Forrige kapittel

Del 3 Samlede vurderinger og modellforslag

7 Arbeidsgruppens samlede vurderinger

Arbeidsgruppen er blitt bedt om å utrede hvordan gratis barnehage kan innføres, og ikke om gratis barnehage skal innføres. Dette har vært førende for arbeidet. Vi har vurdert konsekvenser innføring av gratis barnehage kan ha for barnehagesektoren, barn og familier, og samfunnet som helhet. Vurderingene tar utgangspunkt i tilgjengelighet og deltakelse, sosial utjevning, bemanningssituasjonen, rekruttering til barnehagelærerutdanningen, opptak og rett til plass, samt økonomiske og samfunnsmessige effekter. Barnets beste skal alltid være et grunnleggende hensyn ved beslutninger og spørsmål som berører barn, og må vurderes ved en innføring av gratis barnehage.

Gratisprinsippet i utdanningssektoren kan forstås på flere måter, og gratisprinsippet er ikke likt i alle deler av utdanningsløpet. Barnehagene skiller seg ut i utdanningssektoren fordi mange barnehager har matservering, og krever dermed også inn kostpenger. I tillegg har barnehagene mulighet til å ta betalt for tilleggsaktiviteter. Arbeidsgruppen har derfor ansett det som en sentral del av vårt mandat å definere hva gratisprinsippet betyr i barnehagesektoren. Vi forstår gratisprinsippet i barnehagesektoren som fravær av foreldrebetaling på samme måte som i grunnskolen, og arbeidsgruppens flertall mener også at det ikke skal være anledning til å ta betalt for tilleggsutgifter, slik noen barnehager gjør i dag. Arbeidsgruppens medlem fra PBL mener tilleggsutgifter fortsatt skal være tillatt. Arbeidsgruppen forstår spørsmålet om kostpenger som at kost er noe foreldre selv skal dekke, og at barnehagene derfor fortsatt kan kreve kostpenger.

SSBs analyse viser at den samfunnsøkonomiske nytten av å innføre gratis barnehage er negativ, gitt deres beregninger av det de beskriver som læringseffekten av barnehage og økt arbeidstilbud blant foreldrene. Dette kommer blant annet av at nytten av læringseffekten og det økte arbeidstilbudet blant foreldre, ikke overgår kostnaden av en barnehageplass og skattefinansieringskostnaden av å finansiere bortfall av foreldrebetaling. Arbeidsgruppen ønsker å understreke at deltakelse i gode barnehager kan ha positive konsekvenser på kort og lang sikt som ikke nødvendigvis lar seg måle.

Norge har en høy dekningsgrad i barnehagene i dag, dette som følge av utviklingstrekk i samfunnet, som økt arbeidsdeltakelse for kvinner, og ulike politiske virkemidler som lav maksimalpris, moderasjonsordninger og økt tilgang og rett til barnehageplass. Basert på SSBs analyser mener arbeidsgruppen at gratis barnehage vil bidra til noe økt deltakelse, særlig blant de yngste barna og barn fra familier med lavere sosioøkonomisk bakgrunn som ikke kjenner til eller benytter seg av dagens moderasjonsordninger. Fjerning av foreldrebetaling og dagens moderasjonsordninger kan gjøre inngangen til barnehagen enklere og mer likeverdig, og redusere utfordringene knyttet til ordningene. Gratis barnehage vil også styrke familieøkonomien ved å fjerne en løpende utgift for småbarnsfamilier. Når foreldrebetalingen bortfaller, vil terskelen senkes for å jobbe mer eller tidligere, særlig for foreldre med lav eller ustabil inntekt. Dette kan gi økt økonomisk forutsigbarhet i småbarnsfasen og gjøre det lettere å delta i arbeidslivet. Befolkningsutviklingen innebærer at knapphet på arbeidskraft vil øke i hele den kommunale sektoren, og økt arbeidsdeltakelse blant foreldrene kan bidra til å lette på knappheten på arbeidskraft. SSB sier ikke noe om hvilke sektorer den økte arbeidsdeltakelsen vil påvirke.

Arbeidsgruppen vurderer likevel at økonomi bare er én av flere årsaker til at familier ikke benytter seg av barnehagetilbudet, noe som også gjenspeiles i SSBs beregninger ved at dekningsgraden ikke vil øke til 100 prosent ved innføring av gratis barnehage. Verdivalg, tillit og kjennskap til barnehage er også av betydning.

