2). I noen kommuner vil barn utgjøre en lavere andel av befolkningen, noe som kan bety mindre elevkull, større press for sammenslåing av skoler og barnehager og svekket tjenestetilbud i distriktene. Særlig i områder som allerede opplever befolkningsnedgang, kan lave fødselstall forsterke utfordringer knyttet til attraktivitet, arbeidskraft og bærekraftige lokalsamfunn. Store svingninger i årskull gjør planlegging vanskeligere i barnehage og skole. Selv om det noen steder er forventet en nedgang i barnekullene på lang sikt, er det også steder som vil oppleve vekst. Befolkningsutviklingen som Norge står overfor i dag, er dermed tett knyttet til hele samfunnets framtidige bærekraft. Lave fødselstall er ikke bare et demografisk fenomen, men et uttrykk for hvordan økonomiske, sosiale og kulturelle rammer former mulighetene for å få barn. Samtidig danner demografien bakteppet for organisering av tjenester som barnehage, skole og helse.

2.2 Barnehagesektoren i dag

Barnehagedeltakelsen har gått betydelig opp siden 1980-tallet. I 1980 gikk 19,3 prosent av barn i alderen ett til fem år i barnehage. I 2025 gikk 94,5 prosent i barnehage (Utdanningsdirektoratet, 2026d). Økningen skyldes både utviklingstrekk i samfunnet, som økt arbeidsdeltakelse for kvinner, og ulike politiske virkemidler som redusert foreldrebetaling, moderasjonsordninger og økt tilgang og rett til barnehageplass.

Figur 2.2 Andel barn som går i barnehage – historisk utvikling

Kilde: Utdanningsdirektoratet (2019); Utdanningsdirektoratet (2026)

De fleste barn i barnehagealder går i barnehage, og ved utgangen av 2025 gikk omtrent 264 000 barn i barnehage (Statistisk sentralbyrå, 2025a). 770 av disse gikk i en samisk barnehage eller en barnehage med samisk avdeling (Barnehagefakta, u.å.). Per 15. desember 2025 var det 7 000 barn som stod på venteliste for å få plass i barnehage. Det går færre barn i barnehage i dag enn de siste årene fordi barnekullene er blitt mindre, men en større andel barn går i barnehage i 2025. Sammenligner vi med 2005 har dekningsgraden økt med omtrent 18 prosentpoeng.

Det er lavest andel av ettåringer og barn under ett år som går i barnehage. De aller fleste barn går i barnehage fra toårsalderen, og blant femåringene er det kun 2,5 prosent som ikke går i barnehage (1 300 barn). I alderen 1-5 år er det litt over 12 000 barn som ikke går i barnehage. 91,3 prosent av de minoritetsspråklige barna mellom 1 til 5 år gikk i barnehage i 2025 (Utdanningsdirektoratet, 2026f).

Det samles ikke systematisk inn informasjon om hvilke barn som ikke går i barnehage, eller hva årsakene er til at foreldrene velger å ikke ha barna i barnehage. SSB finner i sine analyser at familier som ikke bruker barnehage i dag, i større grad kjennetegnes av husholdninger med lav inntekt, høyere andel enslige forsørgere og større innvandrerdel (Gunnes et al., 2026). I tillegg gjennomfører SSB barnetilsynsundersøkelsen som kartlegger ulike tilsynsordninger for barn ved bruk av en spørreundersøkelse (Evensen et al., 2023).10 Barnehage er den vanligste tilsynsformen for barn i alderen 1 til 5 år. Blant dem som ikke har barn i barnehage, oppgir nesten 90 prosent at det er fordi en av foreldrene likevel er hjemme. Om lag 60 prosent sier de ikke trenger barnehageplass akkurat nå. Omtrent 35 prosent sier at de synes barnet er for ungt til å gå i barnehage. Når det kommer til økonomiske årsaker til å ikke søke barnehageplass, oppgir 30 prosent at barnehage er for dyrt, og 36 prosent oppgir at familiens samlede økonomiske belastning for barnehage og eventuelt SFO blir for stor. 28 prosent mener at en viktig årsak til ikke å søke barnehageplass, er at de vil miste kontantstøtten.

Figur 2.3 Utvikling i barn i barnehagene (0–5 år) og årsverk i grunnbemanningen, indeksregulert, 2014–202511

Kilde: Statistisk sentralbyrå (2025a); Utdanningsdirektoratet (2026c)

Figur 2.3 viser at antall barn i barnehage har gått ned, samtidig som antall årsverk har økt. I perioden 2014 til 2025 har antall årsverk økt med 2,5 prosent, og antall barn i barnehagene har gått ned med 7,8 prosent.

I Norge er det omtrent 5 100 barnehager, hvorav 49 prosent er kommunale og 51 prosent er private (Utdanningsdirektoratet, 2026d). 51 prosent av barna går i kommunale barnehager. Våren 2026 er det 21 samiske barnehager og 5 barnehager med samisk avdeling (Barnehagefakta, u.å.).

Mellom 2015 og 2025 har det blitt omtrent 1000 færre barnehager i Norge. Nesten samtlige av barnehagene som er blitt borte, er små barnehager med barnegrupper på 25 barn eller færre (Utdanningsdirektoratet, 2026b). Rundt 1000 av barnehagene har flere enn 76 barn, men de fleste barnehager har enten 51-75 eller 26-50 barn. I tillegg til ordinære barnehager finnes det fortsatt enkelte familiebarnehager,og de er med på å oppfylle retten til plass. I 2025 gikk 0,8 prosent av barna i en familiebarnehage.12

2.2.1 Retten til barnehageplass

Kommunen er lokal barnehagemyndighet og har det helhetlige ansvaret for barnehagetilbudet i sin kommune. Som barnehagemyndighet skal kommunen blant annet oppfylle den lovfestede retten til barnehageplass. Barnehagemyndighetens oppgaver er regulert i barnehageloven kapittel IV (2005). Ansvaret kommunen har for å oppfylle den lovfestede retten til barnehageplass kan oppfylles enten gjennom drift av egne kommunale barnehager eller ved å gi tilskudd til private barnehager som er godkjent etter barnehageloven. Dette kan også skje gjennom en kombinasjon av kommunale og private barnehager.

Retten til barnehageplass er regulert i barnehageloven § 16:

Barn som fyller ett år senest innen utgangen av august det året det søkes om barnehageplass, har etter søknad rett til å få plass i barnehage fra august i samsvar med denne loven med forskrifter.

Barn som fyller ett år i september, oktober eller november det året det søkes om barnehageplass, har etter søknad rett til å få plass i barnehage innen utgangen av den måneden barnet fyller ett år i samsvar med denne loven med forskrifter.

Barnet har rett til plass i barnehage i den kommunen der det er bosatt.

Søknadsfrist til opptaket fastsettes av kommunen.

Et barn kan ikke miste sin individuelle rett til plass i barnehage. Kommunen har plikt til å sørge for at barn som har rett til plass, får denne retten oppfylt. Dette gjelder også i tilfeller der et barn mister barnehageplassen, for eksempel som følge av vesentlig betalingsmislighold.

Den lovfestede retten til barnehageplass i barnehageloven § 16 er en minimumsforpliktelse for kommunen. Kommunen eller en privat barnehage står fritt til å tilby barnehageplass før retten inntrer.

Barnehageloven § 17 regulerer barnehageopptaket i kommunen. Det ligger til kommunen å organisere barnehageopptaket. Alle godkjente barnehager i kommunen skal samarbeide om opptak av barn. Kommunen skal legge til rette for en samordnet opptaksprosess der det tas hensyn til barnehagenes mangfold og egenart. Brukernes ønsker og behov skal tillegges stor vekt ved selve opptaket.

Kommunen avgjør selv om det skal være ett, flere eller løpende barnehageopptak i kommunen. Gjennom lovendring våren 2016 ble den tidligere regelen om at kommunen må ha minimum ett hovedopptak i året fjernet (Prop. 103 L (2015–2016)). I lovens forarbeider viste departementet til at mange kommuner praktiserer løpende opptak, og at bestemmelsen kunne gi inntrykk av at opptak kun kan skje gjennom hovedopptaket.

Kommunen har ansvar for barnehagetilbudet til samiske barn. I samiske distrikt skal barnehagetilbudet til samiske barn bygge på samisk språk og kultur. I øvrige kommuner skal forholdene legges til rette for at samiske barn kan sikre og utvikle sitt språk og sin kultur. Dette er regulert i barnehageloven § 10. Det følger av lovens forarbeider i Ot.prp. nr. 72 (2004–2005) at bestemmelsen ikke krever at det i barnehager utenfor samisk distrikt skal være samisktalende personale, men at det legges til rette for at samiske barn kan møte samisk språk og kultur i egnet form, og at hva som er praktisk mulig, vil måtte bero på lokale forhold. Innholdet i barnehagetilbudet til samiske barn er utdypet i rammeplanens kapittel 3.