Nytten av barnehage avhenger i stor grad av kvaliteten på tilbudet. Til tross for normer og rammer i lovverket, er det variasjon i kvaliteten på barnehagetilbudet i dag. Forskning viser at barn fra familier med lavere sosioøkonomisk bakgrunn både har mest utbytte av et godt barnehagetilbud og rammes mest av lav kvalitet. Samtidig begynner barn fra familier med lavere sosioøkonomisk bakgrunn ofte senere i barnehage, sammenlignet med barn fra familier med høyere sosioøkonomisk bakgrunn. Videre viser forskning fra Norge at barn fra familier med høyere utdanning oftere går i barnehager med høyere kvalitet. Gratis barnehage kan gjøre at oppmøtet i barnehagen er mer sporadisk, noe som kan svekke barnehagens betydning for barnets utvikling, trivsel og inkludering. Gratis barnehage vil derfor ikke alene være tilstrekkelig for å gi reell sosial utjevning.

Barnehagesektoren står i dag overfor rekrutteringsutfordringer, synkende søkertall til utdanningene og høyt sykefravær. Det har vært en stor nedgang i søkere til barnehagelærerutdanningen, og det er en utfordring med mangel på barnehagelærere i barnehagene. Dette vil være svært utfordrende for barnehagesektoren dersom trenden ikke snus. Det kan gå utover kvaliteten i barnehagene og barnehagelærerutdanningene dersom nedgangen i rekruttering til yrket blir for stor. I barnehagene arbeider flere yrkesgrupper, og barne- og ungdomsarbeideren har viktig supplerende kompetanse til barnehagelæreren. Det er en økende utfordring for barnehagesektoren å få rekruttert nok barne- og ungdomsarbeidere. For å sikre rekruttering til fagbrev i barne- og ungdomsarbeider bør det være nok læreplasser til at de som ønsker det, kan ha sin læretid i barnehagen.

En innføring av gratis barnehage kan på en tydeligere måte plassere barnehagen som en naturlig og integrert del av utdanningsløpet. For barnehagesektorens status vil også andre faktorer være avgjørende. Arbeidsgruppen vil derfor understreke at satsinger på kvalitet og kapasitet bør styrkes ytterligere.

Det er nok barnehageplasser i Norge i dag til barn med rett til plass, men innføring av gratis barnehage kan øke etterspørselen og påvirke kapasiteten lokalt. Økt etterspørsel etter plass som følge av gratis barnehage, vil komme i tillegg til forventet vekst i antall barn i barnehagealder og eventuell utvidelse av retten til plass. Arbeidsgruppen ser at det er risiko for økt press på enkeltområder og for mindre hensiktsmessig bruk av plasser. Det kan blant annet være lettere å holde av barnehageplassen i lengre tid før den tas i bruk, dersom man ikke betaler for den. Dette utfordrer både ressursbruk og kvalitet.

Dagens moderasjonsordninger kan være administrativt krevende og treffer ikke alltid de familiene som trenger dem. Selv med lav barnehagepris er det en regning som skal betales, og som kan bli en inkassosak. Gratis barnehage vil redusere kostnadene og forenkle prosessene. Arbeidsgruppen ser en fare for at kostpenger og andre tilleggsutgifter kan øke når foreldrebetalingen faller bort, noe som både kan skape økte forskjeller og påvirke valgfriheten for familiene. Samtidig kan det at barnehagen tilbyr et godt kosthold være viktig for sosial utjevning. Vi mener derfor at dersom gratis barnehage ikke inkluderer kostpenger, kan det bety at det blir behov for å sørge for at kostpenger ikke blir en barriere for deltakelse. En slik ordning må ikke gå utover muligheten for ønsket variasjon i barnehagene eller skape betydelig merarbeid for barnehager og kommuner.

En mulig konsekvens av gratis barnehage er økt vektlegging av ordinære barnehager som den foretrukne arenaen. Arbeidsgruppen understreker at åpne barnehager fortsatt har en viktig rolle, både som rekrutteringsarena og lavterskeltilbud, og at disse ikke bør svekkes.

Samlet vurderer arbeidsgruppen at gratis barnehage kan være et virkemiddel blant flere for sosial utjevning ved å gjøre tilbudet mer tilgjengelig og bedre barnefamiliers økonomi. For at selve barnehagetilbudet skal bidra til sosial utjevning, må det satses ytterligere på kvalitet, god bemanning og nødvendig kompetanse i sektoren. Nytten av gratis barnehage forutsetter at tilbudet holder høy kvalitet. Også for bemannings- og rekrutteringssituasjonen er det viktig å fortsatt satse på kvalitet og flere ansatte med formell barnehagefaglig kompetanse. Dette for å sikre barnehagen som pedagogisk virksomhet, og at de ansatte opplever barnehagen som en god arbeidsplass.