2.2.2 Bemanning og kompetanse

Barnehagelærere er den profesjonen som utdannes spesielt for å ivareta barnehagens oppgaver, og er den eneste yrkesgruppen barnehagene er lovpålagt å ha. Barnehagelærere har kompetanse blant annet om barns utvikling, lekens betydning, foreldresamarbeid, tilrettelegging for utforsking og kreativitet, etisk refleksjon og veiledning av assistenter og fagarbeidere. Bachelor i barnehage­lærerutdanning kan tas enten på heltid over tre år, eller på deltid over fire-fem år. Mens den ordinære heltidsutdanningen er campusbasert, tilbys det i tillegg ulike fleksible deltidstilbud som samlingsbasert, nett- og samlingsbasert og arbeidsplassbasert barnehagelærerutdanning (ABLU).13 Noen institusjoner har valgt å ha mer fleksible løp på heltidsutdanningen og tilbyr nett- og samlingsbasert på heltid.

Fagbrev i barne- og ungdomsarbeiderfaget er den mest relevante yrkesfaglige utdanningen for å jobbe i barnehagen. Kompetanse som barne- og ungdomsarbeider kan oppnås på flere måter. I tillegg kan assistenter ved siden av jobb oppnå formell kompetanse gjennom praksiskandidatordningen og fagbrev på jobb. Barnehagen kan være lærebedrift i barne- og ungdomsarbeiderfaget, og de siste årene har det vært et stabilt antall lærlinger i barnehagene.

Barne- og ungdomsarbeideren er en fagarbeider med kompetanse på arbeid med barn og ungdom (Utdanningsdirektoratet, 2022). Barne- og ungdomsarbeideren kan bidra til å planlegge og gjennomføre aktiviteter med barna i barnehagen og har kunnskap om barn og unges utvikling i ulike livssituasjoner. Barne- og ungdomsarbeideren har kompetanse innen helsefremmende arbeid og kommunikasjon og samhandling og skal legge til rette for en trygg oppvekst med omsorg, lek, læring og aktiviteter som stimulerer til livsutfoldelse, undring, utforskertrang og skaperglede.

Figur 2.4 Avtalte årsverk i barnehagen, etter stillingskategori, 2014–2025

Kilde: Utdanningsdirektoratet (2026c)

Figur 2.4 viser at det totale antallet årsverk i barnehagene har ligget stabilt de siste 10 årene. Etter skjerping av pedagognormen i 2017 ble det en økning i antall pedagogiske ledere i barnehagen. Dette førte også til en midlertidig økning i antall ansatte i tiden etter skjerpingen av pedagognormen, før antallet igjen stabiliserte seg. De siste ti årene har det vært en svak nedgang i antall årsverk innenfor de fleste stillingskategoriene i barnehagene. I samme periode har antall årsverk innen pedagogisk leder økt, men de siste årene har også denne gruppen hatt en svak nedgang. Utviklingen må ses i sammenheng med nedgangen i barnetallet og skjerpingen av pedagognormen i 2017.

Det er stor mangel på lærere med kompetanse i samiske språk og samisk kultur i barnehage og skole (Meld. St. 13 (2022–2023)) Bemanningsutfordringene får en ekstra dimensjon i samiske barnehager når det er utfordrende å skaffe vikarer for dem som er ansvarlig for samisk språkopplæring. På sikt er dette viktig for å styrke rekrutteringsgrunnlaget til samiske lærerutdanninger og læreryrket.

2.2.3 Finansiering av barnehagesektoren

Barnehagene blir i hovedsak finansiert gjennom de frie inntektene til kommunene og foreldrebetalingen. Barnehage er et av de største områdene for kommunesektoren. Samlet brutto driftsutgifter i 2025 var 73 milliarder kroner og utgjorde 11,1 prosent av driftsutgiftene i kommunene (Statistisk sentralbyrå, 2026a). I 2024 stod foreldrebetaling og kostpenger for 9,4 prosent av finansieringen av kommunale barnehager og 12 prosent av finansieringen av ordinære private barnehager (Lunder et al., 2026).

Barnehager kan kreve foreldrebetaling for en barnehageplass, og dette er den vanlige modellen i dag. Foreldrebetaling for en barnehageplass skal ikke settes høyere enn maksimalgrensen som fastsettes i Stortingets årlige budsjettvedtak (Forskrift om foreldrebetaling i barnehager, 2006, § 1). Per 1. august 2025 er maksimalprisen i barnehage 1 200 per måned i sentralitetssone 1 til 4 og 700 per måned i sentralitetssone 5 og 6. I kommuner i innsatssonen Finnmark og Nord-Troms er barnehage gratis.

Maksimalpris i barnehage ble innført i forbindelse med barnehageforliket i 2003. Maksimalprisen i 2004 ble satt til 2 750 kroner per måned, noe som innebar en betydelig reduksjon i foreldrebetalingen for barnehage. I 2025-kroner var foreldrebetaling for barnehage nesten 6 000 kr i 2004, mot 1 200 kr i 2025. Figur 2.5 viser utviklingen i foreldrebetaling.

Figur 2.5 Utvikling i maksimal foreldrebetaling over tid

Kilde: Kunnskapsdepartementet, upublisert

Forskriften § 4 er et unntak fra regelen om foreldrebetaling i § 1 og åpner for at foreldrebetalingen kan settes høyere enn den gjeldende maksimalgrensen dersom barnehagen ellers vil bli nedlagt av økonomiske årsaker eller kvaliteten på barnehagetilbudet ellers vil rammes. Dette er et snevert unntak. Det følger av bestemmelsens andre og tredje ledd at det kreves samtykke fra barnehagens foreldreråd, og at ved vesentlige endringer i maksimalgrensen kreves det nytt samtykke.

2.2.4 Moderasjonsordninger

Det finnes to nasjonale moderasjonsordninger i barnehage for familier med lavinntekt. Formålet med de nasjonale moderasjonsordningene er å tilrettelegge for økt barnehagedeltakelse og å bedre økonomien til økonomisk utsatte familier (Utdanningsdirektoratet, 2026d). Disse ordningene gjelder både private og kommunale barnehager, og det er kommunen som har ansvaret for ordningene. Noen barn får helt gratis barnehage (friplass), og i 2025 gjaldt dette 1590 barn.

Den første moderasjonsordningen innebærer at ingen familier skal betale mer enn 6 prosent av samlet skattbar inntekt for en barnehageplass. Denne ordningen gjelder for alle barn i barnehagen uavhengig av alder. Grensen for å omfattes av denne ordningen blir indirekte justert ved justeringer av maksimalprisen. Med en maksimalpris på 1 200 kroner per måned anslår Kunnskapsdepartementet at om lag 3,2 prosent av barn omfattes av denne ordningen.

Den andre moderasjonsordningen innebærer gratis kjernetid, som vil siat alle barn mellom 2-5 år fra familier med samlet inntekt under en gitt grense har rett til 20 timers gratis opphold i barnehagen per uke. Inntektsgrensen for gratis kjernetid fastsettes årlig gjennom Stortingets budsjettvedtak. Fra 1. august 2025 er den nasjonale inntektsgrensen 669 050 kroner. Kunnskapsdepartementet anslår at om lag 13,4 prosent av barn omfattes av denne ordningen.

Søskenmoderasjon gjelder for foreldre som har to eller flere barn i barnehage i samme kommune. Dersom to barn går i barnehage samtidig, skal barn nummer to få en reduksjon på minimum 30 prosent, mens barn tre og utover skal få gratis barnehageplass. I 2025 fikk om lag 19 prosent av barn søskenmoderasjon.

I tillegg til nasjonale moderasjonsordninger kan kommunen ha egne moderasjonsordninger. For 2025 rapporterte kommunene at det er innvilget om lag 210 mill. kroner til redusert foreldrebetaling grunnet lav inntekt. Summen inkluderer eventuelle lokale moderasjonsordninger.

2.3 Internasjonale ordninger med gratis barnehage

De fleste europeiske land har ordninger som i hovedsak gir barn et gratis tilbud det siste året før skolestart (Eurydice, 2025). I flere land er dette året også obligatorisk. Rundt halvparten av EUlandene tilbyr i tillegg gratis barnehage for alle barn fra treårsalderen, ofte i kombinasjon med en rett til plass og vanligvis innenfor et begrenset antall timer per uke.

Et økende antall land innfører nå gratis barnehage allerede fra ettårsalderen, særlig innenfor rammen av den europeiske barnegarantien.14 Dette gjelder blant annet Bulgaria, Latvia, Litauen, Romania og Polen. I disse landene har innføringen av gratistilbudet gått sammen med større satsinger på kvalitet, inkludert nye rammeverk og veiledninger for pedagogisk praksis. Luxembourg har siden 2017 hatt gratis tilbud fra ett år, med 20 timer per uke som del av et heldagssystem, og rapporterer gode erfaringer. Portugal har nylig innført gratis barnehage fra ett års alder gjennom en opptrappingsplan, men opplever samtidig utfordringer med kapasitet og etterspørsel, noe som har ført til nybygging og styrking av det pedagogiske arbeidet. Også i enkelte tyske delstater er barnehage gratis fra ett år. Latvia skiller seg ut ved både å ha rett til plass og gratis tilbud fra 1,5 års alder, med krav om at kommuner dekker kostnader i private tilbud dersom det ikke finnes kommunal kapasitet.

I Norden er det først og fremst gratis skoleforberedende tilbud for seksåringer som er etablert. Finland, Sverige og Danmark tilbyr alle et slikt år, mens Åland innførte et tilsvarende tilbud i 2021. Island har verken gratis barnehage eller rett til plass, men barnehage er subsidiert og har høy deltakelse. Sverige er det eneste nordiske landet som har et universelt gratis barnehagetilbud for yngre barn: barn mellom tre og fem år har rett til 15 gratis timer i uken som del av barnehagens ordinære pedagogiske tilbud, mens øvrige timer betales gjennom inntektsgradert foreldrebetaling.