Arbeidsgruppen vurderer at innføringen av reformen ikke vil ha stor betydning for kapasitet og bemanning på nasjonalt nivå. Samtidig er det lokale forskjeller, og noen steder kan gratis barnehage legge press på kapasiteten og bemanningen. Det vil være viktig å følge med på utviklingen i barnehagene for å sikre formålet med reformen. Ved innføringen blir det viktig å fortsette arbeidet med å støtte kvalitets- og kompetanseutvikling, og å arbeide for å styrke bemanningen og redusere sykefraværet.

8 Hvordan innføre gratis barnehage

Arbeidsgruppen er i mandatet bedt om å vurdere modell for innføring av gratis barnehage for alle barn. Vi ivaretar dette ved å gi en beskrivelse av hvordan gratis barnehage kan innføres. I arbeidet har vi vært opptatt av hvordan situasjonen er i sektoren i dag og hvordan innføringen kan påvirke bemanning, sosial utjevning, kapasitet og kvalitet i barnehagesektoren. Det finnes flere mulige tiltak som kunne vært vurdert i tilknytning til en slik reform for å bedre situasjonen i sektoren og bøte på noen av konsekvensene. Mandatet ber oss peke på behov for andre tiltak som bør iverksettes parallelt med innføring av gratis barnehage. Vi har derfor valgt å trekke fram flere bekymringer vi mener beslutningstaker bør ha oppmerksomhet på ved innføring av gratis barnehage.

Å innføre gratis barnehage kan anses som å innføre en ny reform i sektoren fordi det vil endre rammebetingelsene for deltakelse. Gratis barnehage kan innføres trinnvis. Dette kan gjøres ved at prisen på barnehage fortsetter å gradvis reduseres til null kroner, eller etter barnas alder. For eksempel ble innføringen av 12 timer gratis SFO gjort trinnvis. Tilbudet ble først gitt til alle førsteklassinger i 2022, utvidet til andreklassinger i 2023 og tredje trinn i 2024. Utvidelsene har kommet gjennom budsjettforhandlingene på Stortinget, og er deretter fastsatt i forskrift. Det har vært relativt kort tid mellom fastsettelsen av forskriften og fram til sektoren skulle møte den økte etterspørselen. SFO-ledere trekker fram at det er positivt at SFO har blitt mer inkluderende og at flere barn går der, men at SFO-ene nå har dårligere plass og at bemanningstettheten er lavere.

En trinnvis nedtrapping av nivået på foreldrebetalingen i barnehage kan være et signal om en ønsket retning mot gratis barnehage, samtidig som det gis tid til å utarbeide og sette i gang en plan for implementering, og til å utrede regelverksendringer. Arbeidsgruppens vurdering er at barnehagedeltakelsen i dag er såpass høy at de ekstra barna som begynner i barnehagen som følge av at den blir gratis, trolig ikke er flere enn det som er årlig variasjon i barnegruppene. Videre har foreldrebetalingen blitt nedjustert flere ganger og er i dag på et historisk lavt nivå som utgjør kun en liten andel av finansieringen av sektoren. Det er også innført moderasjonsordninger, gratis kjernetid og gratis barnehage blant annet i innsatssonen. Vi mener derfor at det ikke er hensiktsmessig å innføre gratis barnehage etter barnas alder eller å justere prisen ytterligere nedover trinnvis, fordi deltakelsen allerede er høy, prisen allerede er relativt lav og det vil ta lengre tid å realisere formålene med gratis barnehage. Framfor en trinnvis innføring er det viktig at det gis tid og rom for en hensiktsmessig og bærekraftig innføring.

Plan for implementering fra nasjonale myndigheter

Innføring av gratis barnehage vil kunne skje samtidig som andre viktige prosesser i barnehagene. Blant annet har Stortinget vedtatt at retten til barnehageplass skal utvides, slik at barn født i desember får rett til plass fra måneden de fyller ett år når lovendringen formelt er på plass. Det skal også settes i gang et forsøksprosjekt for å vurdere automatisk tilbud om plass. Flere kommuner ønsker å tilby innbyggerne sine flere barnehageopptak i året, slik at foreldre skal ha barnehageplass tilgjengelig rett etter foreldrepermisjonen. Det vil derfor være viktig med forutsigbarhet slik at kommunene og barnehagene kan tilpasse og dimensjonere tilbudet slik at barna får tilbudet de har rett på.

Ved innføring av gratis barnehage er det viktig både med en tydelig plan for implementering fra nasjonale myndigheter og tid til å iverksette reformen. Arbeidsgruppen har i arbeidet blitt gjort oppmerksom på at innføringen av gratis barnehage kom brått på kommunene i innsatssonen, og at det var flere uavklarte spørsmål ved innføringen. Det ble blant annet trukket fram uklarhet om mulighet for deltidsplass, kontantstøtte og rapporteringen i BASIL når foreldrene ikke betaler for plassen. Vi mener derfor det er viktig å gi støtte til kommuner og barnehager når det gjelder sentrale spørsmål ved innføring av gratis barnehage. Det blir også viktig at foreldre får god informasjon om frafallet av foreldrebetaling, slik at gratis barnehage får den tiltenkte effekten hos familier som ikke har barn i barnehage av økonomiske hensyn.

Innføring av gratis barnehage vil gi behov for å gjøre endringer i barnehageloven og i forskrift om foreldrebetaling i barnehagene. Arbeidsgruppens forståelse av gratisprinsippet innebærer at det fortsatt skal være mulig å ta betalt for kost, men ikke betaling for tilleggsutgifter. Det må derfor utredes nærmere hvordan tilleggsutgifter skal reguleres.

I dagens regelverk er det åpning for å unntaksvis sette foreldrebetalingen høyere enn den gjeldende maksimalgrensen. Kriteriene for dette er svært strenge og et unntak krever samtykke fra barnehagens foreldreråd. I utgangspunktet vil det å bevare dette unntaket stride mot vår forståelse av gratisprinsippet, og unntaket bør dermed fjernes. Vår vurdering er likevel at det bør utredes hvorvidt det bør eksistere en unntakshjemmel for gratisprinsippet i regelverket.

Nødvendige endringer bør være på plass før gratis barnehage innføres, slik at sektoren har et forutsigbart regelverk å forholde seg til.

Arbeidsgruppens medlem fra PBL har i sin særmerknad uttrykt at de ønsker at tilleggsbetaling i barnehagene fortsatt skal være tillatt. Dersom beslutningstaker velger å legge denne forståelsen av gratisprinsippet til grunn, mener hele arbeidsgruppen at tilleggsutgifter likevel bør reguleres, for eksempel ved et øvre tak og tydelige begrensninger på hva barnehagen kan kreve tilleggsutgifter til.

9 Økonomiske og administrative konsekvenser

I rapporten Samfunnsøkonomisk analyse av gratis barnehage, som er gjennomført på oppdrag fra arbeidsgruppen, har SSB gjennomført en nytte-kostnadsanalyse av å innføre gratis barnehage (Gunnes et al., 2026). Arbeidsgruppen har benyttet rapporten som et kunnskapsgrunnlag for å gjøre vurderinger av hvor stor virkningen av gratis barnehage vil være for barnehagene, familiene og samfunnet. I tillegg har arbeidsgruppen gjort egne vurderinger av virkningene. Nyttesiden i analysen består av det SSB beskriver som læringseffekten av å gå i barnehage, økte arbeidsinntekter som følge av økt deltakelse i arbeidslivet for foreldrene, økt disponibel inntekt for husholdningene som følge av bortfall av foreldrebetaling og reduksjon i administrative kostnader knyttet til administrasjon av dagens inntektsgraderte moderasjonsordninger. Kostnadssiden består av det offentliges kostnader for bortfall av foreldrebetaling, både for dem som betaler makspris og for dem som mottar moderasjon, kostnaden for opprettelsen av nye barnehageplasser og skattefinansieringskostnader.

SSBs hovedanalyse bygger på tallgrunnlag og regelverk for 2023. SSB har i tillegg utarbeidet en alternativ analyse med utgangspunkt i regelverket fra 2026 som hensyntar reduksjonen i foreldrebetaling som har funnet sted de siste årene. Arbeidsgruppen mener det er mest relevant å ta utgangspunkt i analysen som bruker regelverket fra 2026 for å vurdere de økonomiske og administrative konsekvensene av tiltaket. I dette alternativet kommer SSB fram til at innføring av gratis barnehage vil gi et netto underskudd på 154 millioner kroner. I SSBs analyse er innføring av gratis barnehage ikke et samfunnsøkonomisk lønnsomt tiltak.