Det er langt vanligere med målrettede enn universelle gratisordninger. Flere land har nasjonale inntektsgrenser som gir rett til gratis plass eller redusert betaling, og kommunene håndterer søknader og vurderinger innenfor disse rammene. Dette gjelder blant annet Danmark, Finland, Færøyene og Åland. Foreldrebetaling er samtidig en viktig del av hvordan land utformer tilgjengelighet, og modellen varierer fra land der foreldrebetalingen er begrenset til en andel av driftskostnadene, til ordninger med nasjonale maksimalpriser og utstrakte fritaksordninger.

2.4 Tidslinje for viktige milepæler i barnehagesektoren

3 Kvalitet i barnehagen

Det er barnehageloven og rammeplanen som setter krav og rammer for barnehagetilbudet og kvaliteten i barnehagen. Rammeplanen gir føringer for barnehagens innhold og oppgaver der lek, omsorg, læring og danning skal ses i sammenheng. Rammeplanen gir en felles ramme for eier, styrer og personalet i barnehagen og skal være et verktøy for dem som arbeider i barnehagen. Samtidig er den et grunnlag for tilsyn og kontroll. Barnehagen skal være en pedagogisk virksomhet som ivaretar barndommens egenverdi, og har en helhetlig tilnærming til barnas utvikling. Formålet med rammeplanen er å gi et likeverdig barnehagetilbud av god kvalitet og slik bidra til at alle barn får en god start i utdanningsløpet.

3.1 Hva kjennetegner god kvalitet?

Barnehager med god kvalitet skaper trygge og stimulerende omgivelser som bidrar til å realisere barnehagens flere formål. I barnehageforskningen skilles det ofte mellom ulike typer kvalitet: strukturkvalitet, prosesskvalitet, innholdskvalitetog resultatkvalitet (Utdanningsdirektoratet, 2024). Kvalitetstypene omfatter ulike sider ved barnehagens virksomhet, og for å forstå helheten i barnehagens kvalitet er det viktig å se begrepene i sammenheng. For eksempel kan de ansattes utdanning og kompetanse (strukturkvalitet) ha betydning for hvordan samspillet mellom barn og voksne fungerer (prosesskvalitet). Dette samspillet påvirker igjen barnas trivsel og utvikling (resultatkvalitet).

Lek, omsorg og læring

God kvalitet i barnehagen handler om samspillet mellom strukturkvalitet, prosesskvalitet og det pedagogiske innholdet som støtter barns utvikling, lek, læring og danning. Barnehagen skal bidra til at barn får utvikle sin nysgjerrighet og sine evner til å skape, utforske, kommunisere og samhandle med andre. Det er viktig med et trygt og godt barnehagemiljø der barna får medvirke i egen barnehagehverdag og i barnefellesskapet, og der de får utvikle seg på egne premisser. Det krever en pedagogisk praksis der barna har en god relasjon til de ansatte og et godt samspill seg imellom. Det er også viktig med en god organisering av barnehagedagen og et engasjerende og stimulerende innhold i tråd med rammeplanen. Barns rett til å medvirke i barnehagen må også sikres, og barns medvirkning skal prege den pedagogiske praksisen. Alle barn skal få erfare å få innflytelse på det som skjer i barnehagen og få mulighet til å delta aktivt i å planlegge og vurdere barnehagens innhold. Barnehagen skal fremme danning blant annet ved å bidra til at barna utvikler kritisk tenkning, etisk vurderingsevne og evne til å yte motstand.

Kunstneriske og kulturelle aktiviteter, som dans, musikk og kreativ utfoldelse, bidrar til vennskap, trivsel og glede og styrker også barnas fantasi, kreativitet og evne til problemløsning. Forskning tyder også på at slike aktiviteter reduserer barnas stressnivå og bidrar til god psykisk helse (Fancourt & Fin, 2019). Fysisk aktivitet er også sentralt i barnehagen fordi det er viktig for barns trivsel og helse og påvirker barns språk og læring positivt (Brandlistuen et al., 2015; Lillejord et al., 2016).For å stimulere barnas språklige utvikling og utvide barnas ordforråd og begrepsforståelse er det dessuten viktig at personalet leser for barna og har samtaler med barna om en rekke ulike ting (Lilllejord et al., 2017). Barnehagene skal også synliggjøre samisk kultur og bidra til at barna kan utvikle respekt og fellesskapsfølelse for det samiske mangfoldet.