SSBs analyse er basert på usikre anslag for økning i etterspørsel etter barnehageplasser og nytteverdien av at flere barn benytter seg av et tilbud. Hovedanalysen viser at barnehagedeltakelsen vil øke med 3 300 barn, men basert på 2026-regelverket vil økningen være 1 200 barn. Hvis kostpenger inkluderes i forståelsen av gratis, vil økningen være på omtrent 1 900 barn. Dette kan tyde på at mye av effekten av redusert pris ble hentet ut ved reduksjon av foreldrebetalingen til 1 200 kroner. Analysen er sensitiv for forutsetninger om hvordan innføring av gratis barnehage vil påvirke foreldrenes deltakelse i arbeidslivet. Økt arbeidsdeltakelse fra foreldrene vil være positivt for samfunnet for øvrig, og SSBs analyser tyder på at gratis barnehage vil ha en positiv effekt på samfunnets tilgang på arbeidskraft.

SSB har utarbeidet sensitivitetsanalyser med andre forutsetninger for endringer som viser et stort spenn i netto nyttevirkning. Analysene varierer fra et overskudd på om lag 900 millioner kroner til et underskudd på 2,8 milliarder kroner. Etter arbeidsgruppens vurdering understreker disse analysene at det er svært stor usikkerhet i anslagene for den samfunnsøkonomiske effekten av tiltaket.

Innføring av gratis barnehage vil kreve økte bevilgninger over statsbudsjettet, tilsvarende summen av kostnadssiden i SSBs analyse (ekskludert skattefinansieringskostnader) og gevinstene for det offentlige i form av økte skatteinntekter og reduserte administrative kostnader. SSB har utelatt effekten av reduksjon i kontantstøtte siden denne effekten vurderes å være relativt liten. En økning i antall barnehageplasser vil også medføre en økning i antall ansatte i barnehagene. Som beskrevet over vil dette kunne gi utfordringer for kapasiteten i en sektor med en allerede presset bemanningssituasjon. Det kan ikke legges til grunn at barnehagene vil være i stand til å rekruttere tilstrekkelig og kompetente ansatte som trengs for å møte økningen i antall barn. I rapporten har ikke SSB oppgitt årsverksbehovet for analysen som er gjort med utgangspunkt i 2026-tall. For hovedanalysen har SSB imidlertid anslått at tiltaket vil gi behov for omtrent 350 flere årsverk barnehagelærere ved videreføring av gjeldende nivå på pedagogisk bemanning i barnehagen. I beregningen av årsverksbehov er det tatt høyde for at det kreves flere årsverk for barn under tre år. SSB har ikke oppgitt hvor mange nye øvrige ansatte som kreves for å oppfylle bemanningsnormen.

I tillegg til kostnadssiden har SSB også anslått isolerte gevinster for det offentlige i form av økte skatteinntekter som følger av økt arbeidstilbud. Denne effekten framgår imidlertid ikke direkte av rapporten. I tillegg har SSB anslått at kommunene vil ha en innsparing i administrative kostnader knyttet til de inntektsgraderte moderasjonsordningene som kan avvikles ved innføring av gratis barnehage. SSB har med utgangspunkt i informasjon fra Oslo kommune beregnet denne innsparingen nasjonalt til 15 millioner kroner. Arbeidsgruppen vil bemerke at Oslo kommune sannsynligvis har stordriftsfordeler knyttet til administrasjonen som innebærer at den administrative innsparingen for landet som helhet trolig vil undervurderes ved å ta utgangspunkt i anslaget for Oslo kommune. SSB har i tillegg sett bort fra øvrige administrative kostnader knyttet til forvaltning av dagens system for foreldrebetaling i barnehage, eksempelvis i forbindelse med oppfølging av for sen foreldrebetaling. Det må forventes at kommunene og barnehagene fortsatt vil ha administrative kostnader knyttet til innkreving av kostpenger.

Når både kostnads- og gevinstsiden inkluderes, utgjør bevilgningsbehovet over statsbudsjettet for å innføre gratis barnehage om lag 2,4 milliarder kroner. Årsaken til at dette anslaget skiller seg fra anslag oppgitt i delrapporten, er blant annet fordi beregningene bygger på ulike forutsetninger knyttet til etterspørselseffekt. I beregningene i første delrapport er det lagt til grunn betydelig høyere økning i etterspørselen etter barnehageplasser sammenlignet med SSBs beregninger. En annen viktig forskjell er at SSBs beregninger inkluderer innsparinger for staten ved redusert skattefordel av foreldrefradraget.

10 Referanseliste

Forrige kapittel