En ny forskningsoppsummering om barns trivsel i barnehage viser at barnehagemiljøer der barn opplever høy grad av trivsel, kjennetegnes av at barna opplever variert og selvbestemt lek med andre barn og har muligheter til selvstendighet og medvirkning i hverdagen (Moser et al., 2025). Personalet må forstå og respekterer barnas intensjoner og følelser, gi varm, omsorgsfull og emosjonell støtte og oppmuntre til samspill og vennskap mellom barna. Muligheten for å være i mindre grupper er også noe som blir trukket fram som viktig.

Forskning viser at lek er svært viktig for barns trivsel og har egenverdi i tillegg til å være et mål i seg selv (Bjørnestad et al., 2012; Brandlistuen et al., 2015; Melhuish et al., 2015; OECD, 2020; Reikerås, 2020; Stangeland, 2017). Lek bidrar også til at barna utvikler språklige, kognitive og sosiale ferdigheter.Samtidig er erfaringer og ferdigheter som barn utvikler i leken, viktige for å bli inkludert i lek. For at personalet skal ha et godt samspill med barna og kunne tilrettelegge for god lek, må de være lydhøre for barnas behov og initiativ. Det er også viktig at personalet har god kunnskap om lek for at den gis gode vilkår og ikke marginaliseres (Karrebæk, 2011; Wetso, 2006).

Gode rammebetingelser

God kvalitet i barnehagene handler også om gode rammebetingelser. Det innebærer blant annet tilstrekkelig bemanning, riktig kompetansesammensetning i personalgruppen, hensiktsmessige gruppestørrelser og fysiske lokaler som gir rom for og muligheter til lek og læring. Tilgang til materiell og utstyr som støtter det pedagogiske arbeidet, er også avgjørende. De ytre rammene legger grunnlaget for kvalitet, men er ikke nok alene. De må kombineres med god ledelse og organisering, pedagogisk praksis og systematisk kvalitetsarbeid.

Strukturelle forhold som gruppestørrelser og antall ansatte i forhold til barn, gir de ansatte bedre forutsetninger for å etablere nære og stabile relasjoner til hvert enkelt barn. Dette er særlig avgjørende for de yngste barna og for barn i sårbare livssituasjoner (OECD, 2025).

Høy kvalitet forutsetter nok ansatte med god barnehagefaglig kompetanse. De må blant annet ha kunnskap om pedagogisk arbeid i barnehagen og barns utvikling og vite hvordan de kan vurdere og justere tilbudet i tråd med barnas behov og rammeplanens intensjoner. Personalet må ha faglig og analytisk-metodisk kompetanse slik at de kan planlegge og videreutvikle barnehagedagen og -tilbudet, basert på refleksjon og vurdering av egen praksis, rammeplanforståelse og forskningsbasert kunnskap.

Forskningen viser at høy kompetanse hos ansatte henger sammen med bedre samspill, bedre språkstøtte og bedre tilrettelegging av lek og læring (Meld. St. 28 (2024–2025)). Kvalitetsutviklingsarbeid i barnehagen forutsetter nok ansatte. God bemanning gir jevnere kvalitet, mer inkluderende praksis og større mulighet til individuell oppfølging av barn. Løken-gruppen viser til at økt bemanning er kostbart, men har klart dokumenterte kvalitetsgevinster og forsterker også effekten av andre tiltak (Løken et al., 2024). For å lykkes med å gi alle barn et godt tilbud er det viktig at barnehagene er profesjonelle læringsfellesskap der alle ansatte deltar. Kvalitetsutvikling som skjer regelmessig, inkluderer hele personalet og er forankret i praksis, er et av de mest effektive virkemidlene for kvalitetsheving. Effektene gjelder på tvers av utdanningsnivå.

3.2 De yngste barna

Hjerneforskning viser at barnas første leveår er kritiske for å stimulere områder av hjernen som danner grunnlag for all senere læring og utvikling. Dersom barna utvikler et godt fundament de første leveårene, øker sannsynligheten for en god utvikling videre. Et dårligere fundament øker sannsynligheten for risikoatferd. Forskning tyder på at barns erfaringer allerede fra ettårsalderen er med på å danne grunnlaget for evnen til selvregulering. Undersøkelser viser at styrket selvkontroll kan redusere sosiale kostnader, risikoatferd og bidra til positiv utvikling for den enkelte (Moffitt et al., 2011).

Det barna opplever de første årene har en avgjørende betydning for hvordan det går med dem videre i livet (Caspi et al., 2016; Drugli, 2016; Goodman et al., 2015; Knudsen et al., 2006; OECD, 2017; ten Braak et al., 2018). I barnehagen vil barnet bli separert fra sine foreldre, kanskje for første gang. Ifølge tilknytningsteorier trenger barn noen faste voksne barnet kan knytte seg til, og personalet blir dermed barnets nye omsorgspersoner når foreldrene ikke er til stede. Personalet blir barnets trygge base i barnehagen. Kontakten mellom barnet og personalet blir viktig å opprettholde, spesielt når barnet er under to år. Barn trenger at den ansatte er et referansepunkt som gir trygghet, slik at barnet kan utforske omgivelsene. Sensitiv omsorg bidrar til å skape en trygg tilknytning mellom omsorgspersoner og barnet. Fravær av sensitiv omsorg kan få negative konsekvenser for et barns tidlige utvikling (Zeegers et al., 2017). De aller yngste er prisgitt de ansattes sensitivitet og handlingsdyktighet for å skape gode barnehagedager.Det krever at de ansatte har kunnskap om småbarnas kommunikasjons- og omgangsformer (Bjørnestad et al., 2012). Barnehagens pedagogiske innhold og tilknytning til omsorgspersoner har betydning for stressnivået hos de yngste barna i barnehagen (Bowlby, 2007).

Det er lite forskning på overgangen fra hjem til barnehage for de yngste barna. Trijp et al. (2025) har gjennomført en systematisk gjennomgang av 20 ulike studier i tidsperioden mellom 2013 og 2024 med fokus på overgangen til barnehage for barn under tre år. Studien viser blant annet at overgangen fra hjem til barnehage er en stressende periode fra barna, og at aktiviteter som besøksdager før oppstart (dvs. å besøke barnehagen i ukene eller månedene før barnet begynner), og introduksjon til barnehagelærere15 kan hjelpe barn og lette overgangen til barnehagen.

3.3 Kunnskap om barnehagekvalitet i Norge

I tillegg til forskning og evalueringer har nasjonale myndigheter noen sentrale kunnskapskilder. BASIL er Utdanningsdirektoratets innrapporteringssystem for barnehager. Alle barnehager må levere årsmeldingsskjema, og private barnehager må levere regnskapsskjema i tillegg. BASIL gir grunnlaget for statistikk på barnehagefeltet, som for eksempel antall barn i barnehage, årsverk, ansattes utdanning, barn med spesialpedagogisk hjelp, minoritetsspråklige barn og annet. Statistikk samles inn årlig og blir offentligjort i februar. Utdanningsdirektoratet er videre ansvarlig for spørreundersøkelsen «Spørsmål til Barnehage-Norge» som blir sendt ut til barnehagemyndigheter, barnehageeiere og barnehagestyrere hvert år, og foreldreundersøkelsen i barnehage. Resultatene fra spørreundersøkelsene brukes som kunnskapsgrunnlag i Kunnskapsdepartementets og Utdanningsdirektoratets arbeid med ulike satsinger og prioriteringer.

I 2012 var oppstarten for Gode barnehager for barn i Norge (GoBaN), som var Norges største forskningsprosjekt om barnehagekvalitet. Prosjektet ble avsluttet i 2018 og ga kunnskap om kvalitet på barnehagetilbudet. Det er flere år siden det ble gjort en slik stor studie av kvaliteten i norske barnehager nasjonalt, og vi har derfor mindre kunnskap om hvordan kvaliteten er på barnehagetilbudet i dag.

Arbeid med rammeplanen

Evaluering av implementeringen av rammeplan for barnehagen gir kunnskap om og perspektiver på endringer i barnehagene etter at rammeplanen trådte i kraft i 2017 (Homme et al., 2023). Et av hovedfunnene fra evalueringen er at rammeplanen har en viktig plass i barnehagen. Personalet både kjenner og bruker innholdet i rammeplanen samtidig som de opplever at det er rom for lokale tilpasninger. Evalueringen viser at eiers involvering i arbeidet med rammeplanen er ulik, og at det varierer mellom kommunalt, ideelt og kommersielt eierskap.

Evalueringen viste også at de samiske barnehagene opplever at rammeplanen i større grad enn før ivaretar samiske interesser (Homme et al., 2023). Samtidig viste evalueringen at arbeidet med samisk kultur og samene som urfolk som gjelder alle barn i barnehagen, først og fremst knyttes til å markere den samiske nasjonaldagen 6. februar. Evalueringen viser også at det er vanskelig for samiske barnehager og avdelinger å rekruttere samiskspråklig personale.

Forskning på kvalitet

Forskningsprosjektet GoBaN fant at kvaliteten i norske barnehager varierer mye (Bjørnestad & Os, 2018). De fleste barnehagene lå på et nivå som er «greit, men med mangler». Mange skåret spesielt lavt på hygiene, aktiviteter, møblering og tilgang til leker. Det var store forskjeller i hvordan barnehagene jobbet med samspill, samtaler og pedagogikk – noen lå svært lavt, andre veldig høyt. I snitt skåret småbarnsavdelingene 3,9 og storbarnsavdelingene 4,2 av 7 mulige.

GoBaN viste at mange barnehager var for dårlige på å tilby barna tilpassede og varierte leker og materiell, noe som er viktig for trivsel, læring og utvikling (Bjørnestad & Os, 2018). En kartlegging av småbarnsavdelinger viste at samspillet mellom voksne og barn på de fleste småbarnsavdelingene ikke var godt nok (Bjørnestad et al., 2019).

Resultater fra forskningen til Agder-prosjektet viste at det er store forskjeller mellom barnehager når det gjelder i hvilken grad de bidrar til barns språklige, kognitive og emosjonelle utvikling (Rege et al., 2018). Forskerne sammenlignet barna som gikk i barnehagene som bidro mest til barnas utvikling, med dem som gikk i barnehagene som bidro minst. De fant at det i gjennomsnitt var fem måneders forskjell i barnas utvikling når de kontrollerte for familiebakgrunn.

Drugli og Berg-Nielsen (2019) finner at samspillet mellom små barn og ansatte i norske barnehager ikke er god nok. Studien viste at de fleste barnehagene har middels til høye skårer på emosjonell og adferdsmessig støtte. Videre viste studien lite støtte når det gjelder læring, utvikling og språk. De fant også at emosjonell og adferdsmessig støtte var høyere når det var færre barn per voksen på avdelingen.

TALIS Starting Strong Survey

TALIS Starting Strong er en internasjonal undersøkelse om ansatte og styrere i barnehager (Gjerustad et al., 2025). Den viste blant annet at ni av ti ansatte og styrere i norske barnehager trives og er fornøyde med jobben. Samtidig viser den at mange opplever stress, og noen oppgir at jobben påvirker fysisk og psykisk helse negativt. Stresset er særlig knyttet til store barnegrupper og kollegers fravær.

Undersøkelsen viser at så godt som alle ansatte føler seg verdsatt av foreldre og barn, men under halvparten føler at barnehageansatte er verdsatt av samfunnet. Åtte av ti barnehageansatte har deltatt i faglig utvikling det siste året, særlig om barns utvikling, lek og sosial kompetanse. De som har deltatt i faglig utvikling, rapporterer i større grad at de er trygge på at de kan gjøre jobben sin på en god måte. Styrere ønsker mer støtte fra både lokale, regionale og nasjonale myndigheter, og én av fire ansatte utrykker stort behov for mer spesialpedagogisk kompetanse og kunnskap om arbeid med flerspråklige barn. Barnehagene preges av faglig fellesskap, medbestemmelse og godt samarbeid.

Barn og foreldres oppfatning av barnehagen

En studie fra 2012 så på barns trivsel i norske barnehager (Bratterud et al., 2012). Studien viste at de fleste barna trivdes godt, hadde venner og syntes barnehagen var et fint sted å være. Men det var også en betydelig andel som bare syntes det var «sånn passe» å være i barnehagen, og rundt 10 prosent trivdes ikke godt i barnehagen. Personalet og foreldre vurderte barns trivsel som svært høy og hadde en mer positiv vurdering av barnas trivsel enn barna selv hadde.

Det var positive sammenhenger mellom barns trivsel og at de liker hverdagsaktiviteter, at de fritt kan bruke rommene, leker og inventar inne og ute og får være med å bestemme det som skjer (Bratterud et al., 2012). Det så også ut til at medvirkning i form av muligheter til selv å påvirke hvor de skal bevege seg og hva de skal gjøre, var viktig for barnas trivsel i barnehagehverdagen.

Utdanningsdirektoratets nasjonale foreldreundersøkelse gir foreldre mulighet til å si sin mening om hvordan de opplever barnehagetilbudet i sin barnehage. Undersøkelsen er først og fremst et verktøy for den enkelte barnehage som en del av samarbeidet med foreldrene, og som én av flere kunnskapskilder i arbeidet med kvalitetsutvikling. Det er frivillig for barnehagene å delta og for foreldrene å svare. I 2026 viste undersøkelsen at de fleste foreldre er fornøyde med sin barnehage (Utdanningsdirektoratet, 2026e).De er særlig fornøyde med barnets trivsel og trygghet på personalet. 97 prosent av foreldrene har inntrykk av at deres barn trives i barnehagen, og 97 prosent opplever at barna er trygge på personalet i barnehagen. 95 prosent opplever at de ansatte er engasjert i barnet og tar hensyn til barnets behov. Foreldrene er like fornøyde med mattilbudet i år som i fjor, og foreldre til de yngste barna er mer fornøyd med barnehagetilbudet. Samtidig viser undersøkelsen at andelen foreldre som ikke er fornøyde med bemanningstettheten i barnehagene, har gått opp med 7,9 prosentpoeng fra 2022, og er på 24 prosent for 2025